中國農(nóng)村金融思路生變：由增量改革到化解存量風(fēng)險。曾充當(dāng)“鯰魚”效應(yīng)的村鎮(zhèn)銀行也進入了加速合并期。

根據(jù)公開材料統(tǒng)計，在2024年6月，全行業(yè)減少了20家左右的村鎮(zhèn)銀行，這些村鎮(zhèn)銀行已解散或改為其他類型銀行的分支行。

其中，僅在6月20日，國家金融監(jiān)督管理總局官網(wǎng)顯示，同意遼寧農(nóng)商行吸收合并遼寧11家村鎮(zhèn)銀行等，其中包括撫順市清原村鎮(zhèn)銀行、遼寧沈東村鎮(zhèn)銀行、寬甸百豐村鎮(zhèn)銀行、錦州松山農(nóng)商村鎮(zhèn)銀行、遼寧辰州匯通村鎮(zhèn)銀行、遼寧大石橋隆豐村鎮(zhèn)銀行、昌圖民祥村鎮(zhèn)銀行、西豐鹿城村鎮(zhèn)銀行等。

若將時間拉長，解散的村鎮(zhèn)銀行大約有40家。在2021年之前，村鎮(zhèn)銀行以獲批進入為主，鮮有退出者。絕大部分解散村鎮(zhèn)銀行的日期在2022年“禹州新民生村鎮(zhèn)銀行等取款難事件”之后，僅有2家解散發(fā)生在2020年底。

在過去的十多年，頂層設(shè)計對村鎮(zhèn)銀行等機構(gòu)的定調(diào)出現(xiàn)了不同。2012年、2017年兩次全國金融工作會議指出“農(nóng)村金融和中小金融機構(gòu)發(fā)展相對滯后”和“大力發(fā)展中小金融機構(gòu)”。

1997年以后，國有銀行的網(wǎng)點大量撤離農(nóng)村，而農(nóng)信社金融服務(wù)供給不足?！爸袊_始探索村鎮(zhèn)銀行這一新型金融機構(gòu)，這被稱為增量改革?！币晃恍袠I(yè)資深人士稱。

在當(dāng)時農(nóng)村金融機構(gòu)沒有真正解決貸款難及商業(yè)銀行支農(nóng)能力有限的背景下，村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立，在一定程度上豐富了農(nóng)村金融體系、激活了農(nóng)村金融市場的競爭。

近年來，金融工作重心生變，轉(zhuǎn)向了守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。2023年10月30日至31日舉行的中央金融工作會議指出“經(jīng)濟金融風(fēng)險隱患仍然較多”，要求“及時處置中小金融機構(gòu)風(fēng)險”，并稱“嚴(yán)格中小金融機構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求”。

“探索推動股份制銀行、城商行及其發(fā)起設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行兼并重組，通過發(fā)起行吸收合并、他行收購兼并多種方式實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行減量提質(zhì)。”近期，國家金融監(jiān)督管理總局相關(guān)部門發(fā)文稱。

數(shù)據(jù)顯示，截至2023年末，村鎮(zhèn)銀行數(shù)量為1600多家，其中，存在較高風(fēng)險的有130多家。

從目前來看，承接村鎮(zhèn)銀行退出的多是城商行和農(nóng)商行，主發(fā)行增持股權(quán)的行為更為頻繁。而在經(jīng)濟下行下，大多數(shù)城商行和農(nóng)商行經(jīng)營也呈現(xiàn)出不同的壓力，這將進一步考驗著城農(nóng)商行發(fā)展的能力?！帮L(fēng)險最終需要的是化解，而不是簡單的堆積。”某銀行業(yè)資深人士稱。

減量：一個月減少19家

村鎮(zhèn)銀行的退出有幾個重要節(jié)點。第一個重要節(jié)點是“禹州新民生村鎮(zhèn)銀行等取款難事件”。在此之前，僅有兩家村鎮(zhèn)銀行解散，發(fā)生在2020年底，均為中銀富登系的村鎮(zhèn)銀行。

在“禹州新民生村鎮(zhèn)銀行等取款難事件”之后，各地開始陸續(xù)處置村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險。截至2023年10月底，有10家左右村鎮(zhèn)銀行解散。

第二個重要節(jié)點為2023年10月30日至31日舉行的中央金融工作會議。在這之后，截至2024年6月，全行業(yè)減少了30家左右的村鎮(zhèn)銀行。

2024年6月20日，國家金融監(jiān)督管理總局官網(wǎng)顯示，同意遼寧農(nóng)商行吸收合并遼寧的其他25家農(nóng)商行、11家村鎮(zhèn)銀行等。

值得注意的是，遼寧農(nóng)商行也是組建后的產(chǎn)物。之前，遼寧農(nóng)商行籌建工作小組公告稱，沈陽農(nóng)商行將與省內(nèi)30家農(nóng)信社組建遼寧省級農(nóng)商行，組建后，此前農(nóng)商行及農(nóng)信社的所有債權(quán)和債務(wù)由新機構(gòu)——遼寧農(nóng)商行承接。

“受多方面因素綜合影響，過去一段時期，遼寧區(qū)域金融風(fēng)險有所積累。在中央有關(guān)部門的支持配合下，遼寧省委省政府擔(dān)當(dāng)作為，全力追贓挽損，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，堅決懲治腐敗，加快推進中小銀行改革化險，取得了重要階段性成果，存量風(fēng)險有序釋放，增量風(fēng)險受到有效遏制?！痹袊y保監(jiān)會有關(guān)部門負責(zé)人曾稱。

除農(nóng)商行吸收合并村鎮(zhèn)銀行常見方式，也有村鎮(zhèn)銀行之間的收購。例如2023年12月，監(jiān)管部門批復(fù)，同意石家莊新華恒升村鎮(zhèn)銀行吸收合并藁城恒升村鎮(zhèn)銀行和晉州恒升村鎮(zhèn)銀行，組織形式變更為有限責(zé)任公司。

城商行也是化解村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險的重要載體，多家村鎮(zhèn)銀行成為分支行。例如2024年6月，監(jiān)管同意河北銀行收購平山西柏坡冀銀村鎮(zhèn)銀行，并設(shè)立河北銀行平山支行、河北銀行平山冶河西路支行，承接平山西柏坡冀銀村鎮(zhèn)銀行清產(chǎn)核資后的資產(chǎn)、負債、業(yè)務(wù)和員工。

另外多家村鎮(zhèn)銀行被鄂爾多斯銀行、浙江稠州銀行、龍江銀行、廣東南粵銀行、蒙商銀行、柳州銀行、內(nèi)蒙古銀行、富滇銀行、哈爾濱銀行、張家口銀行等收購。

一些股份制銀行也入場。例如2024年6月，民生銀行收購了梅河口民生村鎮(zhèn)銀行，并設(shè)立民生銀行梅河口支行；2024年5月，重慶江北恒豐村鎮(zhèn)銀行因被恒豐銀行收購而得到解散的批復(fù)，其所有業(yè)務(wù)、財產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)以及其他各項權(quán)利義務(wù)將由恒豐銀行依法承繼；2023年11月13日，監(jiān)管部門同意華夏銀行收購北京大興華夏村鎮(zhèn)銀行，承接其全部資產(chǎn)負債、權(quán)利義務(wù)并設(shè)立華夏銀行北京康莊路支行及北京龐各莊支行。

表：解散的村鎮(zhèn)銀行

從“湯水效應(yīng)”到合并收縮

中國經(jīng)濟的一大問題是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)二元化。而農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)出現(xiàn)了“金融真空”和服務(wù)不足等問題。

為什么要設(shè)立村鎮(zhèn)銀行？當(dāng)時監(jiān)管部門提出了“湯水效應(yīng)”這一理念：就好比一桶開水，加些鹽，加些油，再加些青菜和海米，就成了美味的鮮湯。

其實，1997年之后，國有大行逐漸從農(nóng)村離開，撤銷了數(shù)萬個縣級以下營業(yè)網(wǎng)點。農(nóng)信社占據(jù)了主導(dǎo)地位，為追求利潤，資金也向城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)大企業(yè)流動；大量的民間借貸攪擾著金融秩序。

“政策意圖變得明顯起來：加快促進增量改革，以增量改革倒逼存量改革，通過設(shè)立村鎮(zhèn)銀行起到‘鯰魚效應(yīng)’，最終目的是競爭和合作相互促進，以提高金融服務(wù)農(nóng)村的質(zhì)量和水平?！币晃恍袠I(yè)資深人士稱。

2006年12月，《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)進入機構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》出臺，調(diào)整和放寬了農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)進入機構(gòu)準(zhǔn)入門檻。隨后，《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》《關(guān)于加強村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見》等一系列法規(guī)頒布。

2007年3月，中國首家村鎮(zhèn)銀行——四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行誕生，時任中國銀監(jiān)會副主席唐雙寧、四川省副省長黃小祥在內(nèi)的一千多名人士到場祝賀。

有數(shù)據(jù)顯示，2007年村鎮(zhèn)銀行開業(yè)19家，2008年末攀升至91家，到了2009年末又多了57家。但這種設(shè)立速度與監(jiān)管部門的目標(biāo)相距甚遠?！缎滦娃r(nóng)村金融機構(gòu)2009年——2011年工作安排》稱，設(shè)立1027家村鎮(zhèn)銀行。2009年的全國兩會期間，時任中國銀監(jiān)會主席劉明康表示，對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展目標(biāo)是2000家，凡是有條件的縣都可以有一家。

不過，國有大行對設(shè)立村鎮(zhèn)銀行積極性不高，主發(fā)起人為城商行、農(nóng)商行、農(nóng)合行、農(nóng)信社等地方中小金融機構(gòu)。

為了推進村鎮(zhèn)銀行的進展，民間資本參與村鎮(zhèn)銀行發(fā)起設(shè)立或增資擴股受到了鼓勵。2012年5月，原中國銀監(jiān)會公布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入銀行業(yè)的實施意見》，明確民間資本進入銀行業(yè)與其他資本遵守同等條件，支持民間資本參與村鎮(zhèn)銀行發(fā)起設(shè)立或增資擴股，并將村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行的最低持股比例由20%降低到15%。

圖：村鎮(zhèn)銀行成立數(shù)量

此后的2012年-2017年，村鎮(zhèn)銀行的新設(shè)數(shù)量每年在100家-200家之間。華安證券統(tǒng)計，按企業(yè)性質(zhì)劃分，1631家村鎮(zhèn)銀行中地方國有企業(yè)為802家、民營企業(yè)為724家、中央國有企業(yè)為92家。民營占比約四成。

2020年是監(jiān)管層對待村鎮(zhèn)銀行態(tài)度的分界點。2018年9月，金融監(jiān)管部門還在開展首批“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點，但到2020年底，卻開始提示村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險。

金融具有滯后性。在中國社科院學(xué)部委員余永定看來，改革開放直到2012年中國宏觀經(jīng)濟的基本特點是冷熱交替，在波動中高速增長。自2012年起中國宏觀經(jīng)濟波動的形態(tài)發(fā)生了重要變化：GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）增速長期持續(xù)逐季下跌。

尤其自2020年以來，一些行業(yè)、企業(yè)等市場主體的風(fēng)險也會反映出來。部分大中型企業(yè)、地方政府債務(wù)等問題涉及不少當(dāng)?shù)刂行°y行的資金投放，包括村鎮(zhèn)銀行在內(nèi)的中小銀行的資產(chǎn)質(zhì)量面臨較大的向下遷徙壓力。

于是，有著近100萬億元規(guī)模的城商行、農(nóng)商行率先拉開風(fēng)險處置與重組的大幕，然后村鎮(zhèn)銀行緊隨其后。“監(jiān)管部門早意識到了村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險，不過它們的規(guī)模很小，當(dāng)時將主要精力放在城商行和農(nóng)信上。但金融風(fēng)險具有較強的綜合性、復(fù)雜性和外溢性，河南村鎮(zhèn)銀行無法取款事件敲響了警鐘?！鄙鲜鲢y行業(yè)資深人士表示。

不僅如此，2024年一季度末，中國銀行業(yè)金融機構(gòu)本外幣資產(chǎn)總額429.6萬億元，同比增長8.1%。其中，大型商業(yè)銀行本外幣資產(chǎn)總額185萬億元，同比增長11.2%，占比43.1%，占比在提升。

出于戰(zhàn)略調(diào)整和履行社會責(zé)任的需要，當(dāng)下大型金融機構(gòu)也在做小生意，并在內(nèi)部成立了三農(nóng)金融事業(yè)部體制，并取得了較好的成效，憑借較低的貸款利率搶占了村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村中小金融機構(gòu)的市場。

2023年之后，村鎮(zhèn)銀行的合并進入加速期?！秶鴦?wù)院關(guān)于推進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》稱，要加快推進農(nóng)信社改革，按照市場化、法治化原則，穩(wěn)步推動村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組。

另外，2024年5月國家金融監(jiān)督管理總局農(nóng)村中小銀行監(jiān)管司黨支部也發(fā)文指出：加快推動農(nóng)村中小銀行兼并重組，減少農(nóng)村中小銀行機構(gòu)數(shù)量和層級，加強集中統(tǒng)一管理，因地制宜優(yōu)化機構(gòu)布局，重塑經(jīng)營機制，促進風(fēng)險持續(xù)收斂。

2024年6月，金融監(jiān)管總局股份城商司黨支部提出，探索推動股份制銀行、城商行及其發(fā)起設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行兼并重組，通過發(fā)起行吸收合并、他行收購兼并多種方式實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行減量提質(zhì)。

提質(zhì)：強監(jiān)管與特色化

“長牙帶刺、有棱有角”是近期的高頻詞，這形容加大金融監(jiān)管的力度和決心，也是未來的主基調(diào)。

強監(jiān)管正體現(xiàn)在強化對股東資質(zhì)審查。與其他類型銀行相比，監(jiān)管部門對于村鎮(zhèn)銀行出資方的要求較低，對于相應(yīng)股東的財務(wù)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)也較低，更加容易被問題股東、實控人非法控制。

2024年6月14日，國家金融監(jiān)督管理總局向社會公開第六批共18家重大違法違規(guī)股東，其中就包括了村鎮(zhèn)銀行?！耙〗鼛啄昴车胤街行°y行被股東控制參與信貸業(yè)務(wù)，套取貸款造成金融風(fēng)險銀行被迫倒閉的教訓(xùn)。對股東重新進行穿透性資格審查，對不符合條件的要依法進行清退?！绷硪晃坏胤浇鹑诒O(jiān)管人士稱。

主發(fā)起銀行本應(yīng)牽頭組織重大風(fēng)險的處置，但在實際操作中，職責(zé)權(quán)限、權(quán)利義務(wù)表述不具體、缺乏約束力?！耙恍┲靼l(fā)起行持股比例較低，有的甚至僅為15%，難以按照傳統(tǒng)公司治理程序推動通過重大事項。監(jiān)管部門正敦促我們的基層農(nóng)商行對村鎮(zhèn)銀行股權(quán)增持，加大責(zé)任意識，強化人員管控?！币晃恢胁康貐^(qū)省聯(lián)社理事長表示。

在中央——地方的分權(quán)體系中，金融監(jiān)管曾經(jīng)主要屬于中央的事權(quán)，制度設(shè)計是“一行三會”為主導(dǎo)的垂直監(jiān)管體系，各地金融監(jiān)管的執(zhí)行主要依靠相應(yīng)的派出分支機構(gòu)來實現(xiàn)，地方則在更宏觀的層面對區(qū)域內(nèi)金融發(fā)展具有管理權(quán)，并不具備監(jiān)管的責(zé)任。

基層監(jiān)管機構(gòu)是中央金融監(jiān)管任務(wù)的具體執(zhí)行者，但目前基層監(jiān)管的基礎(chǔ)薄弱，主要表現(xiàn)為監(jiān)管力量不足、監(jiān)管人員素質(zhì)不高。“由于村鎮(zhèn)銀行一般設(shè)在縣及縣以下的地區(qū)，數(shù)量龐大，區(qū)域分散。而一般就農(nóng)村現(xiàn)狀來說，一個縣平均大概十多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上百個自然村，但縣監(jiān)管辦事處有的只有幾人，監(jiān)管非常吃力?！庇袑W(xué)者分析稱。

“地方金融監(jiān)管的體系建設(shè)在法律法規(guī)和人才資源配置等層面仍然有很大的完善空間，在縱向上中央與地方金融監(jiān)管事權(quán)劃分不明確，在橫向上地方金融監(jiān)管局與商務(wù)部、工信部等職能分工有沖突，而機構(gòu)內(nèi)部由于編制的限制所具有的人力資源與監(jiān)管職責(zé)不匹配。諸多體系建設(shè)問題導(dǎo)致在部分類型的機構(gòu)和業(yè)務(wù)中監(jiān)管權(quán)重疊、相應(yīng)職責(zé)部門責(zé)任被分散，而部分類型則仍存在監(jiān)管空白，區(qū)域內(nèi)部門之間的信息與資源協(xié)調(diào)效率不高，從而無法對風(fēng)險事件與違規(guī)行為有較快的監(jiān)管反應(yīng)。”北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授王曙光等人認為。

監(jiān)管的分工正在完善。近日，中國人大網(wǎng)公布了金融穩(wěn)定法草案二次審議稿（下稱“草案二審稿”），完善關(guān)于金融風(fēng)險防范處置相關(guān)規(guī)定：加強金融監(jiān)管。明確規(guī)定依法將金融活動全部納入監(jiān)督管理，強化機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管和監(jiān)管問責(zé)，提升監(jiān)管能力和監(jiān)管協(xié)同水平；設(shè)立金融機構(gòu)，從事金融業(yè)務(wù)活動，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定經(jīng)國務(wù)院金融管理部門批準(zhǔn)。

草案二審稿還稱，強化金融風(fēng)險防范。增加規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門、省級人民政府按照職責(zé)分工履行防范和依法查處非法金融活動的責(zé)任；完善金融風(fēng)險防范制度，加強金融風(fēng)險的監(jiān)測、識別、預(yù)警和早期糾正。壓實金融風(fēng)險處置責(zé)任。進一步明確國務(wù)院金融管理部門、省級人民政府以及國務(wù)院其他有關(guān)部門在金融風(fēng)險處置方面的責(zé)任分工。

立足當(dāng)?shù)亻_展特色化經(jīng)營是村鎮(zhèn)銀行乃至所有中小銀行的出路。自2019年以來，國有大行普惠金融貸款增速呈30%甚至40%以上增長。甚至有大行的農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營貸款三年內(nèi)增長了近8倍。

“普惠金融已經(jīng)形成下沉的趨勢，如果和大行拼利率，無疑是以卵擊石，村鎮(zhèn)銀行應(yīng)該熟悉農(nóng)村市場，去大行不愿意去的地方，做大行不愿意做的客戶，滿足相對偏遠地區(qū)的金融需求。在深度上，堅持向小、向微、向散、向信用、向經(jīng)營的業(yè)務(wù)方向發(fā)展；在力度上，大行決策機制相對較慢，村鎮(zhèn)銀行應(yīng)發(fā)揮小、快、活的優(yōu)勢提供差異化的服務(wù)等，例如為加強與客戶的互動，我們舉辦客戶生日答謝會等主題活動?！币晃淮彐?zhèn)銀行行長稱。

“大行進城我們就進鎮(zhèn)，大行進鎮(zhèn)我們就進村；等到大行進村時我們再上山、下湖，往更偏遠的地方去?！币患毅y行董事長表示。

鄉(xiāng)村市場有5億農(nóng)民、2億農(nóng)戶、230萬合作社、390萬家庭農(nóng)場、90萬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)組織?！氨M管銀行業(yè)都在下沉，但微型企業(yè)戶依然存在著服務(wù)空間。當(dāng)下農(nóng)商行將自身定位于金融服務(wù)‘最后一公里’，村鎮(zhèn)銀行的使命應(yīng)改為服務(wù)‘最后一米’?！币晃恍袠I(yè)人士稱。

在另一位銀行業(yè)專家看來，隨著縣域經(jīng)濟空心化，留下來居住的人群變得相對固定起來，鄉(xiāng)村熟人社會關(guān)系加劇。而村鎮(zhèn)銀行處在國有大行、城商行、農(nóng)商行的夾縫中，業(yè)務(wù)更需注重關(guān)系型融資，這也是特色化發(fā)展的方向。