周旭陽

摘要：合理有效的村規(guī)民約對于推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大。文章以湖南省第一、第二屆“十佳”村規(guī)民約為例，探討鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下新時代村規(guī)民約的實踐困境及優(yōu)化路徑。研究發(fā)現(xiàn)，村規(guī)民約存在操作性不強、約束力不夠、村民參與度低、實際作用低于預期等問題，需具化規(guī)則、加強操作性，完善機制、增強約束力，規(guī)范程序、提高參與度，強化生命力、改善執(zhí)行效果，以便更好地服務于鄉(xiāng)村振興。

村規(guī)民約是由黨組織和政府主持制定或修訂的、村（居）民“進行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的行為規(guī)范”。黨的十八大提出全面深化改革國家治理體系和治理能力等目標，村規(guī)民約建設開始成為推進基層治理體系現(xiàn)代化的重要途徑。民政部等七部門聯(lián)合出臺的《關于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）指出：“村規(guī)民約是引導基層群眾踐行社會主義核心價值觀的有效途徑，是健全和創(chuàng)新黨組織領導下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會治理機制的重要形式。”合理有效的村規(guī)民約對于健全鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理成效，推進鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

為進一步引導全省各地做好村規(guī)民約修訂與實施工作，湖南省民政廳在2019—2021年間先后兩次在全省范圍內(nèi)組織開展了優(yōu)秀村規(guī)民約（居民公約）征集遴選和宣傳推介活動，評選出湖南省“十佳”村規(guī)民約（居民公約）。本文以這兩屆共20篇“十佳”村規(guī)民約為例，結(jié)合實地調(diào)查獲得的感性材料，研究鄉(xiāng)村振興背景下村規(guī)民約的現(xiàn)實困境及優(yōu)化路徑，以期更好地發(fā)揮新時期村規(guī)民約作用，助力鄉(xiāng)村振興。

湖南省村規(guī)民約的現(xiàn)實困境

村規(guī)民約在涵養(yǎng)文明鄉(xiāng)風、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展及鄉(xiāng)村善治中能發(fā)揮重要作用，是精神文明建設的有力抓手，是創(chuàng)新基層治理、推進鄉(xiāng)村振興的有效載體。但在具體實施過程中，村規(guī)民約面臨“上了墻”卻“落不了地”的尷尬境地，存在諸多現(xiàn)實困境。

操作性不強

現(xiàn)有村規(guī)民約多屬倡導性、勸說性和導向性規(guī)則，大多未規(guī)定具體實施方法，需結(jié)合地方特色自行摸索。統(tǒng)計表明，“十佳”村規(guī)民約中有90%的內(nèi)容是純導向性條款，如“尊老愛幼”“孝老愛親”，但對于如何執(zhí)行及如何處置違規(guī)行為并無具體規(guī)定，只有源田村和玄本村有所涉及。例如，“子女應盡贍養(yǎng)老人的義務，不得歧視、虐待遺棄老人。每出現(xiàn)一起，扣5分”“不盡贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務者……每次扣3分”。

約束力不夠

通過對20篇“十佳”村規(guī)民約進行分析可知，村規(guī)民約對村民的行為約束體現(xiàn)為倡導性、勸說性和導向性規(guī)則，主要以“不得”“不可”“必須”“禁止”等方式表述，并借助社會輿論予以約束，但對偏離村規(guī)民約之行為缺乏可操作的具體措施，約束乏力，許多淪為“寫在墻上的標語”[1]。如何利用村規(guī)民約有效約束居民行為，仍考驗著基層管理者的智慧。

村民參與度不高

“十佳”經(jīng)過反復修訂、層層審核，大多按程序最大限度地宣傳普及、征求并體現(xiàn)村民共同意愿，但也存在問題。如石屏村“制定或修訂過程”表述中的“2020年3月份我村啟動環(huán)境衛(wèi)生付費制工作，很多村民不理解不支持……”就反映了村規(guī)民約在推行中遇到的困難，亟需得到村民的理解、支持和參與。

效果不理想

制度的生命力在于執(zhí)行，如果不能執(zhí)行到位，就無法發(fā)揮作用或是作用不大。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多村規(guī)民約并未執(zhí)行到位，執(zhí)行效果遠低于期待。隨著村民的生產(chǎn)、生活和思想受到城市化、市場化、全球化的影響，村規(guī)民約的作用也受到了時代變更的影響[2]。農(nóng)村生產(chǎn)單位由社隊轉(zhuǎn)向家庭，農(nóng)戶間的聯(lián)結(jié)變少，一定程度上動搖了村規(guī)民約運作的基礎及治理效果。

其他問題

除上述問題外，還存在一些其他問題。第一，重形式輕內(nèi)容。例如，沙洲瑤族村、響水村、十八洞村等村的村規(guī)民約過于追求形式創(chuàng)新而忽視了內(nèi)容的全面性。第二，表述有誤或雷同。個別“十佳”存在錯別字（如樟霞村“社會（秩序）安全篇”里的“不拉幫 不站隊”）和條款重復（如三里村第一、三條均提到“尊老愛幼”）等問題。實際調(diào)查中甚至還發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約有雷同現(xiàn)象。

總之，在多重因素交織影響下，利用村規(guī)民約推進鄉(xiāng)村“三治融合”仍面臨諸多挑戰(zhàn)，其服務鄉(xiāng)村振興的途徑和效果仍有待加強。

村規(guī)民約優(yōu)化路徑

村規(guī)民約中的種種問題給基層治理帶來了挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代村規(guī)民約既要弘揚傳統(tǒng)美德，又要宣揚社會主義核心價值觀，用具體規(guī)定引導村民自力更生、艱苦奮斗，齊心協(xié)力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標。尋求解決辦法與優(yōu)化路徑，實現(xiàn)村規(guī)民約“上墻”與“落地”相統(tǒng)一，助力鄉(xiāng)村振興，至關重要。

具化規(guī)則，提高操作性

1.要有針對性

村規(guī)民約內(nèi)容不能過于原則、空洞，不能成為國家法律政策的翻版，要結(jié)合當?shù)仫L俗習慣與村莊實際情況，既符合國家法律又符合鄉(xiāng)村實際。這方面的成功案例就是針對近些年的紅白喜事大操大辦、隨禮負擔沉重等問題，多數(shù)村規(guī)民約做了相應約束。因其瞄準了群眾的痛點，頗受擁護。

2.要具操作性

內(nèi)容上要將抽象的價值觀轉(zhuǎn)化為可施行的具體行為，避免理論說教。保障上要細化監(jiān)督執(zhí)行機制，做到主體明確、方法適當，確保村治主體的監(jiān)督執(zhí)行做到有法可依、有規(guī)可循[3]。另外，操作標準要量化。石屏村關于移風易俗的規(guī)定就很具操作性：“操辦酒席，親戚以外人員隨賀禮最高不超過200元，宴請招待不超過20桌?！?/p>

完善機制，強化約束力

1.聯(lián)結(jié)村民利益

村民需求得到滿足是其認同遵守村規(guī)民約的第一動力[4]。與村民利益關聯(lián)的程度決定了村民參與公共事務、遵循鄉(xiāng)規(guī)民約的程度。村干部要引領村民把他們最迫切、最現(xiàn)實、最關注的問題融入村規(guī)民約，最大化地收集、整合民意、體現(xiàn)民意，才能得到村民的支持。要抓住國家大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大機遇，圍繞集體資產(chǎn)、社會公益等公共問題，將個人私利與公共利益緊密結(jié)合起來，滿足村民日益增長的物質(zhì)文化需要，更好地回應民眾對美好生活的期待。

2.完善獎懲機制

獎懲機制是否完備是村規(guī)民約執(zhí)行力的基礎。獎懲分明才能激發(fā)村民的主動性、自覺性，才能提高規(guī)約的嚴肅性、權威性?！兑庖姟访鞔_規(guī)定：對違反村規(guī)民約、居民公約的情形，要加強批評教育，并通過合理的處理方式，使違反者受到教育、改正錯誤。懲罰權本身是村民自治權的重要組成部分，但必須合理合法，不得濫用強制處罰，避免簡單以罰代教。

3.成立監(jiān)管組織

通過適當形式選舉公道、正派、有威望的村民代表監(jiān)督村規(guī)民約的執(zhí)行。石屏村、玄本村等成立了紅白理事會、道德評議會、村民議事會等“五會”來保證村規(guī)民約執(zhí)行到位，是值得推廣的探索與實踐。

規(guī)范程序，提高參與度

1.加強宣傳，規(guī)范制定過程

村規(guī)民約的制定修改過程也是群眾提高認識、自我教育的過程，能夠強化村民的自治、法治意識及價值導向。一要加大法制宣傳和教育力度，讓村民正確認識村規(guī)民約的性質(zhì)和效力。二要創(chuàng)新方式。既要運用傳統(tǒng)宣傳手段，也要結(jié)合現(xiàn)代信息化手段。三要規(guī)范程序。制定和執(zhí)行過程中，要讓村民自己決策、自己選擇，實現(xiàn)民事民議、民事民辦、民事民管。

2.加強聯(lián)結(jié)，強化村莊共同體

如何在開放性和流動性增強的背景下，將日益原子化的村民聯(lián)合起來，是村規(guī)民約現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的核心要義[5]。一要夯實村級集體經(jīng)濟，建構村莊利益共同體。利用鄉(xiāng)村振興的機遇，大力發(fā)展集體經(jīng)濟。二要培養(yǎng)共同體意識，強化價值認同。利用各種官方、非官方的網(wǎng)絡平臺，鼓勵村民通過圖片和視頻宣傳家鄉(xiāng)的變化，讓外出務工的村民找到歸屬感，留住鄉(xiāng)愁。

強化生命力，改善執(zhí)行效果

1.平衡關系，避免干預過當

國家政權適度介入，調(diào)適村規(guī)民約的程序和內(nèi)容，防止其形式化和空洞化，同時結(jié)合地方實際，盤活鄉(xiāng)村非正式制度和治理資源，確保村規(guī)民約合法的前提下，保障其“民間法”的地位和自治空間。

2.調(diào)適內(nèi)容，將規(guī)則融入鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡

充分考慮鄉(xiāng)土習俗和人情習慣，將其嵌入鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡。要將科學民主精神和“美麗鄉(xiāng)村”時代元素融入村規(guī)民約，把相關政策轉(zhuǎn)化為村規(guī)民約的具體規(guī)定[6]。

3.多元參與，強化示范引領力

一要構建多元參與的鄉(xiāng)村治理格局。要吸納新鄉(xiāng)賢等社會力量參與村莊治理，健全鄉(xiāng)村治理綜合協(xié)同機制。二要發(fā)揮新鄉(xiāng)賢、干部、黨員等的先鋒模范作用。

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村”。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是建設社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復興的必然要求[7]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，現(xiàn)代村規(guī)民約擔負起了重要使命，成為型構新時代鄉(xiāng)村治理方式的重要載體?！叭稳诤稀钡拇逡?guī)民約對鄉(xiāng)村振興的全面助推作用已成不爭事實，但在實踐中仍存在操作性不強、約束力不夠、村民參與度低，實際作用低于預期等問題，需要具化規(guī)則，加強操作性，完善機制，增強約束力，規(guī)范程序，提高參與度，強化生命力，改善執(zhí)行效果，以提高其實際效能并更好地服務鄉(xiāng)村振興。如何結(jié)合傳統(tǒng)價值規(guī)范、現(xiàn)代治理理念及治理工具，利用村規(guī)民約推動鄉(xiāng)村振興，是一個需要持續(xù)思考并反復實踐的問題。我們需要更深入的推進理論研究和具體實踐，更好地利用村規(guī)民約服務并促進鄉(xiāng)村振興。

參考文獻：

[1]蘇曦凌，梁舒萍.村規(guī)民約何以轉(zhuǎn)化為實質(zhì)秩序：建構機制與效能——基于18省份36個優(yōu)秀村規(guī)民約的整體性分析[J].北京行政學院學報，2022（05）：30-38.

[2]謝暉.當代中國的鄉(xiāng)民社會、鄉(xiāng)規(guī)民約及其遭遇[J].東岳論叢，2004（04）：49-56.

[3]姚保松，周昊文.鄉(xiāng)村振興視域下村規(guī)民約的困境及出路探析[J].學習論壇，2019（03）：80-85.

[4]彭忠益，冉敏.鄉(xiāng)村治理背景下村規(guī)民約發(fā)展的現(xiàn)實困境與重塑路徑[J].中南大學學報（社會科學版），2017，23（06）：117-123.

[5]陳榮卓，李夢蘭，馬豪豪.國家治理視角下的村規(guī)民約：現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與發(fā)展進路——基于“2019年全國優(yōu)秀村規(guī)民約”的案例分析[J].中國農(nóng)村觀察，2021（05）：23-36.

[6]陳洪連，孫百才.“三治融合”視域下鄉(xiāng)規(guī)民約的實踐困境與破解之道[J].行政管理改革，2022（03）：80-88.

[7]光明日報.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗[EB/OL].（2022-10-26）[2023-01-15].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1747765358691438651&wfr=spider&for=pc.

2022年度湖南省社會科學成果評審委員會項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下湖南鄉(xiāng)村語言景觀現(xiàn)狀與對策研究”（項目編號為XSP22YBZ107）階段性成果。

（作者單位：湖南工程學院）