[摘要] 社會(huì)組織是應(yīng)急管理的重要參與力量，但不同社會(huì)組織的組織特征、應(yīng)急動(dòng)員能力與現(xiàn)實(shí)效能存在顯著差異。已有研究對(duì)社會(huì)組織的組織特征及其應(yīng)急動(dòng)員能力之間關(guān)系的探究仍顯不足。為此，基于S市存心善堂參與全市應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的案例研究，我們考察了社會(huì)組織特性與其應(yīng)急管理能力的因果機(jī)制。研究表明：具有歷史沉淀的大型慈善型社會(huì)組織，積累了充分的資源和優(yōu)勢(shì)，包括與公共機(jī)構(gòu)的關(guān)系紐帶、基于信仰聯(lián)結(jié)的社會(huì)資本、結(jié)構(gòu)完善的組織體系與社會(huì)工作者隊(duì)伍、先進(jìn)的管理理念與組織能力。（1）當(dāng)社會(huì)組織—政府的紐帶關(guān)系這一先決條件具備時(shí)，社會(huì)組織獲得與公共權(quán)威高效對(duì)接的渠道資源和功能拓展的空間。（2）當(dāng)基于信仰聯(lián)結(jié)的社會(huì)組織—公眾互動(dòng)關(guān)系這一基礎(chǔ)條件具備時(shí)，社會(huì)組織獲得靈敏反應(yīng)和廣泛動(dòng)員的能力。（3）當(dāng)組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制的支撐條件具備時(shí)，社會(huì)組織獲得資本積累與高效運(yùn)作的能力，對(duì)其他應(yīng)急動(dòng)員能力的發(fā)揮形成有效支撐。關(guān)系紐帶、信仰聯(lián)結(jié)、組織建設(shè)成為影響慈善類(lèi)社會(huì)組織應(yīng)急動(dòng)員能力和效能的主要因素。

[關(guān)鍵詞] 善堂組織 "應(yīng)急動(dòng)員 "應(yīng)急管理 "紐帶 "社會(huì)資本

[基金項(xiàng)目] 本文系廣東省普通高校特色新型智庫(kù)“公共安全與特區(qū)治理研究中心”項(xiàng)目（2021TSZK014）、廣東省自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（2021A515012642）、廣東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重大理論專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目（GD22ZDZMK01）的階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介] 侯光輝，汕頭大學(xué)法學(xué)院公共管理系教授，廣東省普通高校新型特色智庫(kù)“公共安全與特區(qū)治理研究中心”主任，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閼?yīng)急管理、基層治理;李馥琪，汕頭大學(xué)法學(xué)院公共管理系碩士研究生，研究方向?yàn)閼?yīng)急管理、基層治理;鄭桂賢（通訊作者），中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)閼?yīng)急行為、基層治理。

[中圖分類(lèi)號(hào)] C913.7

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2024）02-0077-18

一、 引言

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生及蔓延，給作為首發(fā)中心城市——武漢市帶來(lái)了沉重的應(yīng)對(duì)負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，全球范圍涌入大量應(yīng)急救援物資，以省市兩級(jí)紅十字會(huì)為代表的“社會(huì)救助團(tuán)體”在這過(guò)程中發(fā)揮著資源樞紐作用。然而，在應(yīng)急初期，作為“政府助手”的兩級(jí)紅十字會(huì)在應(yīng)急動(dòng)員、信息公開(kāi)和資源配置方面的表現(xiàn)卻一度遭受懷疑。這表明，官辦社會(huì)團(tuán)體在去行政化、回歸公益慈善機(jī)構(gòu)本位、提升社會(huì)救助能力等方面還存在巨大改進(jìn)空間。此前一些研究已注意到社會(huì)組織同樣存在“失靈”的可能性①，然而并非所有社會(huì)組織的表現(xiàn)都不盡如人意。例如，公共衛(wèi)生事件暴發(fā)初期，潮汕地區(qū)傳統(tǒng)大型慈善組織“存心善堂”，在助力當(dāng)?shù)胤揽鼐戎邪l(fā)揮了顯著作用，獲得了官方和民間的認(rèn)可——募得價(jià)值330萬(wàn)元的救援物資、為一線應(yīng)急提供70萬(wàn)只口罩、動(dòng)員超過(guò)4000名義工支援一線，組織的多名成員獲得“全國(guó)慈善會(huì)優(yōu)秀慈善工作者”“全省慈善個(gè)人突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”“S市志愿者先進(jìn)典型”等稱(chēng)號(hào)，這種差異化表現(xiàn)值得進(jìn)一步追問(wèn)和深挖。

理論上，社會(huì)組織是應(yīng)急管理的重要參與力量，具有反應(yīng)靈敏和服務(wù)多樣的優(yōu)勢(shì)②，但不同社會(huì)組織的組織特征、應(yīng)急動(dòng)員能力與現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)存在顯著差異。社會(huì)組織在應(yīng)急管理中扮演著不同的角色。例如，孫娣依據(jù)應(yīng)急管理工作的參與情況劃分了緊急救援隊(duì)、專(zhuān)業(yè)性救災(zāi)服務(wù)組織、社會(huì)工作者和志愿服務(wù)組織、基金會(huì)四種類(lèi)型。③盡管慈善社會(huì)組織在災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員中發(fā)揮著不可忽視的作用，但由于涉及信仰、歷史因素和地方文化等復(fù)雜特征，對(duì)大型慈善型組織在應(yīng)急管理中的作用機(jī)制的研究仍存在空白。因此，本文研究的問(wèn)題為：慈善型社會(huì)組織取得應(yīng)急管理動(dòng)員能力的內(nèi)在邏輯何在？避免社會(huì)組織失靈的機(jī)制應(yīng)如何構(gòu)建？具體而言，與樞紐型社會(huì)組織（如上文紅十字會(huì)）和草根型民間社會(huì)組織相比，潮汕善堂有其獨(dú)特的地方文化特征，具有慈善事業(yè)、民間信仰與信仰經(jīng)濟(jì)相互聯(lián)動(dòng)的三元運(yùn)作特征④，這如何保障它在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中將其組織資源“優(yōu)勢(shì)”轉(zhuǎn)化成治理“能力”？

二、 文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一） 文獻(xiàn)回顧

1. 突發(fā)公共事件中的社會(huì)組織

社會(huì)組織在突發(fā)公共事件應(yīng)急動(dòng)員中發(fā)揮著重要作用，但由于制度環(huán)境、組織能力等因素的限制，社會(huì)組織與政府等公共機(jī)構(gòu)之間的溝通和協(xié)作機(jī)制仍存在明顯不足和阻礙。陶鵬和薛瀾認(rèn)為應(yīng)在社會(huì)組織和政府間建立應(yīng)急管理合作伙伴關(guān)系，并根據(jù)差異性和嵌入性?xún)蓚€(gè)維度，劃分為補(bǔ)充、互補(bǔ)、替代、疏離四種合作模式。①②庇護(hù)型關(guān)系使得社會(huì)組織獲得合法性身份進(jìn)而更有利于災(zāi)害救助合作的實(shí)現(xiàn)。③隨著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的持續(xù)轉(zhuǎn)變，社會(huì)力量不斷發(fā)展壯大，各類(lèi)社會(huì)組織在應(yīng)急管理中扮演著越發(fā)重要的角色，在國(guó)家治理中的作用日益得到重視。④社會(huì)組織作為公眾自下而上的利益表達(dá)與政府自上而下的利益反饋的重要組織化載體⑤，在突發(fā)公共事件中能夠憑借其中介地位迅速進(jìn)行社會(huì)力量的動(dòng)員與整合，籌集所需的各種資源⑥。實(shí)踐證明，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，社會(huì)組織在許多方面發(fā)揮著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)與作用⑦。然而，從總體上看，社會(huì)組織仍處于被分類(lèi)控制或者甄別性吸納的階段⑧⑨，其發(fā)揮主體作用的制度環(huán)境有所欠缺，政府與社會(huì)組織之間以及各類(lèi)社會(huì)組織之間缺乏有效溝通與協(xié)作機(jī)制⑩、聯(lián)結(jié)公民個(gè)體與政府系統(tǒng)之間的社會(huì)組織橋梁功能發(fā)揮不足11。因此，建立政府與社會(huì)組織的協(xié)作關(guān)系，形成良好的互動(dòng)應(yīng)對(duì)機(jī)制，可以克服制度性缺陷12，憑借社會(huì)組織自身的靈活性以適應(yīng)應(yīng)急管理的不確定性特征及動(dòng)態(tài)性需要13。

2. 慈善類(lèi)組織在社會(huì)治理中的作用

薩拉蒙將慈善組織納入非營(yíng)利組織的類(lèi)型中，肯定其在社會(huì)服務(wù)供給中的作用。14樞紐型慈善社會(huì)組織是我國(guó)“雙重管理體制”困境中的產(chǎn)物，體現(xiàn)了社會(huì)組織管理模式的創(chuàng)新性探索，如紅十字會(huì)負(fù)責(zé)醫(yī)療救助類(lèi)社會(huì)組織的聯(lián)系、服務(wù)和管理。雖然樞紐型社會(huì)組織的角色日趨明顯、地位不斷提高，但運(yùn)行中仍存在不足。如石曉天認(rèn)為，樞紐型社會(huì)組織是社會(huì)組織的特殊形態(tài)，屬于過(guò)渡階段的社會(huì)組織產(chǎn)物，存在功能與目標(biāo)不匹配等問(wèn)題。①楊麗探討了樞紐型社會(huì)組織是沿襲扁平化還是衍生科層化的問(wèn)題，認(rèn)為樞紐型社會(huì)組織為科層化提供了發(fā)展的土壤，“社會(huì)身份”逐漸被埋沒(méi)。②民間慈善組織作為非營(yíng)利組織的有機(jī)組成部分，已經(jīng)成為社會(huì)治理的重要參與者。首先，有效的組織動(dòng)員能力是慈善組織參與社會(huì)治理的重要基礎(chǔ)。③在袁同凱看來(lái)，慈善組織具有的獨(dú)特理念——信仰、教義，決定了理念對(duì)這一領(lǐng)域的引領(lǐng)、指導(dǎo)和規(guī)范作用。④雖然慈善組織是以信仰為紐帶形成的組織，但在多數(shù)情況下，其志愿服務(wù)對(duì)象是不分信仰的社會(huì)大眾。因此，慈善組織在突發(fā)事件中不僅可以發(fā)動(dòng)具有相同信仰的群眾，又可以帶動(dòng)其他非信仰的普通群眾。與一般的社會(huì)組織相比，兼具“社會(huì)”和“信仰”身份的慈善組織更能發(fā)揮其應(yīng)急救援作用。⑤其次，某些慈善組織擁有的雄厚社會(huì)資本展現(xiàn)出其強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力。艾莉諾·布朗指出，社會(huì)資本是一種能夠促進(jìn)集體行動(dòng)的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)和關(guān)于信任、互惠的范式，它在促進(jìn)慈善行為方面發(fā)揮著重大的作用。⑥最后，得益于慈善組織在國(guó)家慈善和福利服務(wù)中的歷史地位和深厚基礎(chǔ)，使得支持慈善成為常態(tài)，慈善和信仰之間形成一種良性循環(huán)。

在我國(guó)，擁有深厚的慈善文化理念是慈善組織最大的特色之一，體現(xiàn)其獨(dú)特的“社會(huì)記憶”。慈善文化深深扎根于各民族和各地區(qū)的傳統(tǒng)文化之中，與人們的日常生活緊密聯(lián)系，長(zhǎng)期以來(lái)一直影響著人們的倫理觀念和行為模式。⑦潮汕地處粵東，擁有悠久的慈善傳統(tǒng)和良好的慈善氛圍。與其他慈善組織相比，潮汕善堂有其獨(dú)特的地方文化特征，以及獨(dú)特的三元運(yùn)作模式，即慈善事業(yè)、民間信仰與信仰經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)關(guān)系。⑧潮汕善堂是典型的地區(qū)慈善組織，源于對(duì)大峰祖師的崇拜，是慈善活動(dòng)與民間信仰緊密結(jié)合的組織，充滿著濃厚的民間信仰色彩。⑨同樣地，慈善事業(yè)反過(guò)來(lái)，也會(huì)“合法化”建構(gòu)民間信仰。民間信仰同樣可以轉(zhuǎn)化為善堂經(jīng)濟(jì)來(lái)源，善堂憑借民間信仰方面的儀式慰藉民眾心靈，并通過(guò)積極參與社會(huì)救災(zāi)的善舉贏得民心，民眾也更樂(lè)意為善堂捐款，善堂再?gòu)V造福田造福百姓，由此形成一種良性循環(huán)，為善堂埋下了深厚的群眾基礎(chǔ)。⑩

3. 簡(jiǎn)要述評(píng)

綜上所述，現(xiàn)有研究對(duì)于回答社會(huì)組織在社會(huì)治理中的角色定位、政社關(guān)系聯(lián)結(jié)等方面，有了較為深厚的理論積累，主要涉及：社會(huì)組織主體性的發(fā)展困境;以法團(tuán)主義、社會(huì)資本、資源依賴(lài)、協(xié)同治理等理論為基礎(chǔ)，討論社會(huì)組織參與社會(huì)治理的角色定位和功能發(fā)揮問(wèn)題;在整體性視角下闡述政府和社會(huì)組織如何協(xié)同參與突發(fā)事件治理。同時(shí)，基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和治理理論，學(xué)界對(duì)于社會(huì)組織應(yīng)與政府、公眾建立良好聯(lián)結(jié)有了共識(shí)。慈善組織憑借著慈善、信仰和經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)發(fā)揮獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，在基層社會(huì)治理體系中扮演重要角色，在參與應(yīng)急管理中發(fā)揮多重作用。然而，當(dāng)前學(xué)界對(duì)慈善組織在應(yīng)急管理方面的績(jī)效差異及其原因鮮有談及，對(duì)于其組織特征與其應(yīng)急動(dòng)員的能力表現(xiàn)仍缺乏足夠的因果溯源。為此，在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論的基礎(chǔ)之上研究社會(huì)組織特性及其應(yīng)急管理能力的因果關(guān)系機(jī)制，通過(guò)對(duì)慈善組織應(yīng)急救助動(dòng)員行動(dòng)的觀察和深描，構(gòu)建一個(gè)反映觸發(fā)條件和應(yīng)急管理能力之間關(guān)系的“條件—觸發(fā)”理論框架，對(duì)于解釋社會(huì)組織應(yīng)急管理能力的來(lái)源和形成機(jī)制具有重要價(jià)值。

（二） 分析框架

上文所明確的研究問(wèn)題是社會(huì)組織的應(yīng)急動(dòng)員能力從何而來(lái)。首先，分析框架需要體現(xiàn)“組織特性”與“應(yīng)急能力”的因果聯(lián)系。其次，由于不同組織特性對(duì)應(yīng)急能力的塑造層次不同，因而需要區(qū)分不同組織特性間的邏輯關(guān)系。而無(wú)論是作為社會(huì)治理主體還是作為社會(huì)服務(wù)的承接者，社會(huì)組織若要實(shí)現(xiàn)這些功能，都需要以一系列支持條件和中觀制度要素作為支撐。黃曉春在闡述社會(huì)組織的功能、支撐條件與制度要素時(shí)，反思了社會(huì)組織的成長(zhǎng)條件?！斑@些條件與制度要素是否具備就是一個(gè)大問(wèn)題——離開(kāi)了對(duì)這些具體條件與要素的分析，單純?cè)诶砟畹膶哟瓮蒲莓?dāng)代中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展取向顯然不可取?！雹傺芯繃L試將社會(huì)組織的應(yīng)急動(dòng)員能力和支持條件具象化，從而與前述組織特性形成匹配關(guān)系，進(jìn)而建構(gòu)組織特性與組織能力的“條件—觸發(fā)”關(guān)系。

在治理網(wǎng)絡(luò)中，首先，社會(huì)組織與政府、公眾的紐帶關(guān)系對(duì)其應(yīng)急動(dòng)員能力強(qiáng)弱存在顯著影響;其次，組織自身，尤其是制度要素建設(shè)不可忽視?；诖?，將前因變量確定為“社會(huì)組織—政府”關(guān)系、“社會(huì)組織—公眾”關(guān)系、組織自身建設(shè)（主要是制度建設(shè)與人才隊(duì)伍建設(shè)）三個(gè)方面，而將結(jié)果變量設(shè)為應(yīng)急動(dòng)員能力。為凸顯因果聯(lián)系，本研究將三個(gè)前因變量定義為三個(gè)條件（依次為先決條件、基礎(chǔ)條件和支撐條件），不同的條件可以觸發(fā)不同的應(yīng)急動(dòng)員能力。故而，構(gòu)建一個(gè)解釋社會(huì)組織應(yīng)急管理能力的“條件—觸發(fā)”理論框架（見(jiàn)圖1）。

1. 先決條件：政府—社會(huì)組織關(guān)系

法團(tuán)主義和市民社會(huì)理論是研究非政府組織和政府之間互動(dòng)關(guān)系時(shí)經(jīng)常用來(lái)對(duì)話的兩種理論。法團(tuán)主義強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)于市民社會(huì)的參與、控制以及國(guó)家與社會(huì)之間制度化的聯(lián)系渠道，市民社會(huì)理論強(qiáng)調(diào)獨(dú)立于國(guó)家之外的社會(huì)空間及其對(duì)國(guó)家權(quán)力的制衡和約束。①②市民社會(huì)理論的一個(gè)基本視角是將國(guó)家和社會(huì)視為兩個(gè)相互對(duì)抗的角色，對(duì)抗關(guān)系決定了社會(huì)整合的結(jié)構(gòu)與政治秩序③，而導(dǎo)致市民社會(huì)難以適用于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況。在法團(tuán)主義視角下，政府是應(yīng)急管理中的核心主導(dǎo)者，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為中國(guó)的社會(huì)組織“先天”就與政府不是“平等關(guān)系”，而是一種“依附關(guān)系”。④就如研究表明，目前我國(guó)的社會(huì)組織處于分類(lèi)控制或者甄別性吸納的階段。⑤⑥姜曉萍認(rèn)為，我國(guó)的社會(huì)組織在參與治理的時(shí)候遇到許多問(wèn)題，這與政府對(duì)社會(huì)組織忌憚?shì)^多、扶持較少不無(wú)關(guān)系。⑦公共權(quán)力在政府部門(mén)和社會(huì)組織間的配置成為一個(gè)困局。在我國(guó)，社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展速度和公共事務(wù)治理效度，很大程度上取決于地方政府的重視程度和財(cái)政投入的力度，社會(huì)組織能否在突發(fā)事件治理中有效發(fā)揮作用與政府的態(tài)度有著密不可分的關(guān)系。故而形成假設(shè)1：應(yīng)急動(dòng)員表現(xiàn)良好的社會(huì)組織與政府等公共機(jī)構(gòu)擁有緊密的互動(dòng)關(guān)系。

2. 基礎(chǔ)條件：公眾—社會(huì)組織關(guān)系

社會(huì)組織在應(yīng)急動(dòng)員中發(fā)揮作用的機(jī)制在于吸收社會(huì)力量，提供社會(huì)公眾集中參與集體活動(dòng)的組織基礎(chǔ)和制度化途徑，即亨廷頓所強(qiáng)調(diào)的“制度化水平”的提高和“參與社會(huì)”的形成⑧，進(jìn)而應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件。關(guān)于如何聯(lián)結(jié)的問(wèn)題，國(guó)外研究認(rèn)為在應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)的形成過(guò)程中，僅有共同誘因（突發(fā)公共事件）是不足的，成員合作意愿也是另一個(gè)必要因素。①而中國(guó)社會(huì)組織的參與困境產(chǎn)生于社會(huì)的“公共性”匱乏、公眾參與公共事務(wù)的意識(shí)和意愿不強(qiáng)等問(wèn)題。②能否通過(guò)某些途徑，引導(dǎo)公眾積極、有序參與社會(huì)組織的相關(guān)活動(dòng)，對(duì)于社會(huì)組織更好應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件顯得尤為重要。故而提出假設(shè)2：應(yīng)急動(dòng)員表現(xiàn)良好的社會(huì)組織與公眾擁有較強(qiáng)的互動(dòng)關(guān)系。

3. 支撐條件：社會(huì)組織自身建設(shè)

制度水平是影響組織管理和行動(dòng)能力的核心要素。③社會(huì)組織自身是否擁有參與應(yīng)急管理的辦法與制度，成為限制其應(yīng)急動(dòng)員能力發(fā)揮的主要因素。有學(xué)者指出，社會(huì)組織參與應(yīng)急治理的前提條件，就是要有足夠的專(zhuān)業(yè)能力。④然而，我國(guó)社會(huì)組織參與突發(fā)事件治理缺乏可資借鑒的系統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)。除國(guó)家層面上的體制、機(jī)制不順和外部環(huán)境制約等因素外，社會(huì)組織的自身缺陷，尤其是參與應(yīng)急治理的相關(guān)制度短缺和隊(duì)伍建設(shè)滯后，成為制約其在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中能力發(fā)揮的重要因素。故而提出假設(shè)3：組織自身建設(shè)是影響其應(yīng)急動(dòng)員成效的限制性因素。

三、 研究方法與案例選擇

（一） 研究設(shè)計(jì)

基于案例選擇的典型性原則，通過(guò)深描一家在潮汕地區(qū)最具影響力的慈善機(jī)構(gòu)——S市慈善總會(huì)存心慈善福利會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)“存心善堂”）——在應(yīng)急救助動(dòng)員中的行動(dòng)過(guò)程，探究社會(huì)組織應(yīng)急動(dòng)員能力的生成機(jī)制。相比多案例研究，個(gè)案研究雖易在可推廣性等方面受到懷疑，但其典型性、可深入動(dòng)態(tài)考察的特征，能夠?yàn)檠芯拷Y(jié)果的推廣和應(yīng)用提供經(jīng)驗(yàn)判據(jù)，而是否可推廣則屬于判斷范疇，而非分析范疇。⑤

選擇S市存心善堂的原因如下：第一，在潮汕地區(qū)，以存心善堂為代表的多家潮汕善堂在應(yīng)急動(dòng)員中的高功能表現(xiàn)，與大部分民間社會(huì)組織形成鮮明對(duì)比，同時(shí)，與官方背景的社會(huì)團(tuán)體相比，其功能發(fā)揮的范圍、側(cè)重、優(yōu)勢(shì)也不同。第二，存心善堂等潮汕善堂因其特殊的歷史背景、地域文化及海外聯(lián)系，而在應(yīng)急物資募捐、儲(chǔ)運(yùn)和分配中具有權(quán)威地位⑥，相較于行業(yè)商會(huì)、宗教團(tuán)體等一般社會(huì)組織，存心善堂尤具特殊性。值得一提的是，習(xí)近平總書(shū)記曾于2020年10月13日到訪S市小公園，存心善堂會(huì)址作為文物保護(hù)場(chǎng)所就位于此地，是小公園特色景點(diǎn)之一，也是S市吸引僑資發(fā)展社會(huì)組織的縮影。對(duì)其進(jìn)行分析，有助于揭示具有鮮明地域特色和文化特征的社會(huì)組織（具有地域特色和文化特征的社會(huì)組織還有很多，例如河北省佛教慈善基金會(huì)①、廣西南丹白褲瑤“油鍋”組織②等）在社會(huì)治理和公共事務(wù)參與中的重要作用。

研究所使用的案例材料均為2020年3月至2020年7月期間通過(guò)線上收集資料和線下調(diào)研采訪獲得。為提高研究的建構(gòu)效度，我們綜合采用了現(xiàn)場(chǎng)訪談、政府文件檔案、官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)資料等多種資料收集方法，多種證據(jù)來(lái)源共同構(gòu)成“證據(jù)三角形”。其中，訪談對(duì)象主要為S市民政部門(mén)工作人員、S市存心慈善會(huì)會(huì)長(zhǎng)、各地辦事處工作人員、基層群眾等（文中均匿名處理）。

（二） 案例概貌

潮汕地區(qū)位處粵東閩粵交界之地，毗鄰南海。長(zhǎng)期以來(lái)，因受制于交通而與內(nèi)陸交流甚少，由此衍生出獨(dú)具特色的地域文化。潮汕善堂是潮汕地區(qū)帶有民間信仰色彩的慈善機(jī)構(gòu)，至今已有千年歷史，其在明清逐步發(fā)展壯大，至清末民初發(fā)展到500多家并達(dá)到全盛期，迄今在中國(guó)仍有300余家。此外，在泰國(guó)、新加坡、馬來(lái)西亞、美國(guó)等海外潮人聚居地，各類(lèi)善堂星散分布，并在慈善、教育等領(lǐng)域發(fā)揮作用。因此，善堂逐漸成為密切聯(lián)系華僑與故鄉(xiāng)、祖國(guó)的紐帶。海內(nèi)外善堂大都繼承和宣揚(yáng)宋大峰祖師行善積德的精神，千年善堂文化也成為潮人自我認(rèn)同感的重要來(lái)源。

潮汕善堂歷來(lái)在賑災(zāi)慈善中發(fā)揮著重要作用。王琳乾先生編著的《潮汕自然災(zāi)害紀(jì)略（714-1990）》一書(shū)記載，1922年8月2日，潮汕地區(qū)遭遇了有史以來(lái)最具破壞力的臺(tái)風(fēng)災(zāi)害，史稱(chēng)“八二”風(fēng)災(zāi)，造成人員死亡34500余人——“廬舍成墟，尸骸遍野，逾月而山陬海澨積穢猶未能清”。在此過(guò)程中，善堂積極協(xié)助政府賑濟(jì)災(zāi)民、防洪濟(jì)困、維護(hù)安定。“八日晨，本府……一面著令善堂派出救護(hù)人員分頭救員（傷）埋死，容災(zāi)民，施粥三天，一時(shí)就食數(shù)萬(wàn)人。一面召集水災(zāi)會(huì)，緊急措置，施行急販，當(dāng)即決議：將本府儲(chǔ)存工賑米，撥交善堂施行急販……”③

S市存心慈善會(huì)前身為存心善堂，始創(chuàng)于清光緒二十五年（1899年），是潮汕地區(qū)最具影響力的民間慈善機(jī)構(gòu)，在潮汕地區(qū)家喻戶曉。2003年，慈善會(huì)作為S市慈善總會(huì)分支機(jī)構(gòu)，在市民政局經(jīng)注冊(cè)登記為社會(huì)組織團(tuán)體——市慈善總會(huì)存心善堂福利會(huì)，作為5A級(jí)公募慈善組織，協(xié)助政府發(fā)展公益慈善事業(yè)，開(kāi)展多種形式的社會(huì)救助。根據(jù)造福社會(huì)的需求，善堂積極創(chuàng)新慈善理念，探索整合慈善資源，不斷完善善舉項(xiàng)目，先后設(shè)立了養(yǎng)老院、庇護(hù)院、兒童教養(yǎng)院、慈善診所、特教學(xué)校、殘疾人療養(yǎng)院等民辦慈善服務(wù)實(shí)體機(jī)構(gòu)。現(xiàn)階段，存心善堂逐步發(fā)展成為一個(gè)頗具規(guī)模的民間慈善組織。在社會(huì)救助方面，善堂設(shè)立“存心籌”公益眾籌救助平臺(tái)，近年來(lái)救助各類(lèi)困苦人士2653人次，資助金額約1.5億元，收到海內(nèi)外捐款近530萬(wàn)人次。①

存心善堂在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮了顯著作用。官方數(shù)據(jù)顯示，截至2020年1月23日，在G省啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)之前，善堂先后籌集物資約人民幣330萬(wàn)元，緊急購(gòu)置醫(yī)用口罩72萬(wàn)只，酒精3萬(wàn)瓶，消毒液2.8萬(wàn)瓶等應(yīng)急物資，共發(fā)放本市各單位、中小企業(yè)、個(gè)體工商戶共1萬(wàn)個(gè)單位、市場(chǎng)商戶檔口共1.2萬(wàn)戶。善堂總會(huì)早在2020年2月24日就號(hào)召全市各義工隊(duì)伍與當(dāng)?shù)卣?lián)系，配合應(yīng)急工作。在攻堅(jiān)期間，善堂持續(xù)調(diào)配口罩供一線人員使用，同時(shí)安排各區(qū)300多支義工隊(duì)，共計(jì)4000余名義工參與一線工作。由于善堂在應(yīng)急救援和復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作中做出了貢獻(xiàn)，該會(huì)會(huì)長(zhǎng)獲得了“中華慈善獎(jiǎng)”、S市“志愿者先進(jìn)典型”等獎(jiǎng)項(xiàng)。本文重點(diǎn)考察存心善堂在2020年1月—2020年4月參與應(yīng)急救援動(dòng)員的過(guò)程（見(jiàn)圖2）。

四、 案例呈現(xiàn)與分析：存心善堂應(yīng)急動(dòng)員能力形成與應(yīng)用過(guò)程

本部分通過(guò)明確善堂應(yīng)急動(dòng)員能力的先決條件、基礎(chǔ)條件與支撐條件實(shí)現(xiàn)的要件，進(jìn)而探討以善堂為代表的民間慈善組織如何將其自身特點(diǎn)轉(zhuǎn)化為應(yīng)急動(dòng)員能力。

（一） 先決條件：基于合作視角的“善堂—政府”互動(dòng)過(guò)程

1. 條件具備：資源（能力）基礎(chǔ)與權(quán)力調(diào)適

在災(zāi)害或公共危機(jī)中，政府與社會(huì)組織的合作類(lèi)型及策略呈現(xiàn)多元特征。從合作治理理論看，促成兩者合作的兩個(gè)關(guān)鍵分別為資源的相互依賴(lài)程度和權(quán)力配置的不平衡度。

首先，在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，政府與社會(huì)組織各有其角色定位、資源優(yōu)勢(shì)和能力短板，這也成為界定兩者職責(zé)邊界的主要依據(jù)。①而是否具備從事資金募集、資源接收、應(yīng)急動(dòng)員等資質(zhì)，則是影響政府是否允許社會(huì)組織進(jìn)入社會(huì)治理領(lǐng)域的首要因素。相較于潮汕地區(qū)一般的社會(huì)組織，善堂作為市慈善總會(huì)的重要組成部分和5A級(jí)公募慈善機(jī)構(gòu)，無(wú)論是在合法性、影響力、滲透力上，還是在組織規(guī)模、業(yè)務(wù)水平等方面均占據(jù)優(yōu)勢(shì)，因而具備與政府平等合作的重要基礎(chǔ)。

“存心善堂在S市十分活躍，影響力非常強(qiáng)。對(duì)于政府而言，當(dāng)然是希望動(dòng)員更多的社會(huì)組織在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)臨時(shí)出錢(qián)出力。但政府也會(huì)擔(dān)憂社會(huì)組織的‘資質(zhì)’不足，畢竟沒(méi)有哪個(gè)政府愿意在應(yīng)急中承擔(dān)被指責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)十分看重社會(huì)組織是否具備完成任務(wù)的能力?！保üぷ魅藛TS01）②

得益于與政府的長(zhǎng)期有效合作，善堂的救災(zāi)資源儲(chǔ)備、救援隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)聲望在近年來(lái)大幅提升。2018年12月，存心善堂與S市應(yīng)急管理局合作設(shè)立了應(yīng)急救援中心，建成一座消防逃生訓(xùn)練樓，配備水陸兩用車(chē)、大中小艇、水下聲吶、救生服、救生圈等救援裝備，在S市“8·30”水災(zāi)中投入了100余舟艇連續(xù)作戰(zhàn)十幾天，轉(zhuǎn)移受困人員2000余人。在2021年河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害中，善堂又派出兩批救援隊(duì)伍、發(fā)出四批救援物資支援災(zāi)區(qū)。鑒于善堂在歷次災(zāi)害應(yīng)對(duì)中所做的突出貢獻(xiàn)，現(xiàn)任存心善堂會(huì)長(zhǎng)還兼任G省慈善總會(huì)副會(huì)長(zhǎng)等職務(wù)，當(dāng)選為S市人大代表，獲多項(xiàng)榮譽(yù)。

其次，社會(huì)組織僅具備“能力基礎(chǔ)”仍未能滿足先決條件，還需要雙方對(duì)相處“分寸”的靈活把握——權(quán)力調(diào)適。現(xiàn)有研究顯示，善堂的“正式化”并非一帆風(fēng)順，而S市政府與善堂的互動(dòng)也從未停歇。研究表明，兩者的互動(dòng)經(jīng)歷了“分歧—妥協(xié)—合作”三個(gè)階段③，即從破除迷信行動(dòng)，視善堂為非法民間組織，到雙方就會(huì)址和組織屬性進(jìn)行多次談判和妥協(xié)，再到將善堂劃歸市慈善總會(huì)管理，使其從民政部門(mén)獲得“合法身份”，為當(dāng)?shù)卣艖n解難。雙方的博弈和互動(dòng)最終使得共識(shí)凝聚，進(jìn)而走向默契配合。2008年前后，地方政府明確提出各地區(qū)善堂不可聯(lián)合行動(dòng)，善堂領(lǐng)導(dǎo)者也表示將在政府的領(lǐng)導(dǎo)下走向正軌。更名后的“S市存心慈善會(huì)”通過(guò)強(qiáng)調(diào)慈善事業(yè)而實(shí)現(xiàn)對(duì)民間信仰的“合法化”建構(gòu)，在一定程度上削弱了與政府的價(jià)值沖突。這種經(jīng)博弈的妥協(xié)和默契在應(yīng)急中也有所體現(xiàn)，善堂工作人員表示：

“我們善堂就是在政府的引導(dǎo)下有序參與應(yīng)急工作，在這次特殊的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，我們按照指示做到了不交叉不聚集，所有義工隊(duì)原地待命，與當(dāng)?shù)卣_(kāi)展合作?！保ㄉ茣?huì)工作人員C05）

雙方經(jīng)過(guò)權(quán)力調(diào)適，可以掌控好有效溝通的尺度，而善堂與政府的良好互動(dòng)狀態(tài)也因“能力基礎(chǔ)”的具備與“權(quán)力調(diào)適”的完成而得以實(shí)現(xiàn)。國(guó)外研究同樣表明，政府協(xié)作治理成效受沖突或合作歷史、權(quán)力和資源失衡等因素的影響。①經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，慈善組織憑借其良好資源和能力基礎(chǔ)，在與政府的權(quán)力關(guān)系調(diào)整中，逐步建立起社會(huì)組織與政府的良性合作關(guān)系。進(jìn)一步地，先決條件具備了，并觸發(fā)高效對(duì)接與功能拓展兩個(gè)應(yīng)急管理能力。假設(shè)1成立。

2. 觸發(fā)能力：高效對(duì)接與功能拓展

從“政府—社會(huì)組織”紐帶關(guān)系進(jìn)行考量，當(dāng)某類(lèi)社會(huì)組織能夠提供與政府異質(zhì)性較強(qiáng)的應(yīng)急管理服務(wù)時(shí)，則此類(lèi)社會(huì)組織的政府吸納程度較高，能夠通過(guò)體制吸納與契約關(guān)系等途徑與政府形成有效互補(bǔ)。②范明林表示，現(xiàn)有的非政府組織與政府互動(dòng)有多種類(lèi)型，從法團(tuán)主義的視角可劃分為強(qiáng)控性、依附性、梯次性和策略性，與政府的附屬關(guān)系依次減弱。③依此推論，善堂與政府的關(guān)系對(duì)應(yīng)表1中的Q社團(tuán)類(lèi)型——具有顯著的市民社會(huì)特征，即具備強(qiáng)獨(dú)立性與自主性，這決定了善堂在應(yīng)急過(guò)程中能夠依據(jù)其自主性與政府進(jìn)行對(duì)接，并按照組織的意志參與應(yīng)急救援。

表1中“Y機(jī)構(gòu)”的模型中，社會(huì)組織與政府的關(guān)系為強(qiáng)控性，該類(lèi)型組織缺乏自主、獨(dú)立和自治的地位。這會(huì)導(dǎo)致其互補(bǔ)性不足，有效糾偏機(jī)制欠缺，然而這也只能部分解釋部分紅十字會(huì)組織在應(yīng)急中表現(xiàn)不佳的現(xiàn)象。與此相反，善堂工作人員表示，當(dāng)善堂獲得第一批口罩時(shí)，他們?cè)騍市某局領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，領(lǐng)導(dǎo)建議其向火車(chē)站等人流量大的地方派發(fā)，但善堂認(rèn)為將口罩優(yōu)先運(yùn)用于市內(nèi)一線應(yīng)急單位更能發(fā)揮口罩的最大價(jià)值，因此善堂最終按照組織意志將口罩等救災(zāi)物資投向市內(nèi)應(yīng)急一線。這種高效對(duì)接不僅表現(xiàn)在對(duì)政府的接納程度上，還體現(xiàn)為有效糾偏。

“我們前期訂的50萬(wàn)只口罩消耗很快，市政府（特指S市應(yīng)急物資管理組）給予我們支持，提供了20萬(wàn)只口罩供我們調(diào)配，我們?cè)谶@個(gè)過(guò)程充當(dāng)了平臺(tái)的作用?！保ㄉ茣?huì)代表C01）

這種雙向互動(dòng)實(shí)現(xiàn)了資源的高效對(duì)接。善堂在應(yīng)急期間服務(wù)對(duì)接了7000多個(gè)單位，還與S市救援物資管理工作小組、G省慈善總會(huì)、各大小企業(yè)、社區(qū)、服務(wù)隊(duì)等主體開(kāi)展了豐富多樣的互動(dòng)，這本質(zhì)上是在政府?dāng)U大善堂權(quán)限的基礎(chǔ)上完成的。這些廣泛對(duì)接與繁重工作的完成，離不開(kāi)政府的支持與默許。這在一定程度上拓展了善堂的功能。公共衛(wèi)生事件發(fā)生期間，存心善堂逐漸成為全市應(yīng)急物資調(diào)配的中轉(zhuǎn)站，應(yīng)急志愿服務(wù)范圍十分廣泛。工作人員表示：

“我們總共對(duì)接了超過(guò)7000個(gè)公共單位，S市公安局還有部分醫(yī)院都給我們發(fā)過(guò)物資支援的請(qǐng)求。我們對(duì)接的部門(mén)非常多，都是不設(shè)門(mén)檻的，他們只需要聯(lián)系我們并出具單位的證明便可?！保ㄉ茣?huì)工作人員C04）

命題1：慈善組織憑借其良好資源和能力基礎(chǔ)，逐步建立起社會(huì)組織與政府的良性合作關(guān)系，能夠在保持自身獨(dú)立性和自主性的同時(shí)，與政府及其他社會(huì)組織進(jìn)行廣泛合作對(duì)接，從而衍生出兩種關(guān)鍵能力，即高效對(duì)接與功能拓展。

（二） 基礎(chǔ)條件：以信仰為基礎(chǔ)的“善堂—民眾”互動(dòng)關(guān)系

1. 條件具備：信仰基礎(chǔ)與廣泛吸納

民眾參與和社會(huì)信任間雖存在相互強(qiáng)化作用，但在社會(huì)信任度低時(shí)，民眾參與度也呈現(xiàn)低迷態(tài)勢(shì)。因此，在談及社會(huì)組織與公眾關(guān)系時(shí)，“信任危機(jī)”是不能回避的大問(wèn)題。①然而，善堂本身的文化信仰內(nèi)核和潮汕地區(qū)的信仰具有高契合度②，善堂所管理的廟堂等場(chǎng)所正是潮汕人“拜老爺”的重要場(chǎng)所，該種信仰強(qiáng)調(diào)了做好事與福報(bào)之間的關(guān)系，即強(qiáng)調(diào)付出與回報(bào)的必然聯(lián)系，避免了完全利他導(dǎo)致的公民參與行動(dòng)意愿較低的問(wèn)題。其次，這種信仰的契合又潛在消解了信任問(wèn)題。善堂本身便是信仰的載體（管理著數(shù)個(gè)信仰場(chǎng)所③），在這種無(wú)條件信仰的聯(lián)結(jié)下，公眾對(duì)善堂的信任程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)其他社會(huì)組織的信任，這為善堂積累了深厚的群眾基礎(chǔ)。④該會(huì)會(huì)長(zhǎng)總結(jié)道：

“我們善堂與其他組織不一樣的地方在于我們是有文化信仰的，善款和人力比較穩(wěn)定。作為民間組織，我們具有扎根意識(shí)，可以發(fā)動(dòng)群眾，反映群眾切身利益。群眾也愿意付出，對(duì)善堂工作的參與度很高?！保ㄉ茣?huì)代表C01）

善堂還建立了一整套完整的吸納、動(dòng)員公眾的制度。存心善堂自2007年起逐步推進(jìn)存心義工總隊(duì)建設(shè)，采取會(huì)員制并以自愿申請(qǐng)義工的形式形塑了一個(gè)規(guī)模龐大的志愿聯(lián)盟，義工隊(duì)最多時(shí)達(dá)330支，人數(shù)超過(guò)4000人，且廣泛分布于S市的街道、社區(qū)。數(shù)十支存心義工隊(duì)每月都會(huì)走進(jìn)鄉(xiāng)村救助貧困農(nóng)村家庭，開(kāi)展各種節(jié)日送溫暖行動(dòng)并定時(shí)進(jìn)行物資發(fā)放，這種分布廣泛的線下組織和頗具規(guī)模的幫扶行動(dòng)也促使其在吸引民眾參與時(shí)形成良性循環(huán)。工作人員表示：

“我們善堂也需要做給大家看，讓大家知道我們?cè)谧鍪裁词拢孕麄餍枰轿??！保ㄉ茣?huì)工作人員C03）

將會(huì)員吸納進(jìn)組織后，再?gòu)臅?huì)員里誕生出義工，使義工成為線下救援的主力。較低的門(mén)檻（繳納較低的會(huì)費(fèi)報(bào)名）和較高的熟知程度，從本質(zhì)上暢通了公眾參與社會(huì)事務(wù)的渠道。由此，基于信仰基礎(chǔ)和吸納能力，善堂便具備相應(yīng)的動(dòng)員能力。就如會(huì)長(zhǎng)所言：

“文化信仰可以轉(zhuǎn)化為慈善能力，這是存心最大的優(yōu)勢(shì)?！保ㄉ茣?huì)代表C01）

2. 觸發(fā)能力：反應(yīng)靈敏與廣泛動(dòng)員

善堂在應(yīng)對(duì)本次公共衛(wèi)生事件中反應(yīng)較為靈敏，究其原因是該組織的成員大多由普通群眾構(gòu)成，而公眾作為突發(fā)事件中最直接的受損者和經(jīng)歷者，能夠?qū)⑶猩砀惺芸焖賯鲗?dǎo)到善堂行動(dòng)當(dāng)中，促使善堂在短時(shí)間內(nèi)作出反應(yīng)。就如哈貝馬斯所言，公共意見(jiàn)可以被社會(huì)中的組織實(shí)體，即中介組織敏銳捕捉到。①前文已闡述，善堂聯(lián)結(jié)公眾是經(jīng)由“利己”以實(shí)現(xiàn)“利他”，進(jìn)而產(chǎn)生對(duì)公共性的追求。那么，借由善堂的平臺(tái)完成對(duì)所在社區(qū)的應(yīng)急救援工作便同時(shí)具備了利己性和利他性。善堂在各地區(qū)建立的日常服務(wù)分隊(duì)，也使其具備在緊急事件中快速反應(yīng)的能力。工作人員講道：

“吸收當(dāng)?shù)亓x工這一形式的優(yōu)點(diǎn)在于義工均為本地人，他們很清楚其中的利害關(guān)系。像這次公共突發(fā)衛(wèi)生事件，東里鎮(zhèn)出現(xiàn)案例時(shí)我們剛好有個(gè)東里義工隊(duì)，就全員出動(dòng)了。因?yàn)榇蠹业募胰硕荚谀抢?，這與他們的自身利益息息相關(guān)，所以行動(dòng)很迅速?！保ㄉ茣?huì)工作人員C01）

公眾是危機(jī)中最直接的受害者，也是控制和處理危機(jī)最重要的主體力量。因而，公民自身的危機(jī)應(yīng)對(duì)素質(zhì)和能力成為突發(fā)事件應(yīng)急管理的重要內(nèi)容和保障。②此外，善堂在突發(fā)公共事件中具備較強(qiáng)的動(dòng)員能力，這種能力根植于其信仰基礎(chǔ)，也受到善堂與公眾間聯(lián)結(jié)、互動(dòng)的影響。這種動(dòng)員能力在突發(fā)公共事件的治理中顯得尤為重要。

“義工都有信仰，非?？煽?。他們平時(shí)正常工作，在災(zāi)情暴發(fā)時(shí)就迅速集結(jié)。例如臺(tái)風(fēng)天，義工看到紅色預(yù)警信號(hào)就會(huì)全員集結(jié)起來(lái)。我們講究自立、自覺(jué)、自悟，像這次公共衛(wèi)生事件，義工隊(duì)就自覺(jué)行動(dòng)起來(lái)并和當(dāng)?shù)卣〉寐?lián)系，總會(huì)負(fù)責(zé)后勤保障，兩個(gè)層面同時(shí)進(jìn)行?！保ㄉ茣?huì)工作人員C08）

值得一提的是，在面對(duì)公共衛(wèi)生事件這類(lèi)特殊緊急情況時(shí)，組織成員不能聚集。因此，各二級(jí)組織僅能在各區(qū)范圍內(nèi)行動(dòng)，但由于善堂在S市各區(qū)、鎮(zhèn)、街道都廣泛吸納了組織成員，其廣泛動(dòng)員才得以實(shí)現(xiàn)。另外，信仰的聯(lián)結(jié)讓組織動(dòng)員更具深度。

基于上述分析，提出命題2：由于善堂與當(dāng)?shù)匦叛銎鹾系孽r明特色，其與公眾建立了較好的聯(lián)結(jié)并通過(guò)善堂自身的會(huì)員制度等后期運(yùn)作積累了大量的社會(huì)資本。基于此，衍生出另外兩種關(guān)鍵的應(yīng)急管理能力，即反應(yīng)靈敏和廣泛動(dòng)員。

（三） 支撐條件：社會(huì)組織的自身建設(shè)與運(yùn)行管理

1. 條件具備：組織架構(gòu)與項(xiàng)目運(yùn)作

社會(huì)組織的自身建設(shè)與事業(yè)管理對(duì)于其生存發(fā)展以及在社會(huì)治理中的功能發(fā)揮具有重要基礎(chǔ)性作用。首先，在組織架構(gòu)方面，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，存心善堂在S市各區(qū)有超過(guò)300支義工隊(duì)伍，4000多名義工，還有眾多的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，其中不乏圍繞應(yīng)急管理設(shè)立的部門(mén)（如圖3）。從人數(shù)上看，相對(duì)于數(shù)千人的義工隊(duì)伍，總會(huì)的職能部門(mén)僅依靠少量的工作人員維持運(yùn)轉(zhuǎn)，層級(jí)極為簡(jiǎn)化。從部門(mén)構(gòu)成上看，善堂擁有存心醫(yī)院、存心學(xué)校、信仰場(chǎng)所、應(yīng)急救援中心等子部門(mén)，各部門(mén)間并非垂直附屬關(guān)系，而更多表現(xiàn)為橫向關(guān)聯(lián)。相較于等級(jí)架構(gòu)，善堂的組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出扁平、橫向的松散特征。

會(huì)長(zhǎng)表示：“我們善堂總部就只有你可以看到的幾個(gè)人（個(gè)位數(shù)），工作更多的是依靠基層社會(huì)工作者完成。當(dāng)事件高發(fā)時(shí)，我們會(huì)因?yàn)楣ぷ髁縿≡龆枰B續(xù)工作很多天?！?/p>

此外，在應(yīng)急準(zhǔn)備方面，存心善堂的工作實(shí)務(wù)框架明確了應(yīng)急救助項(xiàng)目在其業(yè)務(wù)中的重要地位，并將其融入組織工作之中（如圖3）。其次，預(yù)先建立起各類(lèi)應(yīng)急平臺(tái)（如前述與S市應(yīng)急管理局合建的水上救援中心）以及對(duì)于救援隊(duì)伍的多次訓(xùn)練與組織都強(qiáng)化了其應(yīng)急管理機(jī)制，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。研究表明，災(zāi)難發(fā)生前的頻繁互動(dòng)和培訓(xùn)練習(xí)能夠增進(jìn)成員對(duì)網(wǎng)絡(luò)參與者能力和角色的理解，①這對(duì)于以公眾為主的義工隊(duì)伍而言顯得格外重要。

“我們?cè)趹?yīng)急管理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，擁有較好的預(yù)判意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力。例如臺(tái)風(fēng)天氣，電視臺(tái)發(fā)布紅色預(yù)警，義工自動(dòng)集結(jié)。緊接著，善堂會(huì)公開(kāi)隊(duì)員電話號(hào)碼，等待救援的群眾可以撥打存心的24小時(shí)聯(lián)系電話。對(duì)于義工，我們會(huì)劃分若干隊(duì)伍并為他們配齊裝備，在先行部隊(duì)探索后再進(jìn)行增援。我們也設(shè)置了培訓(xùn)救援隊(duì)員的訓(xùn)練基地，并且事先制定了應(yīng)急計(jì)劃，建立了一套完整的應(yīng)急管理體制?！保ㄉ茣?huì)工作人員C04）

最后，歷史積淀是不可忽略的組織特征——“應(yīng)急導(dǎo)向”、人力資源、社會(huì)聲譽(yù)等都是其社會(huì)資本積累的重要體現(xiàn)。在應(yīng)急救援方面，存心善堂有一個(gè)被其組織領(lǐng)導(dǎo)和工作人員多次提及的關(guān)鍵性舉措，即搶先在深圳購(gòu)入50萬(wàn)個(gè)口罩及消毒水等物資，而促成這一舉措的主要原因可歸結(jié)為秉持傳統(tǒng)的應(yīng)急特色進(jìn)而產(chǎn)生集體的應(yīng)急意識(shí)。

“我們善堂就是救急不救窮，專(zhuān)門(mén)做應(yīng)急工作的。歷史上我們參與過(guò)兩次公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作，作為一家有100多年傳統(tǒng)的社會(huì)組織，我們有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。像這次應(yīng)急，我們當(dāng)時(shí)一看到新聞就覺(jué)得形勢(shì)非常嚴(yán)峻，因此我們?cè)谡?hào)召前就準(zhǔn)備好了物資，并開(kāi)設(shè)了隔離間。做慈善需要人脈、影響力和號(hào)召力，存心善堂也具備這些條件。最近北京市災(zāi)情形勢(shì)變化，我們也予以高度關(guān)注并開(kāi)始行動(dòng)，已經(jīng)預(yù)訂了50萬(wàn)只口罩，以備不時(shí)之需?！保ㄉ茣?huì)工作人員C06）

2. 觸發(fā)能力：資本累積和高效運(yùn)作

扁平化的組織架構(gòu)為緊急響應(yīng)政府號(hào)召，高效收集和發(fā)放物資提供了便利。從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)來(lái)看，社會(huì)資本被應(yīng)用于社區(qū)治理，其機(jī)制在于強(qiáng)化公民的互動(dòng)和聯(lián)系，形成更多高質(zhì)的人際網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的積累①。通過(guò)對(duì)善堂組織架構(gòu)設(shè)計(jì)的分析可見(jiàn)，資本積累在無(wú)形中得到了強(qiáng)化。首先，善堂通過(guò)設(shè)置低門(mén)檻以吸收大量的社會(huì)公眾。其次，通過(guò)扁平化的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，創(chuàng)設(shè)人員流通、結(jié)識(shí)的渠道。最后，憑借共同的信仰、相近的地理位置、定期的互動(dòng)以強(qiáng)化這種聯(lián)結(jié)。

此外，扁平化的組織架構(gòu)、敏銳的應(yīng)急意識(shí)、完善的應(yīng)急管理機(jī)制減少了限制條件，使得善堂在應(yīng)急過(guò)程中能夠?qū)崿F(xiàn)靈活統(tǒng)籌和高效執(zhí)行。比爾（Bier）認(rèn)為，由于層次結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)快速變化的環(huán)境，分散式結(jié)構(gòu)因此成為應(yīng)對(duì)不確定性的最佳結(jié)構(gòu)。①這種分散式結(jié)構(gòu)可表現(xiàn)為組織行動(dòng)中的限制較少，擁有較為靈活的行動(dòng)框架。會(huì)長(zhǎng)表示：

“在應(yīng)急期間，總會(huì)只有幾個(gè)人，但我們效率極高（管轄數(shù)千義工、調(diào)配大量物資）。因?yàn)槲覀冇性S多獨(dú)立的組織，他們具有較強(qiáng)的自主性，可以自行行動(dòng)，需要配合的我們?cè)龠M(jìn)行配合。而物資的調(diào)配全靠總會(huì)負(fù)責(zé)和保障，善款也是由總會(huì)號(hào)召并定向捐獻(xiàn)?！保ㄉ茣?huì)代表C01）

“我會(huì)于2020年1月22日獲悉湖北武漢災(zāi)情嚴(yán)峻，緊急召開(kāi)了臨時(shí)會(huì)長(zhǎng)（理事）會(huì)議，馬上采購(gòu)、召集應(yīng)急救援物品。我會(huì)會(huì)長(zhǎng)親自前往深圳和N公司洽談，緊急購(gòu)置一次性醫(yī)用口罩50萬(wàn)只等總價(jià)值150萬(wàn)元的應(yīng)急物資?！雹?/p>

應(yīng)急管理項(xiàng)目化運(yùn)作使善堂形成了應(yīng)急管理的慣性。前期的應(yīng)急管理機(jī)制構(gòu)建和物資準(zhǔn)備、應(yīng)急演練又為突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的高效執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)，使得組織決定在非接觸情況下也能夠被高效執(zhí)行。存心善堂總會(huì)在為全市提供應(yīng)急物資保障的同時(shí)，還密切關(guān)注著基層義工隊(duì)的工作開(kāi)展情況，及時(shí)提供相應(yīng)的保障和支援，社會(huì)資本的高效運(yùn)作由此凸顯。

“我們讓所有義工隊(duì)伍與當(dāng)?shù)卣?lián)系，原地待命，不能跨區(qū)，不能聚集。義工隊(duì)伍主要完成設(shè)置卡點(diǎn)、測(cè)體溫、登記、自我防護(hù)等工作。另外，路障、關(guān)卡、帳篷這些都是由我們提供的，存心善堂自己請(qǐng)工人在總會(huì)做竹制的關(guān)卡。物資一車(chē)一車(chē)地運(yùn)輸出去，工作量很大，但還是持續(xù)了兩個(gè)多月，一切都在有條不紊地進(jìn)行著?！保ㄉ茣?huì)工作人員C05）

基于此，提出命題3：松散的橫向組織結(jié)構(gòu)強(qiáng)化了社會(huì)聯(lián)系，緊密的社會(huì)聯(lián)系和悠久的歷史為善堂積累了深厚的社會(huì)資本。應(yīng)急管理項(xiàng)目化運(yùn)作使得善堂在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件時(shí)更為高效，社會(huì)資本的原始積累和高效運(yùn)作使得善堂在應(yīng)急中有了出色表現(xiàn)。

五、 結(jié)論與討論

（一） 結(jié)論

社會(huì)組織的日常運(yùn)作（無(wú)論是否發(fā)生突發(fā)公共事件）面臨著與政府合作需要跨越的權(quán)力困局和與公眾合作需要跨越的信任困局。在本案例中，善堂經(jīng)過(guò)與政府多年的磨合與權(quán)力調(diào)適，建立了良好互動(dòng)關(guān)系，并證明了自身的資質(zhì)與能力。社會(huì)組織通過(guò)發(fā)揮其組織特性，獲得了公眾的信任與跟隨，并憑借相關(guān)制度進(jìn)行吸納和動(dòng)員。至此，先決條件和基礎(chǔ)條件具備了，兩個(gè)困局已被破解。此外，組織的自身建設(shè)同樣重要，良好的組織建設(shè)能為組織賦能，使其突破限制條件并達(dá)到支撐條件。而在這個(gè)過(guò)程中，善堂的社會(huì)資本同樣需要予以關(guān)注，這與其在應(yīng)急過(guò)程中的表現(xiàn)互為因果。在長(zhǎng)期歷史發(fā)展進(jìn)程中，善堂通過(guò)權(quán)力調(diào)適、信仰互動(dòng)與自身組織建設(shè)，在公眾、政府的聯(lián)結(jié)網(wǎng)絡(luò)中處于較有利的位置，可以快速積累大量的社會(huì)資本，并在應(yīng)急救助過(guò)程中發(fā)揮大作用，進(jìn)而以良好的表現(xiàn)推動(dòng)更多社會(huì)資本的積累。

當(dāng)突發(fā)公共事件來(lái)臨時(shí)，這三個(gè)條件的滿足賦予了善堂多方面的能力（如圖5所示）。總而言之，先決條件具備后觸發(fā)了高效對(duì)接能力，并通過(guò)雙向互動(dòng)促進(jìn)了資源的合理化利用，善堂功能也因獲得政府賦予的權(quán)限而得以進(jìn)一步拓展。基礎(chǔ)條件滿足后觸發(fā)了反應(yīng)靈敏能力，因與公眾利益緊密相關(guān)而實(shí)現(xiàn)廣泛動(dòng)員，可利用的公眾力量多。支撐條件滿足后觸發(fā)了資本積累和高效運(yùn)作能力，扁平化架構(gòu)有利于社會(huì)資本的積累，而高效運(yùn)作則體現(xiàn)在組織決定被靈活、高效地執(zhí)行，社會(huì)資本被最大限度地利用。值得注意的是，有學(xué)者提倡社會(huì)組織動(dòng)員應(yīng)從“命令型”轉(zhuǎn)向“治理型”，認(rèn)為后者具有靈活性與回應(yīng)性、創(chuàng)新性、緩沖性、常態(tài)性、親和性等特點(diǎn)。①該特點(diǎn)與本研究所得結(jié)論基本一致，從側(cè)面驗(yàn)證了結(jié)論的科學(xué)性和合理性。

（二） 優(yōu)化社會(huì)組織參與應(yīng)急治理的基本路徑

1. 創(chuàng)造先決條件，在應(yīng)急管理過(guò)程中爭(zhēng)取行動(dòng)空間與支持

社會(huì)組織具有自主性，尤其是在突發(fā)應(yīng)急事件中，社會(huì)組織逐漸形成了臨時(shí)救濟(jì)和緊急提供公共服務(wù)的機(jī)制。正如王陽(yáng)亮所說(shuō)，社會(huì)組織參與社會(huì)治理的邏輯存在自主性與嵌入性的矛盾，其參與治理的過(guò)程無(wú)疑挑戰(zhàn)了政府對(duì)社會(huì)的管制體制，即在中國(guó)政治邏輯和結(jié)構(gòu)中，社會(huì)組織要在其“活動(dòng)空間”里合法合理地運(yùn)作。①在應(yīng)急管理過(guò)程中，社會(huì)組織應(yīng)在政府的引導(dǎo)下發(fā)揮主觀能動(dòng)性，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和相互協(xié)調(diào)，更具策略性地融入應(yīng)急管理格局中，從而在堅(jiān)持政府領(lǐng)導(dǎo)地位的同時(shí)，滿足社會(huì)組織的發(fā)展需求。②

2. 強(qiáng)化基礎(chǔ)條件，在應(yīng)急管理過(guò)程中從公眾方有效汲取資源

社會(huì)組織最大的特點(diǎn)之一是可以廣泛吸納民眾。政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)的局限性，使得社會(huì)組織可以作為補(bǔ)缺者的角色積極參與其中，與政府共同構(gòu)筑公共危機(jī)治理的多元陣營(yíng)。然而，并非所有社會(huì)組織都可以在應(yīng)急管理中發(fā)揮大作用，這在本質(zhì)上取決于它們是否能夠獲得公眾的信任，進(jìn)而從公眾中汲取所需資源。例如，在本案例中，善堂便是通過(guò)將信仰轉(zhuǎn)化為慈善進(jìn)而滿足其對(duì)資源的需求的。不同的社會(huì)組織擁有不同的特性，這些特性決定了社會(huì)組織與公眾聯(lián)系的緊密程度和紐帶性質(zhì)間的差異。強(qiáng)化互動(dòng)關(guān)系，使得社會(huì)組織在應(yīng)急管理中擁有自己的“能源庫(kù)”與“儲(chǔ)備倉(cāng)”，能夠持續(xù)不斷地向外輸出組織力量，輻射更大的范圍。此外，注重社會(huì)組織與公眾的聯(lián)系有利于社會(huì)組織獲得敏銳的感知能力，提高社會(huì)組織在應(yīng)急管理過(guò)程中的反應(yīng)速度。

3. 重視支撐條件，在應(yīng)急管理中減少組織建設(shè)掣肘問(wèn)題

社會(huì)組織在應(yīng)急管理過(guò)程中能否發(fā)揮大的作用，與其自身建設(shè)水平關(guān)系密切。若社會(huì)組織過(guò)于官僚化運(yùn)作，則會(huì)在行動(dòng)上受到繁文縟節(jié)的拖累，錯(cuò)失快速反應(yīng)與行動(dòng)的良機(jī)。因此，社會(huì)組織應(yīng)在組織建設(shè)上注重圍繞社會(huì)資本的積累和運(yùn)作。缺乏社會(huì)資本，社會(huì)組織便會(huì)在應(yīng)急管理中顯得力不從心。而社會(huì)資本運(yùn)作低效，則會(huì)限制社會(huì)組織應(yīng)急管理能力的發(fā)揮。因此，社會(huì)組織應(yīng)不斷檢視自身的決策結(jié)構(gòu)、組織架構(gòu)、項(xiàng)目運(yùn)作方式等，提升自身在應(yīng)急管理過(guò)程中的能力。

4. 因地制宜，發(fā)揮組織在應(yīng)急管理中的優(yōu)勢(shì)

不同類(lèi)型的社會(huì)組織在應(yīng)急過(guò)程中發(fā)揮的作用不盡相同。存心善堂秉承“救急不救窮”的宗旨，在應(yīng)急方面進(jìn)行了長(zhǎng)期的專(zhuān)業(yè)探索，并且在籌募善款方面實(shí)現(xiàn)了突破。在地理位置上，由于S市地處沿海，臺(tái)風(fēng)天氣較為頻繁，善堂在應(yīng)對(duì)惡劣天氣的救援行動(dòng)方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。而在文化方面，潮汕地區(qū)本身是文化信仰盛行的地方，百姓具有天然的傳承與信仰基礎(chǔ)，善堂扮演的角色十分關(guān)鍵，它能夠?qū)⑿叛鼋?jīng)濟(jì)有效轉(zhuǎn)化為慈善資本，并將其作用發(fā)揮到極致。從這個(gè)角度出發(fā)，社會(huì)組織的發(fā)展應(yīng)該做到因地制宜。

（責(zé)任編輯：余風(fēng)）