[摘要] 對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，是穩(wěn)步擴大制度型開放，推進高水平開放的重要舉措。需要在全面把握其規(guī)則要求實質(zhì)的基礎(chǔ)上采取積極的對標(biāo)態(tài)度，力爭達(dá)標(biāo)或原則上基本達(dá)標(biāo)，重點要在國有企業(yè)、政府采購協(xié)定以及市場競爭政策方面的改革進行對標(biāo)。國有企業(yè)改革方面，要以推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)、完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，完善國有企業(yè)分類、實行不同的監(jiān)管模式等為改革重點；政府采購協(xié)定方面，應(yīng)對《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》等有關(guān)法律法規(guī)進行必要的修訂，積極參考GPA及CPTPP政府采購章節(jié)的有關(guān)規(guī)則做相應(yīng)整合、修改和完善；市場競爭政策方面，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，打破國內(nèi)不同省市、不同市場存在的壁壘和障礙，建立公平法治統(tǒng)一的營商環(huán)境。

[關(guān)鍵詞] 對標(biāo)? ? 國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則? ? ?CPTPP? ? ?全國統(tǒng)一大市場

[中圖分類號] F125? ? ?[文獻標(biāo)識碼] A? ? ?[文章編號] 1004-6623（2024）03-0014-08

[作者簡介] 霍建國，中國世界貿(mào)易組織研究會副會長、研究員，研究方向：世界經(jīng)濟和國際貿(mào)易。

黨的二十大報告明確提出，“穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理和標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放”。去年以來，黨中央、國務(wù)院已就此項工作作出了具體的部署，主要是選擇部分有條件的自貿(mào)試驗區(qū)率先開展對標(biāo)工作。隨后，國務(wù)院又下發(fā)《全面對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)高水平制度型開放總體方案》，對開展此項工作提出了具體的要求和安排。相關(guān)自貿(mào)試驗區(qū)已積極行動起來，將對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則作為當(dāng)前改革開放的主攻方向，此項改革工作同時也引起了全國各自貿(mào)試驗區(qū)的高度重視，不少省市將此項工作納入本地區(qū)改革開放的重點加以研究，并正在參照執(zhí)行?；诖?，本文擬就如何對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則作一探討，以供決策參考。

一、對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的內(nèi)在邏輯

1. 有利于我贏得競爭主動

當(dāng)前，全球經(jīng)濟已進入緩慢復(fù)蘇階段，但受經(jīng)濟增長深層次矛盾的影響，經(jīng)濟復(fù)蘇的穩(wěn)定性仍較脆弱，國際競爭日趨激烈，貿(mào)易保護主義措施有增無減，中國在國際多個場合一再強調(diào)堅定支持國際多邊體系，反對貿(mào)易保護主義，并贏得了國際社會的普遍響應(yīng)與支持。在此環(huán)境下，中國有必要身體力行，堅定地走開放型經(jīng)濟發(fā)展道路，全力打造公平、法治、國際化的一流營商環(huán)境，不僅有利于激活我國經(jīng)濟自身的發(fā)展活力，增強國內(nèi)經(jīng)濟增長的新動能，同時也將有利于我國在國際競爭中獲得主動，在國際事務(wù)中發(fā)揮更大的作用，更有利于我國企業(yè)公平地參與國際競爭，并不斷提高我國企業(yè)國際競爭的新優(yōu)勢，進一步擴大我國的國際影響力。

2. 有利于構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境

主動對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，表明我們在加快建設(shè)市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境方面有了新的進步，說明面對國際市場的復(fù)雜變化，我們有信心有能力保持經(jīng)濟的穩(wěn)中有進，對做好穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)經(jīng)濟、穩(wěn)就業(yè)的各項工作將起到強有力的保障作用，而堅持?jǐn)U大開放、打造良好的營商環(huán)境，是確保經(jīng)濟發(fā)展活力的關(guān)鍵舉措。我國已出臺的《外商投資法》，在放寬投資準(zhǔn)入、保護外商投資的合法權(quán)益，規(guī)范競爭政策，創(chuàng)造國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)一視同仁的競爭環(huán)境方面提供了制度性保障，有利于外資企業(yè)擴大在華投資。與此同時，進一步放寬外資的市場準(zhǔn)入、實行負(fù)面清單管理模式，這些要求的核心是擴大市場開放。因此，通過對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，有助于形成國際化的市場環(huán)境，促進我國外向型經(jīng)濟的健康發(fā)展。

3. 有利于穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈

面對復(fù)雜的國際環(huán)境變化，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈之爭日益加劇，需要我們認(rèn)真對待。全球產(chǎn)業(yè)鏈的概念產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代，伴隨著全球化的深入發(fā)展，以跨國公司為主的全球生產(chǎn)布局加快形成，與此同時，中國的改革開放和招商引資恰恰同跨國公司的投資形成有效對接，中國從加工貿(mào)易為主到建立大規(guī)模的合資企業(yè)，深度融入全球價值鏈分工體系。加入世貿(mào)組織后，我國外向型經(jīng)濟發(fā)展取得長足進展，一般貿(mào)易和自主制造能力不斷提升并形成了規(guī)模競爭優(yōu)勢，大大促進了我國工業(yè)化進程和全球制造中心地位的形成。中國經(jīng)濟發(fā)展的成就離不開改革開放的市場環(huán)境，更離不開與世界經(jīng)濟的密切聯(lián)系。面對當(dāng)前美歐制造業(yè)回流和產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)的政策，從歷史發(fā)展的規(guī)律看，美歐推行的“脫鉤斷鏈”政策主張是難以實現(xiàn)的，因為其違背了社會生產(chǎn)力發(fā)展進步的基本規(guī)律，這就需要我們更加主動地推進更高水平的開放型經(jīng)濟新體制，構(gòu)建更加公平的市場競爭環(huán)境，穩(wěn)住外資就是穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈，不斷提高我國制造業(yè)的國際競爭力，這是支撐我們同跨國公司合作的基礎(chǔ)。而這一切的實現(xiàn)離不開同國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的對接，離不開同國際社會的深度合作。外資作為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，現(xiàn)階段是不容忽視的，利用外資的規(guī)模如果不能保持穩(wěn)定，經(jīng)濟就將面臨新的下行壓力，因此我們要通過對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，加快構(gòu)建良好的營商環(huán)境，放寬市場準(zhǔn)入，擴大市場開放，進一步做到穩(wěn)定和擴大利用外資，才能改變目前的被動局面，使我國真正成為全球投資的熱土，這也是徹底粉碎歐美冷戰(zhàn)思維的最優(yōu)選擇。

4. 有利于進一步穩(wěn)定外商在華投資

建立公平的市場競爭環(huán)境，發(fā)揮我國超大市場規(guī)模的優(yōu)勢，是支撐我國經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，也是繼續(xù)吸引跨國資本投資的魅力所在。要想完成擴大消費的任務(wù)目標(biāo)，就必須促進就業(yè)增長，提高人民收入水平，而外資在其中扮演著不可或缺的角色。改革開放以來，外商投資無論是存量還是增量，在我國民經(jīng)濟發(fā)展中長期占有重要位置，保持外資的穩(wěn)定增長，是確保經(jīng)濟穩(wěn)增長的重要內(nèi)容。近年來，外商投資的重點主要集中在服務(wù)業(yè)和高技術(shù)制造領(lǐng)域，因此我國在新一輪開放中公布的負(fù)面清單就結(jié)合了國際投資格局的新變化，大膽地放開了服務(wù)業(yè)中的眾多領(lǐng)域，包括部分高端制造業(yè)領(lǐng)域，同時還放開了大多數(shù)領(lǐng)域的投資股權(quán)限制，包括部分產(chǎn)業(yè)投資的股比限制。這些新的開放政策必將對外資產(chǎn)生極大的吸引力，而隨著外資的進入，必將推動部分服務(wù)業(yè)和高端制造業(yè)的快速發(fā)展并形成我國經(jīng)濟新的增長點，這對緩解國內(nèi)就業(yè)、培育高收入人群帶動消費升級都將產(chǎn)生積極的效果，有利于促進我國消費市場的高質(zhì)量發(fā)展。

5. 有利于推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展不僅需要宏觀政策的引導(dǎo)，更需要建立公平法治的市場競爭環(huán)境，加快建設(shè)公開透明、公平法治、國際化的營商環(huán)境已是當(dāng)務(wù)之急。關(guān)鍵要在擴大開放的進程中解決好內(nèi)外資企業(yè)各項政策的統(tǒng)一性，即按WTO的有關(guān)要求充分體現(xiàn)完全的國民待遇。這就涉及到完善的法律法規(guī)體系，公開透明、公平法治的保障機制，因此，從現(xiàn)階段看，積極對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，不僅有利于倒逼國內(nèi)經(jīng)濟體制改革，更有利于構(gòu)建公平、法治、國際化的營商環(huán)境，對標(biāo)的過程有利于穩(wěn)定外商投資企業(yè)的預(yù)期。要對國內(nèi)實行的眾多產(chǎn)業(yè)政策，特別是各主管部門頒布的行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)章制度，從落實國民待遇的角度，認(rèn)真予以研究審視，并參照國際的通行做法，嚴(yán)格按照外商投資企業(yè)國民待遇的原則，加以改進和完善。此外，通過進一步推進市場化改革，引入公平競爭機制，規(guī)范市場競爭行為，促進壟斷性行業(yè)的改革，創(chuàng)造公平、法治、國際化的市場競爭環(huán)境，以構(gòu)建良好的市場環(huán)境促進企業(yè)的公平競爭，在競爭中實現(xiàn)企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。這些改革不僅是適應(yīng)國際競爭的客觀需要，更是實現(xiàn)我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵之舉。

二、對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的

重要發(fā)力點

當(dāng)前，我國已穩(wěn)居世界第二大經(jīng)濟體，正面臨跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵發(fā)展階段，要清醒地認(rèn)識到，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和國際競爭力的提升，必然同原有的經(jīng)濟大國形成新的競爭矛盾，長期居于世界霸主地位的美國，更是把我國的發(fā)展和進步看作最大的威脅，自然會從各方面不斷對我百般阻撓和打壓，并經(jīng)常以我市場不夠開放、存在不公平競爭因素等理由，強行對我采取限制措施。要認(rèn)清這種矛盾和競爭的長期性和復(fù)雜性，看到貿(mào)易摩擦和進行對抗性競爭不利于我經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。必須把握好斗爭的策略和藝術(shù)，一方面，要主動加強同國際社會的協(xié)調(diào)與溝通，積極適應(yīng)國際競爭的新特點和新趨勢，既要堅持中國特色，又要保持斗而不破的基本格局。另一方面，應(yīng)把這種外部壓力和挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為內(nèi)部改革動力，加快實施我發(fā)展戰(zhàn)略。大國競爭經(jīng)驗表明，只要一國經(jīng)濟保持其增長活力和持續(xù)發(fā)展勢頭，隨著其經(jīng)濟實力的增長和變化，才會增強其斗爭底氣和主動性，同國際社會的和諧度才會進一步加強，也只有如此，才可以實現(xiàn)國民經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，并確保我國新發(fā)展階段各項目標(biāo)如期完成。為此，要把握好有關(guān)重點領(lǐng)域的改革進程，既要通過深化改革進一步釋放國內(nèi)經(jīng)濟的增長活力和動能，又要通過改革對標(biāo)原則，實現(xiàn)同國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的基本對接。

（一）反映CPTPP規(guī)則高標(biāo)準(zhǔn)的主要條款

我國已正式提出申請加入CPTPP，CPTPP的規(guī)則體系共計30個章節(jié)，前10章基本延續(xù)了WTO的有關(guān)內(nèi)容，后10章基本是程序性要求，難度不大。其所謂“代表21世紀(jì)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則體系”的有關(guān)內(nèi)容主要集中在第11章至20章范圍內(nèi)，涉及跨境服務(wù)貿(mào)易、金融服務(wù)、商務(wù)人員臨時入境、電信市場開放、電子商務(wù)、政府采購、競爭政策、國有企業(yè)及指定壟斷、知識產(chǎn)權(quán)保護、勞工和環(huán)境條款。從這些條款的內(nèi)容要求看，我國目前的政策體系同其要求存在不同程度的差距，需要在全面把握其規(guī)則要求實質(zhì)的基礎(chǔ)上采取積極的對標(biāo)態(tài)度，力爭達(dá)標(biāo)或原則上基本達(dá)標(biāo)，特別是要在國有企業(yè)改革、政府采購協(xié)定以及市場競爭政策方面的改革更為突出。這些重點領(lǐng)域的改革與對標(biāo)，一方面可以為我國加入談判創(chuàng)造有利條件，另一方面要認(rèn)識到對標(biāo)的過程既是倒逼國內(nèi)改革的過程，也是國內(nèi)高水平開放路徑的最佳選擇。

（二）對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重點之一：深化國有企業(yè)改革

當(dāng)前，針對國有企業(yè)規(guī)則的博弈正在成為WTO改革和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判中的重點議題。我國是世界上擁有國有企業(yè)最多的國家，國有企業(yè)不僅在我國國民經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，同時在國際競爭中也處于重要的競爭主體地位，廣泛參與國際經(jīng)濟合作和貿(mào)易投資。若我國在新一輪國企規(guī)則的制定中不能獲得主動權(quán)，未來我國國企在參與國際競爭中將處于不利的競爭地位。因此，需要深入研究當(dāng)前WTO改革和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定規(guī)則的發(fā)展動態(tài)，積極推進國內(nèi)相關(guān)改革，進一步提高國有企業(yè)的運營效益，力爭在競爭中處于主動，同時更要積極參與國有企業(yè)國際規(guī)則的構(gòu)建，做出靈活反應(yīng)。

此外，國有企業(yè)享受補貼，也是國際關(guān)注的一個重要問題。WTO主要通過《補貼與反補貼措施協(xié)定》對補貼進行規(guī)范，該協(xié)定并非只針對國有企業(yè)，而主要指政府或任何公共機構(gòu)提供的轉(zhuǎn)型補貼，包括財政資助以及稅收和價格支持等。對于政府提供給國有企業(yè)的補貼，主要是參照《補貼與反補貼措施協(xié)定》處理，對于國有企業(yè)提供給其他的補貼情況，則需要判斷該企業(yè)是否等同于“公共機構(gòu)”。根據(jù)已有上訴機構(gòu)的案例，政府擁有或控制某一機構(gòu)并不意味著該機構(gòu)就屬于公共機構(gòu)，關(guān)鍵在于該機構(gòu)是否擁有政府職權(quán)，并行使政府職能，而在實際操作中，WTO在補貼的認(rèn)定方面并沒有明確的規(guī)定。

目前，全世界主要國家的國有企業(yè)參與國際競爭的程度和方式多種多樣，實際上WTO關(guān)于國有企業(yè)的規(guī)定和紀(jì)律方面較為有限，僅在《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》第17條中對國營企業(yè)和國營貿(mào)易企業(yè)進行了規(guī)范，主要涉及非歧視原則、商業(yè)考慮以及透明度要求，相關(guān)規(guī)定較為原則籠統(tǒng)，缺少實施方面的細(xì)則。鑒于此，美歐國家認(rèn)為，當(dāng)前的國際貿(mào)易規(guī)則難以解決與國有企業(yè)有關(guān)的貿(mào)易爭端，關(guān)鍵在于難以確認(rèn)受爭議的企業(yè)行為是否可歸于國家行為，或如何證明這些企業(yè)是由國家控制的。此后，在《美墨加協(xié)定》和CPTPP的文本中均將國有企業(yè)規(guī)則列為單獨的一章，并在非歧視待遇和基于商業(yè)考慮方面做出了詳細(xì)規(guī)定。例如，在CPTPP章節(jié)中，企業(yè)的決策是否基于商業(yè)考慮成為獨立的國有企業(yè)義務(wù)，而非僅作為判斷是否遵守非歧視原則的標(biāo)準(zhǔn)，信息披露要求也有進一步拓展，分為主動披露和應(yīng)請求披露兩種，此外，規(guī)則中對國有企業(yè)還提出了競爭中性等詳細(xì)的要求。

總之，CPTPP關(guān)于國有企業(yè)的相關(guān)條款已成為當(dāng)前國際貿(mào)易規(guī)則重塑發(fā)展的新趨勢，我國已經(jīng)正式提出加入CPTPP的申請，因而參照國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，進一步深化國有企業(yè)改革，已成為當(dāng)前面臨的艱巨任務(wù)。妥善處理好我國國有企業(yè)運營機制同國際規(guī)則的適用性問題，有利于我國更加主動地參與國際競爭，通過主動參與國有企業(yè)相關(guān)規(guī)則談判，積極維護企業(yè)利益，為企業(yè)參與國際競爭奠定良好的基礎(chǔ)。

從我國國有企業(yè)改革的實踐和發(fā)展方向看，其目標(biāo)和任務(wù)同CPTPP國有企業(yè)的規(guī)則要求基本是一致的，不存在本質(zhì)區(qū)別。但若認(rèn)真推敲，在企業(yè)運行機制上的確存在一定的差距，主要體現(xiàn)在市場準(zhǔn)入、金融信貸、行政壟斷以及企業(yè)透明度方面。這些差距的本質(zhì)，是如何處理好政府和市場的關(guān)系。因此，對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，有助于推動國內(nèi)的市場化改革，構(gòu)建公平的市場競爭環(huán)境，對我國國有企業(yè)進一步參與國際競爭有積極的推動作用，也為我國參與CPTPP談判爭取主動。

國有企業(yè)改革的關(guān)鍵，可以考慮從以下方面尋求新的突破：

1. 推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)

建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，是中國國有企業(yè)改革的一個長期目標(biāo)，是實現(xiàn)政企分開的必要條件，有利于區(qū)別所有者、經(jīng)營者和監(jiān)管者的身份和職能。1992年的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，開啟了國企改革建立現(xiàn)代企業(yè)制度的一般形態(tài)。采取公司制模式，能夠有效實現(xiàn)出資者所有權(quán)與公司法人財產(chǎn)權(quán)的分離，有利于政企分開，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，也有利于進一步規(guī)范公司的法人治理機制，有利于企業(yè)擺脫對行政機關(guān)的依賴，滿足企業(yè)經(jīng)營基于商業(yè)考慮的基本要求。在國有投資公司和運營公司投資的市場主體中，應(yīng)加快這類企業(yè)實施混合所有制模式，并參照一般私營企業(yè)的治理模式，實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)由管企業(yè)向管資本的轉(zhuǎn)變。

在設(shè)計國有企業(yè)改革路徑時，要保證所有國有企業(yè)僅僅根據(jù)商業(yè)考慮（如商品價格、品質(zhì)、適銷性和可獲性等）購買和銷售貨物，并確認(rèn)其他世貿(mào)成員企業(yè)擁有充分機會在非歧視基礎(chǔ)上與這些企業(yè)進行競爭，我國國有企業(yè)才不會在國際上被看作是政府控制和影響的企業(yè)，才不會被視為“另類”而遭受各種歧視。

2. 完善國有企業(yè)分類，實行不同的監(jiān)管模式

中國國有企業(yè)改革目標(biāo)，應(yīng)朝著對國有企業(yè)進行層級界分的目標(biāo)積極推進。中共中央發(fā)布的相關(guān)國有企業(yè)改革的意見和政策，已明確了這一方向。2015年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確提出，分類推進國有企業(yè)改革、將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類兩類。國資委、財政部和發(fā)改委隨后發(fā)布了《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，這一分類改革的指導(dǎo)意見為國有企業(yè)改革指明了方向。這就需要把國有企業(yè)的公益性業(yè)務(wù)和商業(yè)性競爭性業(yè)務(wù)完全分開，剝離商業(yè)類國有企業(yè)的社會屬性和義務(wù)。這樣既可以讓商業(yè)類企業(yè)輕裝上陣，增強競爭力，也有利于公益類企業(yè)更好發(fā)揮社會服務(wù)功能，也便于我國在國際談判中處于主動地位。國有企業(yè)的分類改革能夠從根本上解決國有企業(yè)的市場屬性和政府屬性問題，真正體現(xiàn)國有經(jīng)濟的存在與市場化的融合，這種劃分不僅可以解決政府與企業(yè)的關(guān)系問題，也可以有效解決國有資本的公益性和國有企業(yè)商業(yè)經(jīng)營的矛盾。

3. 從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，穩(wěn)步推進混合所有制改革

為實現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的目標(biāo)，依法理順政府與國有企業(yè)的出資關(guān)系，促進國有企業(yè)積極參與國際競爭，國家提出了由管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變的改革目標(biāo)，即組建國有資本投資公司、國有資本運營公司，推進混合所有制改革。政府授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法對國有資本投資公司、國有資本運營公司履行出資人職責(zé)，國有資本投資公司和國有資本運營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本同時履行出資人職責(zé)，建立雙重授權(quán)鏈條。國有獨資公司在國家授權(quán)范圍內(nèi)履行國有資產(chǎn)職責(zé)，是國有資本化市場化運作的平臺，不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動，對所有投資企業(yè)行使股東職責(zé)。2018年底，中央經(jīng)濟工作會議明確了國資改革和國企改革是相互聯(lián)系但又有區(qū)別的兩個方面，應(yīng)該說改革的方向是明確的，改革的路徑也是清晰的。根據(jù)不同企業(yè)的定位，壟斷性企業(yè)基本可參照組建國有資本投資公司的模式推進改革，競爭性企業(yè)可按照混合所有制企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)對資本進行監(jiān)督管理，這一改革舉措對于真正落實政企分開、國企分類經(jīng)營和商業(yè)企業(yè)自主經(jīng)營將奠定堅實的基礎(chǔ)，也將為國有企業(yè)公司法人治理的健康運行提供有利的發(fā)展條件。

4. 將競爭中性原則貫穿于國有企業(yè)管理和法治建設(shè)中

國際上通行的競爭中性原則已基本形成了新的發(fā)展趨勢，優(yōu)化監(jiān)管系統(tǒng)，促進監(jiān)管中性同市場化、法治化、國際化建設(shè)緊密相關(guān)。建立公平競爭的審查制度，原則上滿足中性競爭的基本要求，不僅有利于激活國內(nèi)的經(jīng)濟增長動能，而且有利于提升我在國際規(guī)則談判中的話語權(quán)，可更加主動參與國際規(guī)則制定。

5. 規(guī)范國有企業(yè)支持性政策

國際上對我國有企業(yè)抱怨最多的，是認(rèn)為我國有企業(yè)享受多重補貼。從WTO和CPTPP的規(guī)則看，并不是完全禁止政府補貼，但強調(diào)的是不允許實施扭曲市場競爭、造成不公平競爭的補貼，對于有些涉及公益性、不直接影響國際貿(mào)易投資的補貼關(guān)注度不高，如關(guān)于救災(zāi)、環(huán)保、扶貧甚至對教育培訓(xùn)的補貼都是基本認(rèn)可的。我國目前的情況是，從中央到地方政府都存在對國有企業(yè)不同的支持政策，項目繁多的是產(chǎn)業(yè)政策，且缺乏透明度，違背國民待遇原則?？傮w上分析，國有企業(yè)在相關(guān)支持政策方面的享有比例要大于民營企業(yè)，這些政策有必要進行規(guī)范處理。

（三） 對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則重點之二：積極完善政府采購協(xié)定的對標(biāo)進程

中國于2007年底啟動加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》（以下簡稱GPA）談判，至今已進行了近14年的談判，先后提交了七次出價，并討論了中國GPA實體義務(wù)和程序的一致性。由于CPTPP的政府采購規(guī)則和義務(wù)與GPA高度相近，加入GPA談判已做的大量工作，為我研究加入CPTPP的政府采購協(xié)議奠定了良好的基礎(chǔ)，但在政府采購的制度和程序方面，目前我國的現(xiàn)行制度與CPTPP還存在以下主要差異。

1. 政府采購的定義和范圍存在差異

GPA和CPTPP是以美歐的政府采購或公共采購的定義為基礎(chǔ)，要求凡出于政府目的的采購都屬于政府采購，不僅涉及中央政府和地方政府的采購行為，而且受政府控制和影響的實體（在中國主要指國有企業(yè)）出于政府或公共利益目的的采購行為，也屬于政府采購?！吨腥A人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）規(guī)定的政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)行為。我國政府采購主要突出其資金的財政屬性，預(yù)算范圍內(nèi)的要實施政府采購，但《政府采購法》的采購范圍沒有明確包括公共事業(yè)的企業(yè)、政府貸款進行的采購和政府經(jīng)營性收入進行的采購，以及涉及國有企業(yè)的采購。因此，不管是采購主體，還是采購活動的涵蓋范圍，我國《政府采購法》的定義都要窄一些。

2. 制度和法律框架層面仍需進一步完善

按照GPA和CPTPP政府采購的定義，《政府采購法》規(guī)范的全部采購（政府采購的貨物和服務(wù)）和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）規(guī)范的部分采購（公共工程及相關(guān)采購）均屬于適用范圍。《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》并存的法律體系和執(zhí)行機制，面對CPTPP規(guī)定的統(tǒng)一采購規(guī)則和方式，存在重疊和國內(nèi)統(tǒng)一實施的問題。此外，兩法在信息公開、審批和監(jiān)管機構(gòu)、質(zhì)疑機制和救濟措施等方面存在交叉，導(dǎo)致實施上形成兩套制度。

3. 關(guān)于國有企業(yè)政府采購的政策問題

我國國有企業(yè)采購不適用于《政府采購法》。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，國有企業(yè)只有在部分規(guī)定的工程建設(shè)項目中實施政府采購。而在GPA談判中，歐盟對我國有企業(yè)的要價很廣泛，要求我按照“受政府控制和影響的企業(yè)”的指示性標(biāo)準(zhǔn)，按行業(yè)和部門出價。美國要求我出價覆蓋任何以政府目的或授權(quán)進行基礎(chǔ)設(shè)施或其他建設(shè)項目的國有企業(yè)。國有企業(yè)出價成為我加入GPA談判中存在的主要分歧，也將成為我加入CPTPP中的焦點問題之一。

4. 審議機構(gòu)和救濟措施尚需完善

對于審議機構(gòu)，CPTPP要求設(shè)立獨立于招標(biāo)單位的、公正的行政或司法主管機構(gòu)。對于救濟措施，CPTPP規(guī)定在申訴解決前采用臨時措施，以保護該供應(yīng)商參加采購的機會。目前我國工程招標(biāo)的異議和投訴處理存在救濟機構(gòu)獨立性不足問題，程序可操作性相對較低，建議兩法協(xié)調(diào)統(tǒng)一處理。

此外，GPA和CPTPP對合同的估價、招標(biāo)方式、采購?fù)ㄖ?、參加條件、供應(yīng)商資格、技術(shù)規(guī)格、質(zhì)疑程序等政府采購的具體程序方面有明確要求。過去幾年，我在政府采購程序上與國際規(guī)則不斷靠近，只在部分條款上還存在差異。

因此，目前在對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則過程中，應(yīng)考慮對《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》等有關(guān)法律法規(guī)進行必要的修訂，這不僅有利于我開展對外談判，而且有利于解決外國在華投資企業(yè)最為關(guān)心的問題，對我進一步擴大利用外資有積極作用。

據(jù)上分析，建議在兩部法律及相關(guān)配套規(guī)定修訂之時，積極參考GPA及CPTPP政府采購章節(jié)的有關(guān)規(guī)則做相應(yīng)整合、修改和完善，具體建議如下：

第一，在《政府采購法》中增加適用國際義務(wù)的條款?！墩少彿ā返谑畻l規(guī)定，“政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)”。GPA的實質(zhì)是參加方在政府采購承諾開放的范圍內(nèi)相互給予國民待遇，即不再實行“國貨優(yōu)先”的規(guī)定。因此，需要對第十條進行處理，給予參加方貨物、服務(wù)和供應(yīng)商國民待遇，而對非參加方則仍適用“國貨優(yōu)先”的規(guī)定。在《政府采購法》第十條“政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)”中有幾項例外的情形，建議增加一種例外情形，即“中國政府參加的國際多邊、區(qū)域或雙邊政府采購協(xié)定規(guī)定的義務(wù)除外”。通過增加上述條款，為我未來加入GPA或CPTPP預(yù)留法律空間，避免與國際義務(wù)不一致。

第二，擴大政府采購的定義和范圍，盡量與CPTPP一致。建議對《政府采購法》的適用范圍進行完善，使該法能夠涵蓋和管理“出于政府和公眾目的的采購”，和CPTPP一致。從其他國家的政府采購出價范圍來看，涉及國計民生的交通項目（包括鐵路、機場、港口等）、電力、通信、市政工程等公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，公共教育和醫(yī)療機構(gòu)，以及部分國有企業(yè)（涉及政府采購的）均應(yīng)納入出價清單。將國內(nèi)所有的政府采購都納入《政府采購法》的管轄范圍，實現(xiàn)整體和系統(tǒng)性覆蓋，提高政府采購的質(zhì)量和效率，同時也和國際上諸邊和雙邊的政府采購協(xié)定的定義和范圍保持一致。

第三，加強兩法的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，避免兩法在適用中的重疊和不一致?！墩少彿ā芳捌鋵嵤l例和《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例，直接關(guān)系到我國未來政府采購體制建設(shè)問題。而兩法目前存在交叉和不一致，特別是定義和適用范圍，不僅使未來履約有困難，而且在實際的采購中，提供商也認(rèn)為兩法對有些采購適用不明，使其有時感到無所適從。因此，需要協(xié)調(diào)和統(tǒng)一兩法的關(guān)系，理順管理權(quán)限，使兩法在政府采購定義、范圍界定、采購方式、程序、信息發(fā)布、質(zhì)疑和監(jiān)督體系與CPTPP要求相一致。

第四，適時調(diào)整對政府采購項目的中央和地方行政許可制度。建議適時取消兩法對政府采購項目的行政審批和許可制度，每個具有獨立財權(quán)的單位在執(zhí)行政府采購項目時，如項目金額達(dá)到進行公開招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)（達(dá)到GPA或者CPTPP出價的門檻價），采購項目有關(guān)材料將會發(fā)送到一個專門的招標(biāo)網(wǎng)站，所有成員企業(yè)均可參與投標(biāo)。如果有統(tǒng)計和管理的需要，可以考慮改為備案制或自動登記許可制。這不僅是GPA和CPTPP的要求，也是在政府采購領(lǐng)域簡政放權(quán)的需要，同時有利于國內(nèi)政府采購?fù)该鞫鹊脑黾印?/p>

（四）對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則重點之三：同全國統(tǒng)一大市場建設(shè)緊密結(jié)合

1. 加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，是實現(xiàn)市場化、法治化、國際化改革目標(biāo)的前提和保障

CPTPP里的競爭中性原則已基本形成新的發(fā)展趨勢，其強調(diào)市場化改革，引入公平競爭機制，規(guī)范市場競爭行為，促進壟斷性行業(yè)的改革，創(chuàng)造公平、法治、國際化的市場競爭環(huán)境，以構(gòu)建良好的市場環(huán)境促進企業(yè)的公平競爭。構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，便是著眼于破除地方保護主義弊病、打造公平法治的市場競爭環(huán)境的重要舉措，與對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則緊密相聯(lián)。

做好這項工作的難度在于，如何在全國范圍內(nèi)建立公平法治統(tǒng)一的營商環(huán)境。要解決的問題，從宏觀發(fā)展環(huán)境看，首先，需要完善公開透明的市場環(huán)境，增強政策信息的透明度，解決好信息的不對稱矛盾，保證所有的經(jīng)營者能夠獲得充分的市場信息。其次，要從公平公正的角度平等對待各類經(jīng)營主體，克服差異性的政策體系，特別是不同地區(qū)可能存在的歧視性政策。再次，要保證法律法規(guī)及各種文件的統(tǒng)一性，凡不符合國家級政策原則要求的，一律均應(yīng)廢止，確保國家各項宏觀政策在全國的統(tǒng)一執(zhí)行。此外，還應(yīng)加大對各種形式行業(yè)壟斷治理整頓的力度，以確保全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的嚴(yán)肅性。

2. 深刻認(rèn)識把握中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》的精神實質(zhì)

國家著力建設(shè)的全國統(tǒng)一大市場有三個限定詞——高效規(guī)范、公平競爭、充分開放?！蛾P(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》強調(diào)的充分開放原則，主要指的是國內(nèi)不同地區(qū)、不同市場之間的開放性，即不允許建立省市和地區(qū)之間的壁壘和限制。從經(jīng)濟發(fā)展的角度看，生產(chǎn)資料、資本流動、勞動力資源是支撐經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)條件，生產(chǎn)要素的自由流動是市場經(jīng)濟發(fā)展的前提條件，公平的競爭環(huán)境有利于促進經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。因此，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)首先是政策的統(tǒng)一，一定要徹底清除地方保護主義和各種形態(tài)的壁壘。這些壁壘包括產(chǎn)業(yè)政策的地方保護主義和商品物流銷售方面地方設(shè)置的排他性或歧視性政策。這些政策的存在，不僅增加企業(yè)的運營成本，而且導(dǎo)致嚴(yán)重的不公平競爭，造成各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化，甚至?xí)纬尚乱惠喌漠a(chǎn)能過剩，大大浪費了社會資源。而充分開放的競爭環(huán)境則有利于全國資源的有效流動，恰恰是由于資源的有效流動，才構(gòu)成了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。因此，打破國內(nèi)不同省市、不同市場存在的壁壘和障礙，是加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的主要任務(wù)之一。

3. 加快建設(shè)現(xiàn)代流通體系

流通是生產(chǎn)的延續(xù)，高效的流通體系是保證國民經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。近年來，我國在推動“放管服”改革方面已經(jīng)取得了顯著的成就，社會流通成本下降明顯，對提高企業(yè)效益作出了積極的貢獻，但同發(fā)達(dá)國家相比仍存在明顯的差距，主要體現(xiàn)在社會流通成本占國民生產(chǎn)總值的比例仍然偏高，有繼續(xù)降低的空間。與此同時，在商品銷售渠道方面，仍存在諸多的障礙和隱形的限制，特別是對于跨地區(qū)的批發(fā)和零售環(huán)節(jié)存在明顯的不公平待遇，在入場費和貨款支付方面的差異性待遇比較突出，不利于商品在全國大市場的流通和銷售，削弱了市場競爭的充分性。此外，內(nèi)外貿(mào)流通體系之間也存在一定的障礙，內(nèi)銷產(chǎn)品轉(zhuǎn)外銷相對容易，但外銷產(chǎn)品轉(zhuǎn)內(nèi)銷則困難較大，需要有針對性地打通內(nèi)外貿(mào)之間的障礙，形成商品的大循壞市場，才能充分發(fā)揮我國超大市場規(guī)模的優(yōu)勢，形成統(tǒng)一市場競爭的積極效果，不僅有利于產(chǎn)品的升級換代，而且有利于企業(yè)在競爭中走向高質(zhì)量發(fā)展。

4. 進一步提高對公平競爭環(huán)境的認(rèn)知水平

在推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中，首先，要提高政策設(shè)計者和制定者以及監(jiān)管者對公平競爭概念的認(rèn)知水平，準(zhǔn)確把握好高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的具體含義和內(nèi)容。其次，嚴(yán)格按照《關(guān)于加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的意見》要求，形成各類有效的規(guī)范統(tǒng)一的指導(dǎo)意見，供各地參照執(zhí)行。中央一級的工作要突出重點，應(yīng)把打擊行業(yè)壟斷和建設(shè)全國統(tǒng)一的要素市場放在較突出的位置。地方應(yīng)將清理規(guī)范各類產(chǎn)業(yè)扶持政策和商品流通政策作為突破口來抓。再次，充分發(fā)揮市場監(jiān)管部門的作用，通過實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)典型案例，指導(dǎo)地方完善修改有關(guān)規(guī)章制度，逐步形成全國統(tǒng)一的監(jiān)管政策。

三、對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的政策取向

對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則是一項艱巨而復(fù)雜的工作，盡管CPTPP的規(guī)則體系從某種意義上代表了當(dāng)今世界高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則體系，但對這套體系的認(rèn)識也應(yīng)同中國現(xiàn)階段的基本國情相結(jié)合，而不應(yīng)照單全收，主要判斷原則應(yīng)以是否有利于加快構(gòu)建公平法治的營商環(huán)境為主要標(biāo)準(zhǔn)，凡有利于中國經(jīng)濟繁榮發(fā)展的應(yīng)積極考慮接受，即使現(xiàn)階段實施有困難的，也應(yīng)創(chuàng)造條件分階段實施；對于不符合中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的，應(yīng)采取有效的回避措施。

一是集中精力加快推動落實《全面對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)高水平制度型開放總體方案》提出的七大類80項改革重點和要求，持續(xù)推動自貿(mào)試驗區(qū)高水平開放，發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)在我國推動國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接中的引領(lǐng)作用，本著允許在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)大膽試、大膽改的精神，賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大的改革自主權(quán)，以形成更多可復(fù)制性的經(jīng)驗，在更大范圍甚至全國范圍內(nèi)進行全面普及推廣。

二是在試點的同時，應(yīng)積極謀劃在全國范圍內(nèi)全面推廣對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的總體安排和部署。從重點對標(biāo)的領(lǐng)域看，有些內(nèi)容在地方試點是有效的，如涉及服務(wù)貿(mào)易開放和商務(wù)人員跨境流動的有關(guān)政策，率先在地方試行效果就比較明顯，但有些內(nèi)容在地方試點仍存在較大的障礙，如涉及國有企業(yè)改革和政府采購體制改革的內(nèi)容，在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)就很難實施，只有全國統(tǒng)一推進才能取得明顯的效果。建議以中共中央、國務(wù)院的文件進行部署，盡快啟動重點領(lǐng)域的改革。

三是堅持先立后破的原則，有步驟分階段地進行改革。對標(biāo)過程應(yīng)同全國統(tǒng)一大市場建設(shè)緊密結(jié)合起來，同穩(wěn)定經(jīng)濟運行和保增長結(jié)合起來，有利于激活增長活力的領(lǐng)域要先行，如市場的競爭政策改革，重點要解決國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)的國民待遇問題，這方面改革的力度越大、動作越快，對于激活經(jīng)濟增長活力效果就越明顯。

四是在研究推動對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的同時要抓好合規(guī)建設(shè)。即對已出臺的各類產(chǎn)業(yè)政策和扶持政策要進行全面的清理整頓，廢除一部分不符合國際通行慣例的規(guī)章制度及名目繁多的各類產(chǎn)業(yè)政策和補貼政策，形成全國統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)政策和重點領(lǐng)域的支持政策。同時，認(rèn)真對標(biāo)WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》的有關(guān)要求和內(nèi)容，確保我現(xiàn)行政策的合規(guī)性，以利于我國在參與WTO改革中的主動性。

五是發(fā)揮中央和地方兩方的積極性，加強改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則是一項復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，雖有些改革內(nèi)容可以在地方先行先試，但需要中央加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，特別是在改革的時機和相關(guān)改革內(nèi)容的平衡安排方面，一定要有統(tǒng)一的部署和行動，確保改革的平穩(wěn)推進和國民經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展。

[參考文獻]

[1] 霍建國.高水平開放是我國構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的客觀基礎(chǔ)[J].清華金融評論，2021（6）：9-32.

[2] 劉明.建設(shè)全國統(tǒng)一大市場：破壁除障 擊浪揚帆[N].國際商報，2023-06-20.

The Key Focus of Benchmarking International High-standard Economic and Trade Rules

Huo Jianguo

（China Society for World Trade Organization Studies， Beijing 100029）

Abstract： Benchmarking international high-standard economic and trade rules is an important measure to steadily expand institutional opening-up and promote high-level opening-up. It is necessary to adopt a positive benchmarking attitude based on a comprehensive understanding of the essential requirements of the rules， striving to meet or basically meet the standards in principle， focusing on benchmarking the reform of state-owned enterprises， government procurement agreements， and market competition policies. In terms of the reform of state-owned enterprises， the focus should be on promoting the construction of modern enterprise systems， improving the corporate governance structure， categorizing state-owned enterprises， and implementing different regulatory models. In terms of government procurement agreements， necessary revisions should be made to relevant laws and regulations such as the Bidding and Tendering Law and the Government Procurement Law， actively referring to and integrating， modifying， and improving relevant rules in the government procurement chapters of GPA and CPTPP. In terms of market competition policies， efforts should be made to accelerate the construction of a unified national market， break down barriers and obstacles existing in different provinces， cities， and markets in China， and establish a fair， legal， and unified business environment.

Key words： Benchmark; International High-standard Economic and Trade Rules; CPTPP; Unified National Market

（收稿日期：2024-05-11? ?責(zé)任編輯：賴芳穎）