胡宇婷 康京濤

基金項目：本文系國家社科基金重大研究專項“社會主義核心價值觀融入生態(tài)文明法治建設(shè)的基本路徑和法律樣態(tài)”（19VHJ016）；陜西省2023年軟科學(xué)一般項目“陜西雙碳目標實現(xiàn)的法治保障研究”（2023-CX-RKX-099）階段性成果。

收稿日期：2024-04-07

作者簡介：胡宇婷（1998-），女，陜西西安人，西安財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生；

康京濤（1980-），男，陜西寶雞人，法學(xué)博士，西安財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師。

摘? ?要：碳金融市場能否穩(wěn)健運行攸關(guān)“雙碳”目標實現(xiàn)。當(dāng)前我國碳金融監(jiān)管的制度框架不能滿足碳市場現(xiàn)實需要，存在監(jiān)管主體架構(gòu)不合理、監(jiān)管規(guī)范間銜接不適、監(jiān)管工具選擇單一、履約責(zé)任體系不健全等問題。為此，我國碳金融監(jiān)管應(yīng)以共同責(zé)任、綠色環(huán)保、風(fēng)險預(yù)防與發(fā)展并行為法律原則，建立碳金融協(xié)同監(jiān)管體制。監(jiān)管主體方面，成立碳金融監(jiān)管委員會，明確監(jiān)管主體的職責(zé)、權(quán)限，構(gòu)建協(xié)同高效的監(jiān)管組織。監(jiān)管規(guī)范方面，協(xié)調(diào)碳金融規(guī)范與政策、法律之間的關(guān)系，擴大監(jiān)管覆蓋面。監(jiān)管工具方面，增強監(jiān)管工具協(xié)同度，協(xié)同運用命令控制型手段與激勵性監(jiān)管手段。

關(guān)鍵詞：碳金融；協(xié)同監(jiān)管；金融監(jiān)管；監(jiān)管體制；低碳經(jīng)濟；監(jiān)管創(chuàng)新

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2024.06.002

中圖分類號：D912.28? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003－9031（2024）06－0013－11

一、引言

全球氣溫變暖對自然環(huán)境的不良影響持續(xù)擴大，低碳和減排已成為世界共識。早在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》中國際社會提出了應(yīng)對氣候變化的策略——碳交易。隨著《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標的建議》明確提出要“發(fā)展綠色金融”。我國加快推進傳統(tǒng)經(jīng)濟向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，碳金融在經(jīng)濟市場比重日益增加。2021年7月，全國碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱“碳市場”）上線交易。2023年，碳排放配額年度成交量2.12億噸，全國碳排放權(quán)交易市場年度成交額約144.44億元，日均成交量87.58萬噸①。我國碳市場已成為全球覆蓋溫室氣體排放量規(guī)模最大的市場②。由此看來，碳金融市場潛力巨大，其發(fā)展走向關(guān)乎我國經(jīng)濟命脈。

為規(guī)范碳金融市場，實現(xiàn)“雙碳”目標，我國不斷優(yōu)化對碳金融監(jiān)管的規(guī)定?！短寂欧艡?quán)交易管理暫行條例》已經(jīng)2024年1月5日國務(wù)院第23次常務(wù)會議通過，自2024年5月1日起施行。此外，還有《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》，以及《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》等政策文件。湖北、上海、北京等八個試點地方也都陸續(xù)出臺了各地方的碳排放權(quán)交易暫行管理辦法。但作為減緩氣候變化的投融資活動，碳金融區(qū)別于傳統(tǒng)金融，其本身是一個關(guān)系錯綜復(fù)雜的體系，其覆蓋范圍非常廣泛，涉及社會經(jīng)濟生活的多個方面。目前，我國現(xiàn)有的監(jiān)管模式和監(jiān)管規(guī)定，對碳金融的監(jiān)管作用有限，難以應(yīng)對碳金融面臨的不確定性風(fēng)險與多樣性風(fēng)險的沖擊。目前既有研究積極回應(yīng)碳交易制度，聚焦碳交易體系的構(gòu)建、碳排放權(quán)的界定、碳金融風(fēng)險的法律防控、金融機構(gòu)如何參與碳交易等內(nèi)容，對碳金融監(jiān)管的研究剛起步。在為數(shù)不多的研究成果中，對碳金融采取協(xié)同監(jiān)管，學(xué)界已經(jīng)達成一致，并提出了專門監(jiān)管與協(xié)同監(jiān)管相結(jié)合（劉明明，2021）、構(gòu)建宏微觀審慎監(jiān)管協(xié)同機制（范從來等，2023）、“1+3+1”的碳金融監(jiān)管模式（楊博文，2018）等一系列構(gòu)想。還有一部分學(xué)者雖沒有明確提及協(xié)同監(jiān)管，但都有“協(xié)同”的影子，如提出碳市場的多元共治（張梓太和張葉東，2022）、中國氣候變化立法的雙階體系構(gòu)造（余耀軍，2022）以及監(jiān)管主體間的協(xié)調(diào)（劉暉和孫柏霖，2023）等。然而，已有關(guān)于碳金融協(xié)同監(jiān)管的研究，著眼于監(jiān)管主體，僅僅停留在理論的證成上，缺乏協(xié)同監(jiān)管的系統(tǒng)性研究和具體方案。

基于此，本文以碳金融協(xié)同監(jiān)管為視角，在碳金融監(jiān)管現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，尋求滿足我國碳金融市場發(fā)展需求的監(jiān)管模式，通過分析碳金融監(jiān)管規(guī)范、監(jiān)管主體、監(jiān)管工具等方面存在的缺失，針對碳金融涉及多領(lǐng)域的特性及碳金融市場的復(fù)雜環(huán)境，提出構(gòu)造碳金融協(xié)同監(jiān)管的法律模式。具體來說，本文提出碳金融協(xié)同監(jiān)管的法律原則，并從協(xié)調(diào)碳金融法規(guī)與傳統(tǒng)金融法規(guī)及政策三者之間的關(guān)系實現(xiàn)監(jiān)管規(guī)范的協(xié)同；以生態(tài)環(huán)境部為核心，統(tǒng)籌各部門達到監(jiān)管主體的協(xié)同；通過命令控制型手段與激勵性監(jiān)管手段協(xié)同配合實現(xiàn)監(jiān)管工具的協(xié)同；最后對碳金融交易平臺、核查機構(gòu)等進行規(guī)制，完善履約責(zé)任體系四個方面來構(gòu)造碳金融協(xié)同監(jiān)管模式，以期為我國完善碳金融監(jiān)管體系、實現(xiàn)“碳達峰”和“碳中和”目標提供思路。

二、碳金融協(xié)同監(jiān)管的制度邏輯

碳金融是一種依托碳排放權(quán)交易的金融活動，較傳統(tǒng)金融來說，更緊密地連接了金融資本與基于綠色技術(shù)的實體經(jīng)濟，具備傳統(tǒng)金融市場的基本屬性，同時面臨各種碳金融風(fēng)險。宏觀環(huán)境方面，碳金融市場風(fēng)險來源于環(huán)境的金融化、政策風(fēng)險、泡沫化對碳金融資產(chǎn)的沖擊風(fēng)險等。微觀市場方面，包括交易客體風(fēng)險、交易主體風(fēng)險、市場風(fēng)險等。碳金融市場風(fēng)險區(qū)別于傳統(tǒng)金融市場風(fēng)險，更多歸因其自身屬性和特點。那么對于碳金融市場監(jiān)管，須針對主體特性和風(fēng)險特性對癥下藥。當(dāng)前碳金融監(jiān)管的制度框架不能滿足碳市場現(xiàn)實需要，仍存在關(guān)鍵缺失，具體表現(xiàn)為監(jiān)管主體架構(gòu)不合理、監(jiān)管規(guī)范間銜接不適、監(jiān)管工具選擇單一、履約責(zé)任體系不健全。

（一）監(jiān)管主體架構(gòu)不合理

從碳金融交易活動來看，其涉及總量控制、配額分配、碳排放監(jiān)測、報告和核查、登記、抵消、信息披露、金融監(jiān)管等多方面的問題。所需監(jiān)管事項專業(yè)、復(fù)雜，對其監(jiān)管十分不易。碳金融監(jiān)管的規(guī)定還不能滿足碳金融市場發(fā)展的需求，在監(jiān)管主體的設(shè)定上還存在一些不足。2024年1月5日通過的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）中明確國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負責(zé)碳排放權(quán)交易星官活動的監(jiān)督管理工作，地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門負責(zé)本行政區(qū)域的碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動的監(jiān)督管理工作，自此形成“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門—省級生態(tài)環(huán)境主管部門—設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門”三層級管理體系。這一文件似乎對碳金融監(jiān)管主體進行了明確規(guī)定，但因碳金融并不只是簡單的碳排放權(quán)交易活動，在其交易過程中涉及多個領(lǐng)域，利益群體交叉多元，參與市場監(jiān)管的主體仍存在過于分散的缺點。在大部制改革后，生態(tài)環(huán)境主管部門確定了統(tǒng)一集中的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，由于碳金融的復(fù)雜性，生態(tài)環(huán)境主管部門的職責(zé)定位也無法完全、有效匹配具有較強金融屬性的碳市場交易規(guī)則制定、交易活動監(jiān)管等的實際履職需要?！稌盒袟l例》對各分散的監(jiān)管主體規(guī)定不夠詳盡，生態(tài)環(huán)境主管部門與其他有效碳金融監(jiān)管權(quán)部門之間難以有銜接、聯(lián)動，存在部門利益失衡的情況。

（二）監(jiān)管規(guī)范之間銜接不適

一是碳金融監(jiān)管實踐中部分法律規(guī)范缺位。我國碳金融市場正處于不斷開發(fā)創(chuàng)新、深化發(fā)展的過程中，碳金融交易產(chǎn)品、交易主體、交易方式都在不斷豐富，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》對碳金融交易市場的參與主體資格要求、市場準入等未做出明確的規(guī)定，在實踐中法律規(guī)范缺失。

二是傳統(tǒng)金融市場法規(guī)未涉及碳金融交易。碳排放權(quán)曾被認定為“標準化合約”，但不論是我國《證券法》，還是《期貨交易管理條例》的規(guī)定中，都沒有符合所謂碳排放權(quán)“標準化合約”的有關(guān)規(guī)定。所以造成我國碳金融市場監(jiān)管處于法律模糊地段，傳統(tǒng)金融監(jiān)管法規(guī)不能直接適用于碳金融交易監(jiān)管。碳金融市場交易監(jiān)管與傳統(tǒng)金融監(jiān)管法律規(guī)則銜接不適，無法有效協(xié)調(diào)適用，交易活動是否合法問題與監(jiān)管漏洞不斷產(chǎn)生沖突，從而引發(fā)各種碳金融風(fēng)險。

三是碳金融交易市場自律管理規(guī)則適用的有限性。在碳金融市場交易過程中，碳交易所采用行業(yè)自律規(guī)則來彌補碳金融監(jiān)管法律法規(guī)的不足。行業(yè)自律規(guī)則的實施在一定程度上取得了不錯的反響，在保障市場參與者的合法權(quán)益和維護碳金融市場交易秩序上成效顯著。雖然在規(guī)則設(shè)立之初，是以金融交易的相關(guān)監(jiān)管制度為基礎(chǔ)。但碳交易所本身在金融市場法律規(guī)范中就沒有被確認，碳交易所并非“經(jīng)國務(wù)院或國務(wù)院金融管理部門批準設(shè)立從事金融產(chǎn)品交易的交易場所”。即使碳交易所的自律管理規(guī)定帶有濃厚的金融監(jiān)管的特性，但其仍不屬于傳統(tǒng)金融市場法律監(jiān)管的范疇，僅由碳市場行政部門對其進行監(jiān)督管理。同時，碳交易所做出的認定并不當(dāng)然具有法律上的合法性。當(dāng)碳市場規(guī)范與金融監(jiān)管規(guī)范產(chǎn)生沖突時，碳交易所制定的自律管理規(guī)則不能彌補碳市場金融監(jiān)管的不足，這種分散型規(guī)制難以適應(yīng)矯正碳金融市場失靈的制度需求。

四是碳金融規(guī)范與政策銜接不適。在法律和政策層面，我國具有構(gòu)造“雙碳”行動制度框架的基礎(chǔ)積累，法律理應(yīng)對“雙碳”目標有所回應(yīng)。但立法普遍具有滯后性，導(dǎo)致碳金融法律規(guī)范與政策文件銜接不適，現(xiàn)行法律規(guī)范對政策的回應(yīng)仍缺失?！吨泄仓醒? 國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）2021年10月發(fā)布，該《意見》對實現(xiàn)碳達峰、碳中和設(shè)定了具體的分解目標，即2025年綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系初步形成、2030年經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型取得顯著成效以及2060年綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立①。由于立法滯后于政策文件，我國沒有及時出臺專門的“雙碳”立法，現(xiàn)有法律與政策不能同頻實施、不能滿足碳金融市場發(fā)展需求。因此制定一部適應(yīng)緊迫形勢需要，又符合我國碳市場需求的碳金融專門立法已成為當(dāng)務(wù)之急。碳交易市場的技術(shù)水平與發(fā)展速度要求碳金融立法應(yīng)具有前瞻性，并結(jié)合政策與經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，構(gòu)建碳金融監(jiān)管的法律規(guī)范藍圖。

（三）監(jiān)管工具選擇單一

一是傳統(tǒng)的監(jiān)管方式不適用于碳金融。傳統(tǒng)金融采用分業(yè)監(jiān)管的方式，即政府將監(jiān)管機構(gòu)進行劃分，對不同行業(yè)的運作采取分開監(jiān)管，主要表現(xiàn)為證監(jiān)會與銀保監(jiān)會分別管理證券、銀行和保險行業(yè)。但分業(yè)監(jiān)管并不適用于碳金融領(lǐng)域，碳金融監(jiān)管部門廣泛，多部門監(jiān)管易出現(xiàn)對相同性質(zhì)的碳交易活動或是同類型碳金融衍生品的規(guī)制不一，寬嚴有差的情況。不同的監(jiān)管標準和尺度也極易誘發(fā)碳金融監(jiān)管方面的貪污及違法行為。對碳金融跨多領(lǐng)域、部門這一具體問題，應(yīng)進行具體分析。最為恰當(dāng)?shù)姆绞绞遣捎酶黝I(lǐng)域、部門相互合作，協(xié)同監(jiān)管的方式。

二是監(jiān)管工具的選擇上過于單一?？v觀我國經(jīng)濟發(fā)展進程，政府偏好單一的命令控制型監(jiān)管手段。對經(jīng)濟主體多采用行政處罰，如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉等懲罰性措施。從政府視角來看，命令控制型監(jiān)管手段的確是達到行政目的最為直接、迅速的選擇，但過于剛硬的命令控制措施極易打擊市場經(jīng)濟主體的積極性，導(dǎo)致經(jīng)濟市場喪失活力。單一適用強制性行政手段，易被動形成政府與經(jīng)濟主體對立的局面，其手段的有效性大打折扣，同時還會降低經(jīng)濟主體對政府的信任度，影響政府權(quán)威。因此，在碳金融監(jiān)管領(lǐng)域，不能只依靠行政手段，應(yīng)打破單一監(jiān)管工具選擇的舊模式，引入激勵性監(jiān)管工具，形成剛性與柔性監(jiān)管工具的協(xié)同。

（四）履約責(zé)任體系不健全

完善的履約責(zé)任體系是碳金融維持正向發(fā)展的關(guān)鍵要義，也是碳金融監(jiān)管落實立法目的的重要一環(huán)，我國現(xiàn)行法律規(guī)范中對碳金融監(jiān)管的履約責(zé)任體系規(guī)定尚不完善。

第一，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》第7條規(guī)定，重點排放單位及符合國家有關(guān)規(guī)定的其他主體，為可以參加碳排放權(quán)交易的主體。后文第21條和22條，對重點排放單位的違法情形進行說明，第24條規(guī)定了重點排放單位的違法責(zé)任，但未規(guī)定“符合國家有關(guān)規(guī)定的其他主體”的違法情形及違法責(zé)任以及交易主體的資格審查事項。由于懲罰規(guī)定層級較低，懲罰手段也僅是罰款或責(zé)令停產(chǎn)整治，對碳交易主體的約束極其有限，未達到預(yù)期的法律實施效果。第二，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》中第16條規(guī)定由生態(tài)環(huán)境部組織建立碳交易平臺，規(guī)定碳交易平臺有記錄信息、提供服務(wù)、組織開展碳交易活動、向生態(tài)環(huán)境部報告情況的義務(wù)。而有關(guān)碳交易平臺自律管理規(guī)定、風(fēng)險預(yù)防及防范機制及信息披露義務(wù)的設(shè)定仍不明確。這些宏觀統(tǒng)籌的規(guī)定不足以支撐碳交易平臺應(yīng)對復(fù)雜多變的碳交易風(fēng)險，且自身的責(zé)權(quán)詳細規(guī)定的缺失，使得在碳交易平臺發(fā)揮不出應(yīng)有作用。第三，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》中第12條規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門可以委托核查機構(gòu)提供核查服務(wù)，第13條中規(guī)定核查機構(gòu)對其提供的核查結(jié)果負責(zé)，并對核查機構(gòu)的要求做了簡要說明，但其本身資格的審查及核查工作人員的資質(zhì)要求未多做說明。核查機構(gòu)所出具的核查結(jié)果有決斷性作用，因此需細化對核查機構(gòu)及其工作人員的管理規(guī)定。

三、碳金融協(xié)同監(jiān)管的法律原則

法律原則是其他法律要素行動的基礎(chǔ)原理和根本準則。符合碳金融發(fā)展需要的法律原則，才能對碳金融監(jiān)管起積極正確的指導(dǎo)作用，實現(xiàn)對碳金融活動的協(xié)同監(jiān)管。

（一）共同責(zé)任原則

公共選擇理論認為，監(jiān)管者具有“經(jīng)濟人”屬性，為了追求個人利益從而導(dǎo)致監(jiān)管“設(shè)租”和監(jiān)管腐敗。為防止監(jiān)管失靈，需對監(jiān)管主體進行約束，共同責(zé)任原則將監(jiān)管主體視為一個責(zé)任整體，增強各監(jiān)管主體間關(guān)聯(lián)性，要求監(jiān)管主體協(xié)同合作、共擔(dān)責(zé)任，引導(dǎo)監(jiān)管主體相互督促。

共同責(zé)任原則是指將碳金融監(jiān)管中所有監(jiān)管主體作為一個整體，明確碳金融監(jiān)管是監(jiān)管主體共同的責(zé)任，以共同責(zé)任意識為行動支撐、協(xié)同聯(lián)動為行動模式、構(gòu)建科學(xué)高效的監(jiān)管秩序為行動目標，落實對碳金融的全面監(jiān)管。協(xié)同監(jiān)管的模式要求各監(jiān)管主體協(xié)同配合，監(jiān)管主體形成的共同責(zé)任意識是營造良性協(xié)同關(guān)系的關(guān)鍵。第一，傳統(tǒng)監(jiān)管模式下，各監(jiān)管主體之間是孤立分離的，缺乏有效聯(lián)動，監(jiān)管主體僅注重自身職權(quán)的行使，沒有形成相互督促的正向關(guān)系，以致不能規(guī)避本可規(guī)避的監(jiān)管風(fēng)險。而在共同責(zé)任原則下，監(jiān)管主體需協(xié)同合作，互通信息，共享成果，避免出現(xiàn)信息缺口及監(jiān)管漏洞。第二，由于碳金融本身監(jiān)管主體分散，涉及多個領(lǐng)域，在碳交易活動中難免有利益交叉點。若不對此加以約束，則會引起監(jiān)管主體之間利益沖突，擾亂執(zhí)法環(huán)境與市場秩序。因此，在利益趨同和共同責(zé)任原則下培養(yǎng)監(jiān)管主體的共同責(zé)任意識，增進協(xié)同監(jiān)管主體的自覺性，將長期穩(wěn)定的協(xié)同監(jiān)管關(guān)系作為的共同目標，共同提升我國碳交易活動的監(jiān)管質(zhì)量。

（二）綠色環(huán)保原則

碳金融的根本特質(zhì)是保護環(huán)境，推動傳統(tǒng)經(jīng)濟向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的綠色經(jīng)濟。綠色環(huán)保原則指碳金融監(jiān)管不得以損害環(huán)境為代價，在碳金融監(jiān)管過程中將生態(tài)和環(huán)境保護放在優(yōu)先地位予以考慮，以綠色環(huán)保優(yōu)先為行為準則。在碳金融協(xié)同監(jiān)管模式下，綠色環(huán)保原則要求兩個協(xié)同：要求監(jiān)管主體協(xié)同考慮碳金融監(jiān)管與生態(tài)和環(huán)境保護的關(guān)系；要求監(jiān)管部門在行使監(jiān)管職權(quán)時協(xié)同環(huán)保部門意見，從而做出有利于生態(tài)和環(huán)境保護的決定。遵循《民法典》提出的“綠色原則”，以及《環(huán)境保護法》中的“保護優(yōu)先原則”，在對碳金融進行監(jiān)管時，應(yīng)按照環(huán)境保護基本國策的要求，在處理碳金融監(jiān)管與生態(tài)和環(huán)境保護關(guān)系時，要把生態(tài)和環(huán)境保護放在較為優(yōu)先的位置，以保護環(huán)境為前提對碳交易活動進行監(jiān)管。在監(jiān)管中，監(jiān)管主體需協(xié)同環(huán)保部門做出決策，采納環(huán)保部門的意見，在環(huán)境損害最小前提下行使監(jiān)管職能，追求碳金融利益最大化，實現(xiàn)綠色環(huán)保目標與碳金融經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，加速我國經(jīng)濟向綠色低碳經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。碳金融企業(yè)也應(yīng)瞄準碳金融新興的機會，在把握機遇、提高自身競爭力的同時減少對環(huán)境的不利影響。此外，制定碳金融行業(yè)“破壞環(huán)境黑名單”，監(jiān)管主體將碳交易活動中不按規(guī)定履行義務(wù)、違反綠色原則，污染環(huán)境的企業(yè)和個人列入黑名單，在一定期限內(nèi)對其重點監(jiān)管、取消優(yōu)惠資格，直到其使環(huán)境恢復(fù)原狀或繳納罰款。

（三）風(fēng)險預(yù)防與發(fā)展并行原則

金融監(jiān)管的核心要義是阻礙風(fēng)險，收縮風(fēng)險的傳遞效應(yīng)，防止風(fēng)險外部性泛濫，使風(fēng)險得以收斂，以維護金融市場和金融體系的穩(wěn)定和有效。推進碳市場發(fā)展是實現(xiàn)“雙碳”目標的必經(jīng)之路，也是我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。因此，要做到風(fēng)險預(yù)防與發(fā)展并行。

風(fēng)險預(yù)防與發(fā)展并行原則是指在碳金融監(jiān)管過程中，兼顧碳金融風(fēng)險預(yù)防與碳金融發(fā)展，協(xié)同考慮兩者之間的關(guān)系，做到風(fēng)險預(yù)防與經(jīng)濟發(fā)展并行。具體來說，對于風(fēng)險預(yù)防，監(jiān)管主體應(yīng)考慮經(jīng)濟發(fā)展的需要，不能將所有風(fēng)險不加分析的全部阻攔，沒有風(fēng)險意味著缺乏發(fā)展機遇，限制經(jīng)濟發(fā)展。對碳金融發(fā)展，監(jiān)管主體應(yīng)合理考慮風(fēng)險，嚴格實行市場準入制度，篩除不合格市場主體，規(guī)避不必要的風(fēng)險等。

在應(yīng)對碳金融潛在的宏觀環(huán)境風(fēng)險、微觀市場風(fēng)險與國家推動碳經(jīng)濟發(fā)展的矛盾時，應(yīng)同時兼顧風(fēng)險預(yù)防與發(fā)展經(jīng)濟兩方面，堅定總體國家安全觀的指導(dǎo)地位，堅持監(jiān)管安全與碳經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同并行。首先，對碳金融的發(fā)展應(yīng)持鼓勵和包容的態(tài)度，雖然碳金融的發(fā)展存在諸多困難和風(fēng)險，但碳金融具有良好的發(fā)展前景和廣闊市場，能夠?qū)崿F(xiàn)我國“雙碳”目標，推動低碳經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。因此，對待碳金融總體上要采取鼓勵發(fā)展的態(tài)度。其次，對碳金融的風(fēng)險做好預(yù)防工作，根據(jù)各種風(fēng)險的產(chǎn)生緣由做具體分析，如應(yīng)對主體風(fēng)險需嚴守市場準入原則，從源頭上規(guī)避不合格碳交易主體，降低交易風(fēng)險。通過法律規(guī)定違反市場準入制度的追責(zé)責(zé)任，充分發(fā)揮法律預(yù)防犯罪的作用。不能因發(fā)展經(jīng)濟的需求，對碳金融風(fēng)險過度預(yù)防，使碳交易活動僵化。要協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展和風(fēng)險預(yù)防的比重，使二者協(xié)同并行。

四、碳金融協(xié)同監(jiān)管的規(guī)范構(gòu)造

協(xié)同治理不是基于純理論的社會權(quán)力的分工與制衡，更多是基于對我國真實世界中行政權(quán)力、司法權(quán)力以及對金融風(fēng)險綜合治理的模式構(gòu)造和制度安排。

（一）監(jiān)管主體協(xié)同

一是要建立以生態(tài)環(huán)境主管部門為主導(dǎo)的協(xié)調(diào)機構(gòu)“碳金融監(jiān)管委員會”。監(jiān)管主體是監(jiān)管概念的關(guān)鍵構(gòu)成要素，明確監(jiān)管主體是實現(xiàn)碳金融監(jiān)管的第一步。碳金融本身涉及廣泛，對其監(jiān)管需要所涉及的領(lǐng)域和部門各自發(fā)揮專業(yè)特長，相互補充，形成體系化監(jiān)管。為避免各監(jiān)管主體因缺乏宏觀引導(dǎo)出現(xiàn)監(jiān)管真空現(xiàn)象，或監(jiān)管權(quán)責(zé)上存在交叉或沖突，需要成立一個國家級專門監(jiān)管部門，落實剛?cè)峒鏉?、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的監(jiān)管理念，對各監(jiān)管主體進行統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)各領(lǐng)域各部門，建立體系化的監(jiān)管協(xié)同機制。生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)籌各領(lǐng)域部門的監(jiān)管工作，人民銀行、中國證監(jiān)會、國家金融監(jiān)督管理總局、國家發(fā)展和改革委員會等積極參與，協(xié)同生態(tài)環(huán)境主管部門對碳金融市場進行監(jiān)管。碳金融監(jiān)管委員會的建立有利于形成權(quán)責(zé)分明、相互協(xié)作、信息共享的協(xié)同監(jiān)管模式。促進各監(jiān)管主體打破信息壁壘、并可以相互制約，互相督促、互為補充，推動金融主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對碳金融活動進行有效監(jiān)管，使碳金融交易活動的監(jiān)管更具科學(xué)性與高效性。

二是對碳金融市場的各監(jiān)管主體在立法上進行確權(quán)、確責(zé)。明確職權(quán)范圍、程序、法律責(zé)任、懲罰機制以及獎勵措施等規(guī)定。以法律法規(guī)、政策目標以及綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，對各部門的監(jiān)管邊界進行明確劃分。各監(jiān)管機構(gòu)各司其職，如物價局需根據(jù)法律和上級部門的規(guī)定對碳產(chǎn)品交易價格提出建議及調(diào)整；財政局根據(jù)政策指引與市場需求及時對稅收制度提出建議；證監(jiān)會需要在法律制度中明確各金融監(jiān)管部門的具體職責(zé)和權(quán)能，金融機構(gòu)要把握市場經(jīng)濟形式，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。

三是由“碳金融監(jiān)管委員會”共同設(shè)立問責(zé)機制，對各監(jiān)管主體所開展的監(jiān)管工作進行事中或事后評估，監(jiān)督其依法行使監(jiān)管職權(quán)，避免相關(guān)工作人員在監(jiān)管過程中不認真履職、不作為或濫用職權(quán)現(xiàn)象發(fā)生。對績效優(yōu)秀機構(gòu)表揚獎勵，對過錯機構(gòu)懲罰批評，提高監(jiān)管效率，維護碳金融交易穩(wěn)定進行。

（二）監(jiān)管規(guī)范協(xié)同

一是構(gòu)建碳金融法律體系。目前我國沒有制定關(guān)于“雙碳”目標的全國性法律，現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定散見于能源、科技、污染防治、資源法等領(lǐng)域，受各領(lǐng)域立法目的制約，這些規(guī)定內(nèi)容上不能有機聯(lián)系，立法之間沒有形成統(tǒng)一整體。在沒有專門立法的統(tǒng)籌引導(dǎo)下，實踐中不能有效的協(xié)調(diào)多領(lǐng)域法律規(guī)定，法律適用上沖突。健全的法律制度是提升監(jiān)管協(xié)調(diào)效力的保障，應(yīng)在《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》的基礎(chǔ)上，優(yōu)化碳金融法律法規(guī)的立法層級，制定《碳金融法》形成專門的碳金融法律法規(guī)。將碳金融產(chǎn)品以及各種衍生品納入法律保護范圍，賦予其合法性；細化碳排放權(quán)的法律性質(zhì)（包括占有、使用、收益、處分等各項權(quán)能）、碳交易規(guī)則、碳配額發(fā)放、主體參與、法律處罰等內(nèi)容，同時要加強碳金融交易活動的法律監(jiān)管，對碳金融違法犯罪活動進行懲罰。還應(yīng)推進“雙碳”目標相關(guān)配套性法律規(guī)范進程，推動石油、化工、交通、建筑等產(chǎn)業(yè)形成單行立法，構(gòu)建碳金融法律體系，以完備的法制保障體系為“雙碳”目標實現(xiàn)提供穩(wěn)定保障和規(guī)范依據(jù)。此外，憑借其更權(quán)威的立法層級，還可為日后應(yīng)對“雙碳”目標的規(guī)章、條例、規(guī)范性文件等提供上位法依托和全局性的統(tǒng)籌作用。

二是碳金融專門規(guī)范與金融法律規(guī)范協(xié)同監(jiān)管。我國碳金融市場法規(guī)和傳統(tǒng)金融法規(guī)銜接不適，為了防范與減少碳金融風(fēng)險發(fā)生的可能性，保障市場參與者的合法利益與碳金融市場的整體利益，以及維護碳金融市場的正常交易秩序，應(yīng)當(dāng)細化碳金融法規(guī)，使規(guī)定更加明確化、具體化。明確劃分碳金融市場與傳統(tǒng)金融市場各自的監(jiān)管職責(zé)范疇，以及發(fā)生沖突或規(guī)定競合時的解決辦法，協(xié)調(diào)碳金融法律規(guī)范與傳統(tǒng)金融法規(guī)的監(jiān)管規(guī)定，實現(xiàn)碳金融專門法規(guī)與傳統(tǒng)金融法規(guī)協(xié)同監(jiān)管。以平衡碳市場發(fā)展和金融風(fēng)險防范的理念為出發(fā)點，由碳金融市場監(jiān)管部門和金融市場監(jiān)管部門協(xié)同合作，共同對排放企業(yè)、交易機構(gòu)、中介機構(gòu)、核查機構(gòu)等市場參與主體進行審批、備案、監(jiān)督管理等。通過碳法規(guī)和金融法規(guī)的協(xié)同，以實現(xiàn)對碳市場金融交易活動中綜合風(fēng)險的防范。

三是碳金融法律規(guī)范與政策協(xié)同。從碳金融政策上來看，我國針對“雙碳”戰(zhàn)略目標已經(jīng)出臺了《中共中央? 國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》等政策文件。盡管國家發(fā)布了多項政策和方案，但缺乏“雙碳”專門立法引領(lǐng)、統(tǒng)籌指導(dǎo)的情況下，政策的實施得不到預(yù)期效果，政府部門無法把握實施脈絡(luò)，市場主體疲于配合。這些政策無法對碳金融監(jiān)管法律提供有力路徑指引，形成基礎(chǔ)性、長期性的監(jiān)管領(lǐng)域。且由于“雙碳”目標旨在追求公共環(huán)境利益與私人利益，需要作為軟法的政策通過彌補硬法不足與引領(lǐng)硬法變革等方式來推動公法制度結(jié)構(gòu)的均衡化，并且引導(dǎo)、鼓勵市場參與者，激發(fā)市場活力，營造良好碳金融交易環(huán)境。同時，還要促進碳金融行業(yè)自律管理，通過制定行業(yè)標準、行業(yè)規(guī)范等進行自我約束，形成行業(yè)自律性規(guī)范。以此，形成“法律—政策”互為補充的監(jiān)管框架，再以行業(yè)自律規(guī)范進行約束，實現(xiàn)法律和政策協(xié)同監(jiān)管。

（三）監(jiān)管工具協(xié)同

命令控制型手段主要以法律的強制約束力為依據(jù)，通過法律規(guī)定對企業(yè)權(quán)利義務(wù)做出明確的規(guī)定，對環(huán)境保護起著領(lǐng)導(dǎo)作用，具有穩(wěn)定性、嚴格性、強制約束性。但因為命令性監(jiān)管手段本身規(guī)制輕引導(dǎo)，有監(jiān)管動力不足、監(jiān)管方式強硬等缺點，在實施上難以達到預(yù)期的法律效果，并且易損害經(jīng)濟主體生產(chǎn)的積極性。為此，應(yīng)形成“命令與激勵并行，管控約束與引導(dǎo)獎勵并重”的監(jiān)管理念，形成命令型監(jiān)管與激勵誘導(dǎo)型監(jiān)管協(xié)同配合的監(jiān)管方式。首先，應(yīng)在法律中完善命令性監(jiān)管措施，將其命令性措施合法化，根據(jù)我國碳金融市場的實際需求，做出符合市場情況的措施安排。其次，監(jiān)管機構(gòu)在實行命令性手段的過程中，要依法行使，遵守法定程序，做到執(zhí)法規(guī)范化。對違反執(zhí)法程序、執(zhí)法不規(guī)范的監(jiān)管機構(gòu)進行通報批評等。發(fā)揮強命令性手段的約束性，再輔以柔性執(zhí)法的激勵性，做到剛?cè)岵?，通過協(xié)商與合意，達成行政目的。

激勵性監(jiān)管下，監(jiān)管主體依據(jù)政策和法律，通過經(jīng)濟激勵、利益誘導(dǎo)等方式，引導(dǎo)被監(jiān)管者在自我意愿、自我利益的驅(qū)動下作為或不作為各項義務(wù)，實現(xiàn)國家既定目標的非強制性行政活動，其核心是“少排受益、多排花錢”①。在地方試點的工作中，《湖北省碳排放權(quán)交易管理辦法》第五章“激勵與約束”，規(guī)定了資金支持、政策扶持、鼓勵創(chuàng)新等激勵措施；《上海市碳排放權(quán)管理試行辦法》在規(guī)定約束性措施的同時，也明確了激勵性條款，即從政策、金融、財政三方面給予支持；《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（已失效）第四章為“監(jiān)督管理與激勵措施”，也對激勵性措施做出明確規(guī)定。但上述的激勵性監(jiān)管手段并沒有實現(xiàn)預(yù)期的效果，應(yīng)完善激勵性監(jiān)管手段，對每一條措施做出明確、具體的操作規(guī)定，對其激勵手段的適用范圍、條件、程序等明確劃分。具體應(yīng)完善碳金融、綠色金融業(yè)務(wù)的考核機制，增加碳交易賬戶、綠色消費貸款、綠色債券等指標，納入相關(guān)部門的考核體系中；加強經(jīng)濟資本、配套財務(wù)、綠色通道審批等方面的激勵手段；對已經(jīng)完成履約義務(wù)的碳排放企業(yè)或者納入碳排放權(quán)配額管理的企業(yè)，由地方政府在相關(guān)稅收優(yōu)惠、財政支持、金融扶持、獎勵等方面給予支持。

通過激勵性監(jiān)管手段從正面引導(dǎo)和激勵市場被監(jiān)管者，中和命令控制型監(jiān)管手段的剛硬，發(fā)揮法律的教育引導(dǎo)作用，調(diào)動被監(jiān)管者的積極性，營造良好的碳金融市場氛圍。同時發(fā)揮命令控制型監(jiān)管手段和激勵性監(jiān)管手段的雙重作用，實現(xiàn)全方位監(jiān)管，形成命令控制型手段與激勵性手段協(xié)同監(jiān)管的模式。

（四）履約責(zé)任體系

一是加強對碳金融交易主體及交易行為的監(jiān)管。碳金融交易主體包括有碳配額的排控企業(yè)、買入企業(yè)、中介機構(gòu)等，這些主體在進行碳金融交易行為時，因法律規(guī)制不完善、行業(yè)漏洞等會給市場造成交易欺詐、利益輸送、內(nèi)幕交易等風(fēng)險。一方面，對碳金融市場交易主體實行市場準入制度，審查企業(yè)資格，信譽良好的適格主體才能允許進入市場交易。由各省市確定本區(qū)域內(nèi)的市場準入主體，向“碳金融監(jiān)管委員會”申報并向社會公布，在一定時間的公示期內(nèi)接受社會監(jiān)督。經(jīng)公示的準入企業(yè)具有合法的碳金融交易權(quán)利，并對自己的交易行為負法律責(zé)任。另一方面，目前對交易主體未達到履約目標的懲罰規(guī)則較低。應(yīng)將碳金融交易主體及交易活動的違約責(zé)任納入相關(guān)法律法規(guī)中，提高懲罰規(guī)則的法律層級，通過法律的強制力約束碳金融交易主體。

二是明確碳金融交易平臺的監(jiān)管要求。碳金融交易平臺組織和監(jiān)督碳交易活動，是碳金融交易市場得以運行的基礎(chǔ)，所以碳金融交易平臺的監(jiān)管極為重要。第一，碳金融交易平臺要有自律管理規(guī)定，通過平臺市場上參與企業(yè)的相互約定、行業(yè)標準進行互相監(jiān)督。第二，完善風(fēng)險預(yù)警和防控體系，使碳金融在碳市場建設(shè)中充分發(fā)揮信息溢出、風(fēng)險過濾和信用增進作用。第三，交易平臺應(yīng)根據(jù)碳金融交易法律法規(guī)制定交易規(guī)則、會員管理、信息發(fā)布、風(fēng)險控制等相關(guān)規(guī)定，并提交國家主管部門備案。第四，建立信息披露制度。一方面交易平臺應(yīng)履行信息披露義務(wù)，向社會公布市場相關(guān)信息，包括碳金融交易相關(guān)政策信息、國家交易機構(gòu)目錄、納入溫室氣體種類、重點排放單位、配額分配方法、碳市場交易信息、企業(yè)信譽報告等。尤其要定期評估市場運行情況和信息質(zhì)量、提升市場透明度，降低市場信息混亂的情況。另一方面，市場參與主體應(yīng)當(dāng)以日報或月報等形式向碳金融交易平臺報告與交易相關(guān)的信息。

三是對核查機構(gòu)專門統(tǒng)一監(jiān)管。核查機構(gòu)是核查制度有效運行的重要保證，因而對核查機構(gòu)進行監(jiān)管是碳金融交易監(jiān)管制度中的重要組成部分，應(yīng)由國家機關(guān)對碳金融核查機構(gòu)制定專門統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)定。一方面，制定統(tǒng)一的事前準入管理制度。市場準入制度是碳金融交易市場的第一道防線，承擔(dān)對碳市場參與者的篩選功能。對進入市場的核查機構(gòu)資格審查應(yīng)嚴格要求，實行準入制度是維護市場嚴肅性的關(guān)鍵步驟，也是國際通行做法。由國家制定統(tǒng)一的準入標準，通過審核，對機構(gòu)和人員實行雙重備案管理。另一方面，對核查機構(gòu)事中和事后的監(jiān)管。核查機構(gòu)必須嚴格按照法律規(guī)定和程序開展核查工作、出具核查報告，并對其所出具報告的真實性、合法性負法律責(zé)任。還要防止核查機構(gòu)與參與碳交易的企業(yè)相互串通、共謀，以損害他人利益獲取非法收益的情況。將違規(guī)的核查機構(gòu)納入黑名單，實行從業(yè)禁制令，并沒收非法所得，向社會公示。

五、結(jié)語

實現(xiàn)“雙碳”目標既是符合我國經(jīng)濟發(fā)展形勢，也是順應(yīng)環(huán)境形勢。碳金融涉及行業(yè)廣、風(fēng)險多元、衍生產(chǎn)品種類多等特點，要求碳金融的監(jiān)管具備協(xié)同性，監(jiān)管應(yīng)采取協(xié)同合作，統(tǒng)籌安排的工作理念。在共同責(zé)任原則、綠色環(huán)保原則和風(fēng)險預(yù)防與發(fā)展并行原則的指導(dǎo)下，進行碳金融監(jiān)管活動。具體而言，要構(gòu)造協(xié)同監(jiān)管的碳金融規(guī)范。構(gòu)建起完善的碳金融法律體系，碳金融專門規(guī)范與傳統(tǒng)金融規(guī)范、政策協(xié)同，擴大法律覆蓋范疇，形成“法律—規(guī)范性文件—政策協(xié)同監(jiān)管”的監(jiān)管模式。監(jiān)管主體方面，成立專門的碳金融監(jiān)管組織，對各監(jiān)管主體確權(quán)、確責(zé)，并且建立問責(zé)機制，提高監(jiān)管部門的負責(zé)度。監(jiān)管工具方面，協(xié)同命令控制型與激勵性兩種監(jiān)管方式，形成“命令與激勵并行，管控約束與引導(dǎo)獎勵并重”的監(jiān)管理念，并完善履約責(zé)任體系。構(gòu)造符合我國碳金融發(fā)展所需的協(xié)同監(jiān)管模式?！?/p>

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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