內(nèi)容摘要：較之于相對完備的城市建設(shè)規(guī)劃制度，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃制度起步晚、實施難度大。在農(nóng)村住房建設(shè)糾紛中，實際用地情況與現(xiàn)時規(guī)劃是否符合、規(guī)劃調(diào)整有無引發(fā)權(quán)利減損是常見的法律爭議點。這些問題的出現(xiàn)與鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃制度在概念闡釋、程序建構(gòu)、補償制度等方面不夠完善相關(guān)，并將對村民土地財產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生影響。在構(gòu)建此類案件的裁判規(guī)則時，既要重視村莊規(guī)劃的法定效力，又要結(jié)合地方歷史政策、村莊規(guī)劃的現(xiàn)時狀態(tài)等情況進行綜合評價。對于因規(guī)劃變更造成財產(chǎn)損失的村民，需進一步明確補償機制。

關(guān)鍵詞：村莊規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃法；土地管理法；宅基地使用權(quán)

中圖分類號：D922 """"""文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-7076（2024）02-0032-10

DOI：10.19563/j.cnki.sdfx.2024.02.003

近年來，農(nóng)村住房的經(jīng)濟價值不斷提高，在2018年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置的實現(xiàn)形式后，歷年中央“一號文件”都曾提及適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。但是，作為宅基地上建房許可審批依據(jù)之一的村莊規(guī)劃在不同區(qū)域編制進度不一、質(zhì)量差異較大，部分地區(qū)還因為經(jīng)濟發(fā)展需要變動規(guī)劃，致使用地性質(zhì)改變，原有建筑無法取得許可證明。2023年，中央“一號文件”明確提出要“加強村莊規(guī)劃建設(shè)……支持有條件有需求的村莊分區(qū)分類編制村莊規(guī)劃，合理確定村莊布局和建設(shè)邊界?！痹诖吮尘跋?，村莊規(guī)劃得到了更多關(guān)注。

在現(xiàn)有的研究中，空間利用、規(guī)劃類別乃至在鄉(xiāng)村振興背景下如何推進地方編制特色村莊規(guī)劃，是城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)者重點關(guān)注的內(nèi)容。①" ①參見周宣東：《因村而異，分類編制——徐州地區(qū)村莊規(guī)劃編制實踐》，載《規(guī)劃師》2015年第11期，第77-82頁；何芳、胡意翕、劉嘉容、郭淑紅、廖遠琴：《宅基地人地關(guān)系對村莊規(guī)劃編制與實施影響研究——以上海為例》，載《城市規(guī)劃學(xué)刊》2020年第4期，第67-72頁。從事“三農(nóng)”研究的學(xué)者對于農(nóng)村違法占地建房、宅基地合法利用等議題較為關(guān)注。②" ②參見郭君平、仲鷺勍、曲頌、朱鐵輝：《抑減還是誘致：宅基地確權(quán)對農(nóng)村違法占地建房的影響》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2022年第5期，第72-87頁；趙冰、于麗娜、張清春：《農(nóng)民違法占地建房監(jiān)管難題該如何破解》，載《資源與產(chǎn)業(yè)》2010年第3期，第106-108頁；程雪陽：《體系解釋視角下農(nóng)村違法占地建房執(zhí)法權(quán)限爭議的解決》，載《政治與法律》2022年第10期，第33-44頁。法學(xué)學(xué)者的關(guān)注點集中在城市規(guī)劃，如耿寶建以控制性行政規(guī)劃為切入點，分析了控規(guī)的可訴性、涉城鄉(xiāng)規(guī)劃行政案件中的原告資格、適格被告等問題。①" ①參見耿寶建：《涉城鄉(xiāng)規(guī)劃行政案件裁判規(guī)則構(gòu)建初探——以控制性詳細規(guī)劃案件為切入點》，載《法律適用》2021年第11期，第92-96頁。趙宏以鄰人公權(quán)利保護為切入點，認(rèn)為在規(guī)劃許可訴訟中，法院審查不應(yīng)局限于對許可是否符合規(guī)劃的客觀審查，還應(yīng)擴張至對鄰人是否存在主觀公權(quán)利及該權(quán)利是否受損。②" ②參見趙宏：《規(guī)劃許可訴訟中鄰人保護的權(quán)利基礎(chǔ)與審查構(gòu)造》，載《法學(xué)研究》2022年第3期，第86-102頁。陳越峰在研究城市規(guī)劃時提出，規(guī)劃是利益分配的機制和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而城市空間利益正當(dāng)分配是一個多階機制和連續(xù)過程。③" ③參見陳越峰：《城市空間利益的正當(dāng)分配——從規(guī)劃行政許可侵犯相鄰權(quán)益案切入》，載《法學(xué)研究》2015年第1期，第39-53頁。肖澤晟則從更為具體的采光權(quán)入手，在行政法層面闡述規(guī)劃許可變更對和諧相鄰關(guān)系的影響及其保護路徑。④" ④參見肖澤晟：《論規(guī)劃許可變更前和諧相鄰關(guān)系的行政法保護：以采光權(quán)的保護為例》，載《中國法學(xué)》2021年第5期，第202-223頁?？傮w而言，學(xué)界對于村莊規(guī)劃雖然有一定關(guān)注，但是不同學(xué)科之間的研究相對獨立，在法學(xué)領(lǐng)域，研究集中在城市規(guī)劃制度相關(guān)問題上，對于由村莊規(guī)劃引發(fā)的相關(guān)糾紛如何進行解決，依然有待進一步研究。

鄉(xiāng)村建設(shè)進入發(fā)展快車道后，為暫時沒有編制規(guī)劃的村莊制定規(guī)劃、因各種原因變更現(xiàn)行村莊規(guī)劃的情況時有發(fā)生，規(guī)劃的變動可能使得早期未按照村莊規(guī)劃建造的農(nóng)村住房因不符合規(guī)劃而失去合法性，或是原本可以用于建房的土地不再被允許建設(shè)。當(dāng)村莊規(guī)劃變更對農(nóng)村住房的建設(shè)造成限制時，法院應(yīng)如何定分止?fàn)?？村莊規(guī)劃在此類案件的裁判中應(yīng)發(fā)揮怎樣的功能？為回答上述問題，本文以村莊規(guī)劃變更引發(fā)的農(nóng)村住房建設(shè)訴訟案件為觀察對象，重點關(guān)注糾紛產(chǎn)生的原因和糾紛進入訴訟程序以后司法機關(guān)的裁判情況，力圖為涉村莊規(guī)劃案件提供合理的裁判思路。

一、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃制度的形成與問題

當(dāng)前我國的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃法律制度是由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》等法律，以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實施意見》（建村〔2014〕21號）等行政規(guī)范性文件所構(gòu)成的。較之于已經(jīng)相對成熟的城市規(guī)劃管理，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度在很長的一段時間內(nèi)處于被忽視的狀態(tài)。

（一）從城市規(guī)劃法到城鄉(xiāng)規(guī)劃法

規(guī)劃制度一般是從城市開始，后逐漸向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)延伸?！鞍硕椃ā钡?0條將土地性質(zhì)做了兩分：城市的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。從立法進程來看，1984年1月5日，國務(wù)院頒發(fā)了《城市規(guī)劃條例》，以行政法規(guī)的形式對城市建設(shè)用地許可、建設(shè)工程許可等內(nèi)容作出了規(guī)定。1986年《土地管理法》頒布，其第37至38條規(guī)定農(nóng)村居民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或公共設(shè)施等建設(shè)需要按規(guī)劃進行。

在當(dāng)時，城市與農(nóng)村的發(fā)展水平差距較大，城市土地價值遠高于大部分農(nóng)村地區(qū)，故在城市率先建立了專門規(guī)劃制度。1989年12月，隨著《土地管理法》的深入實施和改革開放后城市的快速發(fā)展，《城市規(guī)劃法》應(yīng)運而生。該法規(guī)定了城市規(guī)劃制定、新舊區(qū)改建、規(guī)劃實施等內(nèi)容，并在《城市規(guī)劃條例》的基礎(chǔ)上，形成了“一書兩證”⑤" ⑤“一書兩證”指的是城市規(guī)劃行政主管部門核準(zhǔn)發(fā)放的建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證。的建設(shè)規(guī)劃許可制度，明確了違反規(guī)劃的法律后果，使得城市規(guī)劃許可有了較為清晰的管理依據(jù)。而鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度的出現(xiàn)稍晚于此，其雛形可以追溯到20世紀(jì)90年代的鄉(xiāng)村建設(shè)項目報建制度。1993年出臺的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》對村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的制定及實施作出了規(guī)定，具體包括建房審批手續(xù)、施工管理等內(nèi)容。但是，鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)規(guī)劃仍缺乏全國人大及其常委會頒布的法律支撐。

進入新世紀(jì)后，城鄉(xiāng)二元分割的結(jié)構(gòu)逐步被打破。第十個五年規(guī)劃提到，要“打破城鄉(xiāng)分割體制，逐步建立市場經(jīng)濟體制下的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。”2008年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布，鄉(xiāng)村進入了被統(tǒng)籌管理的范疇，形成了“一書三證”①" ①“一書三證”指的是建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。的城鄉(xiāng)規(guī)劃許可體系。2014年1月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實施意見》，對鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的原則、實施的范圍和內(nèi)容、申請的主體和程序等多個方面內(nèi)容作出了規(guī)定，并將執(zhí)行方案的制定權(quán)力交給了地方政府。如在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的，各省、自治區(qū)、直轄市可以自行制定規(guī)劃管理辦法。各省、市、區(qū)應(yīng)聲而動，頒布了一系列地方規(guī)范性文件。這些文件與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》一同建構(gòu)起了我國的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度體系。

我國鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度具有分散性、地方性。這一方面是因為城市的經(jīng)驗無法直接遷移到農(nóng)村；另一方面，不同地區(qū)發(fā)展程度不同，更宜在程序和原則上予以指導(dǎo)，將規(guī)劃管理辦法制定的權(quán)力交給地方。各地也可以根據(jù)實際情況，對不同類型鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)劃許可內(nèi)容和深度提出具體要求，形成相應(yīng)的指導(dǎo)文件。故在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃領(lǐng)域的上位法的制定、修訂中，采用的是以原則性規(guī)定為主的立法模式，各地區(qū)制定的配套政策和實施辦法才是實踐中的主要執(zhí)行依據(jù)。

國家選擇什么樣的規(guī)劃制度，受到土地產(chǎn)權(quán)制度的約束，而法律賦權(quán)和產(chǎn)權(quán)保護規(guī)則不同，規(guī)劃制度的特性就會不同，其產(chǎn)生的交易成本和資源配置效果也將作出相應(yīng)改變。②" ②參見彭雪輝：《論城市土地使用規(guī)劃制度的產(chǎn)權(quán)規(guī)則本質(zhì)》，載《城市發(fā)展研究》2015年第7期，第42頁。區(qū)域規(guī)劃決定著土地使用的性質(zhì)和強度，進而決定了土地的價值。區(qū)劃也影響著相鄰?fù)恋貥I(yè)主相互之間的利益關(guān)系，規(guī)劃的變更將影響到業(yè)主利益關(guān)系的變化。③" ③參見朱介鳴、劉宣、田莉：《城市土地規(guī)劃與土地個體權(quán)益的關(guān)系——物權(quán)法對城市規(guī)劃的深遠影響》，載《城市規(guī)劃學(xué)刊》2007年第4期，第58頁。較之于關(guān)注發(fā)展趨向、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，管理土地利用或是變更土地類型的用地規(guī)劃具有一種“隱性強制”，雖然它是基于未來用地考量而做出，但是常被用于評價過去一段時間的用地行為是否合法、恰當(dāng)。從沒有規(guī)劃到有規(guī)劃，或是出現(xiàn)“計劃趕不上變化”的情況時，原有的利益平衡狀態(tài)將被打破，致使糾紛產(chǎn)生。這種情況在城市快速發(fā)展階段，以及農(nóng)村土地價值上升、市場需求擴大時較為明顯。

（二）被忽視的村莊規(guī)劃

早在1982年，國務(wù)院召開的第二次全國農(nóng)村房屋建設(shè)工作會議已經(jīng)提到，要“發(fā)動各地用二三年時間，分期分批把村鎮(zhèn)規(guī)劃搞出來……規(guī)劃可以先粗后細，首先解決合理布局、控制用地的問題，然后再進行詳細的規(guī)劃?！?986年的《土地管理法》也提及了對鎮(zhèn)、村建設(shè)用地的規(guī)劃要求。但是，這些要求在整體上仍是服務(wù)于經(jīng)濟較為發(fā)達的鎮(zhèn)或是城市近郊地區(qū)。

2019年修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃”包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃五種類型，規(guī)劃經(jīng)過合法、正當(dāng)程序制定并生效后，具有法定效力。但是，考慮到我國幅員遼闊，各地發(fā)展情況存在差異，且規(guī)劃編制、實施需要一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，該法沒有強制所有的鄉(xiāng)村制定規(guī)劃。縣級以上地方人民政府可以根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，確定應(yīng)當(dāng)制定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域，除此之外的區(qū)域，則是“鼓勵、指導(dǎo)制定和實施鄉(xiāng)規(guī)劃、村規(guī)劃”。這種差異化設(shè)計是基于實際情況考慮，但也在一定程度上導(dǎo)致部分地區(qū)對于規(guī)劃缺乏足夠的重視?；诜N種歷史和現(xiàn)實的因素，20世紀(jì)80年代以來的村莊規(guī)劃未能成為村莊用地的直接依據(jù)，更多被視為村莊政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的綱領(lǐng)。久而久之，至今日強調(diào)“依規(guī)建設(shè)”之時，不免出現(xiàn)以下幾個問題。

一是歷史遺留問題的查證缺乏依據(jù)。“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”是宅基地上建造房屋所需取得的證照之一，但是鄉(xiāng)規(guī)劃與村規(guī)劃之間存在差別。因為就編制和實施主體而言，鄉(xiāng)的管理機構(gòu)是國家機構(gòu)，被列入行政管理序列，而村莊內(nèi)部的管理采用村民自治的形式，這就使得村莊規(guī)劃的編制和報批既需要按照上位法的規(guī)定，也要遵從《村民委員會組織法》及其相關(guān)村規(guī)民約的規(guī)定。而這些參照依據(jù)非常零散，又可能幾經(jīng)修改，難以驗證其本來模樣。另外，編制與實施規(guī)劃的諸多要求與各個村落復(fù)雜的現(xiàn)實情況難免出現(xiàn)差異。事實上，不少村莊還不具備編制村莊規(guī)劃的能力，上位規(guī)劃對于村內(nèi)宅基地的安排、土地利用情況勘探有待進一步細化。雖然全國各地已經(jīng)提倡村莊制定相應(yīng)用地規(guī)劃，但是各級各類規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性，難免會出現(xiàn)重疊規(guī)劃或者規(guī)劃沖突等現(xiàn)象。在地理維度上可能出現(xiàn)地塊重疊、重復(fù)規(guī)劃，耕地、林地與建設(shè)用地邊界模糊的問題。國土空間調(diào)查通常以“所見即所得”的方法記錄土地性質(zhì)，尚有不準(zhǔn)確的可能性，如若出現(xiàn)地塊登記錯誤，則進入土地管理范疇，還需要另行申請修改和調(diào)整，耗費更久的時間。在技術(shù)手段不夠發(fā)達的時期，無論是測繪還是記錄都可能出現(xiàn)問題，而相關(guān)檔案多以紙質(zhì)形式存儲，卷帙浩繁、不易保管，作為依據(jù)的原始用地規(guī)劃情況難以查證。

二是村莊規(guī)劃的法定效力與現(xiàn)實之間存在張力。從現(xiàn)行法來看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第2條第2款規(guī)定：“本法所稱城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。”作為法定規(guī)劃的村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可審批的重要依據(jù)，涉及是否分配宅基地、具體分配地塊所處位置等多方面內(nèi)容。在規(guī)劃觀念不強、規(guī)劃能力不足的情況下，如若村莊規(guī)劃無法達到可供給“依圖審批”的精確度時，法定規(guī)劃的效用將大打折扣，村民個人的財產(chǎn)性權(quán)益也將受直接影響。而在現(xiàn)實中，村莊規(guī)劃的編制仍然存在較大隨意性，即使是在已經(jīng)編制了村莊規(guī)劃的地區(qū)，也常常做不到“依規(guī)而建”。若是追溯到更早的時期，農(nóng)村地區(qū)空地尚多，農(nóng)民“有地就建”、世代居住，對村莊規(guī)劃、用地規(guī)劃等概念聞所未聞，而若強行將不符合規(guī)劃之建筑予以拆除，成本較高，又容易引發(fā)社會矛盾。

三是規(guī)劃變更引發(fā)的財產(chǎn)損失沒有明確的補償標(biāo)準(zhǔn)。近年來部分農(nóng)村地區(qū)土地價值快速上升、地區(qū)規(guī)劃有較多變動，同一村落在不同的時段有不同的規(guī)劃，土地的用地類型在不同時期的村莊規(guī)劃中如若被更改，導(dǎo)致原有宅基地?zé)o法按照預(yù)期進行住房建設(shè)時，將使得村民原本可用于建設(shè)的面積縮減甚至消失，對村民的宅基地使用權(quán)產(chǎn)生限制。對于此種潛在的財產(chǎn)性侵害，尚缺乏相應(yīng)的補償機制。

如若村莊規(guī)劃難以發(fā)揮其功能，則與規(guī)劃連帶之產(chǎn)權(quán)問題也將隨之浮現(xiàn)。宅基地使用權(quán)是常見的村民土地財產(chǎn)權(quán)類型，村莊規(guī)劃的制定與變更將對其取得、行使都產(chǎn)生一定影響。涉村莊規(guī)劃變更的農(nóng)村住房建設(shè)糾紛呈現(xiàn)出了鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃體系的潛在問題，這有助于進一步觀察糾紛背后的制度性困境。

二、村莊規(guī)劃變更引起的農(nóng)村住房建設(shè)糾紛

村莊規(guī)劃的變更主要有兩種形式，分別是沒有規(guī)劃的地區(qū)制定規(guī)劃和已有規(guī)劃的村莊重新制定規(guī)劃。變更發(fā)生的原因有多樣性，比如響應(yīng)國家政策編制規(guī)劃、因上級規(guī)劃調(diào)整相應(yīng)地調(diào)整村莊規(guī)劃、因本村經(jīng)濟發(fā)展需要重新規(guī)劃等。其中，宅基地是村莊用地規(guī)劃的重要組成部分，村莊規(guī)劃的變動可能使得宅基地使用權(quán)受到限制，如該地塊在變更后的規(guī)劃中已無法用于房屋建造等。農(nóng)村住房建設(shè)糾紛在全國各地具有普遍性。宅基地的所有權(quán)歸屬于村集體，主要用于建造村民住宅，用地性質(zhì)為村集體建設(shè)用地。與宅基地使用權(quán)相關(guān)的規(guī)劃許可訴訟大多存在取得、行使權(quán)利時出現(xiàn)不符合法定規(guī)劃之情形。一方面，不同的村落在不同的時段有不同的規(guī)劃，而村莊規(guī)劃是劃定預(yù)留可分配宅基地面積的主要依據(jù)，也是宅基地使用權(quán)取得許可的審批依據(jù)。同一塊地的用地類型在不同時期的村莊規(guī)劃中如若被更改，將使得村民原本可分到的宅基地面積縮減甚至消失，也可能因為土地資源調(diào)查手段不足致使“一戶多宅”、四至不清、用地類型混亂等情形發(fā)生。另一方面，村莊規(guī)劃在具體的空間定位上可能存在不夠精確、為增加可分配宅基地面積故意置換用地類型等問題，可能侵害鄰人的合法權(quán)益。

（一）空間錯位

在實踐中，較為常見的涉宅基地使用權(quán)的規(guī)劃許可糾紛是由“空間錯位”引發(fā)的，即在非建設(shè)用地區(qū)域如林地、耕地上建造房屋，造成被視為違法建筑、占用公共設(shè)施用地等后果。但是，這種“空間錯位”的形成原因多元，在規(guī)劃編制與數(shù)據(jù)測繪環(huán)節(jié)都可能會出現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃與現(xiàn)實情況不符，致使訴訟產(chǎn)生。

1.規(guī)劃編制有誤

農(nóng)村房屋建造有其習(xí)慣，先規(guī)后建、依規(guī)建造的理念尚未得到推廣和嚴(yán)格執(zhí)行，我國農(nóng)村普遍存在報建難、不報建、搶建甚至違建等情況。①" ①潘裕娟、章征濤、王朝暉：《面向村民住宅的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實踐研究——以珠海市農(nóng)村地區(qū)為例》，載《城市規(guī)劃》2020年第7期，第46頁。有些舊式村莊沒有經(jīng)過科學(xué)規(guī)劃，容易造成土地資源浪費。王春暉等人在實地考察了宅基地和農(nóng)村自建住宅建設(shè)規(guī)劃許可管理工作后發(fā)現(xiàn)，村莊規(guī)劃不科學(xué)、不合理，宅基地指標(biāo)得不到落實，歷史形成的宅基地面積超標(biāo)，“一戶多宅”以及農(nóng)村村民亂占耕地建房問題較為突出。②" ②參見王春暉、賈天乾、趙公寅：《農(nóng)村住宅建設(shè)規(guī)劃許可審批制度思考》，載《中國土地》2022年第2期，第53頁。

作為法定規(guī)劃，村莊規(guī)劃在司法審判中被視為判斷建筑合法與否的重要依據(jù)，但是并非所有的村莊建設(shè)都有規(guī)可循。據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第3條的規(guī)定，鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的編制遵循“因地制宜、切實可行”的原則，在經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低的區(qū)域不強制編制規(guī)劃；又因區(qū)域地理、文化、經(jīng)濟發(fā)展差異較大，不同村莊的規(guī)劃編制詳細程度、質(zhì)量高低各異。如在潘某林與潘某貴排除妨害糾紛一案中，被告在符合村莊規(guī)劃的情況下，在宅基地上建立房屋，所建房屋阻擋了原告的正常出入。法院認(rèn)為，“沒有證據(jù)證明村委做村莊規(guī)劃時案涉爭議地塊有預(yù)留出通行道路，也無法證實該地塊存在歷史形成的通道，故原被告之間的道路通行糾紛非因宅基地上房屋建造不當(dāng)產(chǎn)生，應(yīng)交由人民政府處理。”③" ③江蘇省灌云縣人民法院（2018）蘇0723民初5469號民事裁定書。也即在該案中，一方當(dāng)事人在宅基地上新建房屋這一行為本身不是造成另一方當(dāng)事人出行不便的直接原因，這一糾紛的產(chǎn)生需歸因于村莊規(guī)劃不夠合理。這類案件雖常以民事訴訟之形式尋求救濟，但在根源上需通過規(guī)劃許可訴訟尋求解決。

中國農(nóng)村的土地問題極為復(fù)雜，同一地塊可能同時受退耕還林還草，或是耕地恢復(fù)、增加平衡等多項政策共同影響，這為村莊規(guī)劃的編制和宅基地使用權(quán)申請審核埋下了潛在的風(fēng)險。我國嚴(yán)格執(zhí)行耕地紅線政策，在耕地或是其他自然保護地上建造房屋被視為嚴(yán)重違反村莊規(guī)劃之行為。在村莊規(guī)劃中，可能出現(xiàn)將不宜耕種的山地、丘陵地劃為耕地，將原耕地規(guī)劃為宅基地的做法，以此規(guī)避耕地紅線控制。面對違反規(guī)劃將非建設(shè)用地劃為宅基地、違法建造房屋的情況，行政部門可以進行強制拆除。情節(jié)嚴(yán)重時，還將觸犯刑法。在自然資源部公布的100起涉刑土地案件中，就出現(xiàn)了多起占用永久農(nóng)田將其作為宅基地的情形，如蔡甸區(qū)索河街道某村委會未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用本村土地37.88畝（耕地37.52畝）建房、梁河縣芒東鎮(zhèn)清平村清平五組楊某某向小寨子二組村民楊某忠等人非法購買土地7.2畝（永久基本農(nóng)田5.17畝）建房等。④" ④自然資源部：《自然資源部公開通報100起涉刑土地違法案件》，載自然資源部網(wǎng)站，http：//gi.mnr.gov.cn/202112/t20211223_2715588.html，2024年1月6日訪問。

2.地塊標(biāo)記錯誤

《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，對于非建設(shè)用地，未經(jīng)審批不能用于宅基地。宅基地屬于村民住宅用地，在類別上屬于建設(shè)用地，個別地區(qū)對于村民住宅建設(shè)用地類型制定了更為詳細的劃分標(biāo)準(zhǔn)。⑤" ⑤如在佛山市南海區(qū)，村集體所有宅基地被劃分為禁建區(qū)、限建區(qū)和可建區(qū)，不同區(qū)域可予審批的宅基地及地上住宅限制不同。禁建區(qū)停止新增單家獨院類型的宅基地審批，以推進舊村改造和村居社區(qū)公寓建設(shè)為主。而在限建區(qū)，則允許農(nóng)村住宅改建、擴建、遷建，并積極推進村居社區(qū)公寓建設(shè)。參見《佛山市南海區(qū)農(nóng)村宅基地管理規(guī)定》，南府〔2022〕81號，2022年6月29日發(fā)布。在土地調(diào)查中通常以實地現(xiàn)狀為認(rèn)證依據(jù)來確認(rèn)用地類型，但是，受客觀技術(shù)限制，村內(nèi)土地實際的使用情況可能與國土部門登記的用地類型不吻合，在新一輪的土地調(diào)查和土地利用情況清查中引發(fā)糾紛。如在張某要求確認(rèn)北京市延慶區(qū)井莊鎮(zhèn)人民政府作出強制拆除決定違法一案中，土地管理部門依據(jù)2006年以來的土地規(guī)劃性質(zhì)圖判定張某房屋所在地的土地規(guī)劃性質(zhì)為林業(yè)用地區(qū)域，未經(jīng)審批不能用作村民住宅用地，故鎮(zhèn)政府以張某宅基地上房屋未取得規(guī)劃行政許可、屬于違法建設(shè)為由予以強制拆除。但根據(jù)原告提供的宅基地登記卡、老房屋照片等證據(jù)可知，在2006年以前此處即為村民宅基地，而在新的用地規(guī)劃中未予登記在冊。法院認(rèn)為，土地管理部門以未取得規(guī)劃許可的材料為由認(rèn)定張某的房屋為違法建設(shè)有所不當(dāng)。但涉案房屋已經(jīng)被拆除，僅能確認(rèn)這一強制拆除行為違法。①" ①北京市第一中級人民法院（2021）京01行終42號行政判決書。這一案件呈現(xiàn)出我國在建立較為完備的城鄉(xiāng)規(guī)劃、用地管理規(guī)范之前，因科技手段有限，存在地類調(diào)查不清、歷史權(quán)屬登記不明等現(xiàn)實情況。

（二）時間錯位

就已經(jīng)取得或是本應(yīng)取得的宅基地使用權(quán)而言，也可能因為地區(qū)發(fā)展需要、城市開發(fā)邊界外拓等因素?zé)o法按期獲得或使用。從時間維度上看，因早期土地調(diào)查、土地規(guī)劃制度不夠完善，致使“一戶多宅”、四至不清、權(quán)屬不明的情況時有發(fā)生。經(jīng)過多輪宅基地制度改革后，這些問題也未能完全解決。隨著城鎮(zhèn)化進程加快、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進，宅基地價值逐漸上升，尤其是在東南沿海地區(qū)，用地需求擴大，地方開始修改、調(diào)整既定的村莊規(guī)劃、控制性規(guī)劃等詳細規(guī)劃，致使村民預(yù)留宅基地減少、歷史遺留問題顯現(xiàn)。因為不同時期的村莊規(guī)劃中對宅基地用地類型的劃定情況不同，致使“時間錯位”，易引發(fā)糾紛。

1.因臨時調(diào)整規(guī)劃產(chǎn)生的糾紛

在一些訴訟中發(fā)現(xiàn)，地方政府通過“批復(fù)”的形式準(zhǔn)許在集體土地上建造房屋，這一行政行為具有臨時性，不在既定的村莊規(guī)劃內(nèi)容中，存在侵害部分村民的宅基地使用權(quán)益的風(fēng)險。如在張某彬訴某縣人民政府土地行政管理案中，為解決馬路市場問題，某村擬建設(shè)集貿(mào)市場，因為建設(shè)需要墊高地基，將影響附近宅基地的地基和排水?？h政府批復(fù)同意集貿(mào)市場建設(shè)。但據(jù)規(guī)劃局所公開的信息，該村集貿(mào)市場不符合規(guī)劃用地性質(zhì)，沒有辦理《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。法院認(rèn)為，該批復(fù)與村莊規(guī)劃不符應(yīng)屬違法，但鑒于村集貿(mào)市場工程已經(jīng)基本完工，該工程系為解決“馬路市場”所建，符合社會公共利益，則原批復(fù)也不予以撤銷。②" ②河南省高級人民法院（2018）豫行終379號行政判決書。據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》及其他鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可規(guī)定，規(guī)劃不能隨意修改，確需變更的，應(yīng)向作出鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可決定的行政機關(guān)提出申請，依法辦理變更手續(xù)。通過行政行為變更原鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃用地安排，可能會對村集體、村民個人基于村莊規(guī)劃產(chǎn)生的信賴?yán)娈a(chǎn)生一定減損。

2.因編制新規(guī)劃產(chǎn)生的糾紛

在發(fā)展過程中，農(nóng)民搬出祖宅向外占用非宅基地甚至耕地建房，村內(nèi)宅基地被閑置，久無人居住，“空心村”等現(xiàn)象日趨普遍，不少地區(qū)已經(jīng)開始編制、調(diào)整村莊規(guī)劃，以期讓規(guī)劃適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需求。規(guī)劃的變更可能改變宅基地的面積、用地屬性，對既有土地財產(chǎn)權(quán)利的使用施加一定限制。

一種是因用地規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致宅基地在取得、使用、流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。在杜某珍訴某市國土資源和規(guī)劃委員會土地行政管理案中，原告杜某珍于2015年因分戶取得一處宅基地使用權(quán)，于2016年向所在村委提交了建房申請。2017年1月，土地開發(fā)中心與某經(jīng)濟聯(lián)合社就某村簽訂《用地補償協(xié)議》，案涉宅基地在征地范圍之內(nèi)。被告“資規(guī)委”提出，案涉地塊位于《某村村莊規(guī)劃（2013—2020）》中，屬于規(guī)劃控制范圍，原則上不允許新增宅基地建設(shè)。法院認(rèn)為，“涉案地塊已納入集體土地征收范圍，征收土地預(yù)公告已發(fā)布，國規(guī)委作出涉案地塊不能再進行農(nóng)村非公寓式住房建設(shè)的答復(fù)，并無不當(dāng)。由于情況變化等原因，被告重新審查時，原告通過村委會提出的《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》申請已不符合核發(fā)條件。”③" ③廣州市鐵路運輸中級人民法院（2017）粵7101行初1920號行政判決書。雖然法院以程序不當(dāng)為由判定被告作出《關(guān)于某鎮(zhèn)某村村民住宅申辦〈鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證〉的復(fù)函》行為違法，但這未能改變不能在該處宅基地上建房之事實。

另一種情況是，原宅基地地塊雖然存在，但是因為生態(tài)保護等事由不再允許建造房屋，失去其主要功能。在鐘某訴某市自然資源和規(guī)劃局資源行政管理一案中，原告在1998年取得案涉地塊宅基地使用權(quán)，并經(jīng)法定程序取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，據(jù)當(dāng)?shù)卣募囊?guī)定，相關(guān)范圍內(nèi)嚴(yán)禁個人建住宅，對于建房手續(xù)齊全但尚未建設(shè)的，由政府土地儲備部門統(tǒng)一收儲。原告宅基地位置被納入公園景觀區(qū)域，不得再建造房屋。一審法院認(rèn)為，這一規(guī)劃調(diào)整對原告合法權(quán)益造成損失，應(yīng)給予補償。二審法院確認(rèn)了案涉事實，但認(rèn)為原告起訴時已超過法定起訴期限，撤銷原判。①" ①湖北省咸寧市中級人民法院（2020）鄂12行終24號行政裁定書。

近年來，“保護生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)文明”的理念得到廣泛響應(yīng)，不少地區(qū)調(diào)整了既有的規(guī)劃，將本可用于建設(shè)的用地類型劃作林地、草地，或制定詳細規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)內(nèi)禁止建造房屋等。這些舉措將在一定程度上限制區(qū)域內(nèi)宅基地使用權(quán)的行使。然而，當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃行政案件中的疑難問題較多，理論界對此問題探討較少，實務(wù)中裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象較為普遍。②" ②耿寶建：《涉城鄉(xiāng)規(guī)劃行政案件裁判規(guī)則構(gòu)建初探——以控制性詳細規(guī)劃案件為切入點》，載《法律適用》2021年第11期，第89頁。在農(nóng)村地區(qū)更是如此，各地在處理因規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致的集體土地征收或集體建設(shè)用地收儲的過程中，統(tǒng)一、規(guī)范的制度尚待建立。

三、涉村莊規(guī)劃變更案件裁判規(guī)則的構(gòu)建

隨著國家加強鄉(xiāng)村建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行“依規(guī)而建”，不斷精細化農(nóng)村用地管理，早期不夠規(guī)范的村莊土地規(guī)劃、管理工作留下的權(quán)屬不清、登記不全、規(guī)劃有誤等問題逐漸顯現(xiàn)，法院可能要面對更多鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可相關(guān)糾紛。本文在前述相關(guān)裁判梳理、分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為就此類案件而言，“規(guī)劃許可證”應(yīng)被視為村內(nèi)建筑合法與否的重要但非唯一依據(jù)，不能僅以不具有規(guī)劃許可證或是該建筑與現(xiàn)時規(guī)劃不符即認(rèn)為該建筑違法。當(dāng)因規(guī)劃變更確需限制村民土地財產(chǎn)權(quán)時，需給予合理補償。

（一）村莊規(guī)劃是判斷農(nóng)村住房合法與否的重要依據(jù)

村莊規(guī)劃中蘊含了土地管理、規(guī)劃許可等法律法規(guī)對宅基地使用權(quán)的限制。例如，《土地管理法》第62條規(guī)定，“村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排宅基地用地”。又如，《土地管理法實施條例》第33條第2款規(guī)定，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮農(nóng)村村民生產(chǎn)、生活需求，突出節(jié)約集約用地導(dǎo)向，科學(xué)劃定宅基地范圍?！?019年5月29日發(fā)布的《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35號）指出，村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等活動的法定依據(jù)。一項合格的村莊規(guī)劃，其用地規(guī)劃既集合了國家立法與地方性法規(guī)的規(guī)定，又依據(jù)當(dāng)?shù)靥厥獾乩砗臀幕h(huán)境，能夠作為管理村莊土地利用行為的依據(jù)。

違法建筑通常指未取得建設(shè)規(guī)劃許可證，或者未按照建設(shè)規(guī)劃許可證要求建設(shè)的房屋及建筑物。農(nóng)村自建房、公共設(shè)施、農(nóng)用設(shè)施等村內(nèi)建筑，均可能涉及建設(shè)規(guī)劃許可證的取得問題。以宅基地上的農(nóng)村住宅為例，自啟動宅基地使用權(quán)申請程序起，村莊規(guī)劃即作為法定審查依據(jù)之一，至宅基地上房屋建成乃至翻新，都需要符合村莊規(guī)劃的要求。村莊規(guī)劃基于村莊實際、土地管理、自然資源與人文風(fēng)貌保護等綜合考慮，覆蓋了宅基地使用權(quán)申請、批準(zhǔn)、使用的全過程。法定規(guī)劃是宅基地審批的重要依據(jù)，涉及是否分配宅基地、具體分配地塊所處位置等多方面內(nèi)容。法定規(guī)劃對宅基地管理提出了限定性要求，在規(guī)劃制定與依規(guī)建設(shè)過程中，違反限定性規(guī)定將無法通過審批，或出現(xiàn)行政違規(guī)。

相應(yīng)地，規(guī)劃許可證可資證明的范圍，是取得證件時需審查的內(nèi)容與程序，而不能以現(xiàn)時的規(guī)定作為評價標(biāo)準(zhǔn)。法院在判定宅基地上房屋屬于違法建筑時，常以“不符合村莊規(guī)劃”為結(jié)論，相應(yīng)的論據(jù)有建筑面積超過村莊規(guī)劃的限制、未取得規(guī)劃許可證、未履行合法完整的報建手續(xù)、宅基地所處地塊已被征收等?！安环洗迩f規(guī)劃”是“不符合國家強制性標(biāo)準(zhǔn)”的簡約表達，出現(xiàn)沒有“規(guī)劃許可證”這個現(xiàn)時的結(jié)果，可能是由多種原因?qū)е碌?，還需要作出進一步考察。

（二）村莊規(guī)劃不是判斷農(nóng)村住房合法性的唯一依據(jù)

較之于規(guī)劃編制環(huán)節(jié)可訴性問題的爭議，在規(guī)劃實施環(huán)節(jié)出現(xiàn)糾紛時，已經(jīng)有較為完善的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。但是，在不同地區(qū)以及不同發(fā)展階段，當(dāng)規(guī)劃與實際用地、建設(shè)情況不一致時，還需要關(guān)注其背后是否有歷史與地域因素的影響。

在農(nóng)村，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證是判斷建筑是否違法的主要依據(jù)，但非唯一依據(jù)。受歷史遺留因素影響，各地經(jīng)濟發(fā)展情形不一、土地利用管理方法有別、基層治理能力差異較大，若出現(xiàn)村民現(xiàn)有的房屋與用地規(guī)劃不符合的情況，需綜合鄉(xiāng)村規(guī)劃的狀態(tài)、具體行政行為的技術(shù)規(guī)范要求來進行合法性判斷，不能僅憑現(xiàn)時用地規(guī)劃來判斷其宅基地使用權(quán)和地上房屋所有權(quán)之狀態(tài)。如若要將地上建筑物判為違法，需綜合考慮村莊歷史、地理、文化等多重因素。農(nóng)村土地的管理具有地方性，在實際的執(zhí)法中，有的地區(qū)以是否有規(guī)劃許可證書為界，缺少證書即為違法；有些地區(qū)則認(rèn)為，只要在建設(shè)時符合鄉(xiāng)村規(guī)劃，即認(rèn)可宅基地使用權(quán)人的正當(dāng)權(quán)利，縱使宅基地未辦理規(guī)劃許可證也在所不論。如果僅憑有無規(guī)劃許可證、不符合現(xiàn)時村莊規(guī)劃即認(rèn)為村民房屋為違法建筑，則易使村民財產(chǎn)權(quán)利受損。

審判機關(guān)不必然對具體的地方房屋規(guī)模、宅基地使用情況有精準(zhǔn)了解，但依據(jù)經(jīng)由法定程序編制、具有法定效力的現(xiàn)行村莊規(guī)劃，可以將案涉地塊和建筑與之比對，如若存在違反規(guī)劃之行為，還需要進一步審查。面對許可證缺失的狀況，需要結(jié)合其缺失緣由進一步判斷，不同的判斷結(jié)果將指向截然不同的補償或處罰機制，相應(yīng)地也會影響法院對行政行為的合法性評價。

一是依據(jù)所在地區(qū)法律法規(guī)，在房屋建造時應(yīng)該申領(lǐng)許可證，但自始沒有完成許可審批程序。就此類建筑，若無法補正資質(zhì)，或是在建造當(dāng)時即不符合規(guī)劃，政府可以認(rèn)定為違法，并進行強制拆除，予以相應(yīng)處罰。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65條為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府設(shè)置了對違法建筑的拆除權(quán)，對鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，可以責(zé)令停止建設(shè)、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。在公示宅基地上房屋不符合村莊規(guī)劃，責(zé)令整改但逾期不改時，可依《行政強制法》第44條之規(guī)定強制拆除。

二是出現(xiàn)村莊規(guī)劃有誤導(dǎo)致宅基地使用權(quán)受損之情形，法院通常會依照取得宅基地所有權(quán)當(dāng)時的法定規(guī)劃確定權(quán)屬，保護合法財產(chǎn)權(quán)益。對于已經(jīng)完工的建筑，如若確有違反規(guī)劃之情形，在不損害他人利益、符合公共利益的情況下，可以宣告行政許可行為違法但不予以撤銷。

三是已建成的建筑具有可拆分性，部分建筑可獲建設(shè)許可證明。在前述張某不服規(guī)劃管理限期拆除違法建筑、罰款處罰案二審審理中，被上訴人某鎮(zhèn)政府未就張某建設(shè)房屋是否符合村莊規(guī)劃之事進行審查、未考慮應(yīng)否先行采取責(zé)令補辦手續(xù)等因素便作出《強制拆除決定書》。北京市第一中級人民法院重申了一審法院的觀點，認(rèn)為“行政執(zhí)法的強度應(yīng)當(dāng)與行政管理的精細度相匹配，對于涉案房屋的處理，井莊鎮(zhèn)政府有進行進一步調(diào)查和斟酌的必要?！雹? ①北京市第一中級人民法院（2021）京01行終42號行政判決書。出現(xiàn)村莊規(guī)劃對于宅基地使用權(quán)規(guī)劃不清，或因歷史原因造成權(quán)屬模糊等情況時，行政機關(guān)若徑直以村莊規(guī)劃為依據(jù)要求強制拆除，可能對村民的宅基地使用權(quán)造成一定損害。相反，細致地審查地上房屋建造各項程序是否合規(guī)、規(guī)劃本身是否存在問題、行使宅基地使用權(quán)是否確實違反村莊規(guī)劃，或許是更好的選擇。在評價宅基地上建筑的違法性時，可以區(qū)分整體與部分，對于能夠切割的、超出規(guī)劃許可的部分予以強制拆除，如若一并將不涉及違建的部分予以拆除，實則是對村民合法利用宅基地之權(quán)利的損害。

鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可訴訟中空間與時間“錯位”的出現(xiàn)是因早期農(nóng)村土地利用缺少規(guī)劃、規(guī)劃不夠科學(xué)、規(guī)劃先行理念不夠深入所致。在司法審判實踐中，需要對行為性質(zhì)進行階段性剖析和實質(zhì)性審查，以避免將時空“錯位”的不利后果交由村民承擔(dān)。

（三）因規(guī)劃變更導(dǎo)致農(nóng)村住房建設(shè)受限應(yīng)給予合理補償

《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！边@一條款暗含了國家在土地管理方面為公共利益需要可對公民財產(chǎn)施加合理限制的意涵。制定新的規(guī)劃、變更舊的規(guī)劃通常都是基于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的需要，且具有一定的周期性，具有公共利益的性質(zhì)。但是，規(guī)劃變更的補償標(biāo)準(zhǔn)仍有待確立。

《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實施意見》第7條提到，如若出現(xiàn)變更或撤回已經(jīng)生效的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證之行為，因此給被許可人造成財產(chǎn)損失的，應(yīng)依法給予補償。作為該意見依據(jù)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中也有規(guī)定，因依法修改城鄉(xiāng)規(guī)劃給被許可人、利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補償。與已然較為成熟的征收制度不同，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實施意見》中僅提及“對于變更需要給予補償”，這類由規(guī)劃變動引發(fā)的補償制度尚未有清晰規(guī)定。因歷史原因未能及時辦理或者難以辦理規(guī)劃許可證的建筑可能會被判為違法建筑，進而難以獲得補償。

除了要保障村民已經(jīng)取得的財產(chǎn)權(quán)益外，還需保障公民的預(yù)期財產(chǎn)權(quán)。《行政許可法》第8條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可?！贝迩f規(guī)劃大多以10—15年為一周期，其間建設(shè)工程審批需以村莊規(guī)劃為準(zhǔn)據(jù)，不能隨意變更，否則可能侵害村民取得宅基地使用權(quán)之權(quán)利。作為法定規(guī)劃，村莊規(guī)劃經(jīng)法定程序?qū)徟笊?，對于?guī)劃區(qū)內(nèi)生活的農(nóng)民而言產(chǎn)生信賴?yán)妫缛粜鑼σ?guī)劃進行修改，應(yīng)經(jīng)過與制定程序相同嚴(yán)格的程序，否則可能出現(xiàn)因上級規(guī)劃修改、臨時性土地管理政策而使原本應(yīng)取得宅基地的農(nóng)民失去土地或不能獲得足額面積宅基地的情形。

那么，應(yīng)如何界定變更規(guī)劃補償之性質(zhì)？從比較法的視角看，就規(guī)劃變更的補償制度已經(jīng)有一些經(jīng)驗積累。比如，荷蘭所采用的是分區(qū)規(guī)劃與土地征收相結(jié)合的做法，當(dāng)政府希望改變土地用途時，首先需要改變相應(yīng)的分區(qū)規(guī)劃，但是依原規(guī)劃建造的房屋不必然將被拆除，土地和房屋的所有權(quán)人沒有依據(jù)新的規(guī)劃改變現(xiàn)有用地方式的法律義務(wù)。但如果政府認(rèn)為需要按照新的規(guī)劃重新開發(fā)該地塊，則需要對土地進行征收，由此也必須對因為規(guī)劃變更遭受損失的人依照市場價格給予完全補償。①" ①程雪陽：《荷蘭的分區(qū)規(guī)劃、土地征收與房地產(chǎn)管理》，載《行政法學(xué)研究》2012年第2期，第125-126頁。農(nóng)村地區(qū)對于重新規(guī)劃土地、提升利用效率的需求沒有城市迫切，在規(guī)劃修改方面經(jīng)驗較少。我國臺灣地區(qū)曾積極探索過村莊更新問題，從限制的形式看，如若為了整體風(fēng)貌，對農(nóng)村房屋高度、容積率、外部裝飾風(fēng)格加以規(guī)定，將被視為是對財產(chǎn)權(quán)利的管制，可參考“管制性征收”予以補償。②" ②陳明燦：《財產(chǎn)權(quán)、土地使用限制與損失補償》，翰蘆圖書出版有限公司2001年版，第353頁。雖然不同國家或地區(qū)對于規(guī)劃變更引發(fā)的補償問題有不同的處理方式，但是補償認(rèn)定思路與土地征收補償頗為近似。宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，在宅基地上建設(shè)房屋是行使這一權(quán)利的方式，當(dāng)規(guī)劃變更致使權(quán)利無法按照預(yù)期行使，或是使用權(quán)利遭到限制時，在補償安排上，可以參考土地征收補償之舉措，采用重新安排宅基地建房、提供安置房、給予貨幣補償?shù)确绞剑勾迕瘛霸猩钏讲唤档?、長遠生計有保障?！?/p>

四、結(jié)語

長期以來，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對于鄉(xiāng)、村一級的規(guī)劃沒有作出過多限定，鼓勵各地鄉(xiāng)村根據(jù)自身實際編制、實施規(guī)劃內(nèi)容。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進，鄉(xiāng)村土地資源價值日益增長。國家不斷重視村莊規(guī)劃，鼓勵并支持有需要、有條件編制村莊規(guī)劃的地區(qū)盡快完成編制工作，并對已有的村莊規(guī)劃依據(jù)實際發(fā)展情況進行調(diào)整完善。2023年5月，自然資源部發(fā)布《關(guān)于深化規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資發(fā)〔2023〕69號），提出將“優(yōu)化鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理”，規(guī)范村莊規(guī)劃編制與規(guī)劃許可行為，要求“依據(jù)依法批準(zhǔn)的村莊規(guī)劃核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證；未編制村莊規(guī)劃的，可依據(jù)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)通則式的國土空間規(guī)劃管理規(guī)定，核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證?！?/p>

規(guī)劃變更大多出于國計民生之考量，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的過程中，這種調(diào)整不可避免。村莊規(guī)劃變更可能引發(fā)對村民已經(jīng)擁有和期待擁有的土地財產(chǎn)權(quán)利的限制。在糾紛處理時，司法機關(guān)既要重視村莊規(guī)劃的功能，又應(yīng)看到其現(xiàn)實中既有的運用情況，最大限度保障村民的土地財產(chǎn)權(quán)利，不應(yīng)在無法提供規(guī)劃許可證或是建筑與現(xiàn)時規(guī)劃不符時直接視之為違法建筑，允許行政機關(guān)進行強制拆除。

土地問題多元、復(fù)雜。與英美財產(chǎn)法或是歐陸物權(quán)法體系不同，中國的土地制度兼具公法與私法雙重性質(zhì)。①" ①聶鑫：《中國公法史講義》，商務(wù)印書館2020年版，第174-175頁。這種復(fù)雜性在農(nóng)村住房建設(shè)糾紛中可見一斑：既要看到村莊規(guī)劃變更的必要性，又要顧及對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的保護。在土地資源管理與土地財產(chǎn)保護之間，持續(xù)推進依規(guī)建設(shè)，將有效保障村民個人與村集體的利益，維護農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定。

On Adjudication Rules for Rural Planning Cases：

Examination Through the Lens of Rural Housing Construction Disputes

He Si-meng Nie Xin

Abstract： In comparison to the well-established urban construction planning system， the rural construction planning system started late and faces implementation challenges. In rural areas， the functions of village planning has not received sufficient attention. In disputes related to rural housing construction， common points of contention in judicial proceedings include whether the actual land use aligns with current planning， whether the planning adjustments have caused a reduction in rights. The emergence of these issues is associated with deficiencies in the conceptual interpretation， procedural construction， and compensation system of the rural construction planning system， which can impact the property rights of villagers. When constructing adjudication rules for such cases， it is essential to emphasize the legal effectiveness of village planning while conducting a comprehensive assessment considering local historical policies， the current status of rural planning， and other relevant factors. Further clarification of compensation mechanisms is required for villagers experiencing property losses due to planning changes.

Keywords： Village Planning; Urban and Rural Planning Law; Land Administration Law; Rural Homestead Use Right

（責(zé)任編輯：施立棟）