張衛(wèi)清

2023年10月，中央金融工作會議強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管“五大監(jiān)管”，金監(jiān)總局等部門發(fā)聲表態(tài)，傳遞出貫徹落實行為監(jiān)管新規(guī)的重要信號。近年來，監(jiān)管行政處罰違法違規(guī)行為數(shù)量、金額仍在上升，暴露出銀行行為管理制度存在著諸多缺陷。隨著行為監(jiān)管內(nèi)涵擴(kuò)大和力度加大，積極應(yīng)對行為監(jiān)管新規(guī)，主動加快行為風(fēng)險治理體系建設(shè)，提高業(yè)務(wù)穩(wěn)健開展內(nèi)生動力，提升消費者權(quán)益保護(hù)外生合力，是當(dāng)前銀行機(jī)構(gòu)的重要課題之一。

一、新時代背景下，我國行為監(jiān)管內(nèi)涵不斷深化

1995年，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克·泰勒提出“雙峰”監(jiān)管理念，即通過審慎監(jiān)管來維護(hù)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營和金融體系的穩(wěn)定，通過行為監(jiān)管來糾正金融機(jī)構(gòu)的機(jī)會主義行為，保護(hù)金融參與者利益。2008年，全球金融危機(jī)之后，澳大利亞、荷蘭采取“雙峰”監(jiān)管模式，使其金融體系穩(wěn)步恢復(fù)。各國金融監(jiān)管改革將實施“雙峰”監(jiān)管作為重要方向。我國在適度借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，完善審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管體系，形成了符合中國基本國情的獨立的行為監(jiān)管模式。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)賦予行為監(jiān)管高度的政治性和人民性

行為監(jiān)管作為監(jiān)管新模式，既要滿足人民群眾多樣化的金融需求，更需要在金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、助力制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、支持鄉(xiāng)村振興等重點領(lǐng)域以及金融消費者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，體現(xiàn)金融為民理念和維護(hù)金融市場穩(wěn)定的重要作用，充分彰顯了政治性和人民性。

（二）中國國情發(fā)展賦予行為監(jiān)管高度的中國特色

次貸危機(jī)后，國際上以強(qiáng)化行為監(jiān)管作為改革方向，紛紛確立了各自的監(jiān)管模式。例如：英國和美國針對審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管嚴(yán)重失衡的問題，設(shè)立了專職、獨立的行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)；新加坡和中國香港零售客戶市場規(guī)模較小，更重視金融監(jiān)管效率，則利用金融消保體系建設(shè)來輔助行為監(jiān)管。我國重構(gòu)了由金監(jiān)總局獨立承擔(dān)行為監(jiān)管職責(zé)、央行主要負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管、金監(jiān)總局和證監(jiān)會實施各自領(lǐng)域微觀審慎監(jiān)管的組織框架，從根本上明晰了機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管、宏觀監(jiān)管和微觀監(jiān)管、審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管之間的關(guān)系。

（三）行為監(jiān)管始于消保范圍，更廣于消保范圍

從狹義上看，行為監(jiān)管是對金融機(jī)構(gòu)全部經(jīng)營行為的監(jiān)管，包含零售交易行為、對公交易行為以及同業(yè)批發(fā)業(yè)務(wù)行為，還包括銷售及欺詐、信息披露、個人信息保護(hù)等消保行為；從廣義上看，行為監(jiān)管是針對從事金融活動的機(jī)構(gòu)和個人的行為和業(yè)務(wù)實施的監(jiān)管，既包括持牌經(jīng)營的合法機(jī)構(gòu)，也包括無牌經(jīng)營的非法機(jī)構(gòu)。

二、實踐探索中，我國銀行業(yè)行為監(jiān)管穩(wěn)步推進(jìn)

（一）行為監(jiān)管的規(guī)章制定與監(jiān)管實踐先行，為后續(xù)立法奠定良好基礎(chǔ)

一是總體要求提出，行為監(jiān)管工作起步。2015年，國家出臺《關(guān)于印發(fā)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)工作方案的通知》，要求按照監(jiān)管規(guī)則制定與分開、審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管分開等原則優(yōu)化監(jiān)管流程和資源配置。2018年，《關(guān)于進(jìn)一步深化整治銀行業(yè)市場亂象的通知》要求突出功能監(jiān)管和行為監(jiān)管，形成監(jiān)管合力。

二是人事并舉，細(xì)分領(lǐng)域制度逐步建立。針對經(jīng)營主體，《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員行為管理指引》《董事監(jiān)事履職評價管理辦法》《銀行保險機(jī)構(gòu)大股東行為監(jiān)管辦法（試行）》等文件分別對從業(yè)人員、董事監(jiān)事、高管人員、大股東四個主體的行為規(guī)范提出具體要求；針對消費者群體，2022年，《銀行保險機(jī)構(gòu)消費者權(quán)益保護(hù)管理辦法》要求規(guī)范產(chǎn)品設(shè)計、銷售信披、宣傳教育等經(jīng)營行為，嚴(yán)格執(zhí)行行為監(jiān)管；針對業(yè)務(wù)活動，2020年，《理財公司理財產(chǎn)品銷售管理暫行規(guī)定》明確理財產(chǎn)品銷售行為監(jiān)管。

三是充分醞釀，監(jiān)管立法出臺在即。2022年11月，《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法（修訂草案征求意見稿）》公布，擬將行為監(jiān)管正式引入銀行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域，明確行為監(jiān)管規(guī)則，為行為監(jiān)管提供法律支持。

（二）監(jiān)管方式逐步從單一的審慎監(jiān)管向?qū)徤鞅O(jiān)管和行為監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變

一是嚴(yán)肅性和時效性兼顧，檢查領(lǐng)域的行為監(jiān)管進(jìn)一步加強(qiáng)。2015年，銀監(jiān)會實行現(xiàn)場檢查與機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)分離，設(shè)立現(xiàn)場檢查組織架構(gòu)，同步實施以指標(biāo)數(shù)據(jù)為主的非現(xiàn)場監(jiān)管與以行為為主的現(xiàn)場檢查，同時啟用審批手續(xù)更為簡便的現(xiàn)場核查手段，提高其對疑點違規(guī)行為的查處效率。

二是結(jié)果和過程并舉，數(shù)字化領(lǐng)域的行為監(jiān)管進(jìn)一步深化。銀監(jiān)會研發(fā)EAST智能監(jiān)管系統(tǒng)，可逐筆分析銀行交易信息，判斷銀行行為、貸款資金流向等是否違規(guī)。2023年，“一表通”試點工作的啟動，使銀行交易信息監(jiān)測的頻率提至T+1日，可實現(xiàn)跨地區(qū)信息共享，夯實行為監(jiān)管技術(shù)保障。

三是風(fēng)險和程度并重，處罰領(lǐng)域的行為監(jiān)管進(jìn)一步推進(jìn)。行政處罰認(rèn)定的行為考量因素增加，除實質(zhì)性風(fēng)險外，監(jiān)管部門還要考慮違規(guī)行為發(fā)生的次數(shù)和嚴(yán)重程度，對屢查屢犯的違規(guī)行為予以重罰，即使沒有產(chǎn)生風(fēng)險或損失，也可針對已實施的違規(guī)動作進(jìn)行問責(zé)。

（三）兩次全國性金融會議促進(jìn)監(jiān)管變革加速，行為監(jiān)管呼之即出

2017年7月，全國金融工作會議指出要“加強(qiáng)功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管”，這是我國首次在高規(guī)格會議層面引入行為監(jiān)管概念。2023年3月，監(jiān)管格局改革為“一行一局一會”，行為監(jiān)管職責(zé)主要由金監(jiān)總局承擔(dān)。2023年10月，中央金融工作會議強(qiáng)調(diào)“依法將所有金融活動全部納入監(jiān)管，全面強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)”。由此，獨立的行為監(jiān)管體系搭建完成。

三、問題查擺，銀行機(jī)構(gòu)行為管理存在四大不足

（一）行為管理意識與行為風(fēng)險不匹配

銀行經(jīng)營行為包括公司治理、風(fēng)險內(nèi)控、銷售競爭、消保維權(quán)等所有領(lǐng)域活動。隨著銀行業(yè)務(wù)產(chǎn)品的不斷豐富和復(fù)雜化，金融消費者維權(quán)不可控影響因素增加，經(jīng)營行為風(fēng)險不確定性加大。而大部分銀行管理層和員工對行為監(jiān)管內(nèi)涵、重要性等理解不深，尚未深入開展行為管理研究。

（二）行為管理措施與業(yè)務(wù)發(fā)展不匹配

銀行行為管理分為內(nèi)部員工行為管理和與外部消費者權(quán)益相關(guān)的服務(wù)行為管理。目前，員工行為管理已納入常態(tài)管理，但主要集中在員工資金交易、家庭財產(chǎn)、消費社交等社會行為信息的監(jiān)測分析，而對于員工在經(jīng)營活動各環(huán)節(jié)中可能存在的行為風(fēng)險尚未建立完整的管理體系，防控措施仍較缺乏。與此形成反差的是，2020年至2023年，銀保監(jiān)會行政處罰的銀行數(shù)量和問責(zé)人次平均增長率約為30%和40%，罰沒金額增幅放緩，2022年回落至10%以內(nèi)，其反映出行政處罰由機(jī)構(gòu)單罰轉(zhuǎn)為對機(jī)構(gòu)和人員雙罰，管理失職、行為失范、侵犯消費者權(quán)益等行為問題逐步納入處罰內(nèi)容。

（三）行為管理能力與金融消費者訴求不匹配

主要是對于與外部消費者權(quán)益相關(guān)的服務(wù)行為，雖然大部分銀行已建立產(chǎn)品服務(wù)、消保等管理制度，但出發(fā)點仍是銀行立場，而非消費者立場。由于考核機(jī)制不健全，金融糾紛千變?nèi)f化，服務(wù)行為管理與消費者需求差距甚大，信用卡業(yè)務(wù)投訴高企、亂收費、提前還貸處理不當(dāng)?shù)葐栴}仍舊普遍存在。

（四）科學(xué)技術(shù)運用與行為信息特性不匹配

銀行經(jīng)營行為節(jié)點多、數(shù)量大、分散廣、個體差別大，信息收集的難度大，依靠傳統(tǒng)方法較難及時發(fā)現(xiàn)異常行為信息。大部分機(jī)構(gòu)沒有建立行為管理信息系統(tǒng)，未能將經(jīng)營行為轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)信息并開展分析，難以達(dá)到全面監(jiān)測、精準(zhǔn)識別、有效糾正行為風(fēng)險的效果。

四、未來發(fā)展，銀行行為治理體系構(gòu)建的四點建議

銀行經(jīng)營行為管理自上而下涉及三會一層，由內(nèi)而外影響企業(yè)形象，是銀行全面風(fēng)險管理和綜合治理的組成部分。銀行應(yīng)從戰(zhàn)略目標(biāo)、組織架構(gòu)、制度風(fēng)控、科技手段、企業(yè)文化等方面著手，提升行為治理。

（一）聚焦頂層設(shè)計和文化引導(dǎo)，優(yōu)化行為治理組織架構(gòu)和責(zé)任體系

銀行應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計，建立由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，股東、董事、監(jiān)事、高管層、部門中層和基層員工各司其職的行為治理組織架構(gòu)，明確責(zé)任分工，提升員工履職盡責(zé)的能力，創(chuàng)建良好治理環(huán)境；增強(qiáng)主體意識，股東、董事、監(jiān)事著重增強(qiáng)制衡約束適當(dāng)?shù)墓局卫硪庾R，經(jīng)營層著重增強(qiáng)合規(guī)經(jīng)營的管理意識，基層員工著重增強(qiáng)守正篤實的執(zhí)行意識，從而形成全員合力；打造文化品牌，將行為管理融入企業(yè)文化建設(shè)，再通過增強(qiáng)文化自信反哺行為管理，形成良性循環(huán)。

（二）突出經(jīng)營活動全覆蓋，完善行為治理制度和風(fēng)控體系建設(shè)

銀行應(yīng)全面梳理經(jīng)營活動并將其納入治理范疇，建立立體式全覆蓋的行為治理制度和風(fēng)控體系。經(jīng)營活動涵蓋范圍：一是全賬表科目活動，按照賬表對應(yīng)科目、科目對應(yīng)業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)對應(yīng)產(chǎn)品和服務(wù)、產(chǎn)品和服務(wù)對應(yīng)流程、流程對應(yīng)員工行為的鏈?zhǔn)絺鬟f機(jī)制，確定活動范圍。二是全流程業(yè)務(wù)活動，包括業(yè)務(wù)需求提出、可行性分析、業(yè)務(wù)開展、后評估等前中后全部流程。三是全周期產(chǎn)品和全過程服務(wù)活動，包括產(chǎn)品服務(wù)的設(shè)計開發(fā)、定價管理、協(xié)議制定、營銷宣傳、信息披露、退出等環(huán)節(jié)。四是全類別人員活動，包括銀行的正式員工、勞務(wù)派遣員工八小時內(nèi)外活動，并關(guān)注股東實控人、董事、監(jiān)事等。

（三）依托數(shù)字化轉(zhuǎn)型和科技賦能，提升行為治理效率

銀行應(yīng)拓展線上服務(wù)場景，提高數(shù)字化水平，以便記錄行為信息；建立與業(yè)務(wù)相匹配的自動化、智能化全量行為管理平臺，制定異常行為標(biāo)準(zhǔn)，確定行為風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)，建立風(fēng)險模型，創(chuàng)新管理工具，實施動態(tài)監(jiān)測、自動化分析，實現(xiàn)對風(fēng)險的早識別、早預(yù)警、早處置；圍繞員工行為信息流和服務(wù)行為業(yè)務(wù)流，實行“信息收集-監(jiān)測識別-分析評估-核查確認(rèn)-報告審批-糾偏整改-反饋評價”經(jīng)營行為閉環(huán)管理；加強(qiáng)行為管理與內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡查之間的信息共享和流程整合，豐富管理抓手，突出常態(tài)化治理，打造可持續(xù)的一體化風(fēng)險管控生態(tài)體系。

（四）秉承金融為民的理念，強(qiáng)化消費者權(quán)益保護(hù)

銀行應(yīng)牢記“以客戶為中心”的服務(wù)理念，將消保工作擺在重要位置，真正從消費者權(quán)益角度出發(fā)，健全產(chǎn)品和服務(wù)流程，完善消費者權(quán)益保護(hù)審查、適當(dāng)性管理、信息披露、宣傳教育、個人信息保護(hù)、內(nèi)部考核等工作機(jī)制，構(gòu)筑全方位的消保工作體系；加強(qiáng)事前審查預(yù)防、事中行為管控、事后多元化糾紛處置流程，開展分層次的員工培訓(xùn)和消費者金融知識宣教活動，并定期評估復(fù)盤，以評促建，確保金融消費者享有知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)、受教育權(quán)等權(quán)利。

（作者系會計師、經(jīng)濟(jì)師；研究方向：金融研究；作者單位：溫州民商銀行）