【摘 要】 自從財(cái)政定位為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱后，提高地方政府財(cái)政運(yùn)行績效的課題應(yīng)運(yùn)而生。理論界的研究顯示出初步成果，山東、浙江、北京等地的實(shí)踐在一定程度上行之有效。但在新時(shí)代和內(nèi)外環(huán)境深刻變化的形勢下，地方政府財(cái)政運(yùn)行的邏輯和關(guān)鍵點(diǎn)把握得仍然不夠到位。文章在理論分析和實(shí)踐總結(jié)的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)了地方政府財(cái)政運(yùn)行穩(wěn)定和不穩(wěn)定狀態(tài)轉(zhuǎn)換的規(guī)律，進(jìn)一步界定了地方政府財(cái)政運(yùn)行內(nèi)涵，提出了“風(fēng)險(xiǎn)防控—發(fā)展財(cái)政”的財(cái)政運(yùn)行目標(biāo)，繼而分析影響因素，并構(gòu)建績效評價(jià)指標(biāo)體系，以此作為地方政府財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)新的方案和運(yùn)作路徑。

【關(guān)鍵詞】 財(cái)政運(yùn)行； 績效； 風(fēng)險(xiǎn)防控； 發(fā)展財(cái)政； 指標(biāo)體系

【中圖分類號】 F812.7；F234.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2024）18-0058-08

一、引言

20年前，我國就將預(yù)算績效管理提上了議事日程，經(jīng)過20年的發(fā)展，預(yù)算績效管理取得了顯著成效，主要體現(xiàn)在政府、單位、政策、項(xiàng)目上的全方位，事前、事中、事后的全過程，一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等囊括在內(nèi)的全覆蓋[ 1 ]。2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》明確提出對下級政府財(cái)政運(yùn)行情況實(shí)施綜合績效評價(jià)，其后山東、浙江、江西等地開展了實(shí)踐探索，但從實(shí)踐結(jié)果來看，財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

北京市財(cái)政運(yùn)行五維度評價(jià)體系重點(diǎn)關(guān)注財(cái)力保障、成本節(jié)約、運(yùn)行成效、財(cái)政管理和財(cái)源建設(shè)[ 2 ]。山東省財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)側(cè)重于收入和支出、規(guī)范管理、保障水平、運(yùn)行成效方面的評價(jià)[ 3 ]。浙江、江西等省圍繞財(cái)政管理和政府履職兩個(gè)方面開展財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)[ 4-5 ]。各地政府財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)的根本問題在于沒有認(rèn)識和理解財(cái)政運(yùn)行的內(nèi)涵，以及財(cái)政運(yùn)行的原則、目標(biāo)和影響因素，盡管財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)將財(cái)政收支、財(cái)政管理、政府債務(wù)等內(nèi)容包括在內(nèi)，但績效評價(jià)指標(biāo)體系仍然呈現(xiàn)一種指標(biāo)匯總或疊加的狀況。

因此，本文以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為引領(lǐng)，在對財(cái)政和財(cái)政運(yùn)行理解的基礎(chǔ)上，確定“穩(wěn)定—不穩(wěn)定—穩(wěn)定”狀態(tài)循環(huán)轉(zhuǎn)換這一邏輯中樞，提出“風(fēng)險(xiǎn)防控—發(fā)展財(cái)政”為主要內(nèi)容的地方政府財(cái)政運(yùn)行績效目標(biāo)，并討論財(cái)政運(yùn)行績效的影響因素，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建地方政府財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)指標(biāo)體系。

二、文獻(xiàn)綜述與分析

（一）財(cái)政基礎(chǔ)理論

研究財(cái)政運(yùn)行，首先需要理解“財(cái)政”。對財(cái)政的理解包括“理財(cái)”“財(cái)政治理”“國家理財(cái)”“政府理財(cái)”等，但不管是哪種理解，都要體現(xiàn)“政”的功能，即財(cái)政是一種國家工具，服務(wù)于政權(quán)建設(shè)的政治使命。自產(chǎn)生現(xiàn)代國家，國家治理就與財(cái)政同步演進(jìn)，財(cái)政的職能可以歸納為政治治理職能、經(jīng)濟(jì)治理職能和社會(huì)治理職能。其中政府治理職能體現(xiàn)為財(cái)政監(jiān)督、協(xié)調(diào)政府間財(cái)政關(guān)系，經(jīng)濟(jì)治理職能體現(xiàn)為落實(shí)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、糾正市場失靈，社會(huì)治理職能體現(xiàn)為維護(hù)社會(huì)秩序、改善收入分配、幫扶弱勢群體。劉尚希等[ 6 ]認(rèn)為，財(cái)政的本質(zhì)在于防范與治理公共風(fēng)險(xiǎn)，并作出公共風(fēng)險(xiǎn)的變化是財(cái)政改革的原始動(dòng)力論斷。李永友[ 7 ]進(jìn)一步明確，對國家而言，財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一個(gè)運(yùn)行機(jī)制，以避免發(fā)生公共風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，財(cái)政活動(dòng)必須遵循發(fā)展原則，即作為協(xié)調(diào)利益沖突的機(jī)制，落腳點(diǎn)是促進(jìn)人的發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)人類文明進(jìn)步。

（二）財(cái)政運(yùn)行績效

運(yùn)行一般指周而復(fù)始地運(yùn)轉(zhuǎn)，不同事物運(yùn)行有其特定的方式。如經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指社會(huì)中個(gè)人、家庭、單位和組織之間，圍繞經(jīng)濟(jì)利益及其他利益而形成的相互影響、相互作用的復(fù)雜運(yùn)作和活動(dòng)過程[ 8 ]。財(cái)政作為社會(huì)產(chǎn)品分配的主要杠桿，其運(yùn)行指各種財(cái)政構(gòu)成要素之間的相互聯(lián)系與相互作用，推動(dòng)其運(yùn)轉(zhuǎn)的過程。多數(shù)學(xué)者將財(cái)政管理、財(cái)政收入、財(cái)政支出作為財(cái)政運(yùn)行的主要內(nèi)容，并認(rèn)為財(cái)政運(yùn)行還受經(jīng)濟(jì)慣性、政治體制的影響與制約。趙寧等[ 9 ]將財(cái)政收支規(guī)模、財(cái)政與經(jīng)濟(jì)配比、政府債務(wù)、財(cái)政管理能力、財(cái)政改革落實(shí)等納入地方政府財(cái)政運(yùn)行研究范疇。地方政府財(cái)政運(yùn)行績效需將關(guān)注重點(diǎn)集中在社會(huì)核心發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方面，并對維持當(dāng)前社會(huì)公共服務(wù)規(guī)模所需的財(cái)力及可持續(xù)情況進(jìn)行評估[ 10 ]。綜述以上文獻(xiàn)，可以認(rèn)為財(cái)政運(yùn)行績效的關(guān)鍵是防范風(fēng)險(xiǎn)、化解矛盾和促進(jìn)發(fā)展。

（三）公共風(fēng)險(xiǎn)

將財(cái)政的本質(zhì)視為防治公共風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上有其合理性。人類進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)后，在技術(shù)進(jìn)步、社會(huì)再分工、財(cái)富虛擬化、人工智能等進(jìn)程中，不確定性增強(qiáng)，內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)成為人類面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，而財(cái)政是防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，也是最后一道防線。近代歐洲大陸的財(cái)政思想史也蘊(yùn)含豐富的公共風(fēng)險(xiǎn)元素，包括羅雪爾的有機(jī)國家觀、斯坦因的共同體下的風(fēng)險(xiǎn)溢出論、葛德雪和熊彼特的公共風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政思想等[ 11 ]。李成威[ 12 ]認(rèn)為，財(cái)政收支體現(xiàn)的是風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，政府獲得財(cái)政收入或形成支出的同時(shí)，企業(yè)和個(gè)人減少或增加了所得利益，而收入增加方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)自然轉(zhuǎn)移到了收入減少方。從某種意義上來說，財(cái)政的目標(biāo)并不是轉(zhuǎn)移和分配風(fēng)險(xiǎn)，而是如何把握好財(cái)政與企業(yè)及個(gè)人收支變化的度，進(jìn)而平衡風(fēng)險(xiǎn)，確保政府和財(cái)政的良性運(yùn)行。也可以這樣說，現(xiàn)代財(cái)政是與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)匹配的財(cái)政[ 13 ]。

（四）發(fā)展財(cái)政

在揭示財(cái)政防控風(fēng)險(xiǎn)職能的同時(shí)，也要高度關(guān)注傳統(tǒng)的財(cái)政理論，特別是財(cái)政政策為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具的說法，其目標(biāo)主要是經(jīng)濟(jì)增長、物價(jià)穩(wěn)定、就業(yè)充分和國際收支平衡，概括來說就是促進(jìn)發(fā)展，這里的財(cái)政政策指宏觀的財(cái)政政策，是由財(cái)政收入、財(cái)政支出、預(yù)算平衡、政府債務(wù)等構(gòu)成的政策體系[ 14 ]。鄧力平[ 15 ]認(rèn)為，中華人民共和國的財(cái)政就是人民財(cái)政，就是要發(fā)揮特定職能，為全國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的財(cái)政，“人民財(cái)政為人民”就是我國財(cái)政的本質(zhì)屬性，而“以人民為中心”就要推動(dòng)財(cái)政發(fā)展，進(jìn)而服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步?？梢赃@樣定義財(cái)政職能，即一個(gè)文明的發(fā)展須以財(cái)政為物質(zhì)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，并以財(cái)政為支撐，循環(huán)往復(fù)。

三、財(cái)政運(yùn)行實(shí)踐績效分析

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是我國政治實(shí)踐的本土概念，有著固有的發(fā)生發(fā)展規(guī)律[ 16 ]。新中國成立之初，政權(quán)穩(wěn)定成為主要風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)踐探索中，國家找到了應(yīng)對國內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)的策略和辦法，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)主義制度鞏固打下了良好基礎(chǔ)；1956年至改革開放前，由于沒有對外開放，風(fēng)險(xiǎn)主要來自道路探索中所走的彎路，反映在過左的思想、過高的目標(biāo)、過高的耗損、過低的效率等方面；改革開放至黨的十八大前，源自改革活力，生產(chǎn)力得到極大解放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)飛躍，并成為主流，其間也出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過熱、通貨膨脹、比例失衡等問題，特別是亞洲金融風(fēng)暴的沖擊造成嚴(yán)重影響；黨的十八大后，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)入新常態(tài)，形勢總體向好，但世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入百年未有之大變局，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能過剩，以美為首的國際保護(hù)主義和單邊主義盛行，有時(shí)風(fēng)險(xiǎn)等級還比較高，而國家風(fēng)險(xiǎn)防范意識和能力也同步明顯提升。

在長期的探索實(shí)踐中，我國防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的能力不斷提升，關(guān)注的視野不斷拓寬，有效應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)焦點(diǎn)多元局面，風(fēng)險(xiǎn)防治理念不斷創(chuàng)新，技術(shù)處置手段日漸完善。特別在財(cái)政應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)方面，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在風(fēng)險(xiǎn)防范方面更加積極主動(dòng)，如嚴(yán)重危機(jī)時(shí)壓縮建設(shè)規(guī)模、節(jié)約財(cái)政支出，特大災(zāi)害時(shí)擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)；而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)減弱時(shí)候，財(cái)政則將促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定作為第一目標(biāo)，通過分稅制改革和財(cái)政支出政策等，更多發(fā)揮間接調(diào)控作用，支持國家工業(yè)化進(jìn)程，推動(dòng)技術(shù)升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

從表1可以看出，風(fēng)險(xiǎn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本特征，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程，也是不斷化解和防范風(fēng)險(xiǎn)的過程，而且每隔一段時(shí)間，就會(huì)有較大的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。從理論和實(shí)踐依據(jù)來看，全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來越緊密，一切經(jīng)濟(jì)體特別是較大的經(jīng)濟(jì)體易受外部沖擊，風(fēng)險(xiǎn)由來自內(nèi)部為主轉(zhuǎn)化為內(nèi)外兼重，少數(shù)情況為以外部風(fēng)險(xiǎn)為主。此外，聯(lián)通世界的媒介增多，信息傳遞更加便捷，國際分工成本降低，全球形成一體化大市場，在貿(mào)易、金融、投資各個(gè)方面相互依存、相互影響，資本的國際流動(dòng)加劇國際金融危機(jī)的傳染性[ 17 ]。針對每一次風(fēng)險(xiǎn)，國家都采取了相應(yīng)的財(cái)政應(yīng)對措施，越往后，財(cái)政應(yīng)對措施越是呈現(xiàn)綜合性、立體性，可以概括為相機(jī)抉擇的財(cái)政政策。同時(shí)，從專家角度來看，風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)和財(cái)政應(yīng)對指數(shù)可以近似地賦予一個(gè)數(shù)值，將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)間和指數(shù)、財(cái)政應(yīng)對時(shí)間和指數(shù)轉(zhuǎn)化為圖，可以更加直觀地說明問題（圖1）。

從圖1可以看出，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政應(yīng)對存在一個(gè)時(shí)滯，而且有的時(shí)滯會(huì)因?yàn)閲鴥?nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢詭譎多變而愈發(fā)嚴(yán)重，如2008年末的4萬億元投資計(jì)劃就顯得行動(dòng)遲緩卻又用力過猛，為后續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展留下產(chǎn)能過剩的隱患。面對高度的不確定性，政府考慮的是如何更為準(zhǔn)確地對形勢進(jìn)行預(yù)判，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)估，對財(cái)政應(yīng)對措施進(jìn)行預(yù)設(shè)，減少政策出臺的壓力，盡可能將財(cái)政政策轉(zhuǎn)化為市場化層面來解決問題。也就是說，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持發(fā)展和安全并重，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動(dòng)，既通過發(fā)展提升國家安全實(shí)力，又深入推進(jìn)國家安全思路、體制、手段創(chuàng)新，營造有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的安全環(huán)境[ 18 ]。盡管形勢的不確定性有所強(qiáng)化，但經(jīng)歷多次風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)后，政府應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力還是明顯提升，反映在圖1上就是趨勢線的底部在逐漸抬高。

對各級地方政府來說，財(cái)政運(yùn)行必然受全國大環(huán)境影響，所面臨的風(fēng)險(xiǎn)與國家層面的風(fēng)險(xiǎn)大致相當(dāng)。由于各地發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異，以及對財(cái)政運(yùn)行、預(yù)算績效重視和了解的差異，導(dǎo)致各地社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的范圍、強(qiáng)度、效果不盡相同。如中西部地區(qū)地方政府受自然災(zāi)害的影響較大，風(fēng)險(xiǎn)沖擊后自我修復(fù)和調(diào)節(jié)能力較差；東部地區(qū)地方政府面對的金融市場較為發(fā)達(dá)，進(jìn)出口業(yè)務(wù)體量較大，導(dǎo)致外部金融風(fēng)險(xiǎn)傳遞較快，造成的損失較為嚴(yán)重，但修復(fù)時(shí)間較短。

四、地方政府財(cái)政運(yùn)行績效內(nèi)涵和影響因素

（一）地方政府財(cái)政運(yùn)行績效內(nèi)涵

財(cái)政工作是國家經(jīng)濟(jì)工作的一部分，同時(shí)具備政治屬性及其他屬性。特別是國家財(cái)政預(yù)算工作，是一個(gè)重大的問題，反映國家整體政策，規(guī)定政府活動(dòng)的范圍和方向[ 19 ]。黨的十八屆三中全會(huì)作出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重大判斷，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政的政治屬性。財(cái)政作為“財(cái)”和“政”的結(jié)合，根本要求是以政領(lǐng)財(cái)、以財(cái)輔政。綜合之前的論述，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)蔓延到一定范圍和程度就會(huì)觸發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)，需要財(cái)政科學(xué)、及時(shí)應(yīng)對。而社會(huì)低風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展包括財(cái)政的發(fā)展會(huì)處于積極狀態(tài)，促進(jìn)守住人心和政治穩(wěn)定。因此，地方政府財(cái)政績效不能局限于財(cái)政本身，而應(yīng)從風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展的維度加以拓展。

一般情況下，對風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注主要包括財(cái)政本身的風(fēng)險(xiǎn)，如收入穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、支出保障風(fēng)險(xiǎn)、政府投資風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政體制風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政決策風(fēng)險(xiǎn)、政府救災(zāi)救濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等，除此之外，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)還要延伸至政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)文明等方面風(fēng)險(xiǎn)引致出的財(cái)政上的風(fēng)險(xiǎn)，如政治穩(wěn)定和國家安全的風(fēng)險(xiǎn)、改革中矛盾和問題直接或間接地反映到財(cái)政上的風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)文明修復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)、大學(xué)生和失業(yè)人員就業(yè)保障的風(fēng)險(xiǎn)等。財(cái)政運(yùn)行是一個(gè)持續(xù)的過程，但不同時(shí)點(diǎn)又存在不同的財(cái)政狀況。財(cái)政狀況可廣義地定義為各級政府在提供公共服務(wù)時(shí)，具有可持續(xù)的財(cái)政支持能力，更確切地說財(cái)政狀況指一級政府能夠維持現(xiàn)有的公共服務(wù)水平，抵御地區(qū)經(jīng)濟(jì)衰退的風(fēng)險(xiǎn)，且能滿足自然增長、下降和變化需要的能力[ 20 ]。而在財(cái)政狀況中，風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展有時(shí)不能截然分開，化解風(fēng)險(xiǎn)的后期，推動(dòng)發(fā)展的成分增加，穩(wěn)定發(fā)展的過程中，有時(shí)又蘊(yùn)藏著潛在的風(fēng)險(xiǎn)（圖2）。由此可以定義地方政府財(cái)政運(yùn)行績效，即在國際國內(nèi)大環(huán)境下，地方政府圍繞政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)文明等各方面的風(fēng)險(xiǎn)防治和可持續(xù)發(fā)展，在中期財(cái)政規(guī)劃、現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度、政府間財(cái)政關(guān)系、財(cái)政支出制度、政府債務(wù)管理制度等方面不斷改進(jìn)和相機(jī)抉擇，建立健全預(yù)判機(jī)制，從而增強(qiáng)落實(shí)宏觀政策、提高公共服務(wù)水平、滿足自然增長、抵御衰退風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（二）地方政府財(cái)政運(yùn)行績效影響因素

地方政府財(cái)政運(yùn)行是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，財(cái)政運(yùn)行績效受多種因素影響和制約，通常情況下，影響因素可以概括為兩個(gè)方面：一是地方政府所處的客觀環(huán)境，如區(qū)位、政策條件、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢等。二是地方政府財(cái)政自身運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和效率，如思想文化、政府決策者、政府間關(guān)系、財(cái)源建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政管理、政府債務(wù)等。兩個(gè)方面都可能存在潛在風(fēng)險(xiǎn)或有利發(fā)展條件，地方政府財(cái)政運(yùn)行情況取決于風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展的此消彼長。區(qū)位、政策條件、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢等對財(cái)政的影響通過對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響來實(shí)現(xiàn)，具有歷史性，短時(shí)間并不能改變。地方政府財(cái)政運(yùn)行影響因素，主要體現(xiàn)在其他方面。

1.思想文化

思想文化影響人的行為，決定人的人生觀、價(jià)值觀、世界觀取向，并對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生影響。長期的歷史影響，不同地區(qū)會(huì)形成不同的群體思想文化，特別是對待經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不同觀念。如沿海地區(qū)的海洋文化具有開放、大膽、包容的特質(zhì)，對外交流通暢，人流、物流、資金流、技術(shù)流、信息流自由流動(dòng)。長三角地區(qū)的商業(yè)文化，具有重商、共贏、勤奮等特質(zhì)，符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。中西部地區(qū)“山土”文化，形成農(nóng)業(yè)文化為主，相對內(nèi)向封閉的思想觀念。思想文化的影響，逐漸形成大眾心理、社會(huì)規(guī)范、哲學(xué)觀念。不同的思想文化，產(chǎn)生的發(fā)展效能也不相同，即同樣的要素投入產(chǎn)生不同的產(chǎn)出。而在國際國內(nèi)分工中，要素往往流向效率高的地區(qū)，對財(cái)政運(yùn)行的影響非常明顯，這種影響一般是潛在和長期的，長此以往，容易形成馬太效應(yīng)。在信息高速傳遞的當(dāng)今社會(huì)，思想文化的影響更為突出，也往往會(huì)被忽視。

2.政府決策者

地方政府決策者對財(cái)政運(yùn)行產(chǎn)生重要影響，如政府對稅收的政策和態(tài)度、政府組織結(jié)構(gòu)、決策過程、多部門政策協(xié)作等。在法治政府建設(shè)的過程中，決策者是相對重要的影響因素，其直接和間接的影響具有全局性，如決策者頻繁調(diào)整，很容易產(chǎn)生短期行為。決策者改革的態(tài)度、對地方發(fā)展的規(guī)劃制定和執(zhí)行、對政府職員的考核強(qiáng)弱、實(shí)施的政府職員福利政策無一不對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起著重要影響，直接或間接影響地方財(cái)政運(yùn)行。地方政府決策者的調(diào)整，有時(shí)代表發(fā)展規(guī)劃和政府決策的調(diào)整，對財(cái)政運(yùn)行產(chǎn)生一定影響。甚至在有些情況下，地方政府決策者的一些極端政策對地方發(fā)展、地方財(cái)政的影響極大，并且在短期內(nèi)無法消除。

3.政府間關(guān)系

政府間關(guān)系特別是財(cái)政體制對地方政府財(cái)政運(yùn)行產(chǎn)生較大的影響，甚至在一定情況下成為決定性因素。1994年的分稅制改革增加了中央財(cái)政在收入分配中的比重，但在減少地方政府收入比重的同時(shí)，也影響了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)適性，盡管其他適時(shí)對分稅制進(jìn)行了局部調(diào)整，但收入分配的基本原則和趨勢沒有改變，加上大部分省市實(shí)施財(cái)政上省直管縣體制改革后，設(shè)區(qū)市級政府對縣級政府的財(cái)政管理進(jìn)一步弱化，造成少數(shù)縣級財(cái)政目前處于相對困難的境地，一定程度上影響到政府信用層面。

4.財(cái)源建設(shè)

財(cái)源建設(shè)是解決收支矛盾的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的根本出路。財(cái)源建設(shè)受歷史、區(qū)位、政策等固有因素影響，一般不會(huì)大起大落，但如果采取正確的政策和策略，并長期堅(jiān)持，也能不斷改善地方政府財(cái)政狀況。從狹義上理解，財(cái)源建設(shè)主要指財(cái)政部門加強(qiáng)收入監(jiān)管、協(xié)稅護(hù)稅、培植財(cái)源、做大財(cái)政“蛋糕”的一系列工作。從廣義上理解，財(cái)源建設(shè)包括黨委政府發(fā)展規(guī)劃的制定與執(zhí)行、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、營商環(huán)境建設(shè)、招商引資行為、改革創(chuàng)新舉措等，通常以廣義口徑來謀劃財(cái)源建設(shè)?？梢哉J(rèn)為，財(cái)源建設(shè)是否到位是地方政府財(cái)政運(yùn)行績效的關(guān)鍵，穩(wěn)定的財(cái)源有可能因?yàn)榄h(huán)境和政策的變化、核心稅源企業(yè)的破產(chǎn)、行業(yè)或產(chǎn)業(yè)上的衰退等而變得不穩(wěn)定，從而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政由發(fā)展?fàn)顟B(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)防治狀態(tài)。

5.財(cái)政管理

財(cái)政管理與制度在政府運(yùn)行中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展的進(jìn)程中，需要進(jìn)一步完善政府預(yù)算體系，落實(shí)中期財(cái)政規(guī)劃管理，加大預(yù)算公開力度，建立健全跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，加快預(yù)算績效管理改革步伐，建立以項(xiàng)目支出為主的全過程預(yù)算績效管理框架。而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展波動(dòng)的情況下，應(yīng)將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評估作為階段性重要工作，這種評估包括重點(diǎn)稅收的下降、行業(yè)企業(yè)的過度依賴性、企業(yè)活力因子的下降、常住人口的減少、營商環(huán)境變差等。財(cái)政部門應(yīng)從政府會(huì)計(jì)部門的認(rèn)知中解放出來，提供政府財(cái)政運(yùn)行績效分析報(bào)告，參與政策制定和宏觀調(diào)控，以財(cái)政管理水平的不斷提高支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

6.政府債務(wù)

一段時(shí)間以來，地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同時(shí)也滋生一定的問題，在局部形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，由于政府債務(wù)最終由財(cái)政兜底，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也成為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。政府債務(wù)“非線性影響論”認(rèn)為，政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)非線性關(guān)系，表現(xiàn)為倒U形。當(dāng)債務(wù)水平低于某個(gè)閾值時(shí)，政府債務(wù)助推經(jīng)濟(jì)增長；當(dāng)政府債務(wù)大于閾值時(shí)，政府債務(wù)阻抑經(jīng)濟(jì)增長。現(xiàn)實(shí)中，盡管中央層面采取地方政府債務(wù)限額管理、規(guī)范地方政府債務(wù)發(fā)行、建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制、加強(qiáng)地方政府債務(wù)信息公開和常態(tài)化監(jiān)督等措施，但地方政府仍然控制不住舉債沖動(dòng)，甚至個(gè)別地方政府算上所有隱性債務(wù)后，每年付息金額達(dá)到財(cái)政一般公共預(yù)算收入的20%以上，而付息金額難以在政府預(yù)算表內(nèi)反映，會(huì)造成政府債務(wù)雪球越滾越大，財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)越積越大。對經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不同的地方政府，同樣的政府債務(wù)規(guī)模代表不同的財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

7.其他因素

地方政府財(cái)政運(yùn)行績效還存在其他影響因素，影響的范圍和程度不一。如政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)文明等方面的現(xiàn)狀和改革等。在實(shí)踐中，地方政府財(cái)政運(yùn)行績效的影響因素往往相互關(guān)聯(lián)、相互聯(lián)動(dòng)，因此要抓住主要影響因素，形成最優(yōu)的財(cái)政運(yùn)行績效。

五、地方政府財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)

（一）地方政府財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)基本框架

財(cái)政績效指政府受托管理和使用公共資源的整體績效。盡管馬海濤等[ 21 ]認(rèn)為財(cái)政運(yùn)行行為隨制度的變化而產(chǎn)生改變，但基本特征相對穩(wěn)定。賈康[ 22 ]提出財(cái)政運(yùn)行主要關(guān)注“收、支、管、平”四個(gè)方面。國務(wù)院新聞辦[ 23 ]提出“十四五”時(shí)期財(cái)政工作需圍繞“收、支、管、調(diào)、防”五個(gè)方面展開。本文基于財(cái)政運(yùn)行內(nèi)外環(huán)境更加復(fù)雜多變的實(shí)際，以及財(cái)政運(yùn)行從穩(wěn)定到不穩(wěn)定再到穩(wěn)定的理論和實(shí)踐判斷，從風(fēng)險(xiǎn)防控和發(fā)展財(cái)政兩個(gè)角度構(gòu)建地方政府財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)的基本框架，與財(cái)政運(yùn)行“收、支、管、用”傳統(tǒng)框架并不矛盾。相反，能更加直觀地反映出地方政府財(cái)政運(yùn)行績效。

（二）績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)

基于之前的分析，設(shè)計(jì)出地方政府財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)指標(biāo)體系。一級指標(biāo)包括風(fēng)險(xiǎn)防控、相機(jī)平衡、發(fā)展財(cái)政3個(gè)維度。至少在目前及今后一段時(shí)期，風(fēng)險(xiǎn)防控是主要方向，優(yōu)先考慮，細(xì)化了4個(gè)二級指標(biāo)、9個(gè)三級指標(biāo)、17個(gè)四級指標(biāo)。相機(jī)平衡是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的常態(tài)，也是重要考慮方向，細(xì)化了2個(gè)二級指標(biāo)、5個(gè)三級指標(biāo)、14個(gè)四級指標(biāo)。發(fā)展財(cái)政是在風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)較低、相機(jī)平衡保持了一段時(shí)間的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)考慮的方向，細(xì)化了3個(gè)二級指標(biāo)、7個(gè)三級指標(biāo)、10個(gè)四級指標(biāo)。整個(gè)指標(biāo)體系中，有些指標(biāo)是財(cái)政衍生指標(biāo)，也是影響后期財(cái)政的關(guān)鍵領(lǐng)先指標(biāo)，從這個(gè)角度來說，地方政府財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)不僅針對當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行，而且包含了對財(cái)政發(fā)展趨勢的預(yù)判。地方政府財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)指標(biāo)體系如表2所示。

六、結(jié)論

財(cái)政在國家運(yùn)行中的地位和作用越來越重要，這已經(jīng)成為大家的共識。如何讓財(cái)政的功能和作用發(fā)揮得更加充分，理論研究與實(shí)踐探索還有很長的路要走。以往的財(cái)政運(yùn)行分析與評價(jià)基本上限于財(cái)政自身，顯然沒有對新時(shí)代的目標(biāo)、特征有一個(gè)很好的把握。山東、浙江、江西等地財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)試點(diǎn)已經(jīng)向前邁進(jìn)了一步，但還沒有觸及更深層次的問題。本文將財(cái)政的國家性、政治性、公共性、斗爭性、改革性等融入財(cái)政運(yùn)行績效范疇，重新界定地方政府財(cái)政運(yùn)行績效內(nèi)涵和影響因素，并從風(fēng)險(xiǎn)防控、相機(jī)平衡、發(fā)展財(cái)政3個(gè)維度出發(fā)，繼續(xù)細(xì)化三級指標(biāo)，便于更加客觀地評價(jià)地方政府財(cái)政運(yùn)行績效。特別是對更加復(fù)雜的外部影響，地方政府財(cái)政運(yùn)行側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)防控十分必要，并且結(jié)合財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)指標(biāo)體系，更需提前監(jiān)控、防范和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，以快制快，最大限度減少影響和損失。當(dāng)然，因?yàn)楦鞯厍闆r不同，可以在通用的財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)框架的基礎(chǔ)上增加一些個(gè)性指標(biāo)，確定適合自身的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，客觀地對自身財(cái)政畫像，在此基礎(chǔ)上對政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)環(huán)境“五位一體”進(jìn)行綜合評估，使政府運(yùn)行的戰(zhàn)略性得到明顯提升，這就是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)?？梢韵嘈牛滦偷胤秸?cái)政運(yùn)行績效評價(jià)的實(shí)施以及評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將使財(cái)政的戰(zhàn)略性、政治性功能彰顯，讓新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的人民財(cái)政優(yōu)越性得到充分體現(xiàn)。

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