馬思宇

黨政關(guān)系兼顧民主和集中,是中國共產(chǎn)黨治理體系的重要特點。自蘇區(qū)時期起,中共就已開始探索如何既能夠確保黨對政權(quán)的集中領導,同時又能夠擴大民眾的政治參與。1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后,這一探索進入新的階段,“三三制”便是這一時期最為重要的政治舉措。中共在設計抗日民主政權(quán)時提出:“根據(jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的原則,在人員分配上,應規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一,非黨的左派進步分子占三分之一,不左不右的中間派占三分之一。”(1)毛澤東:《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》(1940年3月6日),載中共中央文獻研究室、中央檔案館編:《建黨以來重要文獻選編(一九二一—一九四九)》第17冊,中央文獻出版社2011年版,第170頁。這項政策被稱為“三三制”。“三三制”的選舉與運作,都離不開中共的黨團制度。

黨團是指中共在一切黨外和群眾組織中進行組織活動的機關(guān)。圍繞黨團衍生出的一整套整合、領導群眾組織乃至群眾運動的組織制度和行動機制,構(gòu)成黨團制度的核心。其實在建黨之初,黨團制度便已有雛形;中共創(chuàng)建根據(jù)地以后,黨團制度逐漸成為處理黨政關(guān)系的重要抓手。1928—1945年,中共的黨團制度基本遵循1928年中共六大黨章規(guī)定,即在非黨組織之各種代表大會、會議及機關(guān)中,凡有黨員三人以上者均成立黨團,其任務是在非黨組織中加強黨的影響、實行黨的政策,并監(jiān)督黨員在非黨組織中的工作。(2)《中國共產(chǎn)黨黨章》(1928年7月10日),載中央檔案館編:《中共中央文件選集》第4冊,中共中央黨校出版社1989年版,第481頁。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后,中共領導的根據(jù)地政權(quán)由工農(nóng)民主政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榭谷彰裰髡?quán)。(3)《中共中央為公布國共合作宣言》(1937年7月15日),載中共中央文獻編輯委員會編:《周恩來選集》上卷,人民出版社1980年版,第77頁。起初,對于在政府中設立黨團的問題,中共中央持謹慎態(tài)度。1938年10月,張聞天在中共六屆六中全會上指出,中共的主要工作是取得合法權(quán),“張開一個很廣泛的合法的行政機關(guān)的網(wǎng)”,暫時不在政府中組織黨團。(4)洛甫:《關(guān)于抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的與黨的組織路線》(1938年10月15日),載中央檔案館編:《中共中央文件選集》第11冊,中共中央黨校出版社1991年版,第691—692頁。盡管中共中央有如此規(guī)定,但很多根據(jù)地政府其實早有黨團。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)以后,根據(jù)地政權(quán)性質(zhì)雖有變化,但干部仍以中共黨員為主,制度也與蘇區(qū)時期一脈相承。林伯渠即謂,“我們是蘇維埃轉(zhuǎn)過來的,所以不免帶來了許多那時適用的意識”(5)《林伯渠同志在陜甘寧邊區(qū)黨政聯(lián)席大會上的報告——關(guān)于新民主主義政治的階段問題》(1940年3月12日—13日),載《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編》編委會編:《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編——陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第2卷,陜西人民出版社2013年版,第114頁。。1938年12月,晉冀豫邊區(qū)便已有政府黨團。(6)何英才:《全區(qū)黨的建設問題》(1938年12月24日),載山西省檔案館編:《太行黨史資料匯編》第1卷,山西人民出版社1989年版,第513頁。1939年10月以前,陜甘寧邊區(qū)曲子縣鄉(xiāng)政府也已設立黨團。(7)《陜甘寧邊區(qū)政府對曲子縣8月份工作報告的指令》(1939年10月3日),載《隴東革命歷史檔案資料選編》編委會編:《隴東革命歷史檔案資料選編·政權(quán)建設》,中共黨史出版社2017年版,第46頁。作為中共處理黨政關(guān)系的重要抓手,黨團制度的施行要早于“三三制”。

以往研究成果多關(guān)注“三三制”與中共政權(quán)的民主建設問題,并開始注意到黨團制度與“三三制”之間存在密切的關(guān)系。(8)徐世華指出,“三三制”為中共多黨合作制的開端,是完善中共領導的必要途徑。陳先初補充了這一觀點,認為堅持黨的領導是“三三制”的前提,而黨團是實現(xiàn)黨的領導的重要一環(huán)。黃正林則從黨政關(guān)系的角度,闡釋了黨團在黨政分開方面所發(fā)揮的重要作用。參見徐世華:《中國共產(chǎn)黨領導下多黨合作制的開端——簡論延安時期三三制政權(quán)》,《甘肅社會科學》1991年第4期;陳先初:《抗戰(zhàn)時期中國共產(chǎn)黨民主建政的歷史考察》,《抗日戰(zhàn)爭研究》2002年第1期;黃正林:《中共在陜甘寧邊區(qū)執(zhí)政問題研究——以抗日民主政權(quán)和“三三制”為中心》,《中共黨史研究》2017年第9期。但如果不對中共的黨團制度進行深入了解,僅研究“三三制”,難以描摹出抗日根據(jù)地黨政關(guān)系的整體圖景。黨團制度本身的制度脈絡、地方政府中黨團制度與“三三制”的選舉運作、政府黨團與地方黨委的關(guān)系等問題,仍有待深入討論。本文擬就以上問題作進一步探討。

一、黨團制度與“三三制”選舉

1940年3月6日,中共中央正式提出“三三制”政策。一方面,這一政策的提出有動員民眾、獲取社會支持的考慮。有研究者指出,“三三制”的政權(quán)改革意在緩解根據(jù)地的政治壓力,獲得更廣泛的支持。(9)黃正林:《中共在陜甘寧邊區(qū)執(zhí)政問題研究——以抗日民主政權(quán)和“三三制”為中心》,《中共黨史研究》2017年第9期。另一方面,這也是中共加強自身建設、反對黨內(nèi)“左傾”思想的需要。當時,不少共產(chǎn)黨干部仍保持著蘇區(qū)時代的固有思維,在統(tǒng)一戰(zhàn)線中只講斗爭,不講團結(jié)聯(lián)合。通過限制政權(quán)中的中共黨員數(shù)量,可以提高黨外進步人士的參與度,培養(yǎng)黨員的民主作風。

然而,中共推行“三三制”面臨的阻力首先來自內(nèi)部。黨內(nèi)干部對“三三制”認識不一,部分黨員和干部誤以為“三三制”是“共產(chǎn)黨三分之一,國民黨三分之一,無黨無派三分之一”,或是“共產(chǎn)黨三分之一,國民黨三分之一,哥老會三分之一”。整體而言,對于推行“三三制”,新干部較為積極,老干部則相對保守。經(jīng)歷過土地革命的中下級干部和一般工農(nóng)黨員多按經(jīng)驗辦事,不敢放手:“從地主豪紳手里奪過來的政權(quán),流了多少血,怎敢又隨便讓他們進來!”有的干部反映:“大革命時咱們被國民黨趕跑,現(xiàn)在實行三三制,敢保不再上當?”(10)林伯渠:《陜甘寧邊區(qū)三三制的經(jīng)驗及其應該糾正的偏向》(1944年3月25日),載《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編》編委會編:《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編——陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第8卷,陜西人民出版社2013年版,第99—100頁。在擴大民主參與的同時,更要保證掌握政權(quán),“三三制”本身無法兼顧雙重要求,所以必須與黨團制度配合推行。

設立黨團是順利實現(xiàn)“三三制”選舉的先決條件。為確保黨團在政府和參議會的核心地位,各級黨委在“三三制”選舉之前,即預先布置黨團人選。黨團成員是參與政府的黨員中的精干力量,是政府黨員乃至整個政府的領導決策核心。1941年,毛澤東曾致信謝覺哉,提出關(guān)于陜甘寧邊區(qū)政府黨團的設想:“黨團只須三、五人,任務是掌握政策,有事即談,談通了,或擬成了計劃,商得西北局同意(或常委通過)就提在政府委員會上通過。黨團會由你召集,也不必各廳都有人,以能考慮政策的人為限?！?11)毛澤東:《致謝覺哉》(1941年8月12日),載中共中央文獻研究室編:《毛澤東書信選集》,中央文獻出版社2003年版,第164頁。在中共領導人看來,黨團作為政府的領導核心,人數(shù)宜少、力量宜強。

黨團成員包括書記、干事和普通成員三類。中共六大修改的黨章規(guī)定,黨團選舉書記和干事進行日常工作。(12)《中國共產(chǎn)黨黨章》(1928年7月10日),載《中共中央文件選集》第4冊,第481頁。黨團書記是各級政府黨團的核心,負責執(zhí)行上級政策,統(tǒng)一黨團意見,確保行動統(tǒng)一、力量集中。(13)《中共陜甘寧邊區(qū)中央局關(guān)于實行“三三制”的選舉運動給各級黨委的指示》(1941年1月30日),載中共中央文獻研究室、中央檔案館編:《建黨以來重要文獻選編(一九二一——一九四九)》第18冊,中央文獻出版社2011年版,第66頁。由于書記作用重大、不容有失,所以黨委必須牢牢掌握書記人選。大多數(shù)情況下,各級黨委在選舉前即已指派書記,黨團干事和普通成員也基本由黨委指派產(chǎn)生。

在“三三制”選舉前,上級或同級黨委都會預做方案、確定方針。這種大會前開小會的方式,廣泛適用于各級政府黨團和群眾組織黨團,確保了黨組織對政府和群眾組織的領導。時任陜甘寧邊區(qū)政府主席的林伯渠要求,邊區(qū)政府的路線、政策和方針問題,必須先由政府黨團討論。(14)林伯渠:《陜甘寧邊區(qū)三三制的經(jīng)驗及其應該糾正的偏向》(1944年3月25日),載《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編——陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第8卷,第112頁。1943年1月15日,在晉察冀邊區(qū)第一屆參議會開會前,中共中央北方分局特地召集參議會黨團開會,并規(guī)定了參議會黨團的任務、工作、組織和紀律。當時出席參議會的很多黨員并不熟悉黨團的運作方式,也不知道北方分局的布置安排。有鑒于此,北方分局特地印發(fā)教材,供參會黨員學習領會。(15)《中共中央北方分局關(guān)于晉察冀邊區(qū)第一屆參議會的總結(jié)》(1943年1月24日),載河北省社會科學院歷史研究所等編:《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》下冊,河北人民出版社1983年版,第297頁。

“三三制”選舉過程中,黨員須進行黨團活動,才能達到預期效果。黨團活動泛指在政府和群眾組織中貫徹黨的政策、擴大黨的影響的活動,其活動主體也不限于黨團成員,每個參與政府和群眾組織的黨員均被要求從事該項活動。例如,中共陜甘寧邊區(qū)中央局指示各級黨委,黨員必須全員參與選舉,使每一個黨員都能成為選舉運動中的“積極活動者”,動員群眾,宣傳政策,影響選舉結(jié)果,選拔優(yōu)秀人才。(16)《中共陜甘寧邊區(qū)中央局關(guān)于實行“三三制”的選舉運動給各級黨委的指示》(1941年1月30日),載《建黨以來重要文獻選編(一九二一—一九四九)》第18冊,第66頁。

盡管在“三三制”選舉投票過程中,黨團制度展現(xiàn)出諸多優(yōu)勢,但也存在一定問題。由于黨團內(nèi)部的溝通不盡順利,基層黨員也未必全然領會黨團意圖,執(zhí)行中難免出現(xiàn)差錯。如陜甘寧邊區(qū)部分地區(qū)在參議會選舉時,黨團成員事先未商量一致,以致在會議上發(fā)生爭吵。(17)《中共陜甘寧邊區(qū)中央局關(guān)于實行“三三制”的選舉運動給各級黨委的指示》(1941年1月30日),載《建黨以來重要文獻選編(一九二一—一九四九)》第18冊,第66頁。再如在晉察冀邊區(qū)第一屆參議會上,由于黨團的決定與指示在會前未向全體黨員深入傳達,致使有些黨員不知黨團決定,也不知如何進行黨團活動。少數(shù)黨員未經(jīng)詳細了解,便舉手附議黨外人士的提案;而經(jīng)黨團指定發(fā)言的黨員,為黨批準的提案辯護時也不夠積極。(18)《中共中央北方分局關(guān)于晉察冀邊區(qū)第一屆參議會的總結(jié)》(1943年1月24日),載《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》下冊,第299頁。雖然存在各種各樣的問題,但是總體而言,選舉過程中的黨團運作達到了預期效果,推進了“三三制”的建設。

從實踐效果來看,黨團制度是擴大群眾政治參與,同時又保證選舉結(jié)果與黨的設想一致的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。晉冀豫邊區(qū)要求在各級參議會、行政委員會的選舉以及各級政府行政人員的配備選拔中,必須切實發(fā)揮黨的指導作用,以保證“三三制”的比例。無論是自下而上的選舉還是自上而下的選拔,都必須做到有組織、有計劃。如在村級和區(qū)級干部配備中,必須切實保證村、區(qū)長的人選掌握在黨員和進步分子手中。(19)鄧小平:《黨與抗日民主政權(quán)》(1941年4月15日),載山西省檔案館編:《太行黨史資料匯編》第4卷,山西人民出版社1994年版,第235—236頁。林伯渠總結(jié),1941年“三三制”選舉運動的特點是“反保證”。“反保證”體現(xiàn)在不僅要保證當選的中共黨員數(shù)量減少,而且要保證中共認可的黨外人士當選。凡是黨組織有基礎的地方,部分地主、士紳和國民黨員之所以能夠當選,除了與其平日為人公正、有群眾威望有關(guān),更重要的是因為有共產(chǎn)黨的保證。(20)林伯渠:《陜甘寧邊區(qū)三三制的經(jīng)驗及其應該糾正的偏向》(1944年3月25日),載《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編——陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第8卷,第100頁。通過有意識地準備選舉,中共有效保證了“三三制”中黨團力量和受黨團影響的力量占據(jù)優(yōu)勢。

“三三制”的發(fā)展從上層到下層、從局部到整體,步步摸索,謹慎實行。1941年1月30日,中共陜甘寧邊區(qū)中央局發(fā)出《關(guān)于徹底實行“三三制”的選舉運動給各級黨委的指示信》(21)《邊區(qū)中央局關(guān)于徹底實行“三三制”的選舉運動給各級黨委的指示信》(1941年1月30日),載中央檔案館、陜西省檔案館編:《中共陜甘寧邊區(qū)黨委文件匯集(一九四○年—一九四一年)》,內(nèi)部資料,1994年,第304、305頁。,“三三制”開始在局部地區(qū)的上層推行,但仍處于摸索階段。自1942年起,各根據(jù)地逐漸加大了推行力度。3月6日,陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)布《為充實三三制給各縣的指示信》,指出民意機關(guān)和政府機關(guān)都應實行“三三制”,并要求不符合“三三制”政策的地區(qū),共產(chǎn)黨員須退出,由黨外人士增補;(22)《為充實三三制給各縣的指示信》(1942年3月6日),載甘肅省社會科學院歷史研究室編:《陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯》第1輯,甘肅人民出版社1981年版,第158頁。隨后又于9月1日發(fā)出關(guān)于發(fā)動普遍的鄉(xiāng)市參議員改選運動的指示信,要求通過此次改選徹底實行“三三制”。(23)《陜甘寧邊區(qū)政府關(guān)于改選鄉(xiāng)市參議員的指示信》(1942年9月1日),載《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編》編委會編:《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編——陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第6卷,陜西人民出版社2013年版,第333、334頁。這兩個指示在實踐中都得到了很好貫徹,至1942年底,“三三制”已在陜甘寧邊區(qū)徹底實現(xiàn)。就“三三制”實行的整體情況而言,新區(qū)比老區(qū)效果好,上層比下層效果好。(24)謝覺哉:《三三制的理論與實際》,載中共延安地委統(tǒng)戰(zhàn)部、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部研究所編:《抗日戰(zhàn)爭時期陜甘寧邊區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線和三三制》,陜西人民出版社1989年版,第446頁。隴東革命根據(jù)地新正縣1942年改選縣參議員時,中共“大量讓出了政權(quán)”,22名鄉(xiāng)長中原有黨員14名,后改選掉7名,使更多黨外人士進入鄉(xiāng)政權(quán)工作。(25)《新正縣實行“三三制”民主政權(quán)概況》(1944年11月20日),載《隴東革命歷史檔案資料選編·政權(quán)建設》,第323頁。

與陜甘寧邊區(qū)相似,中共太行區(qū)黨委領導的根據(jù)地也經(jīng)歷了從部署到逐步落實的過程。1940年春,中共中央提出抗日民主政權(quán)的性質(zhì)與任務后,各級政府展開了研究與討論。1941年,晉冀魯豫邊區(qū)進行了邊區(qū)臨時參議會的大選和廣泛的村級選舉。1942—1943年,經(jīng)過重新發(fā)動群眾,“三三制”最終得以落實,并貫穿政權(quán)工作的各個環(huán)節(jié)?？梢哉f“三三制”的執(zhí)行,可以說“是逐漸進步,并已做出成績來的”。(26)《中共太行區(qū)黨委關(guān)于政權(quán)建設問題給中央的報告》(1944年1月16日),載山西省檔案館編:《太行黨史資料匯編》第7卷,山西人民出版社2000年版,第24頁。

“三三制”的發(fā)展與黨團工作的調(diào)整基本同步。冀魯豫邊區(qū)軍政委員會提出,不能機械地實行“三三制”,而要根據(jù)具體情況,自上而下有計劃地求得數(shù)量和質(zhì)量的雙重配合,“保證黨的優(yōu)勢”;只有在民主運動深入縣政權(quán)后,才能在村政權(quán)完全實行“三三制”。(27)《冀魯豫邊區(qū)軍政委員會關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)、財經(jīng)、政權(quán)、武裝等工作問題的決定(節(jié)錄)》(1941年1月12日),載中共山東省委黨史研究室、山東省中共黨史學會編:《山東黨史資料文庫》第8卷,山東人民出版社2015年版,第40頁。換言之,在沒有絕對把握時,村級政權(quán)仍須由清一色的黨員掌握。中共的構(gòu)想是,利用黨團制度確保黨的優(yōu)勢地位,在黨團制度健全的情況下,方可推行“三三制”。

從整體而言,中共通過黨團等制度方式,成功推動了抗戰(zhàn)時期根據(jù)地的“三三制”政權(quán)建設。1944年3月,林伯渠回顧陜甘寧邊區(qū)“三三制”選舉時,認為“由于共產(chǎn)黨普遍地約束了自己的位置,同時也選進了一些進步分子,確實把三三制建立起來了”。他還轉(zhuǎn)引了華池縣一個地主的話,“三七年選舉,咱們沒有選舉權(quán),現(xiàn)在共產(chǎn)黨、八路軍、邊區(qū)政府看得起咱們了,又給咱們選舉權(quán),咱今后一定要選好人”。(28)林伯渠:《陜甘寧邊區(qū)三三制的經(jīng)驗及其應該糾正的偏向》(1944年3月25日),載《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編——陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第8卷,第105、98頁?！叭啤边x舉取得了良好的社會效果,團結(jié)了根據(jù)地的各個階層。

二、政府黨團與地方黨委

黨團是聯(lián)系政府和黨委的紐帶。黨團制度的職權(quán)分工大致可以分為兩類:一類是處理黨政關(guān)系,如政府黨團與“三三制”政權(quán)的關(guān)系;另一類是處理黨內(nèi)關(guān)系,如政府黨團與地方黨委的關(guān)系。理解黨團制度與“三三制”政權(quán)的關(guān)系,必須從考察政府黨團與地方黨委的關(guān)系入手。

黨團受黨委領導,主要體現(xiàn)在隸屬關(guān)系、決策流程、人員選任等方面。其一,就隸屬關(guān)系而論,黨團隸屬于同級黨委,黨團須向黨委匯報,聽從黨委指揮。1940年11月,在總結(jié)黨領導抗日民主政權(quán)的工作時,中共山東分局指出:“政府黨團是各級黨委會實現(xiàn)對同級政權(quán)領導的唯一橋梁。”(29)《中共山東分局關(guān)于山東黨領導民主政權(quán)工作的總結(jié)與今后任務》(1940年11月12日),載中共山東省委黨史資料征集研究委員會編:《山東抗日根據(jù)地》,中共黨史資料出版社1989年版,第60頁。《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團規(guī)則(草案)》則規(guī)定,邊區(qū)政府黨團應“絕對服從”西北局的領導,但政府黨團也無需事事請示西北局,“反對不理或一切依賴兩種現(xiàn)象”;邊區(qū)政府黨團對下級縣區(qū)鄉(xiāng)黨團不產(chǎn)生縱向指導關(guān)系,但西北局收到的各級黨內(nèi)政權(quán)工作報告可交黨團參考和處理。(30)《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團規(guī)則(草案)》(1942年12月4日),載西北五省區(qū)編纂領導小組、中央檔案館編:《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻卷》(下),中共黨史資料出版社1990年版,第532頁。例如1944年3月,陜甘寧邊區(qū)政府黨團會議商討民政廳提出的婚姻條例,須問過西北局方可作決定。(31)魏協(xié)武主編:《黃亞光文稿和日記摘編》,1944年3月13日,陜西人民出版社1998年版,第151頁。

政府中的中共組織除政府黨團外,還有政府黨支部。黨團與支部的區(qū)別在于:支部是黨的正式組織,黨員均隸屬于支部,黨團負責人也不例外,同樣要過支部生活;而黨團屬于工作組織,人數(shù)遠少于支部,人員也限于政府領導層。以陜甘寧邊區(qū)政府支部為例,支部雖在政治上受政府黨團領導,但組織關(guān)系隸屬于西北局。支部的職責在于收集意見和問題,觀察黨員和非黨員的表現(xiàn),進而向黨團和黨委匯報,但其無權(quán)干預行政工作(32)《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團規(guī)則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻卷》(下),第534頁。,不應成為“第二黨團”(33)鄧小平:《黨與抗日民主政權(quán)》(1941年4月15日),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第241頁。。

其二,在決策流程方面,黨委應遵從上級指示,指揮黨團工作。鄧小平就曾批評太行區(qū)黨委領導把上級政令“置之高閣”,單憑聰明去指導同級政府工作,簡直是“胡行亂為”,“叫政權(quán)工作同志犯法”。(34)鄧小平:《黨與抗日民主政權(quán)》(1941年4月15日),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第235頁。同時,黨委也不能越俎代庖,繞過黨團來干涉政務。黨委對黨團的領導應遵循抓大放小的方針,把握原則、不涉細微,讓黨團有“靈活運用之余地”。(35)《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團規(guī)則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻卷》(下),第532頁。

黨團在服從黨委的基礎上,有一定的自由裁量權(quán)。中共六大黨章規(guī)定,政府黨團可以自由決定自身內(nèi)部問題及日常工作,黨團事務應由黨團會議或黨團干事會決定。(36)《中國共產(chǎn)黨黨章》(1928年7月10日),載《中共中央文件選集》第4冊,第481—482頁。以陜甘寧邊區(qū)政府黨團為例,黨團會議分定期和不定期兩種,由黨團書記提前準備議事日程和參考材料。黨團中的政府負責干部應經(jīng)常向黨團書記反映該部門情況、提供相關(guān)材料,凡有涉及政策的新措施必須先提交黨團討論,重要措施還必須經(jīng)西北局批準。黨團內(nèi)部應有民主討論,但一經(jīng)決定,必須一致行動,“不能有個人自由,不能對外發(fā)表不同的意見”。(37)《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團規(guī)則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻卷》(下),第533—534頁。

其三,在人員選任方面,黨團書記和成員人選由同級或上級黨委指定。如陜甘寧邊區(qū)政府黨團人選由西北局指定,并呈請中央批準(38)《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團規(guī)則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻卷》(下),第532頁。,人數(shù)最初擬為3—5人(39)毛澤東:《致謝覺哉》(1941年8月12日),載《毛澤東書信選集》,第164頁。。晉察冀邊區(qū)的黨團不超過7人。(40)鄧小平:《黨與抗日民主政權(quán)》(1941年4月15日),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第238頁。政權(quán)系統(tǒng)中的黨員數(shù)量變少,相應素質(zhì)要求變高。在政權(quán)系統(tǒng)中工作的黨員和干部,必須服從黨委和黨團的決議、決定和紀律,不得利用自己的地位自由行動。黨對“三三制”政權(quán)之領導的實現(xiàn),有賴于黨團成員絕對服從黨的決定。(41)《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領導及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》(1942年9月1日),載中央檔案館編:《中共中央文件選集》第13冊,中共中央黨校出版社1991年版,第432頁。黨團書記必須定期向黨報告工作,向黨委反映各級政府、民意機關(guān)的動向。(42)《彭德懷在太行區(qū)軍隊營級、地方黨縣級以上干部會議上的報告》(1942年12月18日),載山西省檔案館編:《太行黨史資料匯編》第5卷,山西人民出版社2000年版,第950頁。

黨團成員的言行對黨委負責,受黨委監(jiān)督。黨團成員隸屬于黨,他們雖是黨的代表,但又不能完全代表黨。因此,政府的黨團成員不可過于頻繁地以黨的名義提出意見。只有大的問題,才能以黨的名義提出主張;只有黨正式指定的代表,才有權(quán)代表黨說話、提案,或與其他黨派接頭。黨代表的一切言論行動更要特別慎重,文章、演說、提案等都必須經(jīng)過黨委會的審查和批準(43)鄧小平:《黨與抗日民主政權(quán)》(1941年4月15日),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第240頁。,陜甘寧邊區(qū)政府的對外宣傳亦由黨團統(tǒng)一管理?！督夥湃請蟆钒l(fā)表關(guān)于邊區(qū)政府政策的宣傳文章,以及政權(quán)系統(tǒng)中的黨員對外發(fā)表涉及原則問題的文章或演說前,須先獲得黨團同意,重要者還須獲得西北局批準。(44)《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團規(guī)則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻卷》(下),第532頁。

各級黨團不能自成體系,因此各級黨委嚴禁上下級黨團發(fā)生關(guān)聯(lián)。例如,縣政府黨團與區(qū)政府黨團間不存在直接上下級關(guān)系,須由黨委從中協(xié)調(diào)。朱瑞曾提出,上下級黨團間可以相互關(guān)聯(lián),中共在華北有半公開的合法地位,如有工作需要,可以打通一部分的上下關(guān)系。(45)《中共晉冀豫區(qū)委會議記錄(一)》(1938年8月),載《太行黨史資料匯編》第1卷,第330頁。但黨團建立系統(tǒng)聯(lián)系的嘗試很快遭到抑制。彭真批評說,黨團上下關(guān)聯(lián),易滋生“獨立割據(jù)主義”,形成“黨內(nèi)諸侯”。黨團應絕對服從黨委,黨團上下級不應發(fā)生領導或組織關(guān)系,以免形成雙重領導,削弱下級黨委威信,否則黨團將有形成“第二黨”的危險。(46)彭真:《關(guān)于晉察冀邊區(qū)黨的工作和具體政策報告》(1941年9月),中共中央黨校出版社1997年版,第189、190頁。

陜甘寧邊區(qū)政府黨團成立較早、規(guī)模較大,且有很多高層領導參與建設,是中共踐行黨團制度的一個縮影。作為示范性和綱領性文件,《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團規(guī)則(草案)》對各根據(jù)地的政府黨團運作均有參考意義。該草案規(guī)定政府黨團的任務是:“依據(jù)中央對根據(jù)地領導的統(tǒng)一與一元化的精神,保證黨對‘三三制’政權(quán)的領導,統(tǒng)一黨員在政權(quán)機關(guān)中的言論行動,把黨的政策黨的決定,依靠黨團的努力,取得行政機關(guān)或民意機關(guān)的通過,把黨的主張變成政府的主張,并使之見諸實行?！?47)《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團規(guī)則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻卷》(下),第531頁。

1941年陜甘寧邊區(qū)政府黨團成立時,成員有邊區(qū)政府主席林伯渠、秘書長謝覺哉等5人。此后黨團成員不斷增加,擴大至13人。由于黨團成員工作繁忙,不熟悉黨團工作,政府黨團本擬每周開會一次,實際上很難做到。然而,出于強化黨對政府領導的需要,黨團會議得以一直延續(xù)下來。黨團會議內(nèi)容廣泛,據(jù)謝覺哉記述,僅在1941—1944年,就涉及運鹽、征糧、災荒、加強黨性、黨政區(qū)分、文化教育等黨政問題。(48)《謝覺哉日記》上卷,1941年7月11日、9月13日,1942年2月12日,1944年1月23日、2月2日、2月20日、3月22日、5月6日,人民出版社1984年版,第324、337、402、567、570、577、593、617頁。

相對于主管單位中共中央西北局,陜甘寧邊區(qū)政府黨團體現(xiàn)出一定的獨立性。1941年8月,毛澤東也提出,政府黨團應與黨委中的政府委員會有所區(qū)隔。(49)毛澤東:《致謝覺哉》(1941年8月12日),載《毛澤東書信選集》,第164頁。黨團最初沒有書記,也很少向西北局報告工作。(50)《謝覺哉日記》上卷,1942年2月17日,第354頁。面對西北局的指示,政府黨團敢于提出不同意見。如1941年夏,林伯渠、謝覺哉二人與西北局書記高崗在根據(jù)地的財經(jīng)政策上出現(xiàn)分歧和爭論,邊區(qū)政府黨團多次開會討論運鹽政策中可能存在的增加民賦、強制勞動以及政府預算、紙幣發(fā)行等問題。

為此,毛澤東花費了很大精力調(diào)解林伯渠、謝覺哉與高崗的意見分歧。據(jù)謝覺哉日記和有關(guān)資料記載,1941年7月24日—8月22日,在不到一個月的時間里,毛澤東寫給林伯渠和謝覺哉的信件就達10封,并數(shù)次當面長談。毛澤東在信中勸導林、謝二人理解政策、認清局勢,他在指出現(xiàn)行財經(jīng)政策不足的同時,更強調(diào)其在當時環(huán)境下的正當性、必要性。(51)胡喬木:《胡喬木回憶毛澤東》,人民出版社2003年版,第138—139頁。毛澤東的處理看似公正,實則傾向西北局。隨后,毛澤東派李維漢接替謝覺哉,任陜甘寧邊區(qū)政府秘書長和黨團書記,負責溝通黨政關(guān)系。1942年9月28日,在陜甘寧邊區(qū)政府黨團會議討論政府簡政工作時,李維漢傳達了毛澤東關(guān)于精簡方向的指示。(52)魏協(xié)武主編:《黃亞光文稿和日記摘編》,1942年9月28日,第105—106頁。盡管黨團有權(quán)提出不同意見,但服從和執(zhí)行黨委決策仍是其首要任務。

1942年下半年,黨的一元化趨向日益明顯。黨政關(guān)系不正常是黨的一元化所要解決的重點問題之一。9月1日,中共中央發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領導及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》,批評“政權(quán)中黨員干部對于黨的領導鬧獨立性”等現(xiàn)象,“要求每個根據(jù)地的領導一元化”。(53)《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領導及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》(1942年9月1日),載《中共中央文件選集》第13冊,第426頁。黨團制度和“三三制”政權(quán)也隨之調(diào)整,各項關(guān)于政府黨團的文件更為強調(diào)黨委對黨團的絕對領導。1942年8月13日,中共中央政治局在關(guān)于陜甘寧邊區(qū)工作方針的決定中指出,政府黨團應完全執(zhí)行西北局的決定。(54)《中共中央政治局關(guān)于陜甘寧邊區(qū)工作方針的決定》(1942年8月13日),載《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻卷》(下),第1頁?！吨泄碴兏蕦庍厖^(qū)政府黨團規(guī)則(草案)》明確指出:政府黨團應堅決貫徹執(zhí)行西北局對政府工作的各種決議、決定或指示,討論出具體實施辦法;黨團如對決定有不同意見,可以請求重新討論,但在未改變前,仍須堅決執(zhí)行,“不得任意擱置或擅自改變”;黨團對政府重大問題的決定,必須事先提出辦法,交西北局討論通過后才能施行。(55)《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團規(guī)則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻卷》(下),第532頁。這些規(guī)定的出臺,與之前談到的政府黨團與西北局的矛盾沖突有很大關(guān)系。

直至1943年,“整風運動”仍在批評陜甘寧邊區(qū)政府黨團的思想問題。林伯渠連續(xù)召開七次黨團會議,檢討所謂黨團“三風不正”的問題,而其中的核心就是黨團與黨委關(guān)系。針對前文提到的運鹽計劃,會議總結(jié)指出,其根源在于黨員和黨團向黨鬧獨立,“黨團對上既沒有完全執(zhí)行西北局指示,對下又不能保證黨員完全尊重自己的領導,因此黨團的根本作用,保證黨在政權(quán)工作中的統(tǒng)一領導遭受了很大損失”。黨團不服從黨委領導,黨政關(guān)系也因之失衡,表現(xiàn)在“強調(diào)民主忽視集中”,輕視黨的領導作用,“誤認為黨的意見不一定能代表人民”。(56)《陜甘寧邊區(qū)政府整風總結(jié)》(1943年),載陜西省檔案館、陜西省社會科學院編:《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第7輯,檔案出版社1988年版,第434—435頁。政府黨團的整風,實際是對黨團制度中黨團與黨委關(guān)系的一次系統(tǒng)梳理。黨的一元化強化了黨委對黨團的絕對領導,同時也在很大程度上決定了黨政關(guān)系的走向。

相較于黨政關(guān)系,黨團與黨委的關(guān)系是基礎和根本;黨政關(guān)系的調(diào)試,要通過黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)試加以解決。根據(jù)地各級黨委有意識地調(diào)整對政府黨團的領導,相關(guān)機制在抗戰(zhàn)結(jié)束前已基本完善。1944年1月,中共太行區(qū)黨委總結(jié),黨對政權(quán)的領導“自1940年即已得到很大的改善”,其中一個集中的體現(xiàn)就是黨委對黨團的領導,從1940年黎城會議以后全盤轉(zhuǎn)變,“把黨化政權(quán)、黨委包辦和黨團鬧獨立性的現(xiàn)象,都逐漸克服了”。太行區(qū)根據(jù)地在1943年召開高干會議后,在黨政軍民協(xié)調(diào)一致的問題上“收得了很多的成績和經(jīng)驗”,自邊區(qū)至村的各級政府“一般都能在黨的領導下,執(zhí)行黨的政策和貫徹黨委的決定”。(57)《中共太行區(qū)黨委關(guān)于政權(quán)建設問題給中央的報告》(1944年1月16日),載山西省檔案館編:《太行黨史資料匯編》第7卷,山西人民出版社2000年版,第26、27頁。

三、政府黨團與黨政關(guān)系

黨團在政府中的工作涉及黨政方針,既是對黨政關(guān)系的一種建構(gòu),也是對既有黨政關(guān)系的糾正,意義重大。中共山東分局指出,黨團工作是黨實現(xiàn)對政權(quán)領導的“重要橋梁”,因而“黨團領導方式上的好壞,決定黨對政權(quán)領導工作的好壞”。(58)《中共山東分局關(guān)于山東黨領導民主政權(quán)工作的總結(jié)與今后任務》(1940年11月12日),載《山東抗日根據(jù)地》,第60頁。與此同時,由于黨長期掌握政權(quán),以黨代政現(xiàn)象非常普遍。所以黨團制度的落實,也是對黨員的一種政治教育。

在相當長的一段時間里,根據(jù)地部分地區(qū)的黨政關(guān)系并不正常。鄂豫邊區(qū)有不少干部認為,“三三制”僅是名義上的制度。(59)陳少敏:《在斗爭中建設黨》(1942年9月),載《鄂豫邊區(qū)抗日根據(jù)地歷史資料》第8輯,內(nèi)部資料,1985年,第77頁。例如,中共北方局太行分局有一個縣的縣委公開到縣政府指揮,縣委書記被戲稱為“最高當局天字第一號”;河北涉縣一個村支書門上掛牌“本干部領導村長”。(60)子榮:《十個月組織工作總結(jié)與今后組織任務》(1941年7月),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第523頁。在陜甘寧邊區(qū)的部分區(qū)域,縣委書記直接解決問題,縣區(qū)鄉(xiāng)長“反似旁觀者”;黨的會議決定,不經(jīng)政府會議就執(zhí)行;政府會議成為黨委會議的“復板”,甚至“說話上也沒有分別”。這樣做的結(jié)果是黨政界限不清,“民知有黨,不知有政”,“政權(quán)的信用建立不起”,“大大妨礙三三制的實現(xiàn)”。(61)《謝覺哉日記》上卷,1942年1月31日,第349頁。黨團制度和“三三制”的設立,很大程度上就是在糾正這種黨政關(guān)系。黨團作為黨在政府中的代表,更具主動性和決定性。陜甘寧、晉察冀等根據(jù)地對黨團制度與黨政關(guān)系的規(guī)定有其內(nèi)在一致性,總結(jié)起來大致可以分為工作任務、領導方式、人事調(diào)動、活動方式四個方面。

第一,工作任務方面,黨團主要負責統(tǒng)一領導政府與掌握政策。政府黨團應關(guān)注重大任務,而非一般事務;應掌握主動,而非被動應付。重大任務有三個標準:原則性、政策性、大政方針性。(62)《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團規(guī)則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻卷》(下),第531—532頁。謝覺哉列舉了黨團應“全力做”且“只能做”的任務,如研究邊區(qū)財政實施大綱、決定干部學校教育方針和土地政策等。謝覺哉還指出,黨團應注意檢查工作與總結(jié)經(jīng)驗。檢查工作是指黨團對政務實施可以提出意見、給予幫助;總結(jié)經(jīng)驗是指黨團應把總結(jié)“看作是一件大事”,以便開展以后的工作。(63)《謝覺哉日記》上卷,1942年1月31日,第350—351頁。

第二,領導方式方面,黨團旨在規(guī)范黨政關(guān)系。作為黨委在政府中的代表,黨團無權(quán)超越政權(quán)組織直接下命令,也不能強迫黨外人士,而應說服他們服從黨的決議。假若黨團沒有說服參議會及政府的大多數(shù),黨團意見未被參議會及政府通過,則必須少數(shù)服從多數(shù),不得違反民主集中制的原則,但須繼續(xù)向黨外人士進行說服工作,爭取最后仍能通過。然而在很多情況下,黨團不尊重政府的領導,隨便改變政府的政令,實際取消了政府的領導地位。這樣也使黨委無形中對政府工作造成干擾,“不免考慮不周”(64)《謝覺哉日記》上卷,1942年1月31日,第349頁。,“終日東抓西抓”(65)王任重:《糾正黨委包辦代替的偏向》(1941年3月15日),載《王任重文集》上冊,中央文獻出版社1999年版,第28頁。,既影響其掌握政策核心,又不能系統(tǒng)鞏固黨的工作。

黨團行事秘密靈活,這是其開展工作的優(yōu)勢所在。從制度設計的角度,秘密工作的黨團成員可以說服黨外人士主動支持黨的政策,既避免暴露黨的意圖,又使黨外人士服從黨的政策。所以,黨團成員在公文函件上“絕對避免黨的術(shù)語”,避免“出頭露面的干涉”。(66)《關(guān)于三三制政權(quán)工作初步經(jīng)驗的總結(jié)》(1942年6月12日),載《抗日戰(zhàn)爭時期陜甘寧邊區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線和三三制》,第460頁。鄧小平則指出,如果黨員已公開身份,則以黨員面貌活動;若未公開身份,則以進步分子面貌活動。(67)鄧小平:《黨與抗日民主政權(quán)》(1941年4月15日),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第240—241頁。公開黨員與秘密黨員緊密配合,更利于工作開展。

第三,人事調(diào)動方面,中共常常通過人員調(diào)動,變黨委中的政府工作者為政府中的黨團成員,以建立正式組織領導關(guān)系。如中共山東分局即令分區(qū)黨委和支部的政府委員在政府中擔任領導職務(68)《中共山東分局關(guān)于黨的組織領導工作的新決定》(1941年3月25日),載《山東黨史資料文庫》第8卷,第122頁。,這樣既可充實政府工作,亦能強化黨的優(yōu)勢地位。這實際上通過專職干部的黨政兼任,強化了同級黨委與政府的聯(lián)系,提升了政府的地位。同時,專人專任還能確保兼顧專業(yè)性與可控性。

在實際工作中,黨政干部分配并不合理。黨委干部人數(shù)眾多且多是精兵強將,而政府黨團則相形見絀。政府黨團成員難免對政府工作不上心,對黨委產(chǎn)生依賴情緒,“削弱其能動能力”。(69)《謝覺哉日記》上卷,1942年1月31日,第349頁。黨委原則上不得隨意調(diào)動、分配黨團成員(70)《中共山東分局關(guān)于調(diào)動政權(quán)中黨員干部組織手續(xù)的決定》(1941年7月15日),載《山東黨史資料文庫》第8卷,第373頁。,否則政府培養(yǎng)不出在群眾中有威信的干部,也不能使之充分發(fā)揮職能。但有的地方黨委任意將政府干部編成擴軍、破路等類工作隊,妨礙了政府日常工作。更有甚者,黨委歧視政府工作,也歧視政府黨團成員。晉察冀邊區(qū)地方黨委動輒批評政府黨團“黨性不夠”,令其“感到莫大的苦惱”。(71)楊尚昆:《黨的建設》(1941年2月),載《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》下冊,第26頁。鄂豫邊區(qū)部分地區(qū)派到政府的干部,都是不能做黨務工作,僅“能辦公事”的黨員。(72)易家駒:《區(qū)委怎樣領導鄉(xiāng)的政權(quán)工作》(1943年3月31日),載《鄂豫邊區(qū)抗日根據(jù)地歷史資料》第7輯,內(nèi)部資料,1985年,第202頁。晉冀豫邊區(qū)黨委書記李雪峰巡視晉中時也發(fā)現(xiàn),政府黨團中強有力的干部很少,不太能發(fā)揮作用。(73)李雪峰:《李雪峰回憶錄》(上),中共黨史出版社1998年版,第51頁。

第四,活動方式方面,黨團在政府內(nèi)部的活動,遵循自內(nèi)而外、自上而下的原則。黨委作出決定與指示后,黨團書記首先召集黨團成員,討論研究如何動員、說服黨外干部,使之樂于接受。之后,政府中的黨團成員與黨外人士協(xié)商、討論,征求黨外人士的意見。如果黨外人士對中共的主張和政策有意見或誤解,黨團成員有耐心解釋的義務,使黨外人士接受其綱領,最終促使民意機關(guān)、政府機關(guān)全部通過或多數(shù)通過。這才是把黨的意見變成政府法令、民意機關(guān)決議的實際操作。(74)《彭德懷在太行區(qū)軍隊營級、地方黨縣級以上干部會議上的報告》(1942年12月18日),載《太行黨史資料匯編》第5卷,第949—950頁。

在處理黨團內(nèi)外關(guān)系時,黨團還應遵循內(nèi)外有別、外寬內(nèi)嚴的原則。謝覺哉提出,黨團成員不應以對待黨員的態(tài)度去對待黨外人士。(75)《謝覺哉日記》上卷,1942年1月31日,第351頁。中共對黨團成員要求極高,提出黨員應該認真、努力、刻苦,虛心學習,對人誠懇,“私人生活要嚴肅,男女關(guān)系要清白”。(76)《彭德懷在太行區(qū)軍隊營級、地方黨縣級以上干部會議上的報告》(1942年12月18日),載《太行黨史資料匯編》第5卷,第951頁。而黨團成員對待黨外干部,則應有包容之心,耐心批評說服,不應諷刺打擊。然而,很多黨員內(nèi)寬而外嚴,對內(nèi)自成一幫,消極怠工,貪污腐化,互相包庇;對外則盛氣凌人,看不起黨外人士,不遵守政權(quán)的紀律和秩序。(77)鄧小平:《黨與抗日民主政權(quán)》(1941年4月15日),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第233頁。彭真就曾批評晉察冀邊區(qū)的政府黨團成員“一鼻孔出氣”,把非黨干部“冷冷落落的摔在一邊”。(78)彭真:《關(guān)于晉察冀邊區(qū)黨的工作和具體政策報告》(1941年9月),第191頁。黨外人士無權(quán)可用,自然對參政議政喪失積極性。

從黨團實踐效果來看,黨團制度的建設有成績,但也不宜夸大。黨團制度是一種自上而下、漸次推行的制度,實施的深度和廣度較為有限,落實的時間也不長,執(zhí)行效果就更難保障。以陜甘寧邊區(qū)政府黨團為例,在第一、二屆參議會前,因為政府中都是黨員,所以黨團會議開得不多,黨團基本不起作用。1941年11月邊區(qū)新政府成立后,黨團會議才固定為每周一次。政府黨團有三個優(yōu)點:一是與政府會議內(nèi)容存在差異;二是只議決重要問題;三是處事靈活,令黨外人士感到手里有權(quán)。缺點在于不能及時討論問題,收集問題全靠黨團書記,“尚不能表現(xiàn)是個團”。作為具有典范意義的政府黨團,陜甘寧邊區(qū)政府黨團規(guī)格高、干部多、受重視,尚不能完全順利開展活動;那些規(guī)格低、干部少、不受重視的下級政府黨團,處境可想而知。謝覺哉坦言,黨團工作難做,“縣以下因人才關(guān)系恐怕更難”。(79)《謝覺哉日記》上卷,1942年2月17日,第353—354頁。由于干部人手短缺,對黨團的理解有限,很多縣鄉(xiāng)一級沒有設立政府黨團。山東根據(jù)地也出現(xiàn)了上層機關(guān)盡是共產(chǎn)黨員,而下層機構(gòu)甚至沒有黨員的現(xiàn)象。(80)《抗戰(zhàn)的山東 統(tǒng)戰(zhàn)的山東——一九四一年九月朱瑞在山東統(tǒng)戰(zhàn)會議上的報告》(1941年9月),載《山東黨史資料文庫》第8卷,第556頁。

政府黨團有意識地調(diào)整策略,落實“三三制”的民主內(nèi)涵。到全面抗戰(zhàn)后期,黨政關(guān)系的調(diào)整愈趨理想。1943年春,陜甘寧邊區(qū)政府委員會第三次會議時,主持政府工作的政府黨團成員沒有與黨外人士商議,就拿出預先擬好的條例準備通過,以致會上爭論不決。1944年政府委員會第四次會議時,政府黨團調(diào)整了策略。各主管部門負責人作口頭報告后,休會兩天,留足考慮時間,然后作總結(jié)報告。會議采取座談形式,讓黨外人士暢所欲言,以往“黨內(nèi)人只管講,黨外人只管聽”的現(xiàn)象不再出現(xiàn),會議的議題也得到圓滿解決。(81)林伯渠:《陜甘寧邊區(qū)三三制的經(jīng)驗及其應該糾正的偏向》(1944年3月25日),載《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編——陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第8卷,第123、124頁。黨團制度與“三三制”共同推動了黨員與黨外人士的團結(jié)合作。

四、結(jié)語

在全面抗戰(zhàn)時期,黨團制度逐漸發(fā)展成為中共處理黨政關(guān)系的基本制度。中共以黨委為核心,以政府黨團為基礎,輔以政府黨支部和黨團成員的活動,逐漸形成一套自內(nèi)而外、自上而下的政府黨團工作機制。這套機制有著綿密復雜的組織邏輯和明確嚴整的職權(quán)分工。

調(diào)節(jié)黨政關(guān)系和擴大政治民主,都是中共實施黨團制度與“三三制”的題中應有之義。黨團是黨政聯(lián)動機制中的傳動軸和調(diào)節(jié)器,黨團制度既推動了“三三制”的施行,也平衡了“三三制”的發(fā)展。中共以黨團為制度載體,一方面要限制黨員人數(shù),擴大政治參與,體現(xiàn)民主原則;另一方面,黨團還應主持選舉,領導政權(quán),集中權(quán)力。然而,黨團運作的深度和廣度都較為有限,很多規(guī)定停留在制度設計層面。而且在踐行過程中,黨團制度常常遭遇黨員包辦干涉政權(quán)、學習落實政策不到位的實際困難。在應然與實然之間,共產(chǎn)黨人不斷設計、推動、調(diào)整,這可能更接近黨團制度與“三三制”互動影響下黨政關(guān)系的整體樣貌。