摘 要：文章針對全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制制度構(gòu)建意義進(jìn)行了詳細(xì)分析，就全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制制度特點(diǎn)及不足展開了論述，并根據(jù)所發(fā)現(xiàn)不足之處提出了具體解決建議。

關(guān)鍵詞：全面撥款 事業(yè)單位 內(nèi)部控制 制度構(gòu)建

中圖分類號：F233" 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）08-091-02

引言

內(nèi)部控制制度是全額撥款事業(yè)單位主要管理手段之一，隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度提高，對全額撥款事業(yè)單位社會效益與公共管理水平提出了更高要求。事業(yè)單位必須提高對內(nèi)部管理工作關(guān)注度，對市場情況與相關(guān)政策進(jìn)行深度剖析，對現(xiàn)行內(nèi)部控制方案進(jìn)行優(yōu)化，以發(fā)揮內(nèi)部控制制度最大價值。

一、全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制制度構(gòu)建的重要意義

受市場經(jīng)濟(jì)形勢變化影響，全額撥款事業(yè)單位為保證內(nèi)部控制制度可以更好地發(fā)揮應(yīng)有功能，必須對其進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整與優(yōu)化。通過建立健全內(nèi)控體系，可以擴(kuò)大體系覆蓋面，使事業(yè)單位各種管理工作和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)得到標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)而提升公共管理和服務(wù)效率，提高社會效益。全額撥款事業(yè)單位開展管理工作時，需要結(jié)合自身情況健全內(nèi)部控制制度，其中人力資源管理、績效考核、業(yè)務(wù)審批、預(yù)算決算等都是重要內(nèi)容，它可以對全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部財務(wù)和業(yè)務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)控，從而使事業(yè)單位的財務(wù)管理水平不斷提高[1]。此外，事業(yè)單位內(nèi)控體系可以有效地約束職工的工作行為，降低職工在工作中的失誤，同時，事業(yè)單位內(nèi)控體系還能幫助自身進(jìn)行業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，從而降低事業(yè)單位所面臨風(fēng)險，提高事業(yè)單位內(nèi)部管理水平。

二、全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制制度主要特點(diǎn)及不足

全額撥款事業(yè)單位是指經(jīng)營范圍狹窄，業(yè)務(wù)種類較少，經(jīng)營宗旨為非營利性質(zhì)，沒有固定的經(jīng)營收益，或者收益很低，經(jīng)營活動所需各種費(fèi)用主要依靠上級管理核算單位提供。上級管理會計部門對資金往來采用預(yù)算管理方式，各級財政部門對事業(yè)單位使用資金的態(tài)度為預(yù)算包干，結(jié)余留用，超支不補(bǔ)。在經(jīng)歷了幾年的改革和發(fā)展之后，所有的全額撥款事業(yè)單位都已經(jīng)全面推行了內(nèi)控體系的整體建設(shè)，并且將內(nèi)控體系的建立和完善，列為反腐敗工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一，并在相關(guān)的部門中得到了貫徹，大部分的機(jī)構(gòu)都設(shè)立了內(nèi)審機(jī)構(gòu)，這方面的工作已經(jīng)初見成效。但是，受事實(shí)情況限制，全額撥款事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作還剛剛開始，還比較落后，仍存在很多的缺點(diǎn)和不足之處。本文從制度的可操作性、資金的使用和成本費(fèi)用的控制、權(quán)力的使用控制以及內(nèi)部審計這四個方面來進(jìn)行探討。

（一）對內(nèi)部控制認(rèn)識不夠，建章工作缺乏主動性與操作性

受全額撥款事業(yè)單位自身性質(zhì)限制，一些事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對于內(nèi)部控制認(rèn)識比較淺薄，習(xí)慣于傳統(tǒng)管理模式，認(rèn)為不需要對內(nèi)部控制制度進(jìn)行完善、優(yōu)化。錯誤思想造成錯誤行為?；蛘咧皇呛唵蔚貜?fù)制上級機(jī)關(guān)的內(nèi)控體系；或者從各部門中挑一些工作比較輕松的人員，搞個“整章辦”，閉門造車；或者簡單地將大量的內(nèi)控工作交給財務(wù)或?qū)徲嬋藛T來完成。上述實(shí)踐很可能導(dǎo)致內(nèi)控體系阻礙事業(yè)單位運(yùn)行，其控制的觸手不能深入到日常工作和經(jīng)營活動的每一個環(huán)節(jié)、每一個層面，使得內(nèi)控體系形同虛設(shè)。

（二）內(nèi)部會計控制制度存在漏洞

全額預(yù)算事業(yè)單位預(yù)算由收支兩方面組成，其基本編制方法為：將所包含全部預(yù)算管理收入當(dāng)作“抵支收入”，之后計算預(yù)算數(shù)與“抵支收入”差額，然后向上級部門進(jìn)行資金申請[2]。但由于全額預(yù)算管理部門所采取的工作方式為“預(yù)算包干、結(jié)余留用、超支不補(bǔ)”，因此如何合理使用資金成為事業(yè)單位一項(xiàng)重點(diǎn)工作。由于全額撥款事業(yè)單位現(xiàn)行內(nèi)部控制體系存在漏洞，財務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，由于經(jīng)費(fèi)流轉(zhuǎn)過程透明，并未設(shè)立專職部門，僅僅是由專職會計人員完成相關(guān)工作，導(dǎo)致出現(xiàn)許多漏洞。一是，會計人員負(fù)責(zé)事務(wù)繁雜，其他非會計事務(wù)占用了較多時間，使其工作出現(xiàn)偏差，僅關(guān)注會計核算工作，而忽略了對會計人員的監(jiān)督與管理。二是，容易忽視會計人才。根據(jù)不兼容職位設(shè)定，內(nèi)部控制制度、審計制度幾乎從來沒有在事業(yè)單位內(nèi)部得到嚴(yán)格落實(shí)，職務(wù)責(zé)任劃分不清。尤其是在實(shí)施了會計信息化后，對事業(yè)單位內(nèi)部權(quán)力運(yùn)用不當(dāng)。三是，會計人員流動性強(qiáng)，人員結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，使其難以長期發(fā)展。四是，全額撥款事業(yè)單位財務(wù)管理工作基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致事業(yè)單位財務(wù)報表存在嚴(yán)重扭曲現(xiàn)象。

在對實(shí)體資產(chǎn)的管理方面，絕大多數(shù)全額撥款事業(yè)單位都沒有制定出一套固定資產(chǎn)的清查控制體系，除了用來購買的一些重大的固定資產(chǎn)進(jìn)行特殊的立項(xiàng)審批、定期清查的程序之外，對于一般行政固定資產(chǎn)、材料、低值易耗品的管理，更是處于一種無人問津的狀態(tài)，因此，對于貨幣資金的控制體系，也由于這些因素，導(dǎo)致了很容易出現(xiàn)國有資產(chǎn)的損失與浪費(fèi)。

（三）權(quán)力使用的控制還需進(jìn)一步重視與加強(qiáng)

當(dāng)前，對于全額撥款事業(yè)單位而言，其管理人員大都已獲得了書面授權(quán)，但是其權(quán)力規(guī)模并不一致，也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。如果沒有掌握好授權(quán)尺度，就會給管理者擁有太多的權(quán)力，加大風(fēng)險。在資金支出方面，由一個人來決定，雖然符合計劃經(jīng)濟(jì)行政指令要求，但是也會讓事業(yè)單位內(nèi)控和監(jiān)管變得形同虛設(shè)，從而滋生腐敗，比如，在審批過程中，會出現(xiàn)諸如：審核不嚴(yán)、預(yù)算編制不到位、亂花錢大手大腳、隱藏“抵支收入”、挪用?？畹冗`規(guī)現(xiàn)象。除此之外對于內(nèi)控的管理者，則很少有清晰的授權(quán)，缺少相應(yīng)規(guī)定，使得內(nèi)控體系無法落在實(shí)處，對其發(fā)揮自身作用造成一定限制。

（四）內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，職能發(fā)揮有限

當(dāng)前，大多數(shù)事業(yè)單位的內(nèi)審機(jī)構(gòu)都是與其他功能機(jī)構(gòu)并行的，有的甚至尚未建立起獨(dú)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)，從而使內(nèi)審獨(dú)立性和權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。而對上級主管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計和事業(yè)單位的內(nèi)部審核，則是以對一定時期內(nèi)已經(jīng)發(fā)生的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)的復(fù)核為重點(diǎn)，將更多的注意力放在了核實(shí)財務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、合法性方面，工作重點(diǎn)放在了財政方面，沒有涉及管理和運(yùn)營方面，并且基本上都是事后的應(yīng)對[3]；另一方面，由于高層管理機(jī)關(guān)和事業(yè)單位之間缺乏細(xì)致溝通，導(dǎo)致其對事業(yè)單位內(nèi)控體系和所開展工作并不了解，使其職能受到限制。

三、全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制制度構(gòu)建策略

（一）注重對單位內(nèi)控環(huán)境的完善

全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制體系包括人、物、技術(shù)和各種信息等方面。在對全額撥款事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制時，不能僅僅依賴于人的治理，也不能僅僅依賴于財務(wù)部門的管理，必須有一套完善的、全面的內(nèi)部控制系統(tǒng)進(jìn)行有效約束，讓所有人都知道他們對內(nèi)部控制的參與程度，并且按照特定的流程和規(guī)定，對項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的管理，把事業(yè)單位內(nèi)部控制工作做好。例如，不動產(chǎn)登記中心在意識到了內(nèi)控體系的重要性之后，應(yīng)當(dāng)邀請相關(guān)的專業(yè)人士和高層管理部門的領(lǐng)導(dǎo)一起來制訂內(nèi)控體系，并讓各部門的負(fù)責(zé)人和全體質(zhì)控部門的員工都參加進(jìn)來，讓事業(yè)單位全員都意識到了內(nèi)部體系建立的重要性。此外，還可以在事業(yè)單位內(nèi)部定期進(jìn)行內(nèi)部控制學(xué)習(xí)，讓事業(yè)單位員工改變原有的財務(wù)理念，主動參加事業(yè)單位財務(wù)管理和審計工作，嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)章制度，做好各個層面的信息反饋工作，為事業(yè)單位創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，為全額撥款事業(yè)單位的內(nèi)控工作提供便利。

（二）強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制制度的完整性

作為內(nèi)部控制工作重要組成部分，事業(yè)單位各個職能部門的管理者對事業(yè)單位經(jīng)營狀況最為熟悉，因此，對事業(yè)單位進(jìn)行全面剖析，可以有效地化解事業(yè)單位潛在風(fēng)險[4]。在這一流程中，各層管理人員都可以將大多數(shù)的風(fēng)險消滅在搖籃里。為此，事業(yè)單位應(yīng)充分發(fā)揮各職能單位管理人員在建立內(nèi)控體系方面的功能。首先，對內(nèi)部控制體系的建立進(jìn)行客觀的評估，并能針對內(nèi)部控制體系的建立與執(zhí)行，提供改善的建議；其次，需要提高事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)及各個職能部門的內(nèi)控意識，強(qiáng)化內(nèi)控制度，確定各個崗位的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)各個崗位與部門之間的相互制約，確保信息傳遞暢通，避免出現(xiàn)內(nèi)部控制盲區(qū)。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部審計，堅守內(nèi)控防線

加強(qiáng)內(nèi)部審計工作，直接關(guān)系到整個事業(yè)單位績效。首先，對全部經(jīng)費(fèi)的事業(yè)單位應(yīng)建立獨(dú)立的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，配備專職的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)。健全內(nèi)審機(jī)構(gòu)和體系，為內(nèi)審部門配置專職的審計員，合理安排各崗位，避免在執(zhí)行過程中出現(xiàn)缺位現(xiàn)象，使內(nèi)審的監(jiān)管功能得到更好的發(fā)揮。而作為一個獨(dú)立于其他功能機(jī)構(gòu)之外的機(jī)構(gòu)，它是由內(nèi)審機(jī)構(gòu)直接領(lǐng)導(dǎo)的，并結(jié)合事業(yè)單位具體條件，實(shí)現(xiàn)工作重心的轉(zhuǎn)移。在建立健全內(nèi)控體系的基礎(chǔ)上，提出建立健全預(yù)算管理體系的建議。例如，不動產(chǎn)管理中心在內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的設(shè)立上，應(yīng)該把它作為主管人員的助手，同時也是各個部門內(nèi)部管理體系的實(shí)施的監(jiān)督者。其職責(zé)是管理各部門的財政收支，為提高全額撥款事業(yè)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益起到積極的引導(dǎo)作用。通過這一角色的確立，可以更好地評價內(nèi)部審核工作的水平與有效性。其次，在進(jìn)行內(nèi)部審計工作的過程中，也要擴(kuò)大審計范圍，按照工程審計的職責(zé)與內(nèi)容，建立起多元化、全方位的審計制度，以推動其經(jīng)濟(jì)活動的良性發(fā)展。

（四）強(qiáng)化與健全內(nèi)部審計，筑牢內(nèi)控第三道防線

內(nèi)部審計是內(nèi)部控制制度得以全面落實(shí)，發(fā)揮自身最大機(jī)制的保障。因此，要全面加強(qiáng)內(nèi)審工作，完善內(nèi)審體系。一是合理完成職務(wù)分配，在全額撥款的基礎(chǔ)上，建立內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)的內(nèi)部審計人員。只有通過建立完善的內(nèi)部審計組織，設(shè)立專業(yè)獨(dú)立的內(nèi)部審計組織，配備獨(dú)立和專業(yè)的審計人才，才能避免內(nèi)部審計的缺失，使內(nèi)部審計的監(jiān)督功能得以充分發(fā)揮[5]。目前，我國全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)存在著諸多問題，其中，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的設(shè)立要比其他機(jī)構(gòu)高，并直接向主管內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)匯報。二是轉(zhuǎn)換工作內(nèi)容及重心。全額撥款事業(yè)單位需結(jié)合自身情況建立內(nèi)審部門或安排專職人員，以確保各部門或各單位的管理者做決策時，起到一個很好的助力，同時提高工作規(guī)范性，保證事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)效益。要積極拓展新的業(yè)務(wù)范圍，進(jìn)行創(chuàng)造性的內(nèi)審工作；建立起一個多層次、全方位的內(nèi)部審計工作系統(tǒng)，進(jìn)一步推動全額撥款事業(yè)單位發(fā)展。

四、結(jié)束語

綜上所述，對于全額撥款事業(yè)單位而言，要注重建立健全內(nèi)控機(jī)制。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、內(nèi)部需要和上級機(jī)關(guān)的要求下，全額撥款事業(yè)單位要不斷地改進(jìn)和健全內(nèi)部控制體系，提高制度的科學(xué)內(nèi)涵，拓寬體系的覆蓋面，使內(nèi)控體系的監(jiān)管和規(guī)范功能得到有效發(fā)揮，確保單位平穩(wěn)發(fā)展。

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（作者單位：貴陽市不動產(chǎn)登記中心 貴州貴陽 550081）

[作者簡介：李亞娟（1979—），女，漢族，貴州省貴陽市人，本科，中級經(jīng)濟(jì)師，研究方向：財政稅收。]（責(zé)編：趙毅）