摘要：基層標準化應急管理體系建設是基層應急管理職能履行的基礎保障，探索構建實用的基層應急管理體系，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急管理能力，全面提升基層應對突發(fā)事件的治理水平，成為各級黨委、政府的重要課題。文章分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層標準化應急管理體系建設的意義，提出建設基層標準化應急管理站以承接上級應急管理部門的管理職能，并提供了建設思路及意見，以期為各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層開展應急管理標準化工作提供借鑒。

關鍵詞：標準化；基層治理；應急管理；突發(fā)事件；應急自救

文章編號：1674-7437（2024）02-0224-03 中國圖書分類號：D63 文章標識碼：A

維護公共安全體系，要從最基礎的地方做起。將基層一線作為公共安全的主戰(zhàn)場，堅持重心下移、力量下沉、保障下傾，實現(xiàn)城鄉(xiāng)安全監(jiān)管執(zhí)法和綜合治理網(wǎng)格化、一體化[1]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府應急管理是我國基層治理體系的重要組成部分，目前我國初步建成了應急管理組織體系，但應急體系不健全、政府各層級之間權責不匹配、基層專業(yè)人士缺失、應急物資儲備不足等問題亟待解決。因此，要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府應急管理水平，應明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府職責，加強專業(yè)人員的儲備與應急物資保障能力的建設，打造一套可推廣、可復制的標準化應急管理體系，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層應急治理能力的有效提升。

1 基層應急管理現(xiàn)狀分析

1.1基層應急管理基礎薄弱

自2018年機構改革，應急管理部掛牌以來，基層應急管理體制也開始進行自上而下的改革，大部分地區(qū)還處于互相借鑒學習期，亟待摸索出一套可供借鑒的標準化創(chuàng)建經(jīng)驗，需進一步理順基層應急在防汛抗旱、減災救災、應對突發(fā)事件等工作機制，明確安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管職責。當前，應急救援力量短缺，專業(yè)人才培養(yǎng)滯后，社會救援力量建設和群眾自救意識亟待加強。科技信息化水平總體較低，風險隱患早期感知、早期識別、早期預警、早期發(fā)布能力欠缺，應急物資、應急通信、指揮平臺、裝備配備、緊急運輸、遠程投送等保障尚不完善。基層應急能力基礎薄弱，公眾風險防范意識低、自救互救能力不足等問題仍然比較突出，應急管理體系和能力與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求存在很大差距[2]。

1.2人員編制少、崗位職責模糊

各級應急管理部門將應急管理部的文件層層下發(fā)，要求基層建立應急管理站，但配套的人才隊伍和制度保障不完善。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）受編制的限制，應急管理站的專、兼職工作人員十分有限，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）僅將原本屬于民政辦的“防災減災”、農(nóng)水局的“防汛抗旱和森林防火”等相關安全職責崗調(diào)整成為“應急管理站”。此外，崗位職責不清?？h級以上人民政府設有綜合的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門（應急局、消防救援隊），各個行業(yè)的監(jiān)管主管部門尚未形成，但到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級，僅剩新成立的應急管理站，既承擔安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的職責，又承擔行業(yè)主管部門的監(jiān)管職責，只要涉及安全，都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急管理站承接，專業(yè)人手嚴重不足，日常事務性工作繁重和超負荷運轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍。

1.3應急工作機制不健全

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）每年都按要求開展各類應急演練，但從結果看，存在嚴重的形式主義，普遍存在實用性較低的問題。一旦發(fā)生突發(fā)事件，往往無法有效應對，導致措手不及。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）照搬上級或其他地區(qū)的應急預案，缺乏實用性和針對性。雖然各地區(qū)按要求組建了應急管理站，但大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村居（社區(qū)）卻未細化分解新承接的工作職責，導致工作著力點缺失，風險隱患排查、應急預案編制和演練開展流于表面形式[3]。

1.4基層應急自救能力低

應急管理工作不同于一般的事務工作，具有很強的專業(yè)性，基層工作人員流動性強，且大多沒有接受過專業(yè)的救援培訓，難以處理好需要專業(yè)應急知識的一些應急處置工作。在應對突發(fā)事件時，難以在第一時間組織救援，甚至有時處于等待救援的狀態(tài)，基層應急管理工作的人才隊伍、專業(yè)水平、技術和裝備都難以適應新形勢要求[4]。

2 基層標準化應急管理站建設的意義

2.1完善基層應急管理體系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）標準化應急管理站是落實“三管三必須”和屬地監(jiān)管職責的職能機構，能更好地與上級應急管理部門銜接，織牢安全底線。標準化應急管理站是安全應急框架的“神經(jīng)末梢”，是推動應急管理模式向事前預防轉(zhuǎn)型的抓手，是實現(xiàn)國家高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。通過基層標準化應急管理站，運用成熟的標準化體系能夠更好地指導基層開展應急管理工作，有利于基層應急管理工作有序開展，為實現(xiàn)新時代基層應急管理工作提供平臺支持。

2.2總結提煉基層應急管理經(jīng)驗

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）標準化應急管理站落實習近平總書記在新形勢下的大應急管理理念，總結提煉國內(nèi)外長期以來應急工作的先進經(jīng)驗。通過建立完善的基層應急管理標準化體系，將標準嵌入到應急管理工作各個環(huán)節(jié)中，階段性地對基層應急管理工作進行歸納總結，使大應急管理理念在實際應用中得到不斷完善和發(fā)展，使基層的整體應急管理水平得到持續(xù)提升，推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動。

2.3提高基層應急管理水平

我國城市化率高、人口密度集中、工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈全，使基層應急管理工作呈現(xiàn)復雜化、專業(yè)化的特點，亟須出臺一套切實可行的標準體系用以指導。建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急管理站有助于規(guī)范基層開展應急管理工作，提升應急管理工作的規(guī)范性和承接性，提高運行調(diào)配和應急救援效率，解決因人員變動造成的工作銜接不暢通問題，推動基層應急管理水平不斷提升，強化保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的能力。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）標準化應急管理站建設的思路

3.1成立一個承擔應急管理職責的工作機構

每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）標準化應急管理站應設置不少于6個專（兼）職崗位，負責轄區(qū)安全生產(chǎn)、防災減災檢查、綜合協(xié)調(diào)、充實應急值班、收集匯總數(shù)據(jù)、上報各類信息、物資管理等工作。有條件的地區(qū)可由縣（市、區(qū)）選派1名業(yè)務指導員，指導社區(qū)（村）工作人員開展應急管理工作。設置固定工作場所，建設應急技能提升服務點，包含辦公室（值班室）、會議（指揮會商、培訓、訓練）室、物資儲備室等，用于會議、協(xié)調(diào)指揮、日常集結訓練、常用執(zhí)法裝備和物資存放，并統(tǒng)一設置標識銘牌。

3.2出臺一套標準化運行的工作機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府要將應急管理工作作為重要內(nèi)容，納入年度工作安排，健全地方黨委、政府應急管理會商、議事制度，定期研究解決重難點問題和薄弱環(huán)節(jié)，及時排查化解重大風險。建立安全風險隱患防控機制，常態(tài)化開展問題隱患排查整治工作。督促本轄區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營單位結合實際建立“三張清單”（檢查清單、隱患清單、整改清單）；編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安全生產(chǎn)、防災減災“四張清單”（排查清單、隱患清單、整改清單、責任清單），按照有關工作要求組織開展定期檢查、風險隱患排查、問題整改、復查和回頭看，落實閉環(huán)管理制度。優(yōu)化基層網(wǎng)格化管理工作機制，織牢風險監(jiān)測網(wǎng)格，對轄區(qū)內(nèi)各風險點、重點防御單位劃分責任網(wǎng)格，明確相關職責。健全政務值班、安全生產(chǎn)、森林防滅火、防汛抗旱“四合一”應急值班工作機制。建立健全信息報送制度，將風險隱患排查和治理等應急管理工作納入村（社區(qū)）網(wǎng)格員工作職責，指導網(wǎng)格員按要求開展巡查排查，及時收集、統(tǒng)計和上報突發(fā)事件、災情險情、應急處置等方面信息動態(tài)。

3.3搭建一個全時段運行的應急指揮和通信保障平臺

每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）標準化應急管理站至少配備一部衛(wèi)星電話，一套雙向可視化、可通話的視頻會議系統(tǒng)及硬件配套，一套應急廣播系統(tǒng)等。與上級應急部門建立信息化對接平臺，及時交流應急信息，做好戰(zhàn)時準備工作。

3.4執(zhí)行一套反應靈敏、上下聯(lián)動的預案響應制度

應結合轄區(qū)安全生產(chǎn)和自然災害等狀況，開展風險評估、組織資源調(diào)查，編制行政區(qū)域內(nèi)可能發(fā)生突發(fā)事件的應急預案。將自然災害、事故災難發(fā)生時的應急體系、工作處置流程和責任分工，編制形成應急手冊。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）指揮調(diào)度體系，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防所、微型消防站、基層應急救援所等納入?yún)^(qū)域指揮調(diào)度體系，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急響應快速處置機制。強化應急演練和復盤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）每年至少組織1次綜合性應急演練或根據(jù)屬地實際開展重點災種專項演練，熟悉處理突發(fā)應急事件的流程。轄區(qū)村（社區(qū)）每年至少組織危險區(qū)域需轉(zhuǎn)移對象開展1次自主轉(zhuǎn)移避險演練。檢驗相關責任人、應急力量對預案處置流程熟悉程度、協(xié)同配合能力，運用實戰(zhàn)化應急演練模式，采取不打招呼、零腳本式的臨機戰(zhàn)備“雙盲”方式，開展隊伍拉動演練，針對每次演練暴露出的問題，細化優(yōu)化隊伍出動流程，提升應急處突能力。

3.5訓練一支常備常訓的綜合救援隊伍

整合轄區(qū)內(nèi)森林防滅火、抗洪搶險、微型消防站、社會應急力量、基干民兵、退役軍人、志愿者等隊伍建立“統(tǒng)一指揮”“一專多能”“一隊多能”的綜合應急救援隊伍，做好突發(fā)事件先期處置工作。組建1支不少于30人的綜合應急救援隊伍，建立轄區(qū)內(nèi)綜合應急救援隊伍花名冊，厘清隊伍駐地、人數(shù)、可參與應急救援類型、主要救援裝備明細、存放地點等情況。根據(jù)人員的年齡、學歷、專業(yè)等科學合理配置隊伍，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）干部及退伍軍人等基層應急救援力量，統(tǒng)籌指導村（社區(qū)）建立黨員應急突擊隊，發(fā)動工會、共青團、婦聯(lián)、社區(qū)（村居）工作者、志愿者共同參與應急管理站工作；整合優(yōu)化基層專兼職網(wǎng)格員、安全員、護林員、巡防員、交通勸導員等網(wǎng)格力量，助力應急管理站開展日常工作；擴展社會化服務，鼓勵通過引進第三方服務機構、聘請常駐專家、動員保險機構派駐專業(yè)技術服務隊伍等方式，為基層提供專業(yè)技術咨詢服務；掛鉤社會救援隊，依據(jù)轄區(qū)應急管理需要，與社會救援隊建立長期合作關系，探索社會救援隊向基層網(wǎng)格化延伸和駐點服務工作機制。

3.6組建一支安全綜合執(zhí)法職能的隊伍

每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）配有不少于2名承擔安全綜合執(zhí)法職能的正式編制人員，可采用“1+1”模式（即1名正式在編執(zhí)法隊員加1名執(zhí)法輔助隊員）。同時積極開拓安全生產(chǎn)社會化服務，發(fā)揮行業(yè)專家、技術顧問服務的作用。落實執(zhí)法職能，組織開展日常巡查和執(zhí)法檢查，建立執(zhí)法檢查臺賬并動態(tài)更新管理，對執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的隱患問題、未落實整改或逾期整改的安全生產(chǎn)違法行為進行處罰或上報有關部門處罰。

3.7建設一個管理規(guī)范的應急物資綜合儲備倉庫

應當建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急物資儲備站和應急避災示范點。應急物資儲備站選址應遵循儲存安全、調(diào)運方便的原則，結合轄區(qū)實際采取集中建設分區(qū)儲備，也可采取分散儲備、委托管理等方式管理和使用。應急儲備倉庫遵循集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時儲備、災時應急、高效運轉(zhuǎn)的原則，建立應急物資緊急采購、維護檢測、分發(fā)使用、回收報廢、核銷補庫等管理制度，倉庫專人管理、有物資臺賬，確保滿足轄區(qū)搶險救災需求。健全多方參與、協(xié)同配合、及時高效的應急物資調(diào)配體制，完善物資發(fā)放管理制度和工作流程，倡導家庭應急物資儲備。

3.8投建一個便民體驗的安全警示宣教場所

結合時令、重點工作，定期發(fā)布圖文并茂的安全生產(chǎn)、防災減災、應急自救互救常識，推廣先進經(jīng)驗、典型做法，不定期曝光安全生產(chǎn)非法違法行為，以案釋法警醒各類責任主體和公眾。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府門戶網(wǎng)站或者微信公眾號中設立應急管理工作專欄，應包含安全生產(chǎn)、防災減災、自救互救、警示曝光等欄目，進一步延伸安全宣傳的深度，并充分發(fā)動民眾關注公眾號，擴大應急管理向生產(chǎn)經(jīng)營者和從業(yè)人員末端宣傳。運用AR/VR等技術在公共文化場所打造企業(yè)、農(nóng)村、社區(qū)、學校、家庭等貼近群眾的應急場景，建成集知識宣傳、互動體驗、研學教育于一體的公共安全數(shù)字體驗館。推動應急廣播等載體進村入戶，開展安全生產(chǎn)和應急管理知識宣傳，大力加強公眾安全教育，扎實推進安全宣傳“五進”。

4 結束語

堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉(zhuǎn)移。推進安全生產(chǎn)風險專項整治，加強重點行業(yè)、重點領域安全監(jiān)管。提高防災減災救災和重大突發(fā)公共事件處置保障能力，加強國家區(qū)域應急力量建設[4]。要著力打通基層應急管理工作多頭管理、各自為戰(zhàn)的“中梗阻”，優(yōu)化提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急管理工作質(zhì)效。以依靠基層、就地賦能、就地整合、就地編組等方式，充分整合基層現(xiàn)有力量以及發(fā)動基層各方力量，探索構建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位科學高效的“三項標準化”基層應急管理體系，即“基層安全生產(chǎn)標準化提升專項體系”“基層防災減災標準化體系”基層應急救援標準化體系”。

參考文獻：

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[5]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告[J].農(nóng)村工作通訊，2022（21）：4-22.

作者簡介：蘇長金（1986—），男，漢族，福建泉州人，本科，中級經(jīng)濟師，研究方向為基層治理。