[摘要] 推動(dòng)普惠托育服務(wù)發(fā)展，減輕家庭嬰幼兒照護(hù)負(fù)擔(dān)，對(duì)促使低生育率回升具有重要意義。自2019年我國首次提出“普惠托育服務(wù)”概念以來，托育服務(wù)的研究重點(diǎn)從介紹國外經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向關(guān)注個(gè)體層面的服務(wù)供需研究。但普惠托育服務(wù)研究更應(yīng)具有歷史的、國家的、發(fā)展的視角：以歷史的視角厘清政府承擔(dān)托育服務(wù)的動(dòng)因，經(jīng)過了反貧困保發(fā)展、倡平等保就業(yè)、提升育保出生三個(gè)階段;借助“供給—籌資—監(jiān)管”三維分析框架對(duì)各級(jí)政府的職責(zé)定位進(jìn)行闡述;從發(fā)展的視角審視我國推廣普惠托育服務(wù)在傳統(tǒng)照顧文化、托育機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀、政府職責(zé)定位和區(qū)域差異等方面面臨的諸多問題與挑戰(zhàn)。本文在全面分析的基礎(chǔ)上提出了制定和實(shí)施促進(jìn)家庭成員托育服務(wù)計(jì)劃，建設(shè)規(guī)模適度、分布合理、服務(wù)可信的托育服務(wù)供給體系以及以托幼一體化為導(dǎo)向的普惠托育服務(wù)監(jiān)管部門動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化普惠托育服務(wù)政策的社會(huì)性別主流化等對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞] 普惠托育服務(wù) "發(fā)展動(dòng)因 "運(yùn)行機(jī)制 "實(shí)現(xiàn)困境

[基金項(xiàng)目] 本文系國家社會(huì)科學(xué)基金會(huì)重大項(xiàng)目“人口高質(zhì)量發(fā)展視角下積極應(yīng)對(duì)老齡化問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：23amp;ZD86）和江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“江蘇省困境兒童保障機(jī)制建構(gòu)與運(yùn)行研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20SHD006）的階段性成果。

[作者簡介] 石燕，南京曉莊學(xué)院旅游與社會(huì)管理學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榧彝ド鐣?huì)學(xué);陳友華，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授，研究方向人口社會(huì)學(xué)。

[中圖分類號(hào)] C913.11

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2024）02-0095-11

自新中國成立以來，國家動(dòng)員婦女參與社會(huì)建設(shè)，城鎮(zhèn)女性廣泛就業(yè)帶來了兒童照顧需要，興辦托幼服務(wù)事業(yè)被提到全黨事業(yè)的高度。①到20世紀(jì)50年代，我國逐步建立起惠及廣大勞動(dòng)者的公共托育服務(wù)系統(tǒng)，并以單位福利形式提供給城鎮(zhèn)居民。②但是，自20世紀(jì)80年代開始由單位提供的托育服務(wù)逐漸消失，公共托育服務(wù)嚴(yán)重萎縮③，嬰幼兒照護(hù)多由家庭承擔(dān)。目前，伴隨著女性就業(yè)率高企，女性生育與照料機(jī)會(huì)成本增加，嬰幼兒家庭照料面臨的困難凸顯，家庭對(duì)嬰幼兒托育服務(wù)的需求日益增長。

2017年10月，黨的十九大報(bào)告將“幼有所育”增列為民生福祉的主要內(nèi)容。2019年，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出嬰幼兒照護(hù)服務(wù)堅(jiān)持“家庭為主、托育補(bǔ)充”和“政策引導(dǎo)、普惠優(yōu)先”的原則。2021年公布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》提到，將普惠托育服務(wù)體系建設(shè)作為生育配套支持措施的一部分，明確“以市地級(jí)行政區(qū)為單位制定整體解決方案，建立工作機(jī)制，推進(jìn)托育服務(wù)健康發(fā)展”，對(duì)托育服務(wù)輸送主體和輸送形式也作出了相應(yīng)的規(guī)定。從當(dāng)前出臺(tái)的政策來看，普惠托育服務(wù)是應(yīng)對(duì)低生育率的手段之一，這與我國以往的托育服務(wù)目標(biāo)有差異，但與全球推行的促使低生育率回升的家庭支持政策相吻合。從研究層面來看，在2019年提出普惠托育前，國內(nèi)已有相當(dāng)數(shù)量的關(guān)于兒童照顧與家庭政策方面的研究;之后，更多研究聚焦于個(gè)體需求視角下普惠托育服務(wù)供給方面。但政府將托育服務(wù)作為公共服務(wù)，不僅要從個(gè)體需求層面去考慮，還應(yīng)具有國家層面的站位，應(yīng)從歷史、國家、發(fā)展的角度去審視普惠托育服務(wù)，通過弄清政府承擔(dān)托育服務(wù)的動(dòng)因、看清現(xiàn)階段普惠托育服務(wù)的功能，通過闡述普惠托育服務(wù)體系的構(gòu)架來明確政府在其中的職責(zé)與定位 ，通過分析普惠托育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困難為其發(fā)展掃清障礙。

一、 普惠托育服務(wù)的發(fā)展動(dòng)因

（一） 反貧困、保發(fā)展

托育服務(wù)最早出現(xiàn)于19世紀(jì)末20世紀(jì)初的歐洲，旨在消滅貧困。通過為貧困家庭的嬰幼兒提供托育服務(wù)，保證其日常生活和飲食，以此提升母親外出工作的收入，促使她們擺脫貧困。尤其是對(duì)于有托育需求的低收入家庭來說，為其提供托育服務(wù)比給予現(xiàn)金福利更有支持效果④，更能夠促進(jìn)其改變經(jīng)濟(jì)狀況，從而在消除母親貧困的同時(shí)也消除了兒童貧困。從兒童的角度來看，托育服務(wù)還能促進(jìn)兒童的發(fā)展。托育服務(wù)提升了嬰幼兒的人力資本，協(xié)助他們完成入學(xué)前的準(zhǔn)備工作，也有助于貧窮兒童通過提升個(gè)人能力、學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)和認(rèn)知技能降低他們學(xué)業(yè)的失敗概率，從而有效地防止兒童受到更多的社會(huì)負(fù)面影響，限制貧困對(duì)兒童發(fā)展的影響①，為其未來獲得高工資提供可能。例如，我國《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出，在貧困地區(qū)依托幼兒園和支教點(diǎn)，為3歲以下兒童及其家庭提供早期保育和教育指導(dǎo)服務(wù)，從生存和發(fā)展兩個(gè)方面緩解貧困對(duì)兒童的深遠(yuǎn)影響。此外，現(xiàn)有的美國開端計(jì)劃和英國開端項(xiàng)目也都為低收入家庭的嬰幼兒提供免費(fèi)保育、早期教育服務(wù)，由有資質(zhì)的托育機(jī)構(gòu)或幼兒園提供服務(wù)，政府和社會(huì)則提供經(jīng)費(fèi)支持，兼具反貧困和保發(fā)展的目的。

值得注意的是，除了部分托育中心提供的正式全日制托育服務(wù)之外，許多歐洲國家為4歲以下兒童提供的免費(fèi)托育服務(wù)一般時(shí)長在每周40小時(shí)，而對(duì)免費(fèi)托育服務(wù)需求最大的是中低收入且有外出工作需求的家庭。這便將那些遠(yuǎn)離勞動(dòng)力市場或者缺乏勞動(dòng)力的家庭排除在服務(wù)范圍之外。此外，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)福利模式從補(bǔ)缺型向普惠型過渡，兒童照顧的覆蓋范圍也從“需要救助的弱勢兒童”擴(kuò)展到“全體兒童”，兒童照顧政策所提供的托育服務(wù)也從開始時(shí)的補(bǔ)缺型取向逐漸轉(zhuǎn)變成普惠型取向②，因而針對(duì)弱勢兒童的托育服務(wù)應(yīng)包含在普惠托育服務(wù)中。

（二） 倡平等、保就業(yè)

第二次世界大戰(zhàn)后，歐洲男性勞動(dòng)力不足，女性逐漸走出家庭走入社會(huì)，從事農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、通信、運(yùn)輸?shù)确矫娴墓ぷ?，她們?cè)趧趧?dòng)力市場中的就業(yè)水平不斷提高，但與之相對(duì)應(yīng)的配套服務(wù)（如托育服務(wù)）未及時(shí)跟上。與此同時(shí)，20世紀(jì)女權(quán)運(yùn)動(dòng)興起，倡導(dǎo)女性擺脫家庭束縛、進(jìn)入勞動(dòng)力市場，努力提高女性就業(yè)的社會(huì)福利③，并通過組織女權(quán)運(yùn)動(dòng)“呼吁政府進(jìn)行財(cái)政投入，滿足全面、靈活、免費(fèi)、由兒童保育機(jī)構(gòu)民主管理的兒童保育需求”，托育服務(wù)與反貧困目標(biāo)相脫鉤且呈現(xiàn)出普及化趨勢。但是，托育服務(wù)普及化并沒有真正實(shí)現(xiàn)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的福利制度建立在傳統(tǒng)家庭觀念之上，試圖強(qiáng)化女性在其中發(fā)揮母性的關(guān)愛角色，當(dāng)時(shí)保守派也拒絕為女性提供托育服務(wù)，并試圖將女性留在家中，加之西方很多國家面臨巨大的財(cái)政壓力，導(dǎo)致托育服務(wù)缺乏經(jīng)費(fèi)支持，從而沒有得到實(shí)質(zhì)性發(fā)展，

另外，托育服務(wù)沒有普及的現(xiàn)實(shí)原因在于不同階層的女性對(duì)托育服務(wù)的需求是不一致的。當(dāng)國家將托育與女性貧困脫鉤，作為保障并推動(dòng)女性就業(yè)的措施時(shí)，托育服務(wù)就不再局限于貧困女性，而是面向所有就業(yè)的女性。盡管有托育服務(wù)需求的貧困女性傾向于選擇托育服務(wù)，但中產(chǎn)階級(jí)女性并不希望由政府來大范圍提供兒童保育服務(wù)，“免費(fèi)保育教育”需求對(duì)“那些有額外選擇的家庭來說少有吸引力”，她們更傾向于選擇現(xiàn)金補(bǔ)貼，增加家庭經(jīng)濟(jì)支配的彈性，以便選擇更符合家庭需求的托育服務(wù)，這促使私人托育服務(wù)的快速發(fā)展，也對(duì)母親勞動(dòng)力供應(yīng)產(chǎn)生了積極影響。①

此后，隨著福利制度的不斷深化與女性勞動(dòng)參與率的不斷上升，歐洲雙職工（或者更多的是半職工夫婦）正在成為歐洲的常態(tài)，托育服務(wù)已經(jīng)從單純被視為女性的社會(huì)福利轉(zhuǎn)變?yōu)槿w居民的工作福利、旨在促進(jìn)工作和家庭生活平衡政策的主要內(nèi)容，是建立家庭友好工作環(huán)境的重要部分。②

值得一提的是，新中國成立后，由于政府大力倡導(dǎo)女性解放，并對(duì)女性參與社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)、文化教育進(jìn)行引導(dǎo)，因而我國女性走出家庭、走入社會(huì)，她們對(duì)托育服務(wù)的需求也越來越高。20世紀(jì)50年代，第一次全國女工工作會(huì)議提出，將對(duì)家務(wù)、幼兒照料的公共支持作為對(duì)婦女參與包括就業(yè)在內(nèi)的社會(huì)公共活動(dòng)的前提條件。當(dāng)時(shí)，我國還借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)開展集體福利的托育服務(wù)實(shí)踐以滿足工作女性對(duì)托育的需求③，在實(shí)現(xiàn)女性解放的同時(shí)也創(chuàng)造了中國女性高就業(yè)率的奇跡。

（三） 提生育、保出生

1960年，全球生育率就開始下降，到2011年已有31個(gè)國家的生育率在1.6%以下。低生育率所帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果是多方面的，從勞動(dòng)年齡人口比例下降到經(jīng)濟(jì)增長放緩，再到醫(yī)療保健和養(yǎng)老金系統(tǒng)的財(cái)政困難等。④由于意識(shí)到生育率持續(xù)低下所造成的嚴(yán)重后果，各國紛紛制定支持個(gè)體生育、提升生育率的政策，這些政策被統(tǒng)稱為生育支持政策或家庭支持政策。這些政策以0～6歲的兒童為服務(wù)對(duì)象，從經(jīng)濟(jì)、時(shí)間和服務(wù)三個(gè)方面對(duì)生育行為給予支持，目前已經(jīng)成為歐美各國關(guān)注的重要議題。2014年，OECD和其他發(fā)達(dá)國家3歲以下兒童的平均入托率為34%，3歲兒童入園率為73%。秉承“普惠—發(fā)展”理念的瑞典0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)既有公共服務(wù)也有私立服務(wù)，公共托育服務(wù)為所有1～6歲的兒童提供每周15小時(shí)的免費(fèi)服務(wù)，超出部分由個(gè)人承擔(dān)，私人機(jī)構(gòu)托育服務(wù)要得到地方政府的許可。英格蘭政府于1997年首次將公立性質(zhì)之外的早期保育教育供給納入整體管理中，并在《應(yīng)對(duì)兒童保育挑戰(zhàn)：全國兒童保育戰(zhàn)略》中從可獲得性、可承受性與質(zhì)量三個(gè)方面部署了早期保育教育政策的目標(biāo)與手段。⑤我國于2021年在《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》中從宏觀層面提出“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”，其出發(fā)點(diǎn)是改善優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平、促使低生育率回升，進(jìn)而促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。

一般而言，托育服務(wù)主要是從生育成本和女性工作—家庭平衡兩個(gè)維度影響生育率。通過直接提供普惠托育服務(wù)或給予家庭托育津貼，將原來完全由家庭承擔(dān)的生育成本部分轉(zhuǎn)為由國家、社會(huì)及雇主共同承擔(dān)，減輕生育焦慮，提高生育意愿，推動(dòng)生育率提升。同時(shí)，生育責(zé)任主要由女性承擔(dān)，隨著女性就業(yè)率的大幅度提升，女性就業(yè)與生育的關(guān)系其實(shí)體現(xiàn)為職業(yè)角色和母親角色之間的不相容①。即要促使女性生育概率的增加，就需要女性的母親角色和職業(yè)角色相容。雖然從理論上來說托育服務(wù)對(duì)生育的影響已經(jīng)被普遍接受，但相關(guān)的實(shí)證研究并未形成一致結(jié)論。

二、 中國的普惠托育服務(wù)體系

約翰遜的福利混合經(jīng)濟(jì)模型是一種由政府、市場和非營利組織等多元主體共同提供社會(huì)福利服務(wù)的經(jīng)濟(jì)模式。該模型將社會(huì)福利服務(wù)分解為供給、籌資和監(jiān)管等三個(gè)環(huán)節(jié)，并分析政府、市場和非營利組織等多元主體在三個(gè)環(huán)節(jié)中承擔(dān)的任務(wù)。本研究從“供給—籌資—監(jiān)管”三個(gè)維度深入探討普惠托育服務(wù)體系中不同層級(jí)政府的職責(zé)與定位。

（一） “政策引導(dǎo)—統(tǒng)籌指導(dǎo)—多級(jí)落實(shí)”的服務(wù)供給體系

2019年發(fā)布的《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（試行）》已將托育服務(wù)歸于“非基本公共服務(wù)”并提出要堅(jiān)持“社會(huì)化托育服務(wù)”，2022年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》第一次提出要實(shí)施“公辦托育服務(wù)能力建設(shè)項(xiàng)目”，2023年開始試行的家庭托育點(diǎn)又在形式上類似于“公共托育家園”。②到目前為止，實(shí)際上0～2歲嬰幼兒托育服務(wù)供給模式是“以公辦民營、民辦公助等公私合作為主的市場化普惠供給模式”。③這一模式中，政府主要是以政策制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與供給、財(cái)政補(bǔ)助等方式參與到普惠托育服務(wù)的建設(shè)過程中，更多的是扮演著引導(dǎo)者、監(jiān)管者的角色，而并未真正參與到一線的服務(wù)供給中。其中，中央政府主要通過出臺(tái)普惠托育服務(wù)供給的相關(guān)法律法規(guī)和政策來明確普惠托育服務(wù)供給主體、方式和責(zé)任，對(duì)服務(wù)供給過程中政府、社會(huì)、家庭等的責(zé)任進(jìn)行較為清晰的界定，這為地方政府引導(dǎo)各類主體開展服務(wù)提供了政策依據(jù)。

為了使中央普惠托育行動(dòng)方案落地，省級(jí)政府應(yīng)制定本地區(qū)普惠托育服務(wù)的專項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施方案，根據(jù)本地實(shí)際情況細(xì)化托育的目標(biāo)、任務(wù)和措施;指導(dǎo)普惠托育服務(wù)的組織和實(shí)施工作，保障普惠托育服務(wù)的落地。同時(shí)，省級(jí)政府通過對(duì)下級(jí)地方政府已開展的具有示范性、可復(fù)制性普惠托育服務(wù)試點(diǎn)模式進(jìn)行總結(jié)，并有的放矢地進(jìn)行復(fù)制和推廣，降低試誤成本，實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)功能。

目前，我國已有的普惠托育服務(wù)供給方面的研究大都從國家①和省級(jí)②的嬰幼兒人口規(guī)模來測算普惠托育服務(wù)所要提供的規(guī)模，但是嬰幼兒家庭托育需求并不是由單一的人口數(shù)量來決定的，地區(qū)的照顧文化、家庭的經(jīng)濟(jì)收入、家庭的結(jié)構(gòu)類型等都會(huì)直接影響到嬰幼兒托育服務(wù)需求。因此，為了確保普惠托育服務(wù)需求的有效性和真實(shí)性，各級(jí)地方政府均應(yīng)進(jìn)行全面調(diào)研，結(jié)合本地區(qū)的照顧文化、家庭的基本情況、女性的就業(yè)現(xiàn)狀等因素來精準(zhǔn)測算本地區(qū)對(duì)普惠托育服務(wù)的需求;并根據(jù)嬰幼兒家庭普惠托育的選擇偏好來規(guī)劃普惠托育機(jī)構(gòu)的數(shù)量和分布。在明確本地區(qū)普惠托育服務(wù)數(shù)量和分布的基礎(chǔ)上，區(qū)級(jí)層面政府將建設(shè)工作下沉到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）根據(jù)調(diào)研結(jié)果、結(jié)合自身的實(shí)際情況，選擇不同的普惠托育機(jī)構(gòu)承辦主體，并為承辦主體提供普惠托育服務(wù)的建設(shè)與運(yùn)營支持。

（二） “專項(xiàng)引導(dǎo)—基建保障—運(yùn)行自負(fù)”的政府籌資體系

從各國托育服務(wù)籌資情況來看，政府和家庭是資金的主要來源。政府對(duì)托育服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入主要分兩類：一是直接的財(cái)政補(bǔ)貼，如以代金券、現(xiàn)金優(yōu)惠的形式直接補(bǔ)貼給需求家庭，以政府補(bǔ)助的形式直接給托育服務(wù)供給方;二是間接的財(cái)政扶持，通過稅費(fèi)減免來降低需求家庭的托育支持和托育供給方的服務(wù)成本。

在我國，普惠托育服務(wù)已明確為屬地管理，由地方財(cái)政支持普惠托育服務(wù)的建設(shè)與推廣，而中央一級(jí)在普惠托育服務(wù)的預(yù)算內(nèi)投資主要支持兩個(gè)方面：托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)補(bǔ)助和托育服務(wù)能力建設(shè)。在托育服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)助上，中央一級(jí)重點(diǎn)支持具備一定指導(dǎo)功能的示范性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施。而對(duì)于具備指導(dǎo)功能的示范性托育機(jī)構(gòu)應(yīng)向城鎮(zhèn)傾斜，以城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)普惠托育服務(wù)機(jī)構(gòu)帶動(dòng)鄉(xiāng)村托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的高質(zhì)量發(fā)展;對(duì)于社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施建設(shè)應(yīng)向農(nóng)村地區(qū)及中西部地區(qū)傾斜，向嬰幼兒數(shù)量不足、托育資源缺乏的弱勢地區(qū)傾斜，以保障托育服務(wù)的普惠性。同時(shí)，考慮到普惠托育服務(wù)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)是由地方政府自行籌措，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距較大，市級(jí)及以下地方政府在落實(shí)普惠托育服務(wù)政策時(shí)必然存在巨大差異，特別是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較弱的地區(qū)缺乏資金支持普惠托育機(jī)構(gòu)的運(yùn)營。因此，中央一級(jí)應(yīng)對(duì)財(cái)政困難的地區(qū)給予必要的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼以保障托育服務(wù)的普惠性。

《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》提出：“通過中央預(yù)算內(nèi)投資支持和引導(dǎo)，帶動(dòng)地方政府基礎(chǔ)建設(shè)投資和社會(huì)投資?！边@樣就明確了普惠托育服務(wù)的基礎(chǔ)建設(shè)投資主體應(yīng)是地方政府，且主要是指省級(jí)政府。但是不同性質(zhì)的基礎(chǔ)建設(shè)，省級(jí)財(cái)政的支持方式又各不相同。公建普惠托育服務(wù)場地（如社區(qū)、管委會(huì)等建設(shè)主體）由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）以政府財(cái)政撥款的方式給予支持;社會(huì)或市場力量建設(shè)且承擔(dān)普惠托育服務(wù)的托育場地由省級(jí)政府根據(jù)托育建設(shè)位數(shù)給予財(cái)政補(bǔ)貼;企事業(yè)單位自建的普惠托育場地由省級(jí)財(cái)政以間接性的財(cái)政扶持政策（如稅費(fèi)減免等）給予支持。此外，省級(jí)財(cái)政還應(yīng)將資金投入轄區(qū)內(nèi)救助兒童的托育費(fèi)用上。

對(duì)于普惠托育機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等具體金額規(guī)定的制定權(quán)均進(jìn)一步下放，由市級(jí)及以下政府制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)槲覈貐^(qū)差異很大，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間對(duì)普惠托育服務(wù)收費(fèi)的承受程度各不相同，比如在南京某區(qū)規(guī)定的托育服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為2980元/月，普惠托育服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1500元/月，這一標(biāo)準(zhǔn)超出了中西部家庭所能承受的范圍。各地依據(jù)嬰幼兒家庭年收入、機(jī)構(gòu)服務(wù)成本和合理利潤等因素進(jìn)行測算，制定出適宜的嬰幼兒托育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和普惠托育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在財(cái)政允許的情況下，各市乃至區(qū)縣可參考美國兒童照顧票券①以及我國現(xiàn)行的教育券方式，以代金券的形式發(fā)放托育補(bǔ)助給家庭，讓符合條件的家庭按實(shí)際需要選擇適合自己的普惠托育機(jī)構(gòu)，并在托育服務(wù)費(fèi)中減免“托育券”②的金額。對(duì)于由社區(qū)建設(shè)的普惠托育服務(wù)點(diǎn)，通過招標(biāo)方式吸引社會(huì)或市場力量承擔(dān)運(yùn)營，運(yùn)營方自負(fù)盈虧;對(duì)于運(yùn)營確有困難的社區(qū)服務(wù)點(diǎn)（如嬰幼兒數(shù)量不足的服務(wù)點(diǎn)等），所在街道或社區(qū)通過場地租金減免、適當(dāng)運(yùn)營補(bǔ)貼或者以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種形式支持普惠性托育機(jī)構(gòu)正常運(yùn)營，以便為社區(qū)嬰幼兒家庭提供服務(wù)。

（三） “政策保障—方案細(xì)化—責(zé)任下沉”的政府監(jiān)管體系

雖然各國政府在托育服務(wù)體系和運(yùn)行模式上存在著差異，但大多數(shù)國家都明確政府對(duì)托育機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)督和指導(dǎo)職責(zé)，以確保嬰幼兒接受高質(zhì)量的托育服務(wù)。比如，1948年日本在《關(guān)于兒童福利設(shè)施的設(shè)置及管理的標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)托育機(jī)構(gòu)設(shè)置做出詳細(xì)說明，于2017年修訂文件并對(duì)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)提出了更高要求。日本政府還對(duì)兒童發(fā)展指標(biāo)、家庭指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、師資培養(yǎng)等方面做出規(guī)范。2008年，英國政府制定的《早期基礎(chǔ)階段法定框架》，詳細(xì)規(guī)定了適用于所有托育服務(wù)機(jī)構(gòu)0～5歲兒童的學(xué)習(xí)、生活和發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，并啟動(dòng)了早期教育職業(yè)考試。這些舉措讓托育服務(wù)發(fā)展方向始終保持在政府、社會(huì)的意愿和控制中，從而規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)、提升托育品質(zhì)。我國地方政府也同樣承擔(dān)起規(guī)范嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的規(guī)范發(fā)展和安全監(jiān)督的首要責(zé)任，但是各級(jí)政府在監(jiān)管方面的職責(zé)和定位各不相同。

國家衛(wèi)健委及有關(guān)部門出臺(tái)相應(yīng)的法律政策與規(guī)章制度，為地方托育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管指明方向、提供依據(jù)。目前我國已經(jīng)在托育管理、人才培養(yǎng)和服務(wù)質(zhì)量評(píng)估三個(gè)方面頒布了一系列的政策。在托育管理方面，2010年經(jīng)教育部同意，衛(wèi)生部頒布了《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》，對(duì)托幼機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生保健工作做出了較為全面的規(guī)定。2019年相關(guān)部門出臺(tái)了《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》等政策。這些政策都對(duì)托育機(jī)構(gòu)的建設(shè)和管理提供了必要的政策支持。在人才培養(yǎng)方面，2021年國家衛(wèi)健委頒布了《托育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人培訓(xùn)大綱（試行）》和《托育機(jī)構(gòu)保育人員培訓(xùn)大綱（試行）》，以指導(dǎo)大綱的方式對(duì)管理人員和保育人員的培養(yǎng)內(nèi)容做出了明確的規(guī)定。同時(shí)，為了把控托育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量，2023年國家衛(wèi)健委頒布了《托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》，并從辦托條件、托育隊(duì)伍、保育照護(hù)、衛(wèi)生保健、養(yǎng)育支持、安全保障和機(jī)構(gòu)管理七個(gè)方面提出了質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，為各地開展質(zhì)量評(píng)估、確保托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量提供了依據(jù)。但是關(guān)于托育場地、托育環(huán)境、人員配置、師資要求與培訓(xùn)、機(jī)構(gòu)與監(jiān)護(hù)人的聯(lián)系機(jī)制等方面的政策仍未出臺(tái)，關(guān)于履行不到位、發(fā)生安全事故的托育機(jī)構(gòu)的追責(zé)主體和追責(zé)措施等細(xì)則也未形成，普惠托育服務(wù)監(jiān)管政策體系還不夠健全。而中央層面有關(guān)普惠托育服務(wù)監(jiān)管體系的政策制度不健全必然會(huì)帶來地方監(jiān)管體系建設(shè)缺乏依據(jù)的情況。

此外，由于普惠托育服務(wù)政策提出時(shí)間不久，中央層面已有的監(jiān)督政策也還存在著一些不完善的地方，比如對(duì)于嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的安全管理內(nèi)容做出了明確規(guī)定，但是由哪個(gè)部門監(jiān)管并未明確，僅用“依法加強(qiáng)安全監(jiān)管”來說明。而對(duì)于嬰幼兒照顧服務(wù)機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生保健工作雖然明確了由各級(jí)婦幼保健機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、咨詢服務(wù)和監(jiān)督檢查，但是由三個(gè)部門共同開展指導(dǎo)、咨詢和監(jiān)督工作，難免出現(xiàn)多頭管理帶來的多重執(zhí)法、責(zé)任推諉、資源浪費(fèi)等問題。

可見，中央級(jí)的監(jiān)管工作仍然主要是以出臺(tái)政策的方式來推動(dòng)普惠托育服務(wù)監(jiān)管體系的建設(shè)，而真正落實(shí)監(jiān)管責(zé)任、開展監(jiān)管工作的仍應(yīng)是地方政府。其中，省級(jí)政府部門需對(duì)中央出臺(tái)的監(jiān)管政策進(jìn)一步細(xì)化，并根據(jù)各地的實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則;而對(duì)于普惠托育所需要的人才儲(chǔ)備與培養(yǎng)，也應(yīng)由省級(jí)政府部門進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，制定專項(xiàng)規(guī)劃、開展專門服務(wù)，出臺(tái)托育機(jī)構(gòu)技術(shù)人員的職稱評(píng)定方法和繼續(xù)教育方案，確保充足的人才供給到托育服務(wù)機(jī)構(gòu)中。區(qū)級(jí)層面則建立普惠托育服務(wù)的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)以推動(dòng)本地普惠托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。真正對(duì)普惠托育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管的應(yīng)為街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）開展對(duì)普惠托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的日常業(yè)務(wù)指導(dǎo)、咨詢服務(wù)和監(jiān)督檢查等工作，并對(duì)管理混亂、存在安全隱患的機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處罰、監(jiān)督整改。

三、 中國普惠托育服務(wù)面臨的現(xiàn)實(shí)問題

（一） 普惠托育服務(wù)權(quán)責(zé)歸屬不明晰

公共服務(wù)責(zé)任即所謂事權(quán)，應(yīng)該包括決策權(quán)、支出責(zé)任和支出管理三個(gè)方面。所謂決策權(quán)，是指哪級(jí)政府或者哪個(gè)部門決定做該項(xiàng)公共服務(wù);支出責(zé)任（或者投入責(zé)任）是指由哪個(gè)級(jí)別的政府財(cái)政來承擔(dān)此項(xiàng)公共服務(wù)所需的經(jīng)費(fèi);支出管理是指由哪個(gè)級(jí)別的政府來具體負(fù)責(zé)管理此項(xiàng)公共服務(wù)。簡而言之，事權(quán)就是由“誰決定—誰出錢—誰做事”組成的。雖然《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（試行）》已經(jīng)明確了3歲以下普惠托育服務(wù)的事權(quán)在地方，即中央政府出臺(tái)政策明確要求開展普惠托育服務(wù)工作，并要求地方政府承擔(dān)普惠托育的職責(zé)，但中央政府并沒有明確地方政府普惠托育職責(zé)的內(nèi)容和范圍，因此對(duì)于省級(jí)政府來說，其在普惠托育服務(wù)方面的定位不清晰，甚至處于缺席狀態(tài)。可見，在普惠托育服務(wù)上，事權(quán)決策由上級(jí)政府來決定，而下級(jí)政府負(fù)責(zé)落實(shí)并自行解決經(jīng)費(fèi)問題，那么就存在著事權(quán)中決策權(quán)與支出責(zé)任、支出管理的分離。

另外，由于普惠托育服務(wù)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)由地方政府自行籌措，但不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距較大，市/縣地方政府在落實(shí)普惠托育服務(wù)政策時(shí)不可避免地要“看財(cái)吃飯”，因而造成政策的碎片化、社會(huì)公平性喪失，尤其是地方財(cái)政不足的地區(qū)，普惠托育服務(wù)難以普及，必然造成不公平的社會(huì)后果。

（二） 普惠托育服務(wù)“去家庭化”和兒童照顧“家庭化”之間的沖突

自2019年以來，中國各地陸續(xù)出臺(tái)系列普惠托育服務(wù)政策，這些政策呈現(xiàn)出從“隱性家庭主義”轉(zhuǎn)向“去家庭化”發(fā)展的態(tài)勢?！叭ゼ彝セ笨蓮膬蓚€(gè)方面來理解：一是兒童照顧責(zé)任的去家庭化，即由政府承擔(dān)更多的兒童照顧責(zé)任;二是兒童照顧者的去家庭化，即減少由家庭成員來照顧兒童。去家庭化的第一個(gè)層面需要厘清國家與家庭在兒童照顧上的職責(zé)與權(quán)利。隨著“兒童投資”“兒童是公共產(chǎn)品”等理念的出現(xiàn)，國家應(yīng)與家庭分擔(dān)兒童的照顧責(zé)任、分?jǐn)偵杀镜挠^點(diǎn)已經(jīng)被廣泛接受。但是，第二個(gè)層面的去家庭化與中國現(xiàn)行托育服務(wù)的“隱家庭化”狀態(tài)存在明顯的矛盾。①當(dāng)前中國家庭仍將兒童照顧視作自身的義務(wù)，當(dāng)父母出于種種原因無力承擔(dān)嬰幼兒照料時(shí)，他們首先求助于父輩，而非市場提供的托育服務(wù)，祖輩成為孫輩的主要照顧者。②祖輩也將照看孫輩看作自己的義務(wù)，抑或期待通過為子輩照顧孫輩來換取更多的養(yǎng)老資源?？梢?，中國的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)育文化使得許多家庭更愿意從大家族（包括祖輩、親戚）獲得非正式的兒童照顧支持（包括托育服務(wù)）而不是來自市場、政府或社會(huì)組織等的正式服務(wù)。因此，普惠托育服務(wù)體系的建立可能由于公共撫育制度與私人撫育文化的沖突而受限，也可能因?yàn)樽孑呎樟峡梢燥@著提升女性的二孩生育意愿，而正式照料則對(duì)生育意愿產(chǎn)生顯著的抑制作用，導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)提升生育率的目的。另外，在托育服務(wù)“去家庭化”的趨勢下，也要對(duì)逃避家庭責(zé)任和搭便車的后果保持高度警惕。當(dāng)政府以普惠托育服務(wù)方式承擔(dān)起兒童照顧的部分責(zé)任時(shí)，還必須強(qiáng)調(diào)家庭成員自身的責(zé)任，并更加重視其責(zé)任的履行。否則消極家庭主義就可能產(chǎn)生，家庭開始逃避兒童照顧者的責(zé)任。人們意識(shí)到即便不生孩子、不承擔(dān)任何公民責(zé)任，也可獲得國家提供的越來越多的福利，終究會(huì)培養(yǎng)出一批批只講權(quán)利規(guī)避責(zé)任的“懶人”，必然會(huì)有更多的人不愿承擔(dān)生育責(zé)任。

（三） 托育機(jī)構(gòu)發(fā)育不良與普惠托育服務(wù)之間的矛盾

普惠托育服務(wù)建設(shè)需要充足的托育機(jī)構(gòu)為其發(fā)展奠定基礎(chǔ)。但是，目前我國的托育機(jī)構(gòu)面臨嚴(yán)重的危機(jī)，難以支持普惠托育事業(yè)的發(fā)展。

從數(shù)量來看，改革開放后大量托兒所關(guān)閉且0～3歲公共托育服務(wù)發(fā)展幾近停滯①，能夠提供普惠托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)與需求的匹配程度低。從分布來看，城市地區(qū)比農(nóng)村地區(qū)擁有更多的有組織實(shí)施的托育服務(wù)，而我國農(nóng)村地區(qū)托育服務(wù)則存在托育機(jī)構(gòu)數(shù)量少、多數(shù)嬰幼兒無法接受托育服務(wù)等發(fā)展滯后問題。②從機(jī)構(gòu)性質(zhì)來看，根據(jù)教育部的統(tǒng)計(jì)，2020年0～3歲嬰幼兒在園（班）人數(shù)為1377萬人，其中民辦機(jī)構(gòu)和教育部門分別占比49.8%和41.6%③，而教育部門運(yùn)營的托育服務(wù)又以公辦民營性質(zhì)為主。整體而言，我國嬰幼兒托育服務(wù)以營利性質(zhì)的民辦服務(wù)為主。政府缺位、市場失靈等導(dǎo)致托育服務(wù)在場地設(shè)施、衛(wèi)生健康、安全管理、人員配比等方面存在很大差距，甚至出現(xiàn)上海攜程親子園、北京紅黃藍(lán)幼兒園等兒童安全事件，造成中國家庭對(duì)民辦托育機(jī)構(gòu)普遍存在信任危機(jī)，向民辦機(jī)構(gòu)購買托育服務(wù)的意愿較低。

（四） 中央普惠托育政策制定與各地落實(shí)情況之間的差距

越來越多的國家采用托育服務(wù)政策來提升生育率，但不同的托育服務(wù)理念、政策、機(jī)制與模式都會(huì)帶來不同的實(shí)施效果。各國應(yīng)根據(jù)國情，制定針對(duì)性強(qiáng)、符合居民需求、能夠真正降低生育和養(yǎng)育成本的托育服務(wù)政策，同時(shí)政策還應(yīng)具有性別視角、讓女性受益，這樣才有可能真正促使生育率的回升。

就目前國內(nèi)實(shí)際情況來看，普惠托育服務(wù)的推廣缺乏足夠的政策經(jīng)驗(yàn)，可以說在新時(shí)代背景下普惠托育服務(wù)推廣是一個(gè)從無到有的建設(shè)過程;保障普惠托育建設(shè)過程中的公平性、有效性和持續(xù)性是一個(gè)艱難的工程，政策能否真正支持生育行為的發(fā)生也是難以預(yù)估的。同時(shí)由于我國地區(qū)差異很大，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間對(duì)普惠托育服務(wù)的需求也各不相同，其對(duì)“可接受”托育服務(wù)的定價(jià)水平也不同，普惠托育服務(wù)的構(gòu)建也不盡相同。目前，我國制定的普惠托育服務(wù)政策和構(gòu)建的托育服務(wù)體系能否達(dá)到期望目標(biāo)尚不清楚。大量研究表明，只有當(dāng)家庭政策建立在社會(huì)群體平等和性別平等的原則基礎(chǔ)上，才能對(duì)維持較高的生育率發(fā)揮重要作用。④但是，我國目前的社會(huì)福利政策是以家庭作為整體的受益者而非以承擔(dān)家庭照顧（包括兒童照顧）的女性為主要的受益者，因此我國在制定社會(huì)政策時(shí)缺乏對(duì)“社會(huì)性別主流化”方面的認(rèn)知。那么，如何保證普惠托育服務(wù)政策能夠讓女性受益則成為普惠托育服務(wù)政策必須思考的議題。

四、 對(duì)策建議

（一） 制定和實(shí)施促進(jìn)家庭成員托育服務(wù)計(jì)劃

鑒于我國兒童照顧家庭化的傳統(tǒng)，在選擇嬰幼兒照顧時(shí)我們不能盲目推行托育服務(wù)，更不能將機(jī)構(gòu)托育服務(wù)視為嬰幼兒照顧的主要模式，機(jī)構(gòu)托育只能作為家庭育兒方式的必要補(bǔ)充。同時(shí)，考慮祖輩或親屬等家庭成員沒有接受過專業(yè)的育兒培訓(xùn)，可參考美國的護(hù)士訪問計(jì)劃，在全國范圍內(nèi)組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)，對(duì)那些由祖輩、親屬等家庭成員代替父母來承擔(dān)照顧責(zé)任的家庭進(jìn)行探訪;提供照顧責(zé)任承擔(dān)者所需的護(hù)理知識(shí)及技巧，以提高其托育服務(wù)專業(yè)度，緩解其焦慮與不安;在這些家庭成員承擔(dān)托育責(zé)任前，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行嬰幼兒保育系列培訓(xùn)，再讓他們從事普惠托育服務(wù)，并獲得相應(yīng)的政府兒童補(bǔ)貼。

（二） 建設(shè)規(guī)模適度、分布合理、服務(wù)可信的托育服務(wù)供給體系

在政府對(duì)普惠托育服務(wù)給予政策支持的前提下，我們必須對(duì)托育服務(wù)的需求以及現(xiàn)有的托育服務(wù)數(shù)量進(jìn)行調(diào)研，以供需平衡為目標(biāo)建設(shè)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，不能盲目擴(kuò)建，更不能造成托育資源的浪費(fèi)。同時(shí)，有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)市場進(jìn)入意愿低的托育服務(wù)地區(qū)進(jìn)行有效干預(yù)，整合政府和社會(huì)雙重力量，在偏遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)建設(shè)一定數(shù)量的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，以確保托育資源的公平。另外，要出臺(tái)托育服務(wù)規(guī)范，加強(qiáng)托育服務(wù)監(jiān)管，改變大眾觀念，重建社會(huì)對(duì)托育服務(wù)的信任，最終構(gòu)建出“政府引導(dǎo)、市場參與、家庭負(fù)責(zé)”的多元合作機(jī)制。①

（三） 以托幼一體化為導(dǎo)向的普惠托育服務(wù)監(jiān)管部門的動(dòng)態(tài)調(diào)整

目前，我國普惠托育服務(wù)的主管部門是國家衛(wèi)生健康委員會(huì)，但考慮到國際托幼一體化的發(fā)展趨勢，由教育部門擔(dān)任普惠托育服務(wù)的主管部門更為合適。從實(shí)際出發(fā)，短期可以采取組建多部門聯(lián)絡(luò)小組、增進(jìn)部門間協(xié)調(diào)等方式，增強(qiáng)治理效能;之后可逐漸將托育服務(wù)和學(xué)前教育職能統(tǒng)籌到教育部門內(nèi)，以解決現(xiàn)存的批管分離、責(zé)任交叉、管理留白、效能低下等一系列問題。

（四） 強(qiáng)化普惠托育服務(wù)政策的社會(huì)性別主流化

在制訂普惠托育服務(wù)政策和輸送社會(huì)福利的過程中，我們要認(rèn)識(shí)到男女兩性發(fā)展的起點(diǎn)不同，重視向女性提供必要的支持，避免只向家庭轉(zhuǎn)移福利，防止出現(xiàn)新的性別不平等問題。②同時(shí)，要對(duì)普惠托育進(jìn)行動(dòng)態(tài)的社會(huì)性別評(píng)價(jià)，對(duì)已實(shí)施的普惠托育服務(wù)政策進(jìn)行調(diào)研和論證，以最大限度地減少性別風(fēng)險(xiǎn)、降低成本、調(diào)整周期，真正實(shí)現(xiàn)普惠托育服務(wù)提升女性生育率的目的。

（責(zé)任編輯：肖舟）