摘要：突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置的法律手段依舊乏善可陳。針對(duì)黃河流域突發(fā)環(huán)境事件引發(fā)的法律問題，對(duì)黃河流域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急法律制度的立法現(xiàn)狀與實(shí)證分析進(jìn)行研究，通過加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理領(lǐng)域立法，促進(jìn)信息公開制度的完善，健全突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急法律制度，以期達(dá)到從源頭上遏制突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生的目的。

關(guān)鍵詞：黃河流域；突發(fā)環(huán)境事件；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

中圖分類號(hào)：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A "文章編號(hào)：2097-3802（2024）06-0113-05

黨的十八大以來，黨和政府對(duì)生態(tài)文明的推動(dòng)不斷落到實(shí)處?！百Y源”“環(huán)境”和“生態(tài)”作為環(huán)境立法的三大基石各有側(cè)重，體現(xiàn)出人對(duì)自然認(rèn)識(shí)的不同階段。①近年來，我國(guó)不斷完善生態(tài)環(huán)境和應(yīng)急管理制度，并對(duì)生態(tài)環(huán)境和應(yīng)急管理體制進(jìn)行了重大改革，但也還存在亟需解決的新問題與新挑戰(zhàn)。②黃河流域水資源總量占全國(guó)水資源總量的2.6%，以非常有限的水資源支撐了我國(guó)的能源安全和糧食安全，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)“爭(zhēng)水”現(xiàn)象突出。③然而，黃河流域環(huán)境安全問題不容樂觀。

一、黃河流域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急法律制度概述

2014年修訂的《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》1.3“適用范圍”第2款表明，突發(fā)環(huán)境事件是指由于污染物排放或自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故等因素，導(dǎo)致污染物或放射性物質(zhì)等有毒有害物質(zhì)進(jìn)入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，突然造成或可能造成環(huán)境質(zhì)量下降，危及公眾身體健康和財(cái)產(chǎn)安全，或造成生態(tài)環(huán)境破壞，或造成重大社會(huì)影響，需要采取緊急措施予以應(yīng)對(duì)的事件。黃河流域跨越9個(gè)省份，自然資源豐富，黃河流域各地區(qū)在化石能源與非化石能源的利用上有較大的差異，由于流域內(nèi)各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，能源消耗占比也有所不同。現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件中的應(yīng)急管理制度大多未能切入要害，呈最初構(gòu)想之狀。因此，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略下的流域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急法律制度的健全尤為迫切。

2012-2020年間我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件統(tǒng)計(jì)顯示我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件總體（主要指一般突發(fā)環(huán)境事件）呈逐年遞減之勢(shì)。2016年至2020年五年間全國(guó)突發(fā)環(huán)境事件總計(jì)由304件/年降至208件/年。期間，煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的比重由62.0%降至56.8%，清潔能源消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的比重由19.7%增至24.3%（見下圖）。伴隨著煤炭等化石燃料消費(fèi)的減少與清潔能源消費(fèi)的增加，突發(fā)環(huán)境事件的誘因逐漸減少，全國(guó)突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量逐年遞減。但隨著黃河流域下游地區(qū)危險(xiǎn)品溫登平：《環(huán)境法學(xué)講義》，北京：法律出版社，2020年，第369頁。數(shù)量的增加，突發(fā)環(huán)境事件的誘因逐漸加大，黃河流域突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量不降反升（見表1）。

這一突出的矛盾關(guān)系使黃河流域下游沿岸城市危險(xiǎn)品數(shù)量降低、能源升級(jí)加速成了亟待解決的問題。

二、黃河流域突發(fā)環(huán)境事件的立法現(xiàn)狀與司法實(shí)踐

（一）黃河流域突發(fā)環(huán)境事件的立法現(xiàn)狀

隨著我國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的事前防范與事后應(yīng)急愈加重視，圍繞突發(fā)環(huán)境事件所作的法律規(guī)定數(shù)量也較為可觀。肇始于2005年的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》拉開了我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急法律制度的序幕。2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第47條通過我國(guó)環(huán)境基本法進(jìn)一步明確了人民政府及企事業(yè)單位在突發(fā)環(huán)境事件中應(yīng)履行的職責(zé)。2021年12月，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理法》（草案）初啟審議程序，在確保基礎(chǔ)性、綜合性法律不變的基礎(chǔ)上，對(duì)原《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》進(jìn)行修改。2023年12月，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)發(fā)布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理法（草案）》表明黃河流域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急制度有了新的發(fā)展。

（二）黃河流域突發(fā)環(huán)境事件的實(shí)證分析——以山東省為例

截止2023年3月5日，在“北大法寶智能型法律數(shù)據(jù)庫”以“突發(fā)環(huán)境事件”為關(guān)鍵詞，作“全文”“裁判結(jié)果”“法院認(rèn)為”“法院查明”“爭(zhēng)議焦點(diǎn)”“辯方觀點(diǎn)”“審理經(jīng)過”等搜索，并分別得到與“突發(fā)環(huán)境事件”相關(guān)的765篇、59篇、137篇、195篇、7篇、17篇、24篇司法案例。結(jié)合“黃河流域”地域分界并含“典型案例（指導(dǎo)性案例、優(yōu)秀案例）”兩個(gè)要素，共篩選出8起案件。結(jié)合地理位置，河南省2件，其余5件發(fā)生地均為山東省。依照案件性質(zhì)分為5起民事案件，1起行政案件；依照審級(jí)分為5起一審案件，3起二審案件，具體如下表2所示：

通過將以上3起黃河流域突發(fā)環(huán)境事件典型案例進(jìn)行綜合分析后得出以下結(jié)論：

一是黃河流域突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生地較為集中，主要圍繞黃河下游的河南省與山東省。這一特征表明環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的拉力關(guān)系，任意一端均不可偏廢。王剛、宋鍇業(yè)：《治理理論的本質(zhì)及其實(shí)現(xiàn)邏輯》，《求實(shí)》2017年第3期。

二是突發(fā)環(huán)境事件涉及的訴訟類型包括環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟及行政訴訟等多種訴訟類型，事件受損害者可以通過多種方式的訴訟途徑達(dá)至權(quán)利救濟(jì)、損害賠償?shù)饶康?。在此基礎(chǔ)上黃河流域內(nèi)環(huán)境行政公益訴訟的重構(gòu)、環(huán)境民事公益訴訟的一體化整合以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與自然資源損害賠償訴訟的分化，昭示出未來中國(guó)環(huán)境訴訟三元構(gòu)造的核心。閆志俊、張兵兵、胡榴榴：《環(huán)境信息披露能提升全要素能源效率嗎？——來自城市污染源監(jiān)管信息公開的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2022年第6期。

三、黃河流域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急法律制度存在的問題

（一）黃河流域突發(fā)環(huán)境事件的立法問題

盡管存在黃河流域各地方間簽署的《聯(lián)防聯(lián)控框架協(xié)議》及《合作協(xié)議》，對(duì)黃河流域突發(fā)環(huán)境事件有了較多規(guī)制，但目前突發(fā)環(huán)境事件的協(xié)同治理仍存在制度銜接不夠緊密、流程對(duì)接存在縫隙、社會(huì)參與能力有限和權(quán)責(zé)機(jī)制不完善等問題。我國(guó)現(xiàn)有的突發(fā)環(huán)境事故應(yīng)急管理法律制度中會(huì)商聯(lián)動(dòng)應(yīng)急機(jī)制的嚴(yán)重缺乏使得事前風(fēng)險(xiǎn)防范無法進(jìn)行。應(yīng)加強(qiáng)黃河流域縣級(jí)以上各地方政府的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，化解突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后各方協(xié)調(diào)中可能出現(xiàn)的矛盾。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)相關(guān)法規(guī)在很大程度上照搬了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，缺少根據(jù)本地方實(shí)際情況進(jìn)行的補(bǔ)充，也缺乏可操作性。

（二）信息披露制度欠缺

黃河流域?yàn)橥话l(fā)環(huán)境事件高發(fā)流域，占突發(fā)環(huán)境事件頻次百分比的11.54%。流域內(nèi)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)源潛在的影響程度和范圍越來越大。環(huán)境狀況信息不對(duì)稱問題在黃河流域環(huán)境保護(hù)中異常突出，因此很難為預(yù)防和應(yīng)對(duì)環(huán)境突發(fā)事件做好充分的準(zhǔn)備。以2014年4月11日甘肅省蘭州市發(fā)生的特大水污染事件為例，在公眾參與和信息公開方面，蘭州市政府在很大程度上漠視了公民的環(huán)境事務(wù)參與權(quán)和環(huán)境信息知情權(quán)，導(dǎo)致?lián)屗裙彩录陌l(fā)生，加劇了公眾恐慌情緒。在事件發(fā)生之后，僅有相關(guān)政府工作人員受到不透明的處分，而涉事單位并沒有進(jìn)行相應(yīng)的賠償，蘭州市居民承擔(dān)的環(huán)境損害沒有被彌補(bǔ)。環(huán)境信息披露作為多元主體協(xié)同推進(jìn)環(huán)境污染綜合治理的重要手段，如何有效評(píng)價(jià)其節(jié)能減排績(jī)效，對(duì)于完善中國(guó)綠色低碳經(jīng)濟(jì)的制度體系至關(guān)重要。沿黃九省突發(fā)環(huán)境事件次數(shù)以及其在歷次突發(fā)環(huán)境事件中的主要污染物揭露了直接致害物的性質(zhì)，不僅使得事件內(nèi)人員財(cái)產(chǎn)遭受損害，更留下了徑流入內(nèi)的潛在威脅（見表3）。

四、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急法律制度的健全

（一）加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理領(lǐng)域立法

環(huán)境作為一種典型的公共產(chǎn)品，無法脫離政府干預(yù)。政府部門應(yīng)以加強(qiáng)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)、強(qiáng)化預(yù)案管理統(tǒng)籌提升突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)能力。由于信息不對(duì)稱，孫卉、胡鑫、趙東南等：《我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件現(xiàn)狀與關(guān)鍵影響因素研究》，《環(huán)境保護(hù)科學(xué)》2023年第3期。政府對(duì)環(huán)境治理的不同方式間接影響著環(huán)境突發(fā)事件的后果。因此，建立區(qū)域協(xié)同應(yīng)對(duì)機(jī)制首先需建立專門的《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)法》，并且細(xì)化相關(guān)法律，尤其是地方法規(guī)的規(guī)定，加快完善安全生產(chǎn)法配套法規(guī)規(guī)章，加強(qiáng)其可操作性和地方針對(duì)性。通過健全國(guó)家層面突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急的立法、完善地方層面突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急的立法，加強(qiáng)突發(fā)環(huán)境事件領(lǐng)域的立法工作。沿黃各省在應(yīng)急法律實(shí)施中應(yīng)與黃河上下游、左右岸、干支流地方間的協(xié)商，因地制宜開展應(yīng)急管理地方性法規(guī)規(guī)章制修訂工作。沿黃九省地方政府可以利用自身信息優(yōu)勢(shì)更好地了解流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展水平，完善突發(fā)環(huán)境事件信息披露不足的的法律救濟(jì)途徑。

（二）強(qiáng)化突發(fā)環(huán)境事件的信息公開

對(duì)于公開突發(fā)環(huán)境事件信息義務(wù)主體的確定、突發(fā)環(huán)境事件信息公開范圍的界定、突發(fā)環(huán)境事件信息公開方式的明確應(yīng)從源頭上強(qiáng)化，包括信息收集、信息上報(bào)與信息處理。綜合《環(huán)境保護(hù)法》第54條第2款、《環(huán)境保護(hù)法》第53條及《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)以公眾知曉的方式公開相關(guān)信息、作出明確要求?；凇董h(huán)境保護(hù)法》預(yù)防原則的要求，曹明德：《環(huán)境與資源保護(hù)法》（第3版），北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016年，第39頁。針對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的事前防控除企業(yè)非法排污、企業(yè)超標(biāo)排放等環(huán)境損害預(yù)防之外還包括可能的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。汪勁：《環(huán)境法學(xué)》（第4版），北京：北京大學(xué)出版社，2018年，第48頁。對(duì)危險(xiǎn)性的預(yù)防比對(duì)危險(xiǎn)的預(yù)防更為重要。張治國(guó)、吳杰：《信息不對(duì)稱理論視野中的環(huán)境群體性事件分析》，《人民檢察》2015年第5期。加快化工行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等，在可控范圍內(nèi)盡可能減少突發(fā)環(huán)境事件造成的環(huán)境污染及次生災(zāi)害，是努力彌補(bǔ)該類事件由于多種突發(fā)性原因力競(jìng)合或結(jié)合而造成極大損失的可行方式，在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重的時(shí)代背景下，有利于加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，從源頭處切斷突發(fā)環(huán)境事件的危害性。

Research on the Emergency "Legal System for Sudden Environmental "Events in the Yellow River Basin

WANG Yue

Abstract： The legal means for emergency response to sudden environmental events remain inadequate. In response to the legal issues caused by sudden environmental events in the Yellow River Basin， this paper conducts a study on the legislative status and empirical analysis of the emergency legal system for sudden environmental events in the Yellow River Basin. By strengthening legislation in the field of emergency response management， promoting the improvement of the information disclosure system， and improving the emergency legal system for sudden environmental events， it aims to achieve the purpose of preventing the occurrence of sudden environmental events from the source.

Key words： Yellow River Basin; sudden environmental events; risk prevention