摘要：隨著高質(zhì)量發(fā)展成為新時(shí)代中國經(jīng)濟(jì)社會的鮮明主題，社會組織管理體制在經(jīng)歷“放開與收緊”的政策調(diào)整后面臨新抉擇?；谡唧w制理論，結(jié)合多份政策文本與社會組織管理部門的深度訪談，試圖分析社會組織管理體制的變遷邏輯。研究發(fā)現(xiàn)：（1）我國社會組織管理體制尚未理順核心理念、制度安排與利益支持等政策體制要素關(guān)系，限制了各政策子系統(tǒng)制度過程的有效參與。（2）政策體制強(qiáng)度是推動(dòng)社會組織管理體制變遷的重要因素，政策合法性和政策一致性較低提供了不同階段政策體制弱化的相關(guān)證據(jù)。（3）中央層面的穩(wěn)定政治承諾通過“強(qiáng)政策”影響政策持久性進(jìn)而維系“弱體制”均衡，而一旦這種政治承諾發(fā)生變化，社會組織管理體制將面臨變遷。

關(guān)鍵詞：政策體制 社會組織管理體制 雙重管理 直接登記

中圖分類號：C916" " " " " " " " " " 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" " " " " " " " " " "文章編號：1004-0730（2024）08-0097-11

一、引言

社會組織管理體制是黨和政府關(guān)于社會組織發(fā)展與管理的一系列制度規(guī)范、機(jī)構(gòu)設(shè)置和政策措施，體現(xiàn)為貫徹在各級黨政部門具體的社會組織管理實(shí)踐中的戰(zhàn)略思路及相應(yīng)的制度安排[1]。長期以來，我國社會組織實(shí)行雙重管理體制，即各級民政部門作為登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記審批工作，業(yè)務(wù)相關(guān)的政府職能部門或授權(quán)單位承擔(dān)日常性監(jiān)管職能[2]。這一體制實(shí)現(xiàn)了控制社會組織準(zhǔn)入、保證社會組織合規(guī)的目的，有利于增強(qiáng)監(jiān)管的針對性，降低監(jiān)管的政治風(fēng)險(xiǎn)，但也因?yàn)樵斐缮鐣M織登記注冊困難、破壞社會組織自治和自主性而受到詬病[3]。在社會各界的強(qiáng)烈呼吁下，黨的十八大正式提出放開公益慈善類、行業(yè)協(xié)會商會類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類和科技類社會組織直接登記，這一突破削弱了傳統(tǒng)的雙重管理體制，更有學(xué)者據(jù)此判斷我國已進(jìn)入“后雙重管理體制”階段[4][5]。然而，四類社會組織直接登記在僅僅實(shí)施幾年之后就迅速收緊，形成雙重管理為主、直接登記為輔的新型社會組織管理體制。社會組織管理體制的調(diào)整深刻體現(xiàn)出政社關(guān)系的多元性和開放性，同時(shí)也給社會組織領(lǐng)域的研究者提出了一系列重要研究問題：社會組織管理體制背后的“生成”過程和“交替”機(jī)理是什么？為什么四類社會組織直接登記在實(shí)施很短時(shí)間內(nèi)就發(fā)生了轉(zhuǎn)向？在高質(zhì)量發(fā)展成為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家首要任務(wù)的背景下，我國社會組織管理體制未來應(yīng)如何完善和優(yōu)化？

既有文獻(xiàn)在分析社會組織管理體制變遷時(shí)較多采用了間斷均衡、多源流、倡導(dǎo)聯(lián)盟等政策過程理論[6][7][8]。政策過程理論也可以為這些棘手問題提供見解，然而，政策過程理論在很大程度上忽略了跨子系統(tǒng)政策動(dòng)態(tài)的可能性和挑戰(zhàn)，而這對于解決跨越多個(gè)政策領(lǐng)域的混亂政策問題至關(guān)重要[9]?；谶@一考量，本文擬采用政策體制視角來解釋社會組織管理體制的變遷邏輯。通過對中央層面政策文本的內(nèi)容分析和社會組織相關(guān)管理部門的深度訪談，研究發(fā)現(xiàn)了政策體制弱化的相關(guān)證據(jù)。相比政策過程，政策體制視角將至少在以下三個(gè)層面帶來學(xué)術(shù)增量。首先，它通過關(guān)注多個(gè)政策子系統(tǒng)參與者在政策過程中所扮演的角色，揭示了復(fù)雜的國家動(dòng)態(tài)。與其他政策領(lǐng)域相比，社會組織具有更深的社會分化和更強(qiáng)的政治屬性。需要澄清它們的作用，以了解它們在解釋觀察到的政策結(jié)果方面是如何產(chǎn)生因果關(guān)系的。其次，政策體制允許在單一框架中對政策影響開展評估。大多數(shù)社會組織政策的研究都未能提供一個(gè)綜合的評估，而且在關(guān)注焦點(diǎn)上仍然不平衡。相比之下，政策體制強(qiáng)調(diào)解決特定問題的政治和體制力量，更具解釋性地融入了政策和政治的相互作用。最后，目前政策體制仍然是一個(gè)模糊的概念，缺少完善和豐富的實(shí)證分析。社會組織管理體制的研究有望成為推進(jìn)政策體制文獻(xiàn)的一個(gè)有見地的案例。

二、理論基礎(chǔ)

（一）政策體制理論

政策體制是指為解決特定跨邊界政策問題的治理安排總和[10]，包含理念（ideas）、利益（interests）和制度安排（institutional arrangements）三個(gè)要素[11]。理念可以被視為一系列政治承諾，它塑造了支持性制度安排的發(fā)展方向并推動(dòng)相關(guān)利益方的行動(dòng)[12]。由于理念發(fā)揮指導(dǎo)原則的作用，因此成為政策體制中最核心的要素，當(dāng)政策制定者與特定理念存在較高共鳴時(shí)更容易形成對政策目標(biāo)的共同理解[13]。理念共識對于形成政策承諾以及后續(xù)的政策執(zhí)行至關(guān)重要。制度安排反映了政策體制在多大程度上引導(dǎo)權(quán)力、注意力、信息流與組織關(guān)系以支持政策目標(biāo)，其關(guān)鍵在于制度形式多大程度上適合特定的政策體制環(huán)境并吸引不同子系統(tǒng)的共同關(guān)注。但作為政策子系統(tǒng)間的潛在整合力量，制度安排往往需要通過與理念和利益的相互作用產(chǎn)生變革，因此是政策體制中最為次要的要素。利益則描繪了政策頒布后支持或反對的程度及其群體來源[14]。對政策體制而言，其支持基礎(chǔ)通常來源于受影響的利益，它既是構(gòu)成政策支持的基礎(chǔ)，也是抵制力量形成的源泉[15]。

（二）政策體制強(qiáng)度

雖然政策體制視角將利益、理念和制度作為理解政策結(jié)果的關(guān)鍵要素，但既有文獻(xiàn)對如何最好地實(shí)施這些要素沒有達(dá)成共識。本文引入了政策體制強(qiáng)度的概念，將該概念用于解釋社會組織管理體制的演化邏輯。政策體制強(qiáng)度可以被視為“在解決跨邊界政策問題時(shí)，將不同政策子系統(tǒng)內(nèi)參與者注意力集中于共同愿景的能力”[16]。強(qiáng)有力的政策體制能夠塑造足以引發(fā)行動(dòng)主體與利益相關(guān)者共鳴的理念、合理的制度安排以及吸引支持者參與的利益考量，克服各要素之間的分歧與沖突，進(jìn)而形成強(qiáng)大的政策凝聚力；反之，軟弱的政策體制則難以形成有效的凝聚作用。上述反饋效應(yīng)決定了政策的政治結(jié)果，也對政策的執(zhí)行與效力產(chǎn)生影響，包括政策的合法性、一致性與持久性[17]。

“政策合法性”指為解決特定問題的政策在目標(biāo)和程序設(shè)定上與公眾的利益、觀念和認(rèn)知保持一致的程度[18]，也可被視為評價(jià)者對合法性對象（一個(gè)組織、一種做法、一個(gè)權(quán)威等）的適當(dāng)性或可接受性的評估[19]。當(dāng)政策行為者的政治承諾被認(rèn)為合理、正當(dāng)時(shí)，政策合法性就會得到提升；反之，政策合法性則下降。政策體制視角下，政策合法性由其背后的理念強(qiáng)度、制度安排的權(quán)威性以及利益的支持程度評估所決定。較強(qiáng)的政策體制通過被廣泛認(rèn)可的理念、合理的制度安排以及高于反對意見的利益支持提高政策的合法性。

“政策一致性”可被視為解決特定政策問題或針對目標(biāo)群體開展行動(dòng)時(shí)的一致程度。缺乏政策一致性會向潛在的政策目標(biāo)傳達(dá)混亂的政策理念，影響其對所關(guān)注問題重要性的理解[20]。政策一致性的加強(qiáng)來源于共同的目的感，這種目的感的形成需要強(qiáng)有力的政策理念、支持理念施行的體制結(jié)構(gòu)以及相關(guān)利益者的政治支持共同推動(dòng)。因此，評估的關(guān)鍵在于推動(dòng)問題共同理解的理念力量，支持性利益相關(guān)者對共同目標(biāo)的接受程度，以及制度安排的有效性。如果一項(xiàng)政策涉及多部門領(lǐng)域、多層次主體，政策一致性往往難以達(dá)成。

“政策持久性”代表政治承諾在一段時(shí)間內(nèi)的可持續(xù)性。隨著時(shí)間推移，原有政策安排往往會發(fā)生逐步演變，這也導(dǎo)致了政策復(fù)雜性的提升。這種復(fù)雜性的增加反過來會擴(kuò)大利益相關(guān)者的范圍，并產(chǎn)生破壞政府行動(dòng)的可能，導(dǎo)致原有政策支持的瓦解[21]。但只要一項(xiàng)政策的政治承諾基本保持不變，即使其目標(biāo)與手段有所調(diào)整，該項(xiàng)政策仍被認(rèn)為是持久的。反之，當(dāng)涉及政治承諾與目標(biāo)偏好的改變時(shí)，標(biāo)志著該項(xiàng)政策缺乏持久性。

作為面向?qū)嵺`的治理分析工具，政策體制理論能夠勝任跨界政策問題、重大政策改革問題以及碎片化治理問題的分析，對我國實(shí)踐中的復(fù)雜公共管理問題分析與應(yīng)對同樣具有啟發(fā)性。我國學(xué)者運(yùn)用這一理論框架分析了企業(yè)年金[22]、社會企業(yè)[23]、社會保險(xiǎn)[24]和兒童福利[25]等多個(gè)政策領(lǐng)域。社會組織管理體制跨越了既定的政策制定領(lǐng)域，涵蓋了眾多的政策子系統(tǒng)。社會組織管理包括了多個(gè)層面的參與者。從國家到地方各級的各個(gè)機(jī)構(gòu)都參與業(yè)務(wù)主管、活動(dòng)審批或行業(yè)管理，其中包括政府職能部門、企業(yè)事業(yè)單位以及各類樞紐型組織。作為一個(gè)必然結(jié)果，社會組織管理還涉及從公共到私人的一系列行為者。復(fù)雜、動(dòng)態(tài)和多元的制度環(huán)境給社會組織管理帶來諸多挑戰(zhàn)，亟待科學(xué)的理論進(jìn)行指導(dǎo)。政策體制理論跳脫了傳統(tǒng)政策過程研究的不連續(xù)性、片面性以及對政策穩(wěn)定和變化二元論的過度關(guān)注，能夠系統(tǒng)、完整、全面的分析政策的影響因素、動(dòng)力機(jī)制以及變遷特征，從而提煉政策的客觀規(guī)律和有效經(jīng)驗(yàn)，并對政策的演進(jìn)與未來走向進(jìn)行分析和預(yù)測?；谏鲜鲈?，政策體制視角有助于解釋社會組織管理體制的變遷。

通常，地方政府和職能部門會結(jié)合自身的實(shí)際情況來執(zhí)行宏觀政策，因此不能單純從政策文本出發(fā)來理解社會組織管理體制，而是要考察相應(yīng)的政策執(zhí)行框架。這兩個(gè)維度的結(jié)合促使我們把針對中國社會組織雙重管理體制的思考進(jìn)一步從抽象“應(yīng)然”的層次向更為具體、精致的分析層次推進(jìn)，從而形成更具現(xiàn)實(shí)洞察力的分析思路[26]。為此，我們通過中央部委官網(wǎng)、地方政府官網(wǎng)等多方渠道收集新中國成立以來黨和中央、地方及相關(guān)部門有關(guān)社會組織管理的368份政策文本。此外，我們還使用了2012年至2022年間進(jìn)行的34次半結(jié)構(gòu)化面對面訪談，資料來源于作者主持的B市民政局委托的多項(xiàng)有關(guān)社會組織課題的實(shí)地調(diào)研。B市作為直轄市，是我國社會組織數(shù)量最多、增長最快的城市之一，在社會組織管理體制方面改革方面具有示范性。在中央放開四類社會組織直接登記之后，B市在全國范圍內(nèi)率先實(shí)施民政部門直接登記；無獨(dú)有偶，B市也是最早收緊社會組織直接登記的城市，適合開展社會組織管理體制變遷的歷時(shí)觀察研究。采訪對象包括了B市民政局、殘聯(lián)、科協(xié)、社科聯(lián)等社會組織管理部門，社會組織負(fù)責(zé)人以及來自學(xué)術(shù)界的社會組織研究者。

三、政策體制視角下社會組織管理體制的變遷

根據(jù)政策體制的動(dòng)態(tài)變化，我國社會組織管理體制的演進(jìn)可以大致劃分為三個(gè)階段，分別是：雙重管理體制時(shí)期（1989年-2013年）、直接登記與雙重管理雙維并存時(shí)期（2013年-2016年）和綜合監(jiān)管時(shí)期（2016年至今）。

（一）1989-2013年間的社會組織雙重管理體制

1.政策體制要素

社會組織雙重管理體制是在社會團(tuán)體官民二元格局基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。官方背景社會團(tuán)體被行政吸納進(jìn)入政府制度體系建立起“身份信任”，而部分民間社會團(tuán)體因前期造成的一些惡劣影響而面臨清理整頓。在政府采取分而治之的理念下，雙重管理體制將社會組織管理分為兩個(gè)階段：設(shè)立登記階段和日常事務(wù)管理階段。在設(shè)立登記階段，社會組織必須首先找到對口的行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位等有業(yè)務(wù)主管資格的單位接收掛靠，再滿足《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中其他登記條件，才可以到對應(yīng)級別的民政部門申請登記；在日常事務(wù)管理階段，業(yè)務(wù)主管單位指導(dǎo)社會組織的活動(dòng)開展、資金管理、人員組成包括主要領(lǐng)導(dǎo)任免等，登記管理機(jī)關(guān)則定期對社會組織的運(yùn)營情況進(jìn)行全面檢查，對不合格的社會組織予以處罰。這一管理體制在后續(xù)較長時(shí)間內(nèi)不斷被貫徹和強(qiáng)化，成為我國社會組織登記管理的基本體制[27]。業(yè)務(wù)主管單位與登記管理部門分別隸屬于不同的政府職能部門，所執(zhí)行的管理職能和所代表的部門利益不完全一致。在缺少硬性規(guī)定約束下，業(yè)務(wù)主管單位在登記管理方面存在較高的自由裁量權(quán)：當(dāng)監(jiān)管“無利可圖”時(shí)，即社會組織監(jiān)管難以幫助其獲得經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼或其他支持時(shí)，業(yè)務(wù)主管單位就會減少對待監(jiān)管工作的精力，甚至產(chǎn)生漠視的態(tài)度；而當(dāng)監(jiān)管“有利可圖”時(shí)，業(yè)務(wù)主管單位傾向于采取行政思維和控制手段進(jìn)行全面干預(yù)，造成“政社不分”。

2.政策體制強(qiáng)度

政策合法性低。對于雙重管理體制，社會組織三大條例僅對登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的指代對象與基本職責(zé)進(jìn)行了原則性規(guī)定，但技術(shù)細(xì)節(jié)粗糙，內(nèi)容不夠具體。民政部在后續(xù)發(fā)布的《關(guān)于重新確認(rèn)社會團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位的通知》中詳細(xì)列舉了五類可以擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位的機(jī)構(gòu)并將“社會團(tuán)體的思想政治工作、黨的建設(shè)、財(cái)務(wù)和人事管理、研討活動(dòng)、對外交往、接受境外捐贈(zèng)資助”列為業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)。三大條例屬于國務(wù)院行政法規(guī)，而民政部文件屬于部門規(guī)章，按照職責(zé)同構(gòu)原則，后者發(fā)布要求其他部門予以執(zhí)行的政策文件在合法性上就存在爭議。

政策一致性弱。雙重管理體制既涉及中央和地方等不同層次，也涉及不同的部門，政策理解和執(zhí)行上的分歧就難以避免。在地方層面，一些傾向于擴(kuò)大業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)管范圍，在政策文件中賦予公安、新聞廣電、網(wǎng)信等行業(yè)管理部門與業(yè)務(wù)主管單位同等的地位與職責(zé)；另一些則偏好弱化業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)管色彩，比如在行業(yè)協(xié)會商會管理中采用行業(yè)指導(dǎo)部門替代業(yè)務(wù)主管單位。在業(yè)務(wù)主管單位層面，一些業(yè)務(wù)主管單位所執(zhí)行的法律和部門規(guī)章與社會組織條例之間相互抵觸。比如《民辦教育促進(jìn)法》與《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中關(guān)于發(fā)起人的收益和轉(zhuǎn)讓規(guī)定就存在沖突，登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位各自為政是常態(tài)。在日常業(yè)務(wù)方面，業(yè)務(wù)主管單位數(shù)量眾多、類型復(fù)雜，雙方溝通協(xié)調(diào)也較為困難。以云南省為例，業(yè)務(wù)主管單位有86家，而B市則多達(dá)121家，涵蓋地方政府、職能部門、人民團(tuán)體、事業(yè)單位、高校、國有企業(yè)等不同類型。據(jù)B市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹：“我們雖然說管著這么多社團(tuán)，但社團(tuán)背后都是各個(gè)部門，他們從辦公場所、經(jīng)費(fèi)再到人事都影響著這些社團(tuán)。我們在溝通協(xié)調(diào)的時(shí)候就很不順暢?！?/p>

政策持久性強(qiáng)。社會組織雙重管理體制體現(xiàn)出較強(qiáng)的政策穩(wěn)定性，在中央層面的多項(xiàng)政策文件中得到不斷重申。除1989年《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》外，1996年中辦國辦聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》、1998年國務(wù)院《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和2004年國務(wù)院《基金會登記管理?xiàng)l例》等文件中繼續(xù)沿用了雙重管理體制的提法。黨的十六屆六中全會首次將社會組織管理的雙重目標(biāo)總結(jié)為“發(fā)展和監(jiān)管”，對雙重管理體制給予了肯定。在中央層面的政治承諾下，雙重管理體制在中央和地方、部門層面建立起共同參與的制度過程。

（二）2013-2016年社會組織直接登記與雙重管理并存的管理體制

1.政策體制要素

黨的十八大提出加快形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代社會組織體制的目標(biāo)。2013年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》和十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出公益慈善、行業(yè)協(xié)會商會、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)、科技四類社會組織可以直接向民政部門申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。這一系列改革的核心理念是政府放權(quán)社會，鼓勵(lì)民間社會組織的發(fā)展。作為社會組織管理體制的最大突破，“直接登記”將社會組織登記管理工作集中授權(quán)給民政部門，民政部在社會組織登記管理上掌握了更大的話語權(quán)，大量社會組織得以通過直登方式獲得注冊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2013年3月十二屆全國人大一次會議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確開展直接登記到2014年9月期間，全國直接登記的社會組織約3萬個(gè)，占同期登記的社會組織40%以上[28]。與此同時(shí)，按照“誰登記 誰負(fù)責(zé)”原則，數(shù)量龐大的直登社會組織也給民政部門帶來了巨大的監(jiān)管壓力。對此，民政部門因應(yīng)采取了“以社管社”策略，嘗試通過發(fā)起設(shè)立或支持一些具有行業(yè)性、聯(lián)合性的樞紐型社會組織承擔(dān)行業(yè)管理的職能來分擔(dān)監(jiān)管壓力，比如B市民政局將直登社會組織授權(quán)社會組織促進(jìn)會管理。此舉突破了傳統(tǒng)政府監(jiān)管的視野局限，將社會組織監(jiān)管延伸到非政府行為主體，轉(zhuǎn)而求助于網(wǎng)絡(luò)化的參與結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)管理效能[29]。

2.政策體制強(qiáng)度

政策合法性低。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)要“激發(fā)社會組織活力”，社會組織在社會建設(shè)中的重要作用得到充分肯定。中央層面釋放的信號獲得地方政府和民政部門積極跟進(jìn)和響應(yīng)。截至2014年9月，全國有27個(gè)省、自治區(qū)和直轄市開展或試行了社會組織直接登記工作，有18個(gè)省、自治區(qū)和直轄市先后出臺了推進(jìn)社會組織登記制度改革的相關(guān)政策文件。但一個(gè)不容忽視的問題是，社會組織三大條例尚未隨之修訂和調(diào)整，與直接登記相關(guān)的社會組織分類標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法、社會組織人才、社會組織負(fù)責(zé)人管理、社會組織財(cái)務(wù)管理、社會組織信用評價(jià)等諸多配套制度缺失，上位法滯后，政策文件依據(jù)不足。與此同時(shí)，民政部門試圖引入的非政府主體分擔(dān)監(jiān)管壓力的做法也遭遇困境。據(jù)B市民政局某領(lǐng)導(dǎo)介紹：“我們（處）負(fù)責(zé)管理200多家直登的市級社會組織，之前統(tǒng)一授權(quán)給社會組織促進(jìn)會代管，但這種做法欠缺法律依據(jù)。目前采取的辦法是我們處幾個(gè)同事平攤，每個(gè)人負(fù)責(zé)管理幾十家?！?/p>

政策一致性弱。地方政府和民政部門在貫徹落實(shí)黨的十八大精神時(shí)，存在從部門利益的角度擴(kuò)大自身權(quán)限的傾向性，比如不斷降低登記管理門檻、隨意靠攏登記管理范圍、對直接登記范圍自由把握等，但一些做法不僅與社會組織三大條例規(guī)定存在抵觸，也與其他行業(yè)領(lǐng)域的既有政策規(guī)定產(chǎn)生沖突。社會組織登記和管理采取綁定原則，如果登記時(shí)不通過業(yè)務(wù)主管單位，那么在管理的時(shí)候業(yè)務(wù)主管單位自然也無法參與[30]。在B市業(yè)務(wù)主管單位眼里：“民政自然是歡迎‘直登’的，過去業(yè)務(wù)主管單位和他們相互掣肘，他們自己也說了不算，‘直登’就擴(kuò)大了他們的自由裁量權(quán)。”除民政系統(tǒng)外部，直接登記也一定程度上造成了民政系統(tǒng)內(nèi)部社會組織業(yè)務(wù)處室之間的緊張關(guān)系。B市社會組織登記、管理和執(zhí)法分別由行政審批處、社會組織管理中心、社會組織服務(wù)發(fā)展處和執(zhí)法大隊(duì)多個(gè)部門負(fù)責(zé)。B市平均每年圍繞社會組織的執(zhí)法案件高達(dá)500余起，占到全部民政系統(tǒng)受理的執(zhí)法案件一半以上，各部門之間推諉扯皮常常出現(xiàn)。

政策持久性弱。由于出現(xiàn)登記審批不嚴(yán)格、日常管理不規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)察不落實(shí)，與業(yè)務(wù)主管單位聯(lián)動(dòng)不到位等問題，直接登記政策的窗口期并不長。2016年中辦國辦《關(guān)于改革社會組織管理制度 促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）中將直接登記的表述改為“穩(wěn)妥推進(jìn)”，并提出要“嚴(yán)格民政部門登記審查”。隨后，民政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理工作的實(shí)施意見》要求各地從嚴(yán)從緊把握社會服務(wù)機(jī)構(gòu)直接登記申請，穩(wěn)妥審慎探索。對于已經(jīng)制定直接登記專門文件但決定暫時(shí)停止實(shí)施直接登記的地區(qū)，要注意做好改革銜接和說明解釋工作，確保社會服務(wù)機(jī)構(gòu)登記審查工作平穩(wěn)推進(jìn)；對于已經(jīng)制定直接登記專門文件并決定繼續(xù)探索直接登記的地區(qū)，要嚴(yán)格按照《意見》關(guān)于直接登記范圍要求，從嚴(yán)審慎受理直接登記申請，不得隨意擴(kuò)大直接登記范圍；對于尚未制定直接登記專門文件的地區(qū)，可以暫時(shí)停止受理直接登記申請。雖然該文件僅針對社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際工作中其他類型的社會組織也直接參照這一文件執(zhí)行。自此，直接登記政策在大多數(shù)地方已經(jīng)暫緩實(shí)施。

（三）2016年至今社會組織跨部門綜合管理體制

1.政策體制要素

2016年《意見》中就已經(jīng)提出要建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的中國特色社會組織管理體制。要求民政、財(cái)政、稅務(wù)等多個(gè)部門加強(qiáng)對社會組織負(fù)責(zé)人、資金和活動(dòng)管理，要切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)。這一時(shí)期的社會組織管理體制改革意圖在前期登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位分工的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)管主體、明確橫向部門分工，夯實(shí)社會組織管理體制的組織基礎(chǔ)。對民政部門而言，主要面臨來自前期直接登記社會組織的監(jiān)管壓力，一些地方采取“開倒車”，要求前期直接登記的社會組織再找業(yè)務(wù)主管單位掛靠，否則將撤銷社會組織登記。對其他管理部門而言，則面臨社會組織管理的特殊性以及如何與民政部門建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制等問題。2021年民政部印發(fā)的《“十四五”社會組織發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）將《意見》新增的監(jiān)管主體按照管理職能歸類為登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、黨建工作機(jī)構(gòu)、行業(yè)管理部門和相關(guān)職能部門。其中，黨建工作機(jī)構(gòu)由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位同時(shí)建立相應(yīng)的社會黨建工作處（科）或者社會組織黨建辦公室負(fù)責(zé)黨建工作。行業(yè)管理部門通常指根據(jù)不同行業(yè)經(jīng)濟(jì)社會活動(dòng)進(jìn)行分工管理的各級行政部門，但不包括經(jīng)中央、國務(wù)院和各級人民政府授權(quán)的組織。相關(guān)職能部門通常指與社會組織所開展活動(dòng)領(lǐng)域有關(guān)聯(lián)且存在管理權(quán)限的國家行政部門，包括綜合協(xié)調(diào)部門、政法和社會保障部門、社會公共事務(wù)管理部門、專業(yè)管理部門、監(jiān)督檢查部門等。但《規(guī)劃》是民政部單獨(dú)發(fā)布的文件，對其他部門而言同樣缺乏法律效力。

2.政策體制強(qiáng)度

政策合法性低。自從直接登記實(shí)施以來，我國社會組織管理體制事實(shí)上已經(jīng)進(jìn)入雙維管理時(shí)代[31]。無論是舊規(guī)還是新規(guī)，都存在諸多體制機(jī)制問題尚未理順?！兑庖姟吩噲D通過引入新的監(jiān)管主體、細(xì)化部門分工等方式解決雙重登記和直接登記兩類社會組織的監(jiān)管難題，但新增加的監(jiān)管主體同樣只是被單方面要求壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任，參與積極性并不高?！兑庖姟奉C布后，盡管跨部門協(xié)調(diào)的壓力陡增，但中央層面沒有再出臺其他社會組織管理體制的文件以及有關(guān)部門協(xié)調(diào)的正式法律法規(guī)，僅有一些原則性的提法出現(xiàn)在一些專項(xiàng)文件之中。面對社會組織政治敏感性依然存在的情況，民政部門密集出臺諸如《北京市社會組織重大事項(xiàng)報(bào)告的若干規(guī)定》《社會組織舉辦研討會論壇活動(dòng)管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會組織監(jiān)管工作的意見》《業(yè)務(wù)主管單位工作指引》等文件，要求其他社會組織監(jiān)管部門按照《意見》“各司其職、協(xié)調(diào)配合、依法監(jiān)管”，但頻繁的發(fā)文并沒有解決碎片化問題。

政策一致性弱。綜合管理體制不僅要求建立跨部門齊抓共管的格局，還要求建立事前、事中和事后全過程管理機(jī)制。一方面，不同層級地方政府、不同部門對社會組織的重視程度不同，難以在“共同理解”上建構(gòu)“共識”；另一方面，在實(shí)際工作中，各部門對社會組織的注意力分配不足，社會組織管理端口由之前的事前監(jiān)管向事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移[32]。但在B市其他部門看來：“現(xiàn)在看起來是大家都在管，但‘人人都管’就相當(dāng)于‘人人都不管’?！毙碌呢?zé)任共擔(dān)機(jī)制需要不同層級地方政府、不同部門之間就權(quán)責(zé)利展開非制度化的協(xié)商，形成一個(gè)大家都能接受的結(jié)果。對此，B市各區(qū)和民政部門也進(jìn)行了嘗試和探索，建立起諸如專項(xiàng)任務(wù)的橫向協(xié)調(diào)模式、工作專班下部門分工模式和歸口機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)模式等，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多個(gè)部門陪會走會，只席不聯(lián)的現(xiàn)象比較普遍，B市在社工委合并后就沒有再召開聯(lián)席會議。

政策持久性強(qiáng)。2016年以來，社會組織管理體制的制度化、法治化進(jìn)程加快?！吨腥A人民共和國慈善法》規(guī)定，開展慈善活動(dòng)的社會組織可以向其登記的民政部門申請認(rèn)定為慈善組織，此舉不僅相提升了政策的效力位階，還進(jìn)一步推動(dòng)了社會組織分類管理，平衡了有關(guān)部門的利益關(guān)系?！睹穹ǖ洹分嘘P(guān)于非營利性組織法人條款的修訂、《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》的出臺以及開展打擊整治非法社會組織專項(xiàng)行動(dòng)，亦凸顯出中央層面試圖修復(fù)前期放松管制出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和漏洞，但與此同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興、共同富裕等國家戰(zhàn)略也迫切需要社會組織在內(nèi)的社會力量積極參與。高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的提出意味著我國對于社會組織資源的調(diào)用正在進(jìn)入一個(gè)新的階段，它試圖淡化以往關(guān)于社會組織官民二元的身份信任，依據(jù)社會組織提供公共物品的能力采取不同程度的認(rèn)可與合作[33][34]?；邳h的二十大精神，“控?cái)?shù)量、調(diào)質(zhì)量”的政治承諾具有穩(wěn)定性。

（四）社會組織管理體制變遷邏輯分析

根據(jù)上述社會組織管理體制的變遷階段和邏輯分析，本文對這一過程中政策體制和政策強(qiáng)度的狀態(tài)變化以及政策變遷進(jìn)行了梳理，具體見表1。

從表1可以看出，有幾種力量在社會組織管理體制變遷中發(fā)揮了重要作用。理念方面，隨著黨的執(zhí)政理念和國家戰(zhàn)略的不斷調(diào)整，社會組織作為國家治理體系的一個(gè)重要組成部分，其管理理念也必然會發(fā)生變化。但宏觀政策和制度框架因其模糊性而得不到理解或者得不到認(rèn)同，維系政策體制的粘合劑就會很薄弱。利益方面，政策體制支持的基礎(chǔ)原則上來自受影響的利益，政策體制的力量取決于與該政策議程相稱的利益調(diào)動(dòng)。如果社會組織管理體制未能理順利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)利關(guān)系，那么圍繞社會組織管理的協(xié)調(diào)勢必將會非常困難。制度安排方面，作為一個(gè)跨政策邊界的議題，單一的制度安排難以實(shí)現(xiàn)社會組織管理的多元目標(biāo)。為了解決傳統(tǒng)社會組織雙重管理體制的監(jiān)管空白，社會組織綜合管理體制引入了更多的監(jiān)管部門，并通過密集發(fā)文構(gòu)建起強(qiáng)大的社會組織監(jiān)管政策體系，但這種制度安排加劇了多個(gè)政策子系統(tǒng)之間的沖突。

政策體制視角并沒有替代政策過程理論，我們根據(jù)間斷均衡理論將社會組織管理體制的演進(jìn)劃分為兩個(gè)政策均衡期一個(gè)政策間斷期，并以此作為政策結(jié)果[35]。政策體制視角通過將政策制定和政策執(zhí)行更緊密地結(jié)合在一起來解釋不同政策結(jié)果的差異。盡管社會組織管理體制通過密集的發(fā)文構(gòu)建起強(qiáng)大的監(jiān)管政策體系，但在政策執(zhí)行上未能有效動(dòng)員各個(gè)政策子系統(tǒng)而呈現(xiàn)出弱體制局面。弱體制主要體現(xiàn)在當(dāng)前解決一系列社會組織管理問題特定方法的政策合法性和政策一致性較低。然而，弱體制依然可以憑借中央層面的政治承諾維系政策均衡，一旦這種政治承諾發(fā)生變化，弱體制就會導(dǎo)致政策發(fā)生變遷。

四、結(jié)論、建議與展望

該文以中國社會組織管理體制為研究對象，分析了政策體制如何通過影響政策子系統(tǒng)的凝聚力而導(dǎo)致了體制演化。研究發(fā)現(xiàn)：（1）作為一種動(dòng)態(tài)的管理安排，我國社會組織管理體制未能有效協(xié)調(diào)核心理念、制度安排和利益支持之間的關(guān)系，缺乏對關(guān)鍵政策子系統(tǒng)的有效動(dòng)員；（2）由政策合法性和政策一致性較低定義的政策體制弱化是造成社會組織管理體制變遷的關(guān)鍵因素；（3）中央層面的政治承諾可以通過政策疊加構(gòu)建“強(qiáng)政策”來維系政策均衡，但如果政治承諾發(fā)生變化，社會組織管理體制就會發(fā)生變遷。

相比既有研究，該文的研究發(fā)現(xiàn)帶來如下拓展：一是以往有關(guān)社會組織管理的研究普遍遵循國家與社會關(guān)系的視角，把政府想象成一個(gè)代表國家的整體，卻忽視了對中央和地方、各管理部門以及非政府主體等政策子系統(tǒng)的考量。該文不僅分析了中央理念引領(lǐng)和地方部門利益沖突的綜合作用，還關(guān)注到跨部門政策子系統(tǒng)在政策體制中的關(guān)鍵角色。二是從發(fā)展歷程上看，中央對社會組織的態(tài)度在大多數(shù)情況下并不是簡單的“鼓勵(lì)”，在近十五年內(nèi)則主要堅(jiān)持“發(fā)展與監(jiān)管”的兩條主線，在微觀層面（地方層面和不同的政策子系統(tǒng)）則呈現(xiàn)出更為復(fù)雜多元的執(zhí)行邏輯。三是該文基于中國制度現(xiàn)實(shí)，融入政治與政策的相互作用對政策體制理論的適用性進(jìn)行了反思。政策體制理論認(rèn)為軟弱的政策體制導(dǎo)致旨在更新舊體制的增量修復(fù)，卻使政策更加復(fù)雜。復(fù)雜性的增加反過來擴(kuò)大利益相關(guān)者的范圍，并產(chǎn)生不連貫性，破壞各參與方政策支持的凝聚力并最終造成了政策支持系統(tǒng)的瓦解[36]。該文的研究發(fā)現(xiàn)在上級權(quán)威的政治介入下，弱的政策體制依然能夠維系政策均衡。這一現(xiàn)象與中國公共政策系統(tǒng)有關(guān)，西方國家公共政策的基本特點(diǎn)是“決策-執(zhí)行”關(guān)系在同一層級政府中的功能差異，而中國公共政策過程嵌入在一個(gè)自上而下的組織權(quán)威結(jié)構(gòu)中，“決策-執(zhí)行”關(guān)系在功能差異基礎(chǔ)上還具有顯著的層級差異[37]。這客觀上要求我們在應(yīng)用政策體制理論分析中國類似社會組織管理的政策領(lǐng)域時(shí)不能簡單套用。

與此同時(shí)，該文的研究發(fā)現(xiàn)也帶來一些積極的政策蘊(yùn)涵：一是在加強(qiáng)中央層面政治承諾和決策權(quán)威的同時(shí)，消除社會組織管理理念中的模糊地帶，在各方參與者共同理解的基礎(chǔ)上建構(gòu)“政策共識”。通過召開黨建工作、部門會議、舉辦培訓(xùn)等方式將黨中央、國務(wù)院關(guān)于社會組織工作各項(xiàng)決策部署、社會組織的作用及監(jiān)管重要性準(zhǔn)確傳達(dá)給各級政策子系統(tǒng)，使其將更多的注意力分配到社會組織上。二是在深入調(diào)查研究當(dāng)前社會組織綜合管理體制的基礎(chǔ)上，著力理順存在的體制機(jī)制障礙，壓實(shí)各部門履職范圍、職責(zé)邊界，有效解決責(zé)任多頭、責(zé)任真空、責(zé)任盲區(qū)的同時(shí)，從理順責(zé)權(quán)利關(guān)系角度，提升管理主體參與的積極性。具體可以采取完善部門三定方案、增加財(cái)政預(yù)算支持、推行政府購買服務(wù)以及開展行政指導(dǎo)活動(dòng)等。三是基于社會組織不斷發(fā)展導(dǎo)致的管理復(fù)雜性增加，為了避免工作上的矛盾或重復(fù)，加強(qiáng)各政策子系統(tǒng)彼此間的配合，需要建立部門常態(tài)化的協(xié)作機(jī)制。一個(gè)可行的選擇是設(shè)立隸屬黨委領(lǐng)導(dǎo)下的社會組織事務(wù)委員會，主要負(fù)責(zé)對各管理部門提供的信息進(jìn)行分析，探討綜合監(jiān)管的方法與策略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門進(jìn)行處理，提高社會組織綜合監(jiān)管水平；對各管理部門在綜合監(jiān)管中產(chǎn)生的不同意見，出現(xiàn)監(jiān)管職責(zé)不清和監(jiān)管邊界真空時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)。總之，我國社會組織管理體制橫切多個(gè)政策領(lǐng)域以及相應(yīng)的政策子系統(tǒng)，每個(gè)政策子系統(tǒng)基于一個(gè)自我的短視視角，這對于解決跨邊界問題來說是存在弊端的，在不同的政策子系統(tǒng)之間實(shí)現(xiàn)理想的整合是治理復(fù)雜性的關(guān)鍵點(diǎn)。

當(dāng)前圍繞社會組織管理體制的研究方興未艾，本文力圖在既有文獻(xiàn)基礎(chǔ)上從政策體制視角進(jìn)行邊際推進(jìn)，但依然存在很多問題有待社會組織研究領(lǐng)域的學(xué)者們思考以及未來研究給予回應(yīng)。例如，黨的執(zhí)政理念變化對社會組織管理體制的塑造具有十分重要的影響，在社會組織黨建全覆蓋的背景下，需要深化理念因素在政策過程研究中的意義，全面解析未來執(zhí)政黨的理念對政策變遷的影響機(jī)制。再者，中國并不是唯一采取社會組織雙重管理體制的國家，諸如俄羅斯、日本，甚至臺灣地區(qū)都施行了該政策，但卻沒有像中國一樣經(jīng)歷政策變遷，其原因也有待進(jìn)一步挖掘和探究。

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*基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國特色現(xiàn)代慈善體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號：23amp;ZD180）。

作者簡介：李健，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，北京航空航天大學(xué)慈善與社會創(chuàng)新研究中心主任，北京，100191；佟育霖，中央民族大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，北京，100081；宋麗朱，北京航空航天大學(xué)慈善與社會創(chuàng)新研究中心研究助理，北京，100191。

The Logic of Changes in China's Social Organization Management

System from the Perspective of Policy Regime

LI Jian， TONG Yulin， SONG Lizhu

Abstract：With high-quality development becoming a prominent theme of China's economy and society in the new era， the management system of social organizations is facing new choices after undergoing policy adjustments of \"opening up and tightening\". Based on the theoretical perspective of policy regime， combined with multiple policy texts and in-depth interviews with social organization management departments， this paper attempts to analyze the transformation logic and future paths of the management system of social organizations. Research has found that： （1） the management system of social organizations， guided by central concepts and conflicting departmental interests， exhibits differentiated institutional arrangements for business trips at different stages of development; （2） The policy regime decay defined by low policy legitimacy and low policy consistency is the key to promoting the \"intermittent equilibrium\" transformation of the management system of social organizations; （3） The stable political commitment at the central level is a condition for maintaining a balance between strong policies and weak systems in the management system of social organizations. Once this political commitment changes， the management system of social organizations will face changes.

Keywords： Policy regime; Social organizations management system;Dual management; Direct registration

（責(zé)任編校：鄧飆）