［摘要］基層矛盾糾紛的及時發(fā)現(xiàn)和有效化解關系國家治理現(xiàn)代化和社會長治久安。復雜多變的矛盾糾紛給基層政府帶來新的挑戰(zhàn)和壓力，亟須通過體制機制創(chuàng)新，豐富解紛手段，提升治理能力。在頂層設計和基層實踐探索有機結合下，當涉及多主體、多領域的矛盾糾紛時，地方政府通過信息集約、聯(lián)席指揮、無縫調處和績效綁定，打造參與式聯(lián)動解紛模式，回應訴求、化解矛盾。參與式聯(lián)動是地方政府實現(xiàn)跨部門協(xié)同的策略選擇，通過多元主體進場、條塊網(wǎng)格聯(lián)動、解紛責任共擔，消解跨部門之間的壁壘，貫通縱橫條塊關系，推進矛盾糾紛預防化解機制的有效運轉，實現(xiàn)及時將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)的目標。

［關鍵詞］基層治理；基層矛盾糾紛；跨部門協(xié)同；參與式聯(lián)動；條塊關系

中圖分類號：D926文獻標識碼：A文章編號：1008-410X（2024）02-0075-10

一、問題提出與分析框架

基層安則天下安。推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個基礎性工作是預防化解社會矛盾，形成共建共治共享的基層治理新格局。“當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險易發(fā)期，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多”［1］。積極預防、妥善化解各類社會矛盾，完善基層矛盾糾紛預防化解機制對維護社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。

（一）基層矛盾糾紛預防化解困境與參與式聯(lián)動機制的提出

安全和穩(wěn)定是經(jīng)濟社會發(fā)展的前提。中央政府聚焦基層矛盾糾紛預防化解機制建設，在制度層面推進工作開展。2021年2月，中央全面深化改革委員會審議通過《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，強調要加快構建基層矛盾糾紛預防化解機制。2022年10月，黨的二十大將堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”寫入報告，要“完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制，加強和改進人民信訪工作，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障通道，完善網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”［2］（P54）。伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展和基層民主政治的不斷完善，民眾自我管理和維護自身權益意識不斷增強，具有基層治理客體和參與治理實踐主體的雙重身份。民眾基于“理性人”思維和“主人翁”意識，與政府部門及社會組織之間的利益糾紛、矛盾糾紛、權責糾紛等問題時有發(fā)生。如何有效預防化解基層矛盾糾紛已成為基層治理中的關鍵問題。

基層政府采取何種行為開展矛盾糾紛預防調處化解工作并取得治理實效為學術界所關注。一是探究基層矛盾糾紛的內容表現(xiàn)和產(chǎn)生原因［3］，以期通過準確歸因預防和化解矛盾糾紛［4］［5］。二是關注基層矛盾糾紛的解決機制和優(yōu)化路徑，提出通過以效統(tǒng)構、以用分責、因時異責等方式化解矛盾糾紛［6］［7］。有學者關注協(xié)同治理形成制度性合力對預防化解基層矛盾糾紛的作用［8］［9］，提出要加大力度推進跨部門協(xié)同以高效化解基層矛盾糾紛［10］。在實踐中，跨部門協(xié)同雖然有助于整合治理力量及優(yōu)化資源配置，但仍存在執(zhí)法內容交叉重疊［11］，矛盾糾紛治理機構名稱不統(tǒng)一［12］，解紛方式機械［13］，跨部門綜合執(zhí)法難以長效運轉等問題［14］［15］［16］，由此提出對傳統(tǒng)矛盾糾紛化解機制的創(chuàng)新要求［17］。已有研究對基層矛盾糾紛預防化解機制的運行現(xiàn)狀、存在問題及優(yōu)化路徑進行了較為全面的描述性分析，但對基層矛盾糾紛預防化解機制在組織學層面的闡釋略顯單薄，尤其是跨部門之間如何通過協(xié)作有效整合資源以形成治理合力，跨部門協(xié)作化解基層矛盾糾紛背后蘊含的組織邏輯、行動邏輯是什么，尚需進行充分的學理分析。

本文從跨部門協(xié)同視角出發(fā)，提出參與聯(lián)動機制，并通過分析參與聯(lián)動機制的組織過程和行動邏輯，以期回答以下問題：基層矛盾糾紛預防化解工作是如何在實踐中實現(xiàn)跨部門協(xié)同的，跨部門協(xié)同是否能有效解決基層矛盾糾紛難題？本文引入具體案例，通過討論重慶H區(qū)（以下簡稱“H區(qū)”）矛盾糾紛預防化解，旨在揭示參與式聯(lián)動機制對推進基層矛盾糾紛預防化解的作用。

（二）主體-過程-行動：參與式聯(lián)動機制的分析框架

基層治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根基。及時預防化解基層矛盾糾紛既是對基層政府的責任要求，又是基層治理的重要內容。近年來，各地不斷推動力量整合、資源聚合、工作融合，變治理體系為體系治理，引導各方力量共同參與基層矛盾糾紛預防化解工作。本文通過搭建“主體-過程-行動”參與式聯(lián)動機制的分析框架，豐富基層矛盾糾紛預防化解議題研究（見圖1）。

1.主體協(xié)同，多元力量提供權威性支持?；鶎用芗m紛預防化解是一個復雜的系統(tǒng)。解紛工作涉及政府、社會和民眾等多個主體。面對復雜多變的矛盾糾紛，單純依靠任何一方力量都難以有效化解，需要多元主體間的有機協(xié)同。參與式聯(lián)動機制中的跨部門協(xié)同，不僅包括政府系統(tǒng)內部縱向多層級與橫向多部門之間的協(xié)作，還包括政府與社會、市場等多元力量的配合。政府以高位推動成立基層矛盾糾紛“大調解”的議事協(xié)調機構，通過平臺化手段聚合各解紛主體的權力和資源，實現(xiàn)跨部門間的協(xié)同合作。同時，通過政府購買等方式吸納社會專業(yè)力量，增強解紛能力，并利用統(tǒng)籌協(xié)調、集中動員、及時部署等手段拓展資源效用，為基層矛盾糾紛預防化解提供權威性支持。

2.過程聯(lián)動，部門間合作打破時空壁壘。基層矛盾糾紛預防化解是一個動態(tài)的系統(tǒng)。基層事務千變萬化，民眾受內外部環(huán)境的影響，其利益訴求和矛盾事項隨之變化。對基層矛盾糾紛預防化解進行過程分析，有助于科學把握解紛工作中各個要素之間的內在關系。例如，整合人民調解、行政調解、司法調解等解紛資源，與行業(yè)性專業(yè)性人民調解委員會對接，推進“訴非銜接”“檢調對接”“公調對接”和“訪調對接”有效銜接聯(lián)動。基層矛盾糾紛預防化解的實踐過程，包括意見表達與綜合、決策與執(zhí)行、信息傳遞與監(jiān)督等內容［18］（P11-14）。在高位推動解紛資源整合基礎上，地方政府形成事前排查化解、事中分流督辦、業(yè)務技能培訓和事后回訪考核在內的基層矛盾糾紛預防化解的現(xiàn)實路徑。

各主體間是一種資源依賴與聯(lián)動合作關系，正式與非正式聯(lián)結承擔著協(xié)商溝通的通道，通過統(tǒng)一的聯(lián)動調解系統(tǒng)，可以整合碎片化信息，打破物理意義上的時空壁壘，及時應對復雜多變的矛盾糾紛。

3.行動回應，參與式聯(lián)動創(chuàng)新解紛模式?；鶎用芗m紛預防化解是一個開放的系統(tǒng)。在跨部門協(xié)同、資源整合和過程聯(lián)動基礎上，地方政府逐漸構建形成“中心吹哨、部門報到、社會補位”的基層矛盾糾紛預防化解的立體化調解模式，并通過信息集約、聯(lián)席指揮、無縫調處和績效綁定勾勒參與式聯(lián)動機制。參與式聯(lián)動機制是對既有基層矛盾糾紛預防化解機制的創(chuàng)新，本質是解紛主體間主動協(xié)同、聯(lián)動借力，主要內容是以整體性回應為基礎，通過主體進場與資源輸入、條塊互嵌與網(wǎng)格聯(lián)動、多勞多得與責任共擔的路徑，最大程度激活被整合的資源，以實現(xiàn)基層矛盾糾紛預防化解。

二、資源力量整合：多主體參與基層矛盾糾紛預防化解

在中央頂層設計引導下，基層矛盾糾紛預防化解機制不斷完善調整，治理成果斐然。沿著簡約高效治理路徑，H區(qū)通過高位推動整合治理資源，構建以跨部門協(xié)同為核心的矛盾糾紛預防化解機制，努力實現(xiàn)“小糾紛不出村（社區(qū)）、大糾紛不出鎮(zhèn)（街道）、重大糾紛不出區(qū)、矛盾糾紛不上交”的治理目標，先后榮獲全國“創(chuàng)新社會治理最佳案例”、全國“社會治安綜合治理工作先進集體”等稱號。

（一）高位推動整合基層矛盾糾紛預防化解的資源

面對復雜多變的基層矛盾糾紛現(xiàn)實情境，簡單依靠行政力量或某種單一力量往往難以有效化解矛盾糾紛，亟須不同治理主體通過交換和共享各自擁有的資源，實現(xiàn)治理目標。

在組織建設上，成立基層矛盾糾紛預防化解機制建設工作領導小組，由區(qū)委常委、政法委書記任組長，區(qū)政府分管副區(qū)長任副組長，區(qū)級相關單位負責人為成員，負責領導、指導、監(jiān)督全區(qū)調解工作。領導小組下設辦公室在區(qū)司法局，由區(qū)司法局局長任主任，區(qū)法院、區(qū)平安辦、區(qū)信訪辦分管領導任副主任，負責組織落實區(qū)委、區(qū)政府關于大調解工作的決策部署，加強與相關部門的協(xié)調溝通。

在手段建設上，調解中心與區(qū)綜治中心合署辦公，實現(xiàn)對全區(qū)調解工作的統(tǒng)籌協(xié)調、指揮調度和督導考核。通過智能化網(wǎng)格化共治平臺，收集、統(tǒng)計、梳理調解工作相關數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)對全區(qū)矛盾糾紛態(tài)勢的動態(tài)分析，及時發(fā)現(xiàn)并有效處置“苗頭性”的矛盾風險。同時，利用線上線下聯(lián)動的方式，為民眾提供遠程立案、結果預估等“網(wǎng)上一站式”服務。為豐富解紛手段， H區(qū)形成“五老”調解、“超哥”調解、“申明亭”調解等特色調解組織，實現(xiàn)對區(qū)內矛盾糾紛工作的排查、調處、指導、交辦、督導、考核、反饋等各項工作的閉環(huán)管理。

在隊伍建設上，調動社會多元力量參與基層矛盾糾紛預防化解工作，聘請有一定聲望、熟悉法律、為人正派且熱心矛盾糾紛調解工作的人加入調解團隊，建立專職專責、以專帶兼、專兼結合的調解員隊伍。同時，組建專家?guī)?，將具備專業(yè)知識、工作經(jīng)驗豐富，在法律、物業(yè)等領域具有一定威望的人納入專家?guī)?。通過綜治大平臺、網(wǎng)格化平臺的資源共享，聯(lián)通全區(qū)綜治中心、調解組織、調解員，及時實現(xiàn)對屬地重大疑難矛盾糾紛的研判調解。

（二）以跨部門協(xié)同為核心的基層矛盾糾紛預防化解過程

基層治理實踐中，跨部門協(xié)同不暢是提升矛盾糾紛防化機制效能的痛與殤，影響基層治理提質增效。政府各部門每天要處理大量繁雜的日常性事務，應對各種考核評估。當面對一些責任歸屬模糊不清的矛盾糾紛時，一些職能部門經(jīng)常會以不屬于職責范圍為由將問題甩給其他部門或基層政府。小矛盾被不斷推諉扯皮，被無限期地擱置而不受理，可能使小事拖成大事，民事變成刑事，導致矛盾糾紛激化升級。針對以上問題，H區(qū)著力構建以人民調解為基礎，以整合資源、整體聯(lián)動為核心的參與式聯(lián)動機制，確保矛盾糾紛有效化解。

該機制在實踐中主要包括事前排查化解、事中分流督辦、業(yè)務技能培訓、事后回訪考核等四個過程（見圖2）。

1.事前排查化解。H區(qū)堅持“預防在調解前、調解在激化前”原則，建立區(qū)級、鎮(zhèn)街（部門）、村（社區(qū)）矛盾糾紛立體化排查網(wǎng)絡和信息多向反饋機制。區(qū)級每月開展一次排查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、部門和企事業(yè)單位每半月開展一次排查，村（社區(qū)）每周開展一次排查，網(wǎng)格每日開展排查，重要節(jié)假日、重點敏感時期隨時開展排查。通過設立三級排查臺賬，排查情況定期逐級上報，實行“零報告”制，將傳統(tǒng)的走訪下訪和召開會議排查方式與風險防控排查、網(wǎng)格排查、“群工系統(tǒng)”排查等結合起來，確保排查工作“橫向到邊、縱向到底”，實現(xiàn)信息準、情況明、底數(shù)清的目標。

2.事中分流督辦。一些職能部門雖在線上或線下接受了民眾反映的訴求，但往往不與相關部門及時溝通，僅在本部門職責范圍內予以處理。

H區(qū)對下級平臺上報的矛盾糾紛，或本級平臺收集的跨行業(yè)、跨部門或涉及較多單位的矛盾糾紛，由本級綜合調處平臺按照“屬事”和“屬地”原則進行調度分流、交辦督辦。各部門對上級平臺交辦或本級平臺明確的矛盾糾紛，要按照規(guī)定調處時限，開展矛盾糾紛化解工作。推行人民調解委員會派員進駐區(qū)人民法院（法庭）、公安派出所、檢察院，設立調解室，強化訴調、警調、訪調、檢調和律調的對接工作，實現(xiàn)人民調解和司法調解有效銜接。

3.業(yè)務技能培訓。為確保矛盾糾紛預防化解順利推進，H區(qū)每年培訓調解骨干2次，對村（社區(qū)）人民調解委員會的人民調解員每五年輪訓一次，鎮(zhèn)（街道）對轄區(qū)內的人民調解員每年開展集中培訓2次以上。另外，組織經(jīng)驗豐富的法官、律師、調解能手等人員，采取集中培訓、交流學習、現(xiàn)場觀摩等多種方式，以調解職業(yè)道德、常用法律法規(guī)、調解文書和檔案卷宗制作為重點開展培訓，不斷提升人民調解員業(yè)務素質和調解技能。

4.事后回訪考核。對已調處化解的矛盾糾紛，區(qū)綜治中心采取隨機抽取的方式回訪糾紛雙方當事人，詢問對調處結果的建議，依托信息系統(tǒng)及時將化解結果和群眾評價逐級反饋至區(qū)、涉事部門和鎮(zhèn)街，做到對矛盾糾紛情況實時掌握、動態(tài)優(yōu)化。若發(fā)現(xiàn)矛盾存在重新激化可能性，立即采取預防措施。區(qū)、鎮(zhèn)（街道）每年組織評選優(yōu)秀調解組織和優(yōu)秀調解員，通過考核評估增強工作成就感和職業(yè)榮譽感。對調解工作不重視、不落實的鎮(zhèn)（街道）、區(qū)級部門和單位，通過定期通報、約談、掛牌督辦等方式，督促其分析原因并及時整改。對因矛盾糾紛排查不深入、化解不力導致案事件多發(fā)或發(fā)生重特大案事件的鎮(zhèn)（街道）、區(qū)級部門和單位，實行平安建設考核“一票否決”，同時追究有關領導干部和相關責任人員的責任，通過制度化考核的壓力傳導，推進矛盾糾紛預防化解工作順利實施。

三、運行機制重塑：全方位聯(lián)動推動解紛流程立體化

跨部門協(xié)同本質是將相互獨立的多個部門，通過協(xié)調、整合等手段匯集起來，為共同的目標而采取行動，實現(xiàn)多個部門在追求各自目標價值中的同頻共振［19］（P6）。為推進基層矛盾糾紛預防化解工作順利開展，樹立系統(tǒng)集成觀念，打破條塊分割、各自為政局面，

基層政府貫通縱向四級鏈條，聯(lián)通橫向五條線，整合多方力量參與解紛工作，實現(xiàn)基層矛盾糾紛從“單一管”到“多方治”轉變，推動基層治理工作從“反應式合作”到“參與式聯(lián)動”轉變，有效維護了社會穩(wěn)定（見圖3）。

（一）信息集約：參與式聯(lián)動機制的前置流程

信息收集是參與式聯(lián)動機制的前置條件?？绮块T間信息的交互頻率和質量直接影響矛盾糾紛預防化解的效率。政府各部門間的專業(yè)性、獨立性會形成組織壁壘，妨礙信息互通流動。各部門有自己獨立的信息收集和分析系統(tǒng)。各類信息分散于政府職能部門中，相關部門的信息獲取滯后于前置部門的信息收集。信息通過程序化方式傳遞，條條之間和條塊之間難以及時共享互通。在信息不對稱情況下，制度化權力難以及時進場，政府難以精準施策，即使采取治理行為，也存在逆向選擇的風險，導致治理低效。

政府要想提升治理效能，實現(xiàn)精準治理、源頭治理，有效化解矛盾糾紛，就必須及時摸排屬地信息，掌握有效和準確的信息，規(guī)避基層矛盾糾紛預防化解工作中信息共享的遲滯。

技術手段具有突破人類行為可能值的效用，對矛盾糾紛相關事件有較高敏感度，能及時對可能發(fā)生的事件進行預測并提出解決方案，實現(xiàn)由矛盾糾紛事后處理向事前治理轉變。為打破信息壁壘，消除基層矛盾糾紛預防化解工作可能存在的信息“空白點”，基層政府通過組織設計和技術創(chuàng)新實現(xiàn)信息集約化管理，力求將風險隱患找出來、研究透、控到位。一是通過技術手段和人工巡查相結合的方式及時捕捉社會現(xiàn)實情況，憑借專業(yè)手段，利用人工智能、大數(shù)據(jù)、智能化監(jiān)控等先進技術構建應用模型。在對歷史案例進行深度學習基礎上，對重點人員、重點群體、重大風險進行全方位畫像，根據(jù)時空變化，結合智能攝像頭等感知終端的實時數(shù)據(jù)，生成分析研判報告，有針對性地提出防范應對措施。二是將網(wǎng)格與大數(shù)據(jù)技術結合，建立網(wǎng)格化服務管理信息系統(tǒng)，對各網(wǎng)格內的基本要素進行技術編碼、動態(tài)采集和數(shù)據(jù)錄入，利用信息化手段打通行政壁壘、整合部門資源，增強跨部門之間的協(xié)作配合，打破信息碎片化困境。

（二）聯(lián)席指揮：參與式聯(lián)動機制的決策流程

管理即決策，決策和領導行為貫穿基層矛盾糾紛預防化解工作始終。在科層體制中，權責配置的過程是線性單向運作的。缺少統(tǒng)一指揮、決策和調度的平臺，就會存在條線之間相互割裂。聯(lián)席指揮是實現(xiàn)對條塊部門分割和多頭管理、多頭指揮的制度性補充。

在基層治理中，形式主義、部門主義等行為是一些政府或部門基于矛盾糾紛復雜性的策略性行為。當矛盾糾紛預防化解工作涉及多個部門時，該由哪個部門牽頭，哪些部門配合，是要解決的首要問題。簡單通過事務性歸屬確定牽頭和責任部門，牽頭部門經(jīng)常難以實質性統(tǒng)籌和動員責任部門參與解紛工作。責任部門職責范圍內的“規(guī)定動作”已經(jīng)很多，一般不會全力以赴應對“附加動作”。尤其是當上級領導的注意力不在這些問題上，日常也不開會討論推進時，解紛工作便難以形成對責任部門的壓力傳導，常常就是牽頭部門催促一下，責任部門才動一下，對矛盾糾紛的預防化解工作并不完全配合，經(jīng)常出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。

基層政府通過聯(lián)席指揮，彌補在矛盾糾紛預防化解中存在的條塊分割和多頭管理等問題。聯(lián)席指揮的核心任務是統(tǒng)籌資源和派單指揮。通過聯(lián)席指揮，根據(jù)實際需要，可以定期或不定期組織有關單位召開聯(lián)席會議，通報工作開展情況，交流溝通信息，及時對影響社會穩(wěn)定的矛盾糾紛及重大隱患分析研判，協(xié)調化解本地區(qū)跨鎮(zhèn)（街道）、部門的疑難復雜矛盾糾紛或其他重大矛盾糾紛。綜治中心作為實體化的工作指揮部，一般采取綜治進駐、部門派駐、專業(yè)聘駐、社會邀駐的方式開展工作，督促、指導各行業(yè)性、專業(yè)性調解組織在中心設立派駐調解室，化解各領域糾紛。

（三）無縫調處：參與式聯(lián)動機制的執(zhí)行流程

基層矛盾糾紛預防化解工作的關鍵在于執(zhí)行。高效執(zhí)行的基礎和支撐是資源，資源是權力和能力的根源，直接影響解紛主體的執(zhí)行能力。

資源可以分為配置性和權威性資源兩大類［20］（P100-101）。配置性資源指包括對人力、物力和財力等物質性事務的占有情況。如果缺乏配置性資源，解紛工作沒有物質基礎，就難以開展。權威性資源更多指制度化權力、非制度化權威等力量對人和組織的控制力、影響力。缺乏權威性資源，在解紛工作實踐中，對越軌行為和離心傾向行為難以有效控制［21］。資源多少直接影響基層矛盾糾紛預防化解工作實效。如何盤活存量資源和擴大增量資源是矛盾糾紛調處工作有效推進的關鍵。

將聯(lián)席指揮和無縫調處有機融合，構建常態(tài)化協(xié)作平臺。針對基層矛盾糾紛調解中組織不健全、治理不到位、參與度不高等問題，基層政府構建起“中心吹哨、部門報到、社會補位”立體化的矛盾糾紛調處機制。一是縱向貫通“四級鏈”自上而下搭建區(qū)、鎮(zhèn)街（部門）、村（社區(qū)）、網(wǎng)格四級調解鏈，實現(xiàn)縱向貫通。同時，建立人民調解、行政調解、司法調解、行業(yè)調解、第三方調解的“五調”聯(lián)動的矛盾糾紛防治調解機制，形成“縱向到底、橫向到邊”基層矛盾糾紛預防化解網(wǎng)絡。二是按照“行業(yè)主管部門主導、司法行政機關指導、相關部門密切配合”的原則，主動介入社會熱點、難點領域開展調解工作，采取委托調解、派駐調解、特邀調解等方式，對屬地內調解工作進行規(guī)劃考核，統(tǒng)一受理、分流指派各項事務，打通各鎮(zhèn)街、相關部門關鍵環(huán)節(jié)，最大限度地整合各方力量，實現(xiàn)矛盾糾紛全流程、閉環(huán)式化解。

（四）績效綁定：參與式聯(lián)動機制的反饋流程

基層政府和部門在實際行政過程中，通常偏向更可實現(xiàn)、更有利于個人和組織的任務，相對忽視復雜程度高、績效考核占比低的治理事項?？冃Ы壎榛鶎用芗m紛預防化解工作的跨部門協(xié)同提供了監(jiān)管基礎，可以避免部門之間的“踢皮球、打太極”現(xiàn)象?？冃Ы壎饶軐崿F(xiàn)對政府各部門任務完成的檢驗，又能實現(xiàn)對各部門的獎勵激勵，是一種壓力傳導也是動力推進，核心是確保獎懲結果與各部門工作情況的吻合度。

基層政府實行矛盾糾紛首問責任、主動告知、引導服務“三統(tǒng)一”制度。鎮(zhèn)街、部門等面對不屬于自身化解范圍內的矛盾糾紛時，以責任分工為基礎，按照屬地屬事屬人原則，將矛盾糾紛首先交由糾紛發(fā)生地或當事人所在地的村（社區(qū)）“糾紛易解”工作室調解，村（社區(qū)）難以調解的，報請鎮(zhèn)（街道）“糾紛易解”工作站調解，鎮(zhèn)（街道）難以調解的，特別是矛盾糾紛涉及多個部門，需要跨部門聯(lián)合調解的重大疑難糾紛，報請區(qū)“糾紛易解”工作中心協(xié)調相關部門調解。

為避免部門“各掃門前雪”產(chǎn)生的集體行動困境，把矛盾糾紛預防化解機制建設及工作開展情況納入屬地平安建設暨防范化解重大風險考核內容，嚴格考核執(zhí)行情況，各鎮(zhèn)（街）根據(jù)屬地情況進行專項考核，將矛盾糾紛預防化解工作的結果納入對各鎮(zhèn)（街）、各部門的年度目標考核，實行“周分析”“月研判”“季通報”“年考核”的工作動態(tài)評價考核，實現(xiàn)跨部門間的績效綁定，促進調解工作落到實處、取得實效。

四、共建共治共享：各要素匯聚構建參與式聯(lián)動機制

創(chuàng)新跨部門協(xié)同的基層矛盾糾紛預防化解機制，形成參與式聯(lián)動機制是實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應有之義。參與式聯(lián)動不僅意味著傳統(tǒng)綜治模式下跨部門之間的協(xié)同配合，更要求矛盾糾紛的當事主體參與進來，彼此聯(lián)結、共同參與，獲得意見表達和利益博弈的平等機會。

（一）參與維度：主體進場與資源輸入

傳統(tǒng)基層矛盾糾紛化解機制側重于依靠政府力量，通過公權力介入的方式解決矛盾糾紛，具有明顯的行政屬性。政府嵌入基層矛盾糾紛化解過程包括兩個層面。一是方向指引，即中央通過政策方針、法律指引基層治理活動，確保在化解基層矛盾糾紛難題中始終將中央大政方針作為引領航標，政府嵌入基層矛盾糾紛化解過程表明其具有對復雜糾紛難題進行整合及規(guī)制的能力，顯示出政府有能力通過政策方針的制定及法律規(guī)章的普及實現(xiàn)基層社會秩序穩(wěn)定的目標［22］。二是基層政府和相關人員對基層矛盾糾紛預防化解過程在行為層面進行干預，通過政府進場，使基層政府和各職能部門形成緊密聯(lián)系從而構建彼此聯(lián)系的共同體性質的協(xié)作網(wǎng)絡。

基層政府憑借國家強制力能夠處理矛盾糾紛，然而強制性和標準化所彰顯的理性主義特征在缺乏社會多元力量有效嵌入時容易成為基層政府治理失效的原因，過于依賴行政強制手段進行工具化治理，會造成政府與社會的浮空懸殊。行政嵌入是化解基層矛盾糾紛、提升治理效能的重要保障和必要選擇，但行政權力的過度介入會遭到“社會的亞文化、地方習俗和鄉(xiāng)村精英的抵制”［23］（P94），不利于基層社會的長期穩(wěn)定和發(fā)展。必須重視多元力量參與對預防化解基層矛盾糾紛的重要意義，關注多元力量嵌入的非制度化作用。

多元主體參與基層矛盾糾紛預防化解的過程并非是以政府的對立面出現(xiàn)的，并不會對政府的行為產(chǎn)生競爭壓力，相反，政府可以通過科學統(tǒng)籌各方力量，產(chǎn)生互補效應。

政府與社會力量的互動協(xié)同是基于彼此的獨立性為前提，政府在嵌入社會以更好地同社會一起化解基層矛盾沖突時必須保持自身的獨立自主性，政府具有作為公權力主體所特有的偏好和目標利益，擁有實現(xiàn)其意志和目標的自主性空間和行動能力，能在與社會的互動協(xié)作中汲取行動資源、整合制度、執(zhí)行政策，提升解紛工作的聚合效力與制度化的合作能力。

（二）聯(lián)動維度：條塊互嵌與網(wǎng)格聯(lián)動

基層矛盾糾紛具有復雜性、多變性和突發(fā)性等特征。解紛工作涉及部門較多，單純依靠某個牽頭部門或簡單的多部門聯(lián)合行動難以取得滿意的效果。政府部門的職能側重點不同，政績評價標準和歸口不同，如果缺乏綜合性統(tǒng)一調度的平臺，容易出現(xiàn)行政重疊、力量分散等治理壁壘，陷入“看得見的管不了，管得了的看不見”的困境?；鶎用芗m紛具有不確定性，政府部門一般不會包攬或主動承接超出部門職責要求和考核指標的其他任務安排，“多做多錯、少做少錯”、不被問責逐漸成為一些基層政府和部門的追求，加劇了基層條塊關系的分割失衡，部門協(xié)同難以實現(xiàn)?；鶎用芗m紛的精細化治理需要政府各職能部門及社會等多元力量的共同參與，共建參與式聯(lián)動機制，實現(xiàn)主動參與、有機聯(lián)動、明確分工，做到既有分工、又有協(xié)同，通過條塊互嵌和網(wǎng)格聯(lián)動形成基層矛盾糾紛預防化解的治理共同體，實現(xiàn)條塊預警聯(lián)動、處置聯(lián)動、化解聯(lián)動、穩(wěn)控聯(lián)動。

清晰明確的部門職責是政府履職盡責的基礎，不明晰職責歸屬就難以實現(xiàn)精準治理。我國政府治理模式的特色是縱向呈現(xiàn)職責同構和機構“上下對口”的樣態(tài)［24］，自上而下的條線部門職責相似，只是涉及的范圍不同。在現(xiàn)實基層治理場景中，當復雜的基層矛盾糾紛同具有職責同構、職能交叉特征的部門設置相碰撞時，推諉卸責成為策略性行為，條條“屬事責任”與塊塊“屬地責任”難以通過及時溝通實現(xiàn)資源互通共享下的跨部門協(xié)同，需要利用制度賦權、技術賦能構建縱向合作和橫向協(xié)同的關系，通過條塊互嵌，整合治理資源形成治理合力，將“條線”部門的身份優(yōu)勢、資源優(yōu)勢充分運用于“塊塊”上，充分發(fā)揮“條”“塊”各自的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)跨部門協(xié)同和聯(lián)動執(zhí)法。

“小網(wǎng)格”事關“大治理”，網(wǎng)格是最小治理單元，網(wǎng)格聯(lián)動以空間為單位，聯(lián)結國家、社會和民眾。

基層矛盾糾紛預防化解工作涉及基層政府多數(shù)部門，實現(xiàn)多元主體之間的協(xié)作互嵌和共同聯(lián)動，規(guī)避可能存在的各自為政、效率低下等問題，需要加快構建數(shù)智賦能、集成協(xié)同的現(xiàn)代化網(wǎng)格治理體系。充分發(fā)揮網(wǎng)格優(yōu)勢，建立矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)響應機制，推動矛盾糾紛防控關口向村社前移、情報信息收集觸角向網(wǎng)格延伸。

一是按照事項全覆蓋、問題全閉環(huán)原則優(yōu)化網(wǎng)格、微網(wǎng)格設置，以村居民小組、網(wǎng)格、小區(qū)、樓宇、院落等為基本網(wǎng)格單元，劃小治理單元。

二是將黨建引領基層治理的政策、管理和服務延伸到“最后一公里”，將黨支部建到網(wǎng)格上，細化村、社區(qū)網(wǎng)格員任務清單，推動機關、企事業(yè)單位在職人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法人員下沉到網(wǎng)格，積極引導各類社會組織、物業(yè)服務企業(yè)等參與基層治理和服務，有針對性地開展基層矛盾糾紛調解工作，確保矛盾糾紛得到合理公正處理，提升基層解紛工作精準化、專業(yè)化，推進全方位、立體化的協(xié)同聯(lián)動。三是利用電子網(wǎng)格技術、多元網(wǎng)格隊伍和綜合網(wǎng)格平臺，以綜治信息系統(tǒng)為基礎，推動各層級政府智慧治理平臺互聯(lián)互通，與民政等部門信息系統(tǒng)匯聚共享，聯(lián)結網(wǎng)格中的信息系統(tǒng)和業(yè)務系統(tǒng)，暢通多元主體之間的溝通、交流、協(xié)商渠道，形成“上面千條線、下面一張網(wǎng)”的格局，通過網(wǎng)格化管理、參與式聯(lián)動、多元化服務，從組織設計層面化解基層矛盾糾紛預防化解中的主體缺位和管理滯后等問題。

（三）結果維度：成果共享與責任共擔

基層社會穩(wěn)定的結果具有非排他性和非競爭性的特征，且具有較強的正外部性，任一治理主體的解紛行為不僅會讓本部門獲益，還會增加相關部門的福利回報。然而，在基層矛盾糾紛預防化解工作中，“責任甩包”和“搭便車”也容易成為治理主體常見的策略選擇，以期尋求最小成本下的最大化收益，不愿為實現(xiàn)多元主體共享的解紛利益而承擔額外的付出?；鶎用芗m紛預防化解工作的參與主體隊伍龐大，矛盾糾紛化解工作復雜性高、難度性強，矛盾成功化解后的成果可以為多個主體共同分享，導致部分責任主體存在不積極履行法定職責，一味想要搭其他部門便車的現(xiàn)象。

基層矛盾糾紛的預防化解和治理主體之間本就存在“一對多”的復雜關系，在責任分擔機制下，一些部門根據(jù)屬事責任安排，僅完成自己份內的事務，消極等待其他主體付出更多，在集體行動困境下，參與解紛工作的責任主體越多，每個主體主動承擔責任的動力就越低，跨部門協(xié)同就越難以實現(xiàn)，需要利用同一治理場域中不同解紛主體之間的共生關系，通過化零為整，建立多主體對一項矛盾糾紛的責任共擔機制，平衡各部門之間的關系。責任共擔是在基層矛盾糾紛預防化解過程中對參與解紛的多元主體分配義務的過程，當責任主體不止一個部門時，基于考核獎懲的理性邏輯，無論將主要責任分配給哪個部門都會引起被分配部門的不滿，使責任共擔成為解決責任分配的優(yōu)選方案，不僅決策和執(zhí)行需要多主體參與，考核評估也需要形成多元主體共同參與的網(wǎng)絡。在責任共擔原則下，基層矛盾糾紛的預防化解工作需要相關部門共同負責。

基層政府通常會優(yōu)先完成職責范圍內、考核指標明確規(guī)定的事務，特別關注獎懲所占權重大、問責嚴的任務，基于“避責”邏輯，各部門間根據(jù)職責設定相互獨立，缺乏穩(wěn)定的協(xié)同機制。為解決問題，可通過矛盾糾紛預防化解機制平臺，整合各項考核內容，改變以往上級政府和各級職能部門逐級、分別對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）解紛工作多頭考核和反復評估的情況。同時，將考核權賦予綜治中心，由綜治中心制定統(tǒng)一的考核內容和方式，將辦理時限、辦理情況、辦理效果等納入考核內容，通過成果共享、責任共擔，形成以矛盾糾紛化解情況為導向的激勵獎懲鏈條。這不僅減輕各部門為應付頻繁考核的壓力負擔，避免部門間的相互推諉卸責，還將各職能部門通過績效綁定的方式聯(lián)系在一起，消除責任差序格局狀態(tài)下相關部門可能存在的機會主義行為。

五、結論

傳統(tǒng)意義上的跨部門協(xié)同大多是政府基于上級命令要求，依據(jù)政策文件規(guī)定所采取的回應行為。各種服務大廳相繼建立，通過政府職能部門和社會力量入駐的形式進行集中化辦公，一定程度上實現(xiàn)了跨部門間的協(xié)同配合，方便了民眾，但是靜態(tài)的“反應式合作”大多缺乏常態(tài)化跨部門間主動參與的熱情和聯(lián)動機制，容易導致基層矛盾糾紛防化工作重視部門機構形式上的集中，輕視部門機構職能實質上的聯(lián)動互通。政府部門亟須通過體制機制創(chuàng)新，推動政策、制度系統(tǒng)集成，資源、力量有機融合，實現(xiàn)上下貫通、左右聯(lián)動、多元共治。

參與式聯(lián)動機制是中央頂層設計、高位推動下地方政府結合屬地情況進行適應性探索的結果。基層矛盾糾紛預防化解，需要推動全主體參與、全要素匯集、全方位聯(lián)動、全周期服務、全方位強基。當面對涉及多主體、多領域、多部門的矛盾糾紛時，地方政府應堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，樹立系統(tǒng)集成觀念，打破條塊分割、各自為政局面，通過信息集約、聯(lián)席指揮、無縫調處和績效綁定，打造參與式聯(lián)動機制，回應民眾、化解矛盾。實現(xiàn)基層矛盾糾紛從“單一管”到“多方治”轉變，推動基層矛盾糾紛預防化解工作從“反應式合作”向“參與式聯(lián)動”轉變。一是樹立系統(tǒng)集成理念，優(yōu)化資源配置，將黨組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉化為治理效能，整合政府、市場、社會力量，促進治理體系全覆蓋、治理要素全參與。二是依托線上線下數(shù)據(jù)匯聚，情理法并重，強化制度保障、技術賦能和情感治理的有機融合，實現(xiàn)“硬治理”與“軟治理”同頻共振，通過源頭預防、及時調處、有效化解，實現(xiàn)案結、事了、人和。三是推進跨部門、多層次、多領域依法治理和全要素依法治理，推動更多法治力量向引導和疏導端用力，讓法治理念全面融入基層治理實踐。參與式聯(lián)動機制一定程度上豐富了基層矛盾糾紛治理的知識庫，為基層矛盾糾紛預防化解機制創(chuàng)新提供了一個新的視角和圖景。

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責任編輯：崔正賢

收稿日期：2023-12-20

作者簡介：周振超（1975-），男，西南政法大學政治與公共管理學院院長，教授，博士生導師，重慶401120;黃洪凱（1996-），男，華中師范大學中國農(nóng)村研究院、政治科學高等研究院博士生，湖北武漢430079

本文系國家社會科學基金一般項目“推進基層政府減負的機制和路徑研究”（批準號20BZZ038）的階段性研究成果。

Participatory Linkage ：Innovation of Mechanisms for Preventing and Resolving Conflicts and Disputes at the Grassroots Level

Zhou Zhenchao， Huang Hongkai

Abstract：

The timely discovery and effective resolution of conflicts and disputes at the grassroots level are related to the modernization of national governance and the long-term stability of society. Complex and volatile conflicts and disputes continue to bring new challenges and pressure to the grassroots governments， and it is urgent to improve governance and diversify the means of resolving disputes through institutional innovation capacity. Under the organic combination of the top-level design and the practice and exploration of local governments， when faced with cross-departmental and disputes involving multiple subjects， multiple fields and multiple departments， local governments build a dispute resolution model called “participatory linkage”， and have built four mechanisms， namely information intensification， joint command， seamless coordination and performance binding， to respond to demands and resolve conflicts. Participatory linkage is a strategic choice for local governments to achieve cross-departmental coordination. Through the participation of multiple subjects， the linkage of blocks and grids， and the sharing of responsibilities， the barriers between cross-departments can be removed， the relationship between vertical and horizontal blocks can be connected， and the effective operation of the mechanism for preventing and resolving conflicts and disputes can be promoted， so as to achieve the goal of resolving conflicts and disputes at the grassroots level and in the bud in a timely manner.

Key words：

grassroots governance， conflicts and disputes at the grassroots level， cross-departmental coordination， participatory linkage， Tiao-kuai relation