孫蓮

隨著現(xiàn)代化進程的不斷推進，人民主體意識的覺醒，基層治理的難度也不斷增加。村規(guī)民約的建設是地域特色的鄉(xiāng)風民俗與法律法規(guī)的有效銜接，在提升鄉(xiāng)村社會治理水平，推進治理體系現(xiàn)代化方面具有重要意義。文章基于善治理論，對村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的運轉(zhuǎn)進行了探索性的研究。首先闡述了研究背景和理論選擇；然后分析了村規(guī)民約導向善治的理論邏輯與實踐邏輯，總結善治導向下村規(guī)民約的制定機制、組織載體和實施機制；再進一步提出村規(guī)民約導向善治的提升路徑，以期提升村規(guī)民約治理效能，達到公共利益最大化的理想狀態(tài)。

隨著社會的巨大變革和信息的廣泛傳播，基層群眾對自我權益的認識加深，對公共事務的參與度和期望值也日益提高。然而，這種變化也給基層治理帶來了很多新的挑戰(zhàn)，導致傳統(tǒng)的治理模式難以適應。在這一背景下，村規(guī)民約的建設顯得尤為重要。一方面，村規(guī)民約融入了當?shù)氐臍v史傳統(tǒng)、文化習俗和社會實踐，既體現(xiàn)了鄉(xiāng)土社會的獨特性，又與國家法律體系相協(xié)調(diào)，共同維護了基層社會秩序的穩(wěn)定。另一方面，村規(guī)民約鼓勵村民實行自我管理、自我教育、自我服務，承載著推進治理體系現(xiàn)代化的重要使命。因此，加強村規(guī)民約的建設，是推動基層社會治理創(chuàng)新、實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的重要途徑。

問題提出及理論選擇

研究背景

當今社會，隨著經(jīng)濟社會和民主思想的發(fā)展，人們的權利意識覺醒，利益表達的需求不斷增加，參與公共生活的意愿不斷增強。協(xié)調(diào)群體之間的利益，治理基層社會的難度不斷加深。因此，基層社會治理體系需要創(chuàng)新，“善治”提供了一個實踐路徑。即通過滿足善治的各個要素，不斷優(yōu)化基層治理體系，推動鄉(xiāng)村治理走向善治的進程。

村規(guī)民約作為一種行為規(guī)范，是在法律框架內(nèi)，結合當?shù)貙嶋H情況而制定出的，被一定區(qū)域內(nèi)村民廣泛認可的。同時，作為鄉(xiāng)村治理體系的有機組成部分，村規(guī)民約在形成公序良俗，維護社會秩序穩(wěn)定，提升基層社會治理水平，推動治理體系現(xiàn)代化等方面發(fā)揮了重要作用。村規(guī)民約的建設，是提升村民自治水平，在鄉(xiāng)村實現(xiàn)善治的重要載體和有效途徑。

理論選擇

善治以公共利益最大化為目標，其本質(zhì)特征在于它是多主體協(xié)同治理。善治作為一種社會管理的過程，實際上是國家權力的下沉，公民社會的壯大。因此，善治也是公民積極、主動參與的過程。我國最早研究治理和善治理論的俞可平先生，在綜合了各家觀點之后，總結出了善治的六個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。將村規(guī)民約的運轉(zhuǎn)導向善治的過程，就是將善治的六個基本要素融入村規(guī)民約的運轉(zhuǎn)，優(yōu)化基層治理體系的過程。

合法性指的是社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。村規(guī)民約的制定過程是民主的，因此在一定區(qū)域內(nèi)是被廣泛認同的，天然具有合法性；同時，村規(guī)民約的執(zhí)行者也是一定范圍內(nèi)被認同的權威。透明性要求政治信息及時公開，從而公民能夠有效地進行政治參與。村規(guī)民約的制定、實施情況公開透明，村民也能有平臺及時反饋、監(jiān)督，這都充分體現(xiàn)了村規(guī)民約運轉(zhuǎn)的透明性。責任性在此特指要承擔相應身份職位的職責和義務。在村規(guī)民約的實施過程中，不同的主體要履行一定的職責和義務。法治是實現(xiàn)善治的前提和基本要求，健全法制是安定有序社會環(huán)境的前提，安定的社會秩序是善治的基本要求。村規(guī)民約的制定和實施基于法律法規(guī)，嚴格依法行事。在鄉(xiāng)村治理過程中，回應性要求對村民提出的意見要及時和負責地給予反饋，同時要定期向村民征詢建議、解釋政策。村規(guī)民約的有效性，即管理的效率包括兩方面的含義，一是村規(guī)民約組織設置合理；二是能降低鄉(xiāng)村的管理成本。

村規(guī)民約何以導向善治

村規(guī)民約善治導向的理論邏輯

國家治理現(xiàn)代化的一種理想狀態(tài)，就是實現(xiàn)國家和社會的善治，即公共利益最大化的治理活動和治理過程。首先，法治是實現(xiàn)善治的前提。只有實現(xiàn)了法治，才能營造出安定有序的社會環(huán)境，才能充分保障村民的自治。其次，民主是實現(xiàn)善治的根本途徑。村規(guī)民約的制定，村民自治的發(fā)展離不開民主。民主和法治既是善治的前提，也是善治最本質(zhì)的要素。村規(guī)民約以善治為導向必須滿足這兩大前提。

民主是村規(guī)民約最顯著的特征之一。從產(chǎn)生過程來看，其經(jīng)由大多數(shù)村民的表決同意；從內(nèi)容看，其是全體村民意志的體現(xiàn)；從運行過程來看，其受到全體村民的監(jiān)督。村規(guī)民約通過激勵村民的主體參與，使民主在基層運轉(zhuǎn)起來。同時，法治是村規(guī)民約在基層治理中運行的基本依托。村規(guī)民約的內(nèi)容和實施過程都必須符合法律法規(guī)的要求，嚴格依法運行。通過加強農(nóng)村法治宣傳教育，引導干部以及群眾知法、守法，并依法表達訴求、解決糾紛、維護權益，將村規(guī)民約的運行納入法治化的軌道。民主與法治是村規(guī)民約得以運行的前提與保障，也使村規(guī)民約導向善治得以可能。村規(guī)民約在鄉(xiāng)村的運行充分發(fā)揮村民主體的自治作用，讓村民自己“說事、議事、主事”，做到村里的事村民商量著辦。

村規(guī)民約善治導向的實踐邏輯

村規(guī)民約是傳統(tǒng)文化、鄉(xiāng)風民俗與現(xiàn)代法治的有效銜接。村規(guī)民約形成于人們長期生產(chǎn)生活的行為模式，體現(xiàn)著傳統(tǒng)文化的繼承?！俺哂兴?，寸有所長?！狈呻m具有普適性和強制性，能有效規(guī)范人的行為。但一方面法律是最低的道德標準，有些行為合乎法律但也可能會背離了傳統(tǒng)文化中的美德，如大肆鋪張浪費等行為。另一方面，法律更多是導向性的，細枝末節(jié)無法面面俱到，在鄉(xiāng)村治理中存在一定的局限性，如鄉(xiāng)村環(huán)境規(guī)范等。而村規(guī)民約能有效結合法律規(guī)范與鄉(xiāng)風民俗，成為一個具體的、地方化的行為規(guī)范。不僅能有效解決鄉(xiāng)村治理中的問題矛盾，繼承傳統(tǒng)美德，弘揚鄉(xiāng)風文明；而且契合于善治的社會治理需求，是剛性管理與柔性治理的結合，提升村民自治能力。

在治理現(xiàn)代化背景下，村規(guī)民約主要表現(xiàn)為法律政策的地方化文本，在法律的框架內(nèi)結合傳統(tǒng)文化與當?shù)氐泥l(xiāng)風民俗，頒布的更加詳盡、實用的鄉(xiāng)村自治章程和相關規(guī)約。

善治導向下村規(guī)民約運轉(zhuǎn)機制

村規(guī)民約制定機制

村規(guī)民約是鄉(xiāng)村成員在共同生活中自然形成的行為規(guī)定，可以體現(xiàn)出一定區(qū)域內(nèi)大多數(shù)成員的共同意志，以成文或默認的方式存在。其通過輿論評價或者強制力的手段對區(qū)域內(nèi)成員的行為進行倡導或者約束，進而樹立起共同的活動規(guī)則，其本質(zhì)是行為規(guī)范。此種行為規(guī)范區(qū)別于法律，是較小范圍內(nèi)村民共同生活中自然形成的，通過口頭或者書面的方式將默認的行為規(guī)范上升為集體的行為準則，對全體成員進行約束，體現(xiàn)了全體成員的共同價值取向。因此村規(guī)民約的形成是結合當?shù)貙嶋H情況，符合當?shù)仫L俗習慣，經(jīng)大多數(shù)村民認可的行為規(guī)范。

村規(guī)民約是村民會議基于《中華人民共和國村民委員會組織法》授權而制定的，其制定機制因不同地區(qū)有所不同。但基本流程可以歸納為：組建班子、宣傳發(fā)動、草擬初稿、討論修改、表決通過、備案審查、公布實施。

村規(guī)民約的制定機制彰顯了善治的兩大基本要素——合法性與法治。村規(guī)民約作為一種行為規(guī)范通過民主的方式制定，從其制定過程中獲取了合法性，得到了村民的自覺認可與服從。而遵循法定程序且內(nèi)容合法的村規(guī)民約一經(jīng)產(chǎn)生，便具有了法律效力。一方面，其運行處于法律框架內(nèi)，需要嚴格依法。另一方面，生活在村莊中的居民都應當受其約束。除此以外，那些駐在農(nóng)村的機關、團體、事業(yè)單位的人員，都應當遵守有關的村規(guī)民約，自覺地約束自己的行為。村規(guī)民約以一種成文的形式表現(xiàn)出來，成為人人都需遵守的規(guī)范。

村規(guī)民約組織載體——“一約四會”

村規(guī)民約的實施需要一定的組織載體，即“一約四會”，即村規(guī)民約和紅白理事會、道德評議會、村民議事會和禁毒禁賭會的簡稱?！八臅敝饕善胀ù迕翊?、“五老”人員（老黨員、老戰(zhàn)士、老勞模、老教師、老干部）等有一定代表性且具有一定文化水平和聲望的人組成，在黨的領導下，通過村規(guī)民約實行自我管理、自我教育和自我服務。

紅白理事會主要職責是破除婚喪嫁娶中鋪張浪費、愚昧落后的陋習，抑制虛榮攀比的風氣，引導村民崇尚節(jié)儉、移風易俗辦理紅白事。道德評議會的主要職責是維護村莊正義，包括對各類榜樣進行評選推薦，解決鄰里糾紛、調(diào)節(jié)家庭矛盾等。村民議事會的主要職責是對村務進行民主管理，包括收集群眾建議；參與協(xié)商村內(nèi)重大事務；對村干部的工作情況進行監(jiān)督等。禁毒禁賭會的主要職責是掐滅村內(nèi)不良習氣，通過宣傳教育，提高群眾對各項不良行為危害性、嚴重性的認識，并加強相關的監(jiān)督管理。

在村莊管理中，村民組織的成立意味著村民自身與一定的職能和義務聯(lián)系起來，村民組織的細分也為村莊進行全方位管理提供效能。從道德角度出發(fā)，承擔一定職務的村民需要引導村莊走向公共的善。從制度角度出發(fā)，村民有責任去制止破壞村莊文明的行為。制度和道德的雙重作用大大增加了組織和村民個體的責任性，村民組織的誕生及其不斷地發(fā)展完善促使村規(guī)民約的實踐進一步走向善治。

村規(guī)民約實施機制

村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中主要起到整治公共環(huán)境、調(diào)解鄰里糾紛、倡導移風易俗等公共事務的管理。其內(nèi)容主要有兩個類型，一個是勸善性條款，一個是懲惡性條款。勸善性的條款主要依靠宣傳、樹典型、表彰等形式，挖掘身邊的好人好事，如評選“最美家庭”“最美庭院”等，從精神建設和環(huán)境建設雙管齊下，加強鄉(xiāng)風建設，弘揚社會主義核心價值觀。懲惡性條款主要依靠的是公共輿論和批評教育等形式，對不文明的現(xiàn)象及時進行遏制，形成良好的村風民氣，進一步提升村民的獲得感、幸福感和安全感。

相比較于政府的治理，村規(guī)民約在村莊的運轉(zhuǎn)具有極強的回應性和有效性?；貞允侵复迕竦囊罂梢缘玫郊皶r地回應與解決。有效即村規(guī)民約的組織載體能夠結合村莊實際將村民生活的方方面面納入管理范疇，管理過程相對靈活，富有人情味。同時在管理成本方面，以村規(guī)民約為依托的村民自治使鄉(xiāng)村治理成本大大降低。村莊管理的有效性和回應性越高，村莊善治程度越高。

村規(guī)民約進一步走向善治的提升路徑

完善村規(guī)民約的制定機制，加強其合法性

首先要加強政府機關對村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中重要性的認識。基層政府要依法指導并監(jiān)督村規(guī)民約的制定與實施，要推進村規(guī)民約制定機制制度化，在不干預村莊內(nèi)部事務的情況下充分引導村民進行自治。同時，村規(guī)民約的制定應該充分結合當?shù)貙嶋H情況和村民意愿，提升村民的認同感，加強村規(guī)民約合法性。因此必須用制度的形式規(guī)定村規(guī)民約的起草和審議程序，制度化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是村民自治主體的地位的有力保障。在確保制定過程民主性和制度內(nèi)容合法性的同時，還可以確保村規(guī)民約的科學性。

完善村規(guī)民約的監(jiān)督機制，增強治理透明性和回應性

村規(guī)民約的實施，需要制度化的監(jiān)督機制。基層政府、村兩委以及村民自治組織多主體協(xié)同治理，相互監(jiān)督、定期反饋等渠道需以制度化的形式落實下來，才能充分保障治理過程的透明性，才能使村規(guī)民約在基層治理中的長期、有效地運轉(zhuǎn)。輿論監(jiān)督作為一種軟性約束，在鄉(xiāng)村治理中起到重要作用。村規(guī)民約運轉(zhuǎn)既要保障村民們的知情權，也要及時回應村民的利益訴求，定期對村民關注的問題進行解決。充分發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用，提高治理的透明性和回應性是提高群眾滿意度，推進鄉(xiāng)村治理工作向善治發(fā)展的有效途徑。

加強村民的主體參與，提升治理有效性

村民作為村規(guī)民約實施與作用的主體，其參與直接影響著村規(guī)民約在基層的運轉(zhuǎn)。在村規(guī)民約的制定過程中，就要通過加大宣傳力度、拓寬參與渠道充分動員村民參與村規(guī)民約的制定中來。在村規(guī)民約的實施與監(jiān)督中，要通過各種方式調(diào)動村民的積極性。如有的村落被打造為旅游村，或發(fā)展各類綠色產(chǎn)業(yè)等，讓村民利益與公共利益掛鉤，促使村民積極投身于村規(guī)民約的建設與執(zhí)行。

村民作為村規(guī)民約制定和實施的主體，其能力水平的提高是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的有力抓手。首先要注重培育治理主體的專業(yè)能力，通過開展村民、村民自治組織的能力技能培訓，或積極學習先進村經(jīng)驗，有效提升治理主體的素質(zhì)能力。其次，要充分調(diào)動村莊內(nèi)部人才資源，發(fā)動能力素質(zhì)相對較高且與群眾具有一定的感情和信任基礎的群體協(xié)同治理。

當前，隨著我國城市化進程的不斷加快，人民的需求不斷增加且日趨多元化，原有的基層治理模式也需要與時俱進，滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求。要解決鄉(xiāng)村治理中的種種難題，進一步實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，則需要結合理論去探索實踐路徑。善治理論的提出及其應用賦予了鄉(xiāng)村治理新路徑探索以深厚的理論基礎。中國的鄉(xiāng)村治理模式有三個特征，即政府主導、多元治理與精英治理。鄉(xiāng)村治理模式雖然面臨著自治制度流于形式等問題，但以村民自治為核心的村規(guī)民約運轉(zhuǎn)機制呈現(xiàn)出國家還政于社會，政府與社會協(xié)同治理的方向，對于善治目標的實現(xiàn)具有巨大的積極意義。村規(guī)民約在鄉(xiāng)村的運轉(zhuǎn)中逐步與國家法律實現(xiàn)有機協(xié)同，推動鄉(xiāng)村治理走向善治。

（作者單位：安徽大學）