劉瑋瑋

【摘要】自項目支出績效評價實施以來，有效提高了項目支出的效率和效益，優(yōu)化了財政資源配置，進而推動行政事業(yè)單位的發(fā)展和服務(wù)水平的提升。但是，受限于多種因素，導(dǎo)致項目支出績效評價尚存在一定的問題，亟需對其進行優(yōu)化，兼顧“績”“效”，促使事業(yè)單位行為更務(wù)實。文章探討了項目支出績效評價的相關(guān)內(nèi)容，對設(shè)定目標(biāo)不清晰、評價指標(biāo)不健全、管理理念不深刻、執(zhí)行監(jiān)控不全面等問題予以分析，并提出針對性策略，以期為相關(guān)工作者提供參考。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；項目支出；績效分析；評價

【中圖分類號】F274

在我國深化財稅改革的背景下，全面實施績效管理成為提高公共服務(wù)、優(yōu)化財力配置的重要措施。特別是現(xiàn)階段我國經(jīng)濟增速變緩，支出需求不斷增大，導(dǎo)致財政運行出現(xiàn)緊平衡情況，必須以績效管理為重點，合理應(yīng)用財政資金，提高政府執(zhí)行力及可信度。因此，在行政事業(yè)單位項目支出中，應(yīng)當(dāng)健全績效評價體系，優(yōu)化評價指標(biāo)，從而提高績效評價效果。

一、項目支出績效評價概述

2020年2月，財政部頒布《項目支出績效評價管理辦法》，準確定義了項目支出績效評價是財政部門、預(yù)算部門和單位，依據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，對項目支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判。[ 1 ]以評價方式而言，有單位自評、部門評價和財政評價三種，并具有以下特點。

（一）多樣性

行政事業(yè)單位項目支出為公眾提供多種服務(wù)和產(chǎn)品，涉及社會、經(jīng)濟多領(lǐng)域，諸多因素均能影響項目支出績效。此種情況下，項目支出績效為保證評價公正公平，必須定量、定性分級結(jié)合，遵循特性與共性評價原則。

（二）全面性

項目支出是行政事業(yè)單位參與社會經(jīng)濟活動的關(guān)鍵手段，可實現(xiàn)社會再分配與再生產(chǎn)，應(yīng)全方位衡量資金使用效果，考慮一定成本下提供公共服務(wù)與產(chǎn)品數(shù)量是否滿足民眾需求等，結(jié)合社會和經(jīng)濟效益、長期績效與短期績效，明確各項目相輔相成，共同服務(wù)于整體戰(zhàn)略，方能達到項目支出目標(biāo)。[2]

（三）全程性

在項目支出績效評價中，需要貫穿全過程，做到事前、事中、事后各階段相結(jié)合。其中，事前評價以項目可行性、政策支持、合法合規(guī)等為主；事中評價以項目支出過程經(jīng)濟、合理為主，監(jiān)控實施情況；事后評價是經(jīng)驗教訓(xùn)的總體評價。

二、行政事業(yè)單位項目支出績效評價存在的問題

（一）設(shè)定目標(biāo)不清晰

項目支出績效評價是以績效目標(biāo)為基準，目標(biāo)設(shè)定的合理性對評價成果具有直接影響。其在具體實施過程中尚存在一定的問題。

1.單位部門對績效目標(biāo)設(shè)定得不清晰，僅籠統(tǒng)確定總目標(biāo)、分目標(biāo)，或是以工作內(nèi)容替代目標(biāo)。績效目標(biāo)是工作內(nèi)容最終的呈現(xiàn)效果，工作內(nèi)容是實現(xiàn)目標(biāo)的過程，兩者不能混淆。

2.分目標(biāo)設(shè)置粗糙，缺乏細致性，難以將項目支出工作計劃體現(xiàn)出來，與滾動預(yù)算要求不符，也未能細化績效指標(biāo)，指標(biāo)值缺乏可考核、可量化性。[ 3 ]

3.績效目標(biāo)設(shè)定是全局性工作，如僅由財務(wù)部門開展，難度較大，財務(wù)部門對項目執(zhí)行和相關(guān)標(biāo)準等缺乏全面深入的了解，將導(dǎo)致指標(biāo)存在模糊、不規(guī)范的情況。實際操作中，存在各部門信息提供有限、難以有效溝通、測算資金偏差、目標(biāo)設(shè)定不完善、片面性等情況，最終影響績效評價分數(shù)。

（二）評價指標(biāo)不健全

項目支出專項資金評價主要采用績效評分表的方式，初期僅將其分為效益、產(chǎn)出、滿意度三個指標(biāo)。但隨著績效評價的完善，各指標(biāo)設(shè)定也隨之細化，將決策（績效目標(biāo)、項目立項）、過程（資金投入、組織實施、資金管理）納入其中，且由各單位結(jié)合二級指標(biāo)自行設(shè)置三級指標(biāo)。盡管績效評價角度、模式有所不同，卻存在共性問題，如指標(biāo)設(shè)置主觀、定性指標(biāo)模糊等，對績效評價客觀性、真實性造成直接影響。

（三）執(zhí)行監(jiān)控不全面

以產(chǎn)出指標(biāo)為例，在項目支出績效評價過程中，部分子項目僅注重項目進度和執(zhí)行進度，忽視滿意度及項目成效指標(biāo)，缺少績效監(jiān)控體系，未能實現(xiàn)項目支出執(zhí)行定期監(jiān)控。預(yù)算人員僅利用財會文本表格對項目進展、使用資金情況進行核實，未能深入了解實際資金使用情況，無法科學(xué)衡量完成項目質(zhì)量。[ 4 ]并且，在項目執(zhí)行監(jiān)控中，也是僅按照時間比例測算執(zhí)行進度，無法發(fā)現(xiàn)項目管理和使用資金的弱點，導(dǎo)致評價滯后，難以達到執(zhí)行目標(biāo)。

（四）運用結(jié)果不充分

項目支出績效評價目的在于合理利用評價結(jié)果，及時發(fā)現(xiàn)和糾正績效目標(biāo)執(zhí)行偏差和管理漏洞，其結(jié)果通常會分為較差、中等、良好、優(yōu)秀幾個等級，并以此作為次年項目支出安排的依據(jù)。但是，基層單位績效自評中，可能出現(xiàn)打分虛高情況，且對整改落實跟進不到位，影響整改成效。此外，不同項目支出存在復(fù)雜性、特殊性、臨時性，無法確定有助于預(yù)算的整改意見，導(dǎo)致績效評價難以運用于預(yù)算調(diào)整，發(fā)揮其導(dǎo)向作用。

三、行政事業(yè)單位項目支出績效評價的策略

（一）設(shè)置績效目標(biāo)

績效目標(biāo)作為績效評價的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)具有控制和主導(dǎo)作用。行政事業(yè)單位在進行績效評價時，需構(gòu)建統(tǒng)一的組織機構(gòu)，分解績效目標(biāo)，做好相同類型項目績效目標(biāo)的規(guī)范統(tǒng)一。一是目標(biāo)設(shè)定時，應(yīng)注重整體工作及未來規(guī)劃，與項目主要責(zé)任、工作重點相結(jié)合，立足于既定目標(biāo)，確定關(guān)鍵指標(biāo)，做好指標(biāo)的量化工作，說明相應(yīng)標(biāo)準、依據(jù)。[ 5 ]同時，為達到績效激勵作用，評價為“優(yōu)秀”的單位可自行區(qū)分指標(biāo)值，如果條件允許，可聘請三方對關(guān)鍵指標(biāo)、目標(biāo)進行審查，改進績效目標(biāo)。二是基本目標(biāo)定義后，應(yīng)優(yōu)化設(shè)計目標(biāo)申報，匯總差異，凸顯重點。如目標(biāo)設(shè)計采取關(guān)鍵指標(biāo)與平衡計分卡方式，以考核手段降低權(quán)重，形成定量、定性、集中、完整的評估報告。三是申報績效目標(biāo)前，適應(yīng)新形勢預(yù)算績效管理要求，立足于項目庫，構(gòu)建預(yù)算項目數(shù)據(jù)庫管理模式，保證項目入庫績效目標(biāo)明確，實現(xiàn)預(yù)審批，強化項目事前控制。

（二）完善指標(biāo)體系

1.指標(biāo)設(shè)計原則

項目支出績效評價過程中應(yīng)重點構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)體系，確定年度預(yù)算成果及方向，圍繞主體目標(biāo)、滿意度、財務(wù)效益等設(shè)置指標(biāo)，通過多樣性指標(biāo)反映項目支出本質(zhì)，可參考行業(yè)規(guī)范等標(biāo)準確定指標(biāo)數(shù)值，量化、細化績效目標(biāo)，完善目標(biāo)設(shè)計。一是可行性。績效評價指標(biāo)設(shè)置應(yīng)當(dāng)具有可行性，與項目支出實際相符，便于運用理解，簡便獲取信息數(shù)據(jù)。同時，還要保證指標(biāo)經(jīng)濟可行，以成本效益為原則，衡量指標(biāo)成本，否則績效指標(biāo)成本獲取較高，將會增加評價難度，需綜合考慮指標(biāo)設(shè)定資源條件、外部環(huán)境、能力等，匹配部門項目安排。二是相關(guān)性?？冃е笜?biāo)是具象化項目支出目標(biāo)的過程，要求指標(biāo)與績效目標(biāo)息息相關(guān)，匹配預(yù)算資金，反映目標(biāo)實現(xiàn)程度，賦予一般和次重要指標(biāo)較低權(quán)值，去除低相關(guān)或不相關(guān)指標(biāo)。由此，績效指標(biāo)需結(jié)合單位履職要求，檢驗其是否承擔(dān)責(zé)任、提供服務(wù)滿意度等。三是全面性?？冃е笜?biāo)包括內(nèi)部運營、公共、財務(wù)等維度，反映項目支出長遠效益、現(xiàn)實效益、社會效益、經(jīng)濟效益等，把控重大因素及關(guān)鍵環(huán)節(jié)，選擇恰當(dāng)指標(biāo)，兼具突出重點和全面覆蓋。四是定性和定量結(jié)合。以定性指標(biāo)反映項目支出影響因素、因果關(guān)系，以定量分析反映效益，避免個人感情或好惡影響指標(biāo)分值，保證定性、定量指標(biāo)相輔相成。

2.指標(biāo)設(shè)計維度

行政事業(yè)單位項目可采取平衡計分卡的方式，修正績效評價維度。

（1）財務(wù)維度

在財務(wù)維度方面，面對有限的預(yù)算資金，必須高效利用財政資金，設(shè)置財務(wù)管理和投入管理指標(biāo)。其中，投入管理以預(yù)算執(zhí)行率、編制合理性反映。合理性包括編制預(yù)算是否與市政府文件、國家法律法規(guī)相符；安排預(yù)算資金明細數(shù)量、單價，確定標(biāo)準依據(jù)；預(yù)算結(jié)構(gòu)合理性需要詳細、充分列示項目范圍、子項目信息等；項目執(zhí)行率是項目預(yù)算數(shù)與實際支出比值。而財務(wù)管理由財務(wù)監(jiān)控有效性、制度執(zhí)行有效性反映。制度執(zhí)行有效性主要考察管理辦法是否合理科學(xué)、是否準確記錄會計數(shù)據(jù)、是否擁有完整支出和撥付資金手續(xù)、是否憑證齊全，是否符合規(guī)范、是否有挪用截留等情況。監(jiān)控有效性則是考察財務(wù)管理是否制定監(jiān)控機制及監(jiān)控手段等。

（2）公眾維度

在項目支出績效評價公眾維度方面設(shè)置社會效益、服務(wù)狀況、滿意度三個指標(biāo)。社會效益以項目引發(fā)責(zé)任事故、項目投訴率、預(yù)期達成目標(biāo)來衡量。服務(wù)狀況以項目完成質(zhì)量、完成情況反映，包括項目運維養(yǎng)護完成率、監(jiān)理工作完成率、保修及時率，咨詢服務(wù)質(zhì)量等。滿意度包括主管部門及公眾滿意度，即公眾項目滿意度及知曉率，主管部門對項目實施效果、結(jié)果滿意度等。

（3）內(nèi)部運營維度

行政事業(yè)單位項目支出內(nèi)部運營績效評價時，需考慮項目支出的管理情況、立項情況。其中，項目支出管理以健全管理制度、過程管理、質(zhì)量監(jiān)管指標(biāo)評價為目的。健全管理制度考察行政事業(yè)單位是否結(jié)合項目特點，制定適用于本項目的管理機制，以及制定的合同、招標(biāo)、應(yīng)急、資產(chǎn)管理制度是否覆蓋業(yè)務(wù)全流程，管理體系是否合規(guī)合法。過程管理考察人員配備、招投標(biāo)流程、施工控制、項目驗收等情況。質(zhì)量監(jiān)督考核項目審核實施計劃，管理臺賬齊全與否、考核結(jié)果應(yīng)用情況。而項目支出立項以立項規(guī)范性、依據(jù)充分性反映。項目規(guī)范性考察設(shè)置項目是否符合程序、文件材料是否提交等。依據(jù)充分性考察項目與法律法規(guī)、規(guī)范制度、發(fā)展規(guī)劃等是否一致。

（4）學(xué)習(xí)成長維度

項目支出績效評價以工作人員的學(xué)習(xí)成長情況為考察對象，從工作態(tài)度、工作效率兩方面進行設(shè)計。以員工技能知識培訓(xùn)、建設(shè)基層黨組織提高工作效率，以績效考核激勵、員工滿意度改善其工作態(tài)度。

3.設(shè)置個性指標(biāo)

行政事業(yè)單位涉及領(lǐng)域廣泛，具有多元性，需要設(shè)置扶貧補助、科技、環(huán)保等專項指標(biāo)，構(gòu)建個性績效評價體系，明確不同資金種類用途差異，根據(jù)項目成果，確定個性化指標(biāo)。同時，各級政府、財政主管部門需構(gòu)建參考性績效評價體系，為各單位績效評價提供指導(dǎo)，各部門存在較大職能差異，應(yīng)當(dāng)做好評價指標(biāo)分類工作，包括“公共投資項目評價體系”“項目預(yù)算支出績效指標(biāo)體系”“專項稅收基金績效指標(biāo)體系”等，做好資金項目分類和評價，保證結(jié)果合理科學(xué)，以此提高績效評價科學(xué)度、可信度。

（三）加強執(zhí)行監(jiān)督

2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，布署加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，提高了績效監(jiān)督規(guī)范性、系統(tǒng)性，推進制度化績效監(jiān)督。第一，構(gòu)建監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行機制。在預(yù)算編制、評價及執(zhí)行等環(huán)節(jié)，均要制定考核機制，強化執(zhí)行監(jiān)督，減少錯誤幾率。內(nèi)部環(huán)節(jié)由預(yù)算部門負責(zé)監(jiān)控執(zhí)行；外部則引入社會公眾、專家團體等多渠道考察評價，構(gòu)成內(nèi)外系統(tǒng)監(jiān)控機制。整體執(zhí)行中，采取不定期、定期考核方式，實施事中監(jiān)控，做好風(fēng)險控制，保證及時發(fā)現(xiàn)問題，做好偏差調(diào)整。第二，成立專門監(jiān)控責(zé)任機制，領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)牽頭，統(tǒng)籌項目績效管理各環(huán)節(jié)，追蹤項目過程，監(jiān)控項目績效。事業(yè)單位每年6月、10月份填報項目執(zhí)行進度、預(yù)算進度、資金到達度等，編制績效監(jiān)控報告，優(yōu)化項目支出管理程序，如期完成績效目標(biāo)。第三，采取多種技術(shù)手段，做到績效監(jiān)控與時俱進，建設(shè)項目信息化系統(tǒng)，構(gòu)建項目數(shù)據(jù)庫，及時獲取完成績效目標(biāo)進度，開展定量、定性分析模式，實時監(jiān)督項目過程。還可采取第三方機構(gòu)，全程指導(dǎo)、監(jiān)控績效情況，且將項目績效向社會公開，接受群眾監(jiān)督，提高資金利用率。

（四）優(yōu)化結(jié)果運用

項目支出績效評價結(jié)果能夠反映項目情況問題，需要加強重視，對結(jié)果有效運用。行政事業(yè)單位需在績效評價后，認真分析項目支出評價結(jié)果，尋找執(zhí)行項目支出偏差原因，提出優(yōu)化方案，做到“資金用在刀刃上”，激發(fā)財政資金效益，保證項目高質(zhì)量發(fā)展。一是構(gòu)建績效結(jié)果與預(yù)算掛鉤機制，當(dāng)年項目支出評價為“優(yōu)秀”，次年安排預(yù)算時，適當(dāng)增加部門項目或預(yù)算，增加部門工作熱情。而項目評價“不合格”，則核減次年或當(dāng)年項目資金，縮減項目預(yù)算，責(zé)令限時整改。二是推進項目支出績效評價對外公開，接受公眾監(jiān)督，尤其是重點項目指標(biāo)設(shè)定及使用資金情況，將評價結(jié)果進行公開，引導(dǎo)公眾參與監(jiān)督管理，借助外部力量尋找行政事業(yè)單位履職問題。

四、結(jié)語

為加快現(xiàn)代財政制度建設(shè)，構(gòu)建財力協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)清晰的財政關(guān)系和透明規(guī)范的預(yù)算制度，必須實施績效評價建設(shè)完善公共財政體系。行政事業(yè)單位項目支出績效評價，需結(jié)合實際情況，從設(shè)置績效目標(biāo)、完善指標(biāo)體系、加強執(zhí)行監(jiān)督、優(yōu)化結(jié)果運用等方面出發(fā)，提高績效評價效果，從而保證資金使用安全性、透明性。

主要參考文獻：

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責(zé)編：楊雪