摘" 要：近些年，中國各沿海地區(qū)在海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)方面開展了一些實(shí)踐，陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的政策文件，但中國海岸帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)的結(jié)果仍不理想。文章主要以陸海統(tǒng)籌為研究背景，全面分析海岸帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)存在的問題與發(fā)展趨勢(shì)，梳理中國現(xiàn)行政策與制度存在的修復(fù)立法尚不健全、環(huán)境主體范圍較窄、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題。從而根據(jù)中國海岸帶生態(tài)環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀，提出有利于海岸帶環(huán)境修復(fù)的意見和建議。

關(guān)鍵詞：陸海統(tǒng)籌；海岸帶；環(huán)境修復(fù)；法律制度

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" "文章編號(hào)：1674-2419（2024）03-0315-04

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視海洋強(qiáng)國建設(shè)，圍繞海洋事業(yè)多次發(fā)表重要講話、作出重要指示，強(qiáng)調(diào)“建設(shè)海洋強(qiáng)國是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重大戰(zhàn)略任務(wù)”。文章在陸海統(tǒng)籌視角下，以海岸帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)為研究對(duì)象，全面分析海岸帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)所面臨的主要問題，并對(duì)涉及的問題提出針對(duì)性的建議。海岸帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)問題是推動(dòng)中國海洋強(qiáng)國建設(shè)的前提和必由之路，因此，中國應(yīng)對(duì)海岸帶生態(tài)環(huán)境加以關(guān)注，為建設(shè)海洋強(qiáng)國打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1 海岸帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)概念研究

1.1 海岸帶的界定

海岸帶是介于海洋與陸地的中間地帶，海岸線向陸海兩側(cè)擴(kuò)展一定寬度的帶狀區(qū)域，包括陸域與近岸海域，對(duì)于其范圍，至今尚無統(tǒng)一的界定。中國對(duì)“海岸帶”的界定總體上是指陸地和海洋之間相互聯(lián)系、相互作用的交匯地帶，包括濱海陸地部分和近岸海域[1]。

1.2 海岸帶生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵

生態(tài)修復(fù)是指利用大自然的自我修復(fù)能力，在適當(dāng)?shù)娜斯ご胧┹o助作用下，使受損的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)到原樣或原來詳盡的結(jié)構(gòu)和功能狀態(tài)，使生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能不斷恢復(fù)[2]。

目前，關(guān)于海岸帶生態(tài)修復(fù)的定義尚未統(tǒng)一，從廣義上講，當(dāng)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)遭受損害、破壞、退化后，人類利用現(xiàn)代技術(shù)進(jìn)行人工干預(yù)，從而協(xié)助或促進(jìn)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的恢復(fù)，可以稱為海岸帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

1.3 海岸帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律制度現(xiàn)狀

中國有關(guān)海岸帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)的法律法規(guī)相對(duì)于國外海岸帶法律制度來講起步較晚，且在數(shù)量上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國外。但隨著中國將海洋發(fā)展戰(zhàn)略視為經(jīng)濟(jì)開發(fā)重點(diǎn)后，海岸帶環(huán)境保護(hù)以及修復(fù)逐漸被各沿海省份重視起來。2010年中國國家海洋局發(fā)布了《關(guān)于開展海域海島海岸帶整治修復(fù)保護(hù)工作的若干意見》，第一次以文件的形式提出有關(guān)海岸帶修復(fù)問題。《海岸帶保護(hù)與利用管理辦法》（2017）對(duì)海岸帶保護(hù)、利用與整治修復(fù)提出具體的要求?！逗０稁ПＷo(hù)修復(fù)工程工作方案》（2019）主要提出海岸帶生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)的關(guān)鍵任務(wù)，重點(diǎn)是推動(dòng)保護(hù)修復(fù)工程的順利進(jìn)行。2020年發(fā)布了21項(xiàng)海岸帶保護(hù)修復(fù)工程系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為沿海地區(qū)海岸帶保護(hù)修復(fù)工程提供技術(shù)性指導(dǎo)。目前，我國現(xiàn)行的海岸帶修復(fù)項(xiàng)目內(nèi)容主要集中幾個(gè)部分：海岸防護(hù)與整治修復(fù)、沙灘資源整治修復(fù)、近岸構(gòu)筑物整治與修復(fù)、海域和灘涂清淤、海岸景觀美化和修復(fù)、海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)與重建以及濱海濕地生態(tài)建設(shè)與修復(fù)[3]?？傊?，我國有關(guān)海岸環(huán)境修復(fù)的專門性法律法規(guī)數(shù)量上相對(duì)較少且修復(fù)內(nèi)容針對(duì)性強(qiáng)、范圍局限。

2 中國海岸帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)存在的問題

2.1 法律層面

2.1.1 中國立法尚未明確海岸帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)的規(guī)定

目前，從國家法律層面來說，中國尚未制定有關(guān)海岸帶環(huán)境保護(hù)或修復(fù)方面的專門法規(guī)。從法律層面看，通過在國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫網(wǎng)站上，以“海洋環(huán)境修復(fù)”或“海岸帶環(huán)境修復(fù)”為關(guān)鍵詞，并未查詢到有關(guān)海洋或海岸帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)專門的制度。中國雖未制定專門的法律，但涉及海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)的法律在一些單行法規(guī)中有所提到，對(duì)于海岸帶管理及環(huán)境修復(fù)的要求也散見于相關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)章、政策文件。由此可見，中國在海岸帶環(huán)境修復(fù)方面法律還是比較少的。從內(nèi)容上看，地方性法規(guī)中海洋環(huán)境保護(hù)類法規(guī)或海域管理類法規(guī)中零星提到有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的內(nèi)容，但其法規(guī)或政策大多數(shù)為原則性、概括性的，對(duì)于海岸帶環(huán)境修復(fù)主體、資金來源、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)并未制定具體的實(shí)施細(xì)則。

2.1.2 環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體較為局限

《中華人民共和國民法典》（2020年）第七編第七章第一千二百二十六條規(guī)定：因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第66條、《海洋石油安全生產(chǎn)規(guī)定》第3條都規(guī)定了由破壞環(huán)境以及油污染的主體承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。在中國雖然有關(guān)法律規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復(fù)主體，但仍存在一個(gè)問題：法律規(guī)定的責(zé)任主體在實(shí)踐中，是否能夠真正履行法律責(zé)任。由于海洋性質(zhì)的特殊性，從自然層面講，海洋污染環(huán)境的責(zé)任主體難以確定。從客觀層面，企業(yè)和污染者的開發(fā)利用是導(dǎo)致海洋環(huán)境遭受破壞的直接人為因素，企業(yè)作為環(huán)境污染者或者生態(tài)破壞者是海洋修復(fù)的直接責(zé)任人，然而，在實(shí)踐中由于企業(yè)缺乏環(huán)境修復(fù)能力，許多企業(yè)僅是環(huán)境修復(fù)的參與人，甚至成為修復(fù)的受益者。海岸帶作為自然資源的一類，其所有權(quán)歸于國家，在企業(yè)難以承擔(dān)修復(fù)責(zé)任時(shí)，政府自然成為生態(tài)損害問題的“兜底者”[4]。綜上，海岸帶生態(tài)環(huán)境從修復(fù)資金的提供以及修復(fù)工程主體看，我國海岸帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)的主體主要為侵權(quán)人和政府，從實(shí)際出發(fā)，難以支撐海岸帶環(huán)境修復(fù)工程的進(jìn)行。

2.2 其他制度層面存在的問題

2.2.1 陸海統(tǒng)籌缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制

目前，中國有關(guān)陸地與海洋的法律規(guī)定數(shù)量上不斷增加、內(nèi)容上也在不斷完善，但隨著“陸海統(tǒng)籌”理念的提出，陸地與海洋如何協(xié)同發(fā)展成為關(guān)注的焦點(diǎn)。經(jīng)過不少學(xué)者研究，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的陸海法律之間缺乏協(xié)同和配合。海洋與陸地環(huán)境法律規(guī)則體系分立，兩套法律制度之間缺乏銜接，管理措施和手段設(shè)計(jì)不配合。海岸帶地處于海洋與陸地的銜接地帶，海岸帶所涉及交通運(yùn)輸、旅游、資源開發(fā)、工業(yè)建設(shè)、漁業(yè)、港口等行業(yè)，其對(duì)應(yīng)的行政主管部門尚存在法律與管理上的空白、重復(fù)甚至是沖突。另一方面體現(xiàn)在體制機(jī)制，主要表現(xiàn)在陸海環(huán)境管理部門之間職能出現(xiàn)交叉重復(fù)的部分[5]。2018年國務(wù)院進(jìn)行新一輪機(jī)構(gòu)改革后，生態(tài)環(huán)境部整合了原國家海洋局海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，主要工作內(nèi)容包括協(xié)調(diào)與監(jiān)督生態(tài)環(huán)境；自然資源部主要負(fù)責(zé)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)及所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。因此，自然資源部與生態(tài)環(huán)境部對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)均有一定的管理權(quán)限，對(duì)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)職責(zé)到底分屬于哪個(gè)部門，兩個(gè)部門之間界限存在模糊，可能會(huì)導(dǎo)致管理上的漏洞以及兩個(gè)部門之間互相推諉現(xiàn)象的出現(xiàn)，在很大程度上會(huì)影響生態(tài)環(huán)境修復(fù)的工作展開。

2.2.2 環(huán)境修復(fù)資金來源單一且困難

海岸帶處于海洋與陸地的過渡地帶，由于近些年海岸帶地區(qū)的開發(fā)利用程度的加強(qiáng)，海岸帶生態(tài)環(huán)境問題成為政府部門重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，但由于海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性，海岸帶生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目花費(fèi)資金難以用準(zhǔn)確的數(shù)字確定且金額巨大。例如，僅廣西海岸帶生態(tài)修復(fù)中央撥款就高達(dá)1.51億元。中國海岸帶修復(fù)資金的來源主要是政府出資，且以中央財(cái)政撥款為主，地方政府因財(cái)政能力有限，出資較少，另外根據(jù)《民法典》的規(guī)定，企業(yè)作為環(huán)境污染的侵權(quán)者，有義務(wù)承擔(dān)修復(fù)海岸帶環(huán)境修復(fù)的責(zé)任，若缺乏修復(fù)能力，可由政府或企業(yè)委托修復(fù)主體進(jìn)行修復(fù)，而修復(fù)費(fèi)用由企業(yè)承擔(dān)，但由于海岸帶生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目復(fù)雜，企業(yè)往往承擔(dān)不起巨額的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，對(duì)于企業(yè)來講，環(huán)境修復(fù)出資困難[6]。海岸帶環(huán)境問題雖與社會(huì)公眾息息相關(guān)，但公眾對(duì)于海岸帶環(huán)境修復(fù)了解程度較低，社會(huì)公眾投資意愿并不強(qiáng)烈。由此可見，中國生態(tài)修復(fù)資金來源單一且困難，尚未形成多元化投資激勵(lì)機(jī)制。

2.2.3 環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督機(jī)制不健全

2020年，自然資源部出臺(tái)了21項(xiàng)有關(guān)海岸帶環(huán)境保護(hù)修復(fù)工程的規(guī)范性技術(shù)指南或標(biāo)準(zhǔn)，其文件貫穿于修復(fù)技術(shù)工作的全過程，包括海岸帶生態(tài)修復(fù)工作程序、調(diào)查和評(píng)估等。該文件雖使海岸帶修復(fù)項(xiàng)目進(jìn)一步規(guī)范化，但規(guī)范修復(fù)范圍較為局限，主要集中于紅樹林、珊瑚礁、河口等領(lǐng)域。我國法律對(duì)于海岸帶生態(tài)修復(fù)的具體標(biāo)準(zhǔn)尚未作出明確規(guī)定，僅在相關(guān)法律法規(guī)中作出原則性的規(guī)定，《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》（2014年）第3條規(guī)定“如受損海洋生態(tài)無法恢復(fù)至原有狀態(tài)，則計(jì)算為重建有關(guān)替代生態(tài)系統(tǒng)的合理費(fèi)用”。由此可知，海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)以是否能修復(fù)至原有狀態(tài)為界[7]。上述規(guī)定沒有對(duì)原有狀態(tài)的內(nèi)涵作出具體的說明，即什么是原有狀態(tài)，如何界定海岸帶生態(tài)系統(tǒng)到達(dá)原有狀態(tài)，該問題仍是生態(tài)修復(fù)中的一個(gè)尚未解決的問題。海岸帶環(huán)境修復(fù)工程量大且復(fù)雜，如何界定修復(fù)工程圓滿完成以及保證修復(fù)項(xiàng)目取得既定成效，這些均需要一個(gè)完善的監(jiān)督機(jī)制來支撐修復(fù)項(xiàng)目的進(jìn)行。

3 海岸帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度構(gòu)建的對(duì)策建議

3.1 制定并完善海岸帶修復(fù)法律制度

從國家層面，我國仍缺乏法律效力高的有關(guān)海岸帶修復(fù)專門法律法規(guī)，難以從法律強(qiáng)制力方面引導(dǎo)各地海岸帶修復(fù)工作的開展；從地方層面，各沿海的省市雖在“陸海統(tǒng)籌”“海洋強(qiáng)國”政策下積極開展有關(guān)海洋、海岸帶環(huán)境方面的工作，也制定了不少相關(guān)的地方性政策，但根本上說，其政策過于寬泛，難以支撐地方海岸帶區(qū)域的發(fā)展。因此，中國應(yīng)積極建立和修訂有關(guān)海岸帶修復(fù)的專門法律法規(guī)，將有關(guān)海岸帶修復(fù)涉及的相關(guān)內(nèi)容以法律條文的形式確定下來，尤其是明確海岸帶修復(fù)主體、資金來源、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等具體方面。各沿海地區(qū)應(yīng)在高階層法律制定的基礎(chǔ)上根據(jù)本地區(qū)發(fā)展的特色，快速高效制定適合本地海岸帶建設(shè)的政策，并積極指導(dǎo)相關(guān)主體海岸帶管理與修復(fù)工作的開展。

3.2 擴(kuò)大環(huán)境修復(fù)主體的范圍

根據(jù)法律法規(guī)明確海岸帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)的責(zé)任主體，厘清各主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。根據(jù)污染物的種類、濃度以及破壞生態(tài)的方式和程度決定侵權(quán)人責(zé)任的大小，由直接侵權(quán)人承擔(dān)主要的生態(tài)修復(fù)責(zé)任，間接侵權(quán)人承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)充責(zé)任；國家作為海岸帶的所有權(quán)人，當(dāng)侵權(quán)人難以承擔(dān)修復(fù)責(zé)任時(shí)，應(yīng)承擔(dān)一定的補(bǔ)充責(zé)任；社會(huì)公眾作為海岸帶資源的使用者，理應(yīng)在一定范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的修復(fù)責(zé)任；同時(shí)，因海岸帶工程建設(shè)可能有收益的投資人或者保險(xiǎn)公司也應(yīng)納入海岸帶生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)人的主體之中，力求推動(dòng)海岸帶生態(tài)環(huán)境持續(xù)性發(fā)展。拓寬海岸帶生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體的范圍，推動(dòng)海岸帶環(huán)境修復(fù)主體多元化發(fā)展。

3.3 構(gòu)建陸海協(xié)調(diào)機(jī)制

海岸帶位于海洋與陸地的過渡地帶，其特殊性確定的其生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性與特殊性，要想在陸海統(tǒng)籌的背景下推動(dòng)海岸帶生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)工作的開展，關(guān)鍵性的一點(diǎn)就是打破陸海之間的壁壘，建立陸海一體化修復(fù)協(xié)調(diào)機(jī)制，例如，海岸帶綜合管理委員會(huì)，其主要職責(zé)是協(xié)調(diào)陸地與海洋之間的矛盾和沖突，推動(dòng)海岸帶修復(fù)能夠達(dá)到跨區(qū)域、多部門、綜合性、系統(tǒng)性治理。另外，針對(duì)部門之間職能有所交叉重疊的問題，一方面，應(yīng)厘清各個(gè)部門管理權(quán)限的范圍、內(nèi)容以及層級(jí)，推動(dòng)各個(gè)部門間橫向協(xié)調(diào)與垂直管理有序銜接；另一方面，建立健全監(jiān)督、反饋與問責(zé)機(jī)制，針對(duì)具有重復(fù)的職能的兩個(gè)甚至多個(gè)部門之間相互推卸責(zé)任，不愿履行職責(zé)的情況，采取協(xié)商或報(bào)共同上級(jí)指定的方式解決問題以及進(jìn)行針對(duì)性的追責(zé)[8]。

3.4 拓展多元化生態(tài)修復(fù)資金渠道

借鑒其他國家關(guān)于海岸帶資金保障制度，例如，美國制定《超級(jí)基金法》建立“污染者付費(fèi)”原則的制度體系，加拿大設(shè)計(jì)聯(lián)邦環(huán)境損害賠償基金專門用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)[9]。中國應(yīng)積極建立系統(tǒng)性的生態(tài)修復(fù)責(zé)任資金保障制度，由各地政府設(shè)立專門修復(fù)資金機(jī)制，將中央發(fā)放的修復(fù)資金、侵權(quán)責(zé)任人的賠償金以及相關(guān)的罰款等納入修復(fù)資金機(jī)制，由政府統(tǒng)一規(guī)劃管理，使修復(fù)資金發(fā)揮其最大化的效益[10]。海岸帶資源屬于公共資源，其修復(fù)成效的好壞直接關(guān)系到社會(huì)公眾的利益，因此，海岸帶環(huán)境修復(fù)不僅僅是政府和企業(yè)的責(zé)任，因海岸帶發(fā)展而受益的間接主體也應(yīng)承擔(dān)一定的修復(fù)責(zé)任，同時(shí)呼吁社會(huì)公眾積極參與海岸帶生態(tài)修復(fù)工程，共同構(gòu)建多元化環(huán)境修復(fù)資金渠道，保障海岸帶生態(tài)修復(fù)的持續(xù)性。

3.5 構(gòu)建健全環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督機(jī)制

中國雖出臺(tái)21項(xiàng)有關(guān)海岸帶環(huán)境保護(hù)修復(fù)工程的規(guī)范性技術(shù)指南，但其適用對(duì)象有一定的局限性。因此，中國應(yīng)不斷制定和完善海岸帶生態(tài)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化體系制度。一方面，擴(kuò)大海岸帶生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍，力求此標(biāo)準(zhǔn)化體系制度貫穿于整個(gè)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)，指導(dǎo)環(huán)境修復(fù)工程有序開展，提高海岸帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)效率的高效化；另一方面，從海岸帶修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容上講，將其環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度化、具體化、系統(tǒng)化，制定合理的修復(fù)目標(biāo)、設(shè)置符合實(shí)際的績效指標(biāo)。海岸帶生態(tài)保護(hù)和修復(fù)是一個(gè)比較漫長的過程，開展全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，對(duì)生態(tài)修復(fù)工程項(xiàng)目治理前后的情況進(jìn)行長期的監(jiān)管。為了確保環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目成果得到維持，需建立后期監(jiān)督制度，在項(xiàng)目結(jié)束后，可由政府派遣專業(yè)人員或委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)其修復(fù)項(xiàng)目進(jìn)行定期的檢查，若出現(xiàn)不符合修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的情況，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和維護(hù)。

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Research on the legal system of ecological environment restoration in coastal zone under land sea coordination

FEI Hongda1，WANG Panpan2

（1. Dalian University of Finance and Economics， Dalian 116622， Liaoning China; 2. Dalian Ocean University， Dalian 116621， Liaoning China）

Abstract：In recent years， China’s coastal areas have carried out some practices in the protection and restoration of coastal ecological environment， Relevant policy documents have been successively introduced， but the results of ecological environment restoration in China’s coastal zone are still not ideal. This article mainly takes land and sea coordination as the research background， comprehensively analyzes the development issues and trends of coastal ecological environment restoration， and sorts out the problems existing in China’s current policies and systems， such as incomplete restoration legislation， narrow environmental subject scope， and unclear restoration standards. According to the status quo of ecological environment development in China’s coastal zone， this paper puts forward some suggestions for coastal zone environmental restoration.

Keywords：land and sea coordination; coastal zone; environmental remediation; legal system

基金項(xiàng)目：2021年遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“遼寧省海岸帶環(huán)境保護(hù)法律制度之完善（L21BFX001）”。

作者簡介：費(fèi)宏達(dá)（1970- ），女，滿族，吉林白城人，碩士。大連財(cái)經(jīng)學(xué)院教授。研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。E-mail：feihongda@sohu.com。

通訊作者：王盼盼（1998.10- ），女，漢族，河南開封人。大連海洋大學(xué)碩士研究生。研究方向：民商法。E-mail：410399752@qq.com。