內(nèi)容摘要：在民主正當(dāng)化鏈條理論的視野中，檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度具有鮮明的功能取向，其與“檢察一體”原則的關(guān)聯(lián)指向保證檢察權(quán)的統(tǒng)一有效行使，因此可獲得憲法功能與制度層面的正當(dāng)性。在保證個(gè)案關(guān)聯(lián)度的前提下，檢察官統(tǒng)一調(diào)用并不構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的任命，被調(diào)用檢察人員的人事正當(dāng)化鏈條保持存續(xù)，同時(shí)，地方人大及其常委會(huì)的地方性不能否定檢察權(quán)及其分配的統(tǒng)一性和法定性，檢察官由此可以跨院履職。但是，檢察官統(tǒng)一調(diào)用對(duì)調(diào)出地與調(diào)入地檢察機(jī)關(guān)的工作均可能產(chǎn)生影響，并由此影響兩地檢察機(jī)關(guān)與人大常委會(huì)的責(zé)任鏈條，因而調(diào)用一般需要獲得兩地檢察機(jī)關(guān)及同級(jí)人大常委會(huì)的同意，避免民主問(wèn)責(zé)的落空。通過(guò)遵循一定的調(diào)用條件，檢察官統(tǒng)一調(diào)用將不會(huì)影響原有民主正當(dāng)化水平。

關(guān)鍵詞：異地用檢；檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度；檢察一體；民主正當(dāng)性

中圖分類號(hào)：D921 """"""文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-7076（2024）02-0001-17

DOI：10.19563/j.cnki.sdfx.2024.02.001

一、問(wèn)題的提出

黨的二十大報(bào)告提出“完善和加強(qiáng)備案審查制度”。在此背景下，近年來(lái)合憲性、涉憲性問(wèn)題的審查研究得到了持續(xù)加強(qiáng)，憲法權(quán)威和法治原則被有效維護(hù)。全國(guó)人大常委會(huì)法工委在《關(guān)于十三屆全國(guó)人大以來(lái)暨2022年備案審查工作情況的報(bào)告》《關(guān)于2023年備案審查工作情況的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱2022年、2023年“備案審查工作報(bào)告”）兩度提及檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度，該項(xiàng)備案審查工作的進(jìn)展值得關(guān)注。

2018年修訂的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《人民檢察院組織法》）增設(shè)了檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度，該法第24條規(guī)定，“上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院行使下列職權(quán)：……（四）可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件”。辯護(hù)律師群體和部分學(xué)者對(duì)該制度多有質(zhì)疑，其中較為尖銳的批評(píng)認(rèn)為，檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度與憲法中的人民代表大會(huì)制度存在張力。①" ①參見(jiàn)韓旭：《“異地用檢”規(guī)制論》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2022年第2期，第47-48頁(yè)。

針對(duì)上述爭(zhēng)議，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在“2022年備案審查工作報(bào)告”中認(rèn)為，“憲法和有關(guān)組織法等法律共同構(gòu)成檢察權(quán)行使的法律依據(jù)，根據(jù)《人民檢察院組織法》有關(guān)規(guī)定，上級(jí)人民檢察院可以調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件；但是，被調(diào)用的檢察人員代表辦理案件的人民檢察院履行出庭支持公訴等各項(xiàng)檢察職責(zé)的，須經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)作出相關(guān)任職決定?！贝撕?，“2023年備案審查工作報(bào)告”披露，已就被決定調(diào)用的檢察人員是否須經(jīng)調(diào)入地人大常委會(huì)任命的問(wèn)題，進(jìn)一步區(qū)分不同情形，提出具體的、明確的規(guī)范意見(jiàn)?；谝陨蟼浒笇彶橐庖?jiàn)，最高人民檢察院2023年出臺(tái)的《關(guān)于上級(jí)人民檢察院統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱2023年“檢察官統(tǒng)一調(diào)用規(guī)定”），對(duì)檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度進(jìn)行了細(xì)化。不過(guò)，被調(diào)用的檢察人員為何須由本級(jí)人大常委會(huì)作出相關(guān)任職決定等問(wèn)題并未得到充分說(shuō)明。

從根本上說(shuō)，在檢察機(jī)關(guān)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制中，檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度的邊界并不清晰，該制度處在上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)與地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的民主正當(dāng)性控制之間的模糊地帶。在憲法“內(nèi)容設(shè)定性規(guī)范”與“邊界控制性規(guī)范”的區(qū)分中，①" ①參見(jiàn)程雪陽(yáng)：《“憲法是國(guó)家的根本法”的規(guī)范內(nèi)涵及其立法落實(shí)》，載《法學(xué)評(píng)論》2023年第4期，第22-23頁(yè)。檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度由此在憲法上存在“內(nèi)容形成”與“邊界控制”兩個(gè)維度的正當(dāng)性問(wèn)題，目前多側(cè)重從檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度對(duì)“檢察一體”原則的具體化（即“內(nèi)容形成”）探究該制度的憲法正當(dāng)性，②" ②參見(jiàn)張建偉：《異地異級(jí)調(diào)用檢察官制度的法理分析》，載《政治與法律》2021年第9期，第26-29頁(yè)；龍宗智：《論“檢察一體”與檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度之完善》，載《中外法學(xué)》2022年第2期，第405-418頁(yè)；陳文聰：《檢察一體化問(wèn)題研究》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2023年第2期，第166頁(yè)。聚焦該項(xiàng)制度是否合乎民主正當(dāng)性（即“邊界控制”）的針對(duì)性考察則仍有欠缺。③" ③目前基本上只有程雪陽(yáng)教授較為集中地就此進(jìn)行了論述。參見(jiàn)程雪陽(yáng)：《異地異級(jí)調(diào)用檢察官制度的合憲性分析》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2022年第6期，第71-85頁(yè)。就此而言，有必要將該制度置于憲法民主正當(dāng)性理論的脈絡(luò)之中并加以分析。檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度在何處有違我國(guó)民主政治體制，又需要何種修正舉措，都需要在民主正當(dāng)性的具體審視中獲得答案。

二、民主正當(dāng)化鏈條理論與檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度

（一）民主正當(dāng)化鏈條理論及其本土表達(dá)

在憲法學(xué)的語(yǔ)境中，正當(dāng)性（Legitimitt）是指國(guó)家權(quán)力具有合法的、正當(dāng)?shù)膩?lái)源并憑此獲得承認(rèn)的事實(shí)。④" ④Vgl. Ernst-Wolfgang Bckenfrde， Staat， Verfassung， Demokratie： Studien zur Verfassungstheorie und zum Verfassungsrecht， Frankfurt am Main： Suhrkamp， 1992， S. 292.正如哈貝馬斯所述，正當(dāng)性指向“政治秩序的可承認(rèn)性”，是證明國(guó)家權(quán)力存在與行使的正確性和公正性的理由。⑤" ⑤Vgl. Jürgen Habermas， Legitimationsprobleme im modernen Staat， in： Kielmansegg， P.G. （Hrsg.）， Legitimationsprobleme politischer Systeme， Opladen： Westdeutscher Verlag， 1976， S. 39.與此關(guān)聯(lián)的概念是正當(dāng)化（Legitimation），正當(dāng)化是證明國(guó)家權(quán)力具有正當(dāng)性的過(guò)程，正當(dāng)性則是正當(dāng)化證明的結(jié)果。⑥" ⑥參見(jiàn)陳征：《黨政機(jī)關(guān)合并合署與行政活動(dòng)的合法化水平》，載《法學(xué)評(píng)論》2019年第3期，第28頁(yè)。

所謂民主正當(dāng)性則是從正當(dāng)性的源頭出發(fā)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力的建構(gòu)與行使須以人民的意志為出發(fā)點(diǎn)，必須由人民來(lái)證明其正當(dāng)性。民主正當(dāng)性概念在作為國(guó)家權(quán)力所有者的人民和具體行事的國(guó)家機(jī)關(guān)之間建立了必要的關(guān)系，從而確保國(guó)家權(quán)力真正來(lái)自人民。⑦" ⑦Vgl. Hartmut Maurer， Staatsrecht Ⅰ， München： C. H. Beck， 2007， S. 183-184.若將這種關(guān)系類比“鎖鏈”，可將這種理論模型稱為“民主正當(dāng)化鏈條”（demokratische Legitimationskette）理論，⑧" ⑧Vgl. Ernst-Wolfgang Bckenfrde， Staat， Verfassung， Demokratie： Studien zur Verfassungstheorie und zum Verfassungsrecht， Frankfurt am Main： Suhrkamp， 1992， S. 301 ff.; vgl. auch Olivier Jouanjan， Demokratietheorie als Verfassungslehre， Der Staat 58 （2019）， S. 226 f.; 中文相關(guān)論述參見(jiàn)陳征：《民主原則與行政程序》，載《求是學(xué)刊》2011年第2期，第75頁(yè)；陳征：《黨政機(jī)關(guān)合并合署與行政活動(dòng)的合法化水平》，載《法學(xué)評(píng)論》2019年第3期，第29頁(yè)。即以國(guó)家權(quán)力（民主正當(dāng)化的客體）與人民（民主正當(dāng)化的主體）為鏈條兩側(cè)之端點(diǎn)，通過(guò)人民意志向國(guó)家權(quán)力的正向傳遞及國(guó)家權(quán)力回溯至人民的雙向過(guò)程，通過(guò)具體的鏈接點(diǎn)審視二者間鏈接的有效性（民主正當(dāng)性）。這種制度安排既表達(dá)了古典的“民主傳送帶”①" ①參見(jiàn)[美]理查德·B.斯圖爾特：《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2011年版，第1-11頁(yè)。理念，也呈現(xiàn)了國(guó)家公職人員經(jīng)由任命和選舉獲得民主正當(dāng)性的過(guò)程。

在規(guī)范層面，我國(guó)憲法在民主正當(dāng)化主體、客體及鏈接點(diǎn)等方面，明確宣告了國(guó)家權(quán)力需受民主正當(dāng)化鏈條束縛。一方面，《憲法》第2條第1款規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。在民主正當(dāng)化主體的角度，該條明確了我國(guó)國(guó)家權(quán)力的正當(dāng)性來(lái)源，宣示了人民民主的根本出發(fā)點(diǎn)，即中國(guó)人民成為國(guó)家的主人、人民當(dāng)家作主。在民主正當(dāng)化客體的角度，國(guó)家的“一切權(quán)力”的表達(dá)說(shuō)明，立法、行政、監(jiān)察、審判、檢察等所有國(guó)家權(quán)力均須受到民主正當(dāng)化鏈條的束縛。另一方面，根據(jù)《憲法》第2條第2款、第3條第2款及第3款的規(guī)定，各國(guó)家機(jī)關(guān)與民主正當(dāng)化鏈條出發(fā)點(diǎn)（人民）的鏈接方式與距離存在差異。人大在一定程度上充當(dāng)為其他國(guó)家機(jī)關(guān)傳遞民主正當(dāng)性的鏈接點(diǎn)，即人大由民選產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，其他國(guó)家機(jī)關(guān)又由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。這些憲法條款組合建構(gòu)了人民—人大—其他國(guó)家機(jī)關(guān)的完整民主正當(dāng)化鏈條。

在我國(guó)，雖然和西方議會(huì)一樣，全國(guó)人大也是代議機(jī)關(guān)并行使立法權(quán)，但其同時(shí)是我國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，除了享有立法、預(yù)算、監(jiān)督等職權(quán)，全國(guó)人大還享有重大事項(xiàng)決定權(quán)。與此相應(yīng)，各級(jí)人民代表大會(huì)的地位也要高于本級(jí)檢察機(jī)關(guān)。然而，民主正當(dāng)化鏈條理論并不直接涉及橫向分權(quán)問(wèn)題，適用于在代議制民主中衡量國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的民主正當(dāng)化水平（Legitimationsniveau），代議機(jī)關(guān)是否為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)民主正當(dāng)化鏈條理論的適用沒(méi)有本質(zhì)影響。②" ②參見(jiàn)陳征：《黨政機(jī)關(guān)合并合署與行政活動(dòng)的合法化水平》，載《法學(xué)評(píng)論》2019年第3期，第31頁(yè)。由此，我國(guó)的國(guó)家權(quán)力配置雖然與德國(guó)建立在立法、行政、司法“權(quán)力分立”基礎(chǔ)上的國(guó)家權(quán)力構(gòu)造并不相同，但在國(guó)家權(quán)力始終處于“不間斷地”民主鏈條控制之下這一點(diǎn)上，卻存在著共通之處。③" ③參見(jiàn)李忠夏：《全過(guò)程人民民主的理論邏輯與憲法實(shí)現(xiàn)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2023年第1期，第24頁(yè)。

（二）檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度中民主正當(dāng)化鏈條的構(gòu)造與適用

在檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度的分析中具體運(yùn)用民主正當(dāng)化鏈條，需要處理“誰(shuí)來(lái)正當(dāng)化”“正當(dāng)化什么”“如何正當(dāng)化”三個(gè)問(wèn)題。正當(dāng)化的客體和主體決定該制度是否受民主原則影響，以及受誰(shuí)影響；正當(dāng)化的形式?jīng)Q定該制度是否影響檢察機(jī)關(guān)原有正當(dāng)化水平，以及可否獲得補(bǔ)足。

1.民主正當(dāng)化的主體與客體

其一，民主正當(dāng)化的主體。不論在我國(guó)還是德國(guó)，憲法文本均規(guī)定一切國(guó)家權(quán)力屬于“人民”，針對(duì)憲法文本中的“人民”（Volk）概念，施密特·阿斯曼曾概括出民主正當(dāng)化主體的三項(xiàng)特征：“包括全體”（verfate Gesamtheit）、“不特定的普遍性”（unbestimmte Allgemeinheit）及“具有國(guó)籍”（Staatsangehrigkeit）。這三項(xiàng)特征指向了去個(gè)別化的、不以特定群體的標(biāo)準(zhǔn)和利益決定的、具有開放性的整體人民概念。在此基礎(chǔ)上，由于《基本法》的區(qū)域劃分，此處的人民并非僅指與聯(lián)邦國(guó)家權(quán)力對(duì)應(yīng)的全國(guó)人民，還包括與聯(lián)邦州權(quán)力對(duì)應(yīng)的州人民等子類別。④" ④Vgl. Schmidt-Amann， Verwaltungslegitimation als Rechtsbegriff， AR 116 （1991）， S. 348 ff.相對(duì)應(yīng)的，我國(guó)《憲法》第2條第1款示明“人民”作為民主正當(dāng)化主體，人民的范圍包括全部沒(méi)有被法律剝奪政治權(quán)利的中國(guó)公民。同時(shí)，我國(guó)憲法中的“人民”并不局限于“全國(guó)人民”，根據(jù)《憲法》第95條第1款及第3款的規(guī)定，省、市、縣、鄉(xiāng)等各級(jí)區(qū)域的“人民”與“全國(guó)人民”有著相似的憲法結(jié)構(gòu)，在各自區(qū)域內(nèi)構(gòu)成施加政治影響和承擔(dān)政治責(zé)任的共同體，同樣屬于被憲法認(rèn)可的“人民”，進(jìn)而可以作為正當(dāng)化主體賦予所在區(qū)域內(nèi)的國(guó)家權(quán)力正當(dāng)性。①" ①參見(jiàn)陳征：《黨政機(jī)關(guān)合并合署與行政活動(dòng)的合法化水平》，載《法學(xué)評(píng)論》2019年第3期，第31頁(yè)。

由此，以各級(jí)人大作為鏈接點(diǎn)，全國(guó)人民及不同區(qū)域的人民分別構(gòu)成最高人民檢察院和地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的民主正當(dāng)化主體。同時(shí)，由于憲法規(guī)定人民檢察院要依照“法律”規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，“法律”同樣傳遞全國(guó)人民意志。因而，最高人民檢察院以全國(guó)人民為其民主正當(dāng)化主體，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)則同時(shí)指向兩個(gè)維度的民主正當(dāng)化主體（全國(guó)人民和各區(qū)域人民）。在全國(guó)人民作為民主正當(dāng)化主體之一的框架下，檢察官統(tǒng)一調(diào)用具有跨區(qū)域?qū)傩裕辽偕婕皟蓚€(gè)不同區(qū)域內(nèi)的人民主體。在這種體系中，判斷檢察官統(tǒng)一調(diào)用的民主正當(dāng)性時(shí)不能僅局限于調(diào)出地的任命，而應(yīng)綜合分析其與各種正當(dāng)化主體的關(guān)系。

其二，民主正當(dāng)化的客體，這實(shí)際上是正當(dāng)化需求（Legitimationsbedürftigkeit）的問(wèn)題，也即何種事項(xiàng)需要獲得民主正當(dāng)性支持的問(wèn)題。②" ②Vgl. Schmidt-Amann， Verwaltungslegitimation als Rechtsbegriff， AR 116 （1991）， S. 338 f.如前所述，在我國(guó)《憲法》第2條第1款中，“一切權(quán)力”都是民主正當(dāng)化的客體，但是這種表述不免過(guò)于模糊。就民主正當(dāng)化客體的類型范疇，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院曾指出，“民主原則并非只適用于特定的國(guó)家權(quán)力，所有類型的國(guó)家權(quán)力均概莫能外?！雹踤bsp; ③BVerfGE 77， 1 （40）.同時(shí)具體限定了“所有具有決定性質(zhì)的職務(wù)行為”④" ④BVerfGE 47， 253 （273）.是民主正當(dāng)化的客體。不難理解，并非所有事實(shí)行為都是國(guó)家權(quán)力行使的表現(xiàn)，比如機(jī)關(guān)人員維修公用車輛等預(yù)先準(zhǔn)備行為；⑤" ⑤Vgl. Ernst-Wolfgang Bckenfrde， Staat， Verfassung， Demokratie： Studien zur Verfassungstheorie und zum Verfassungsrecht， Frankfurt am Main： Suhrkamp， 1992， S. 300.相反，國(guó)家權(quán)力的行使需要“法的標(biāo)志”（rechtliches Erkennungszeichen）來(lái)表現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)履行法定職能的過(guò)程，因此，任何具有法律意義的，或者更確切地說(shuō)，任何產(chǎn)生法律約束力的國(guó)家意志的表達(dá)都需要正當(dāng)性，只有純粹在機(jī)關(guān)內(nèi)部生效的預(yù)先準(zhǔn)備行為會(huì)被排除出民主正當(dāng)化客體的范疇。⑥" ⑥Vgl. Jestaedt， Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung， Berlin： Duncker amp; Humblot， 1993， S. 255-257.

盡管與行政機(jī)關(guān)等其他機(jī)關(guān)不同，《憲法》第136條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，但人大的民主正當(dāng)性控制并未被從中排除。這種安排反映了民主原則與法治原則之間的調(diào)和，為保證司法公正，檢察機(jī)關(guān)相對(duì)于行政機(jī)關(guān)等其他機(jī)關(guān)，其在我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)的組織差序格局中的位置距人大較遠(yuǎn)，但仍應(yīng)進(jìn)行民主正當(dāng)化。⑦" ⑦參見(jiàn)林彥：《國(guó)家權(quán)力的橫向配置結(jié)構(gòu)》，載《法學(xué)家》2018年第5期，第36頁(yè)。

就此而言，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)內(nèi)檢察官的行為系以《人民檢察院組織法》為依據(jù)，是上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)法定領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限的體現(xiàn)，具有嚴(yán)格的法律意義。同時(shí)，除調(diào)用行為本身外，《人民檢察院組織法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》都指出，調(diào)用后被調(diào)用檢察人員須履行出庭支持公訴等各項(xiàng)法定檢察職責(zé)，這些履職行為也屬于具有法律拘束力的國(guó)家意志的表達(dá)。因而不論是調(diào)用行為本身還是調(diào)用導(dǎo)出的具體履職行為，都表明該制度并非指向純粹的預(yù)先準(zhǔn)備行為，而是具有法律意義，會(huì)產(chǎn)生民主正當(dāng)化需求，屬于民主正當(dāng)化客體。

2.民主正當(dāng)化的三種形式

民主正當(dāng)化形式指向民主正當(dāng)化主體與客體之間鏈接的有效性。如前所述，我國(guó)憲法要求國(guó)家權(quán)力在“由人民（人大）產(chǎn)生，對(duì)人民（人大）負(fù)責(zé)與受人民（人大）監(jiān)督”等方面接受民主正當(dāng)化，這包括人事任免與責(zé)任制等多項(xiàng)內(nèi)容。在民主正當(dāng)化鏈條理論中，民主正當(dāng)化主體與客體間鏈接的有效性取決于三種民主正當(dāng)化形式：功能與制度的民主正當(dāng)化、組織與人事的民主正當(dāng)化及事務(wù)與內(nèi)容的民主正當(dāng)化。

其一，功能與制度的民主正當(dāng)化（funktionell-institutionelle demokratische Legitimation）是指，憲法將立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等權(quán)力構(gòu)造為獨(dú)立的功能和機(jī)關(guān)，人民通過(guò)這些機(jī)關(guān)行使由憲法產(chǎn)生的國(guó)家權(quán)力，各國(guó)家權(quán)力通過(guò)憲法獲得了全體人民傳遞的民主正當(dāng)性。這種民主正當(dāng)化排除了代議機(jī)關(guān)對(duì)民主正當(dāng)性的壟斷，防止其他國(guó)家機(jī)關(guān)受制于代議機(jī)關(guān)的全面保留。①" ①Vgl. Ernst-Wolfgang Bckenfrde， Staat， Verfassung， Demokratie： Studien zur Verfassungstheorie und zum Verfassungsrecht， Frankfurt am Main： Suhrkamp， 1992， S. 301.這意味著各國(guó)家機(jī)關(guān)首先獲得人民通過(guò)憲法所傳遞的民主正當(dāng)性。②" ②Vgl. Philipp Brandl-Michel， Mastbe demokratischer Legitimation， Baden-Baden： Nomos， 2021， S. 85.也即說(shuō)，考察檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度的民主正當(dāng)性時(shí)，不應(yīng)局限于“人民—代議機(jī)關(guān)—檢察機(jī)關(guān)”的傳遞鏈條，還應(yīng)考慮“人民—憲法—檢察機(jī)關(guān)”這一鏈條。

其二，組織與人事的民主正當(dāng)化（organisatorisch-personelle demokratische Legitimation）包括一個(gè)不間斷的正當(dāng)化鏈條，即由被委托管理國(guó)家事務(wù)的職務(wù)擔(dān)當(dāng)者（Amtswalter）回溯至人民。這種正當(dāng)化不一定要直接回溯至人民，正如正當(dāng)化“鏈”一詞已經(jīng)表明的那樣，人民的間接和直接正當(dāng)化都是被允許的，如通過(guò)人民所選出的代議機(jī)關(guān)等具有高度民主正當(dāng)性的媒介者進(jìn)行的鏈接。關(guān)鍵在于，從個(gè)別職務(wù)擔(dān)當(dāng)者到作為國(guó)家權(quán)力持有者的人民的人事正當(dāng)化鏈條沒(méi)有中斷。③" ③Vgl. Ernst-Wolfgang Bckenfrde， Staat， Verfassung， Demokratie： Studien zur Verfassungstheorie und zum Verfassungsrecht， Frankfurt am Main： Suhrkamp， 1992， S. 302-306.

其三，事務(wù)與內(nèi)容的民主正當(dāng)化（sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation）要求，國(guó)家權(quán)力的行使內(nèi)容必須可以由人民主導(dǎo)，這包括多種實(shí)現(xiàn)方式。一是由代議機(jī)關(guān)通過(guò)立法行為制定法律，其他所有國(guó)家機(jī)關(guān)均受到國(guó)家法律的拘束，如依法審判與依法行政的要求即如此。二是通過(guò)民主問(wèn)責(zé)形成，如行政機(jī)關(guān)科層體制“行政一體性”——通過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)的指令權(quán)，與“行政對(duì)立法負(fù)責(zé)”的責(zé)任政治要求，即國(guó)家機(jī)關(guān)首長(zhǎng)對(duì)代議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，同時(shí)通過(guò)上級(jí)與下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系對(duì)下屬行為負(fù)責(zé)。④" ④Vgl. Ernst-Wolfgang Bckenfrde， Staat， Verfassung， Demokratie： Studien zur Verfassungstheorie und zum Verfassungsrecht， Frankfurt am Main： Suhrkamp， 1992， S. 306.三是通過(guò)財(cái)政上的控制，以財(cái)政手段影響國(guó)家機(jī)關(guān)在財(cái)政方面的行為，包括預(yù)算及決算之控制。⑤" ⑤參見(jiàn)[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第87頁(yè)。

同時(shí)，三種民主正當(dāng)化形式并非完全平行或獨(dú)立的關(guān)系，不能孤立地考慮三種正當(dāng)化形式以及每一種正當(dāng)化形式內(nèi)的各種調(diào)控手段，而應(yīng)審查它們共同作用的效果。這也意味著，在具體操作中若某種正當(dāng)化形式或調(diào)控手段的要求未能得到完全滿足，那么可以通過(guò)其他正當(dāng)化形式或調(diào)控手段進(jìn)行彌補(bǔ)。⑥" ⑥參見(jiàn)陳征：《黨政機(jī)關(guān)合并合署與行政活動(dòng)的合法化水平》，載《法學(xué)評(píng)論》2019年第3期，第30頁(yè)。因此，在判斷檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度是否有損原本的正當(dāng)化水平時(shí)，應(yīng)當(dāng)就這三種形式進(jìn)行通盤考慮。

結(jié)合上述分析，并根據(jù)憲法的相應(yīng)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的不同行為從屬于不同的民主正當(dāng)化主體：一是在宏觀的功能與制度的正當(dāng)化鏈條中，全國(guó)人民以憲法中檢察機(jī)關(guān)相關(guān)條款作為鏈接點(diǎn)傳遞正當(dāng)性；二是在組織與人事的正當(dāng)化鏈條中，全國(guó)人民和各區(qū)域人民分別通過(guò)全國(guó)人大及地方各級(jí)人大的人事權(quán)限傳遞正當(dāng)性；三是在事務(wù)與內(nèi)容的正當(dāng)化鏈條中，一方面，全國(guó)人民通過(guò)法律約束向所有檢察機(jī)關(guān)傳遞正當(dāng)性，另一方面，全國(guó)人民和各區(qū)域人民分別通過(guò)人大的民主問(wèn)責(zé)與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以及控制檢察機(jī)關(guān)財(cái)政兩條路徑對(duì)檢察機(jī)關(guān)傳遞正當(dāng)性。

在這種架構(gòu)中，檢察機(jī)關(guān)從屬于不同主體的多元民主正當(dāng)化鏈條。由此，首先應(yīng)考察檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度是否可獲憲法傳遞的功能意義上的正當(dāng)性；其次，應(yīng)考慮調(diào)用是否會(huì)影響被調(diào)用檢察人員與任命機(jī)關(guān)間人事正當(dāng)化鏈條的鏈接有效性；最后，異地調(diào)用也可能導(dǎo)致調(diào)出地人大對(duì)被調(diào)用檢察人員的監(jiān)督困難等問(wèn)題，使得事務(wù)與內(nèi)容的民主正當(dāng)化水平被削弱。整體上，應(yīng)考慮該制度是否導(dǎo)致三種正當(dāng)化鏈條斷裂，以及是否可由相應(yīng)修正條件加以彌補(bǔ)。

三、檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度的民主正當(dāng)性審視

（一）功能與制度的民主正當(dāng)性審視

我國(guó)憲法貫徹功能主義的權(quán)力配置原則，強(qiáng)調(diào)國(guó)家效能和治理能力，而非僵化地拘泥于權(quán)力的“分”與“合”。①" ①參見(jiàn)張翔：《我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》，載《中外法學(xué)》2018年第2期，第281頁(yè)。由此，功能與制度的正當(dāng)性傳導(dǎo)不能被簡(jiǎn)單表述為“憲法規(guī)定如此”，該層面的民主正當(dāng)化鏈條可概括為：“全體人民—憲法—（不同功能領(lǐng)域的）國(guó)家機(jī)關(guān)”，國(guó)家權(quán)力與憲法的鏈接有效性系于其功能發(fā)揮的情況。在此意義上，若檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度根本未傳遞憲法為檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的功能，或距離功能發(fā)揮的核心范疇過(guò)于遙遠(yuǎn)而對(duì)其他層面的正當(dāng)性損害較大，則不應(yīng)肯定該制度的民主正當(dāng)性。

1.檢察機(jī)關(guān)的功能與制度的正當(dāng)化

本質(zhì)上說(shuō)，功能與制度的民主正當(dāng)化系于拒斥立法權(quán)對(duì)其他國(guó)家權(quán)力的“全面保留”（Totalvorbehalt）。②" ②與西方國(guó)家在分權(quán)制衡意義上反對(duì)“全面保留”不同，我國(guó)憲法反對(duì)“全面保留”的理由具有鮮明的功能主義取向。參見(jiàn)張翔：《我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》，載《中外法學(xué)》2018年第2期，第281-303頁(yè)。在“全面保留”的思路之下，所有的事務(wù)內(nèi)容都必須由立法者親自規(guī)定。但是，若國(guó)家權(quán)力行使的所有事項(xiàng)均由立法權(quán)巨細(xì)靡遺地規(guī)定，一方面可能導(dǎo)致“立法洪水”淹沒(méi)國(guó)家，立法機(jī)關(guān)亦不堪繁多立法任務(wù)之重負(fù)，另一方面，這也將導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力的活動(dòng)均受嚴(yán)格桎梏，若其應(yīng)有的自主活動(dòng)空間被立法權(quán)的過(guò)度規(guī)范（bernormierung）蠶食殆盡，則不難想象其行動(dòng)效率和效果均將大打折扣。③" ③參見(jiàn)王貴松：《行政活動(dòng)法律保留結(jié)構(gòu)的變遷》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第1期，第135頁(yè)。因而，“行政保留”（Verwaltungsvorbehalt）④" ④“行政保留”一般系指行政部門在組織意義上對(duì)某些任務(wù)或職能領(lǐng)域擁有專屬權(quán)。Vgl. Harmut Maurer， Der Verwaltungsvorbehalt， VVDStRL 43 （1984）， S. 152.或“執(zhí)行權(quán)保留”（Exekutivvorbehalt）等概念即具有存在意義，立法權(quán)、行政權(quán)及司法權(quán)等權(quán)力由于各自功能領(lǐng)域的不同均無(wú)法相互替代。以行政權(quán)為例，相對(duì)于立法機(jī)關(guān)，行政具有靈活性與實(shí)踐性，行政機(jī)關(guān)可以及時(shí)作出應(yīng)對(duì)，又具有應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的專業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)。⑤" ⑤Vgl. Stettner， Der Verwaltungsvorbehalt， DV 1984， S. 611.

正如黑塞所述，當(dāng)某機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)與由它所行使的基本功能之間不適配時(shí)，這樣的功能行使與分配在原則上是被禁止的。⑥" ⑥參見(jiàn)[德]康拉德·黑塞：《德國(guó)聯(lián)邦憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書館2007年版，第383頁(yè)。同理，檢察機(jī)關(guān)本身作為憲法所規(guī)定的國(guó)家權(quán)力，相對(duì)于立法權(quán)以及審判權(quán)等其他權(quán)力具有功能意義上的獨(dú)特性，系多面向職權(quán)的復(fù)合型權(quán)力，包括如對(duì)訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督，對(duì)案件進(jìn)行偵查，提起公訴及支持公訴、抗訴，提起公益訴訟，提出檢察建議等方面，⑦" ⑦參見(jiàn)王海軍：《中國(guó)語(yǔ)境下的“檢察權(quán)”概念考察》，載《中國(guó)法學(xué)》2022年第6期，第278-279頁(yè)。同樣無(wú)法被立法權(quán)等其他國(guó)家權(quán)力取代。相應(yīng)的，立法權(quán)不可能以法律的“天羅地網(wǎng)”式規(guī)定或者人大的全面監(jiān)督束縛檢察機(jī)關(guān)手腳，否則將有礙檢察權(quán)的有效行使。相對(duì)于其他國(guó)家權(quán)力，應(yīng)當(dāng)存在一個(gè)類同于“行政保留”的“檢察保留”空間。

不過(guò)，基于“重要性理論”（Wesentlichkeitstheorie）⑧" ⑧“重要性理論”原本是在德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的“性教育課程案”中獲得闡釋，認(rèn)為任何涉及人權(quán)的事項(xiàng)，屬于立法者的立法范圍，但是立法者不得隨便授權(quán)于行政機(jī)關(guān)以行政命令規(guī)定，對(duì)于牽涉人權(quán)的重要部分必須留予立法機(jī)關(guān)。由此，排除未經(jīng)民主合法性控制的其他國(guó)家權(quán)力恣意侵害公民基本權(quán)利。在此處依照這種民主正當(dāng)性控制的原理，同樣不可能僅依照憲法的功能界定即排除人大干預(yù)，對(duì)于具有重要性的部分事項(xiàng)仍應(yīng)加以監(jiān)督，在我國(guó)這不局限于以法律保留的形式進(jìn)行。參見(jiàn)陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論（下冊(cè)）》，山東人民出版社2001年版，第361-362頁(yè)。的考慮，民主性的要求不能被完全舍棄，立法機(jī)關(guān)不可能將所有檢察相關(guān)事務(wù)均交由檢察機(jī)關(guān)自行處置。也即說(shuō)，“立法者在基本的規(guī)范領(lǐng)域內(nèi)必須自己做出所有重要的決定”⑨" ⑨BVerfGE 84， 212 （226）.。盡管傳統(tǒng)的“重要性”主要是指“基本權(quán)利的重要性”⑩" ⑩Vgl. Kingreen/Poscher， Grundrechte Staatsrecht II， Heidelberg： C. F. Müller， 2019， Rn. 317.，但這并非對(duì)“重要性”的完全列舉，“實(shí)踐中對(duì)公眾的意義”和“政治的爭(zhēng)議性”①" ①參見(jiàn)張慰：《“重要性理論”之梳理與批判——基于德國(guó)公法學(xué)理論的檢視》，載《行政法學(xué)研究》2011年第2期，第117頁(yè)。等標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上都標(biāo)識(shí)了對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行中重要事務(wù)的民主正當(dāng)性控制的意義。雖然“全面保留”的思想不甚可取，但這也不意味著倒向另一個(gè)極端。何況，我國(guó)憲法明確要求檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。于此，在功能與制度的民主正當(dāng)性判別中，一端為檢察機(jī)關(guān)為有效行使職權(quán)而預(yù)留之“檢察保留”，一端為立法機(jī)關(guān)為進(jìn)行民主控制而為之“全面保留”，在兩端之間要求一種調(diào)和的、合乎比例的保留界限。這同樣符合憲法原則之間的“最優(yōu)化命令”原理——一個(gè)原則不被滿足或受到損害的程度越大，滿足另一個(gè)原則的重要性就越大。②" ②Vgl. Robert Alexy， Theorie der Grundrechte， Frankfurt am Main： Suhrkamp， 1996， S. 146.在此處即要求，檢察機(jī)關(guān)功能發(fā)揮與民主原則之間的最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)。

由此，在國(guó)家權(quán)力功能發(fā)揮的意義上，越是靠近檢察機(jī)關(guān)功能發(fā)揮的核心領(lǐng)域，越能獲得憲法傳遞的民主正當(dāng)性，人大的民主正當(dāng)性控制越應(yīng)保持謙抑。

2.檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度的功能取向

（1）檢察機(jī)關(guān)功能發(fā)揮的核心領(lǐng)域：具體業(yè)務(wù)

依照前述原理，檢察機(jī)關(guān)功能發(fā)揮的核心領(lǐng)域可以由人大民主正當(dāng)性控制的邊界概括得出。在我國(guó)憲法中，“檢察保留”的相應(yīng)依據(jù)是檢察機(jī)關(guān)“依法獨(dú)立行使檢察權(quán)”條款，該條與“檢察一體”條款是一體兩面的關(guān)系。③" ③參見(jiàn)田夫：《依法獨(dú)立行使檢察權(quán)制度的憲法涵義——兼論重建檢察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)制》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第2期，第55頁(yè)。《憲法》第136條規(guī)定，人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，卻未規(guī)定其不受同級(jí)人大的干預(yù)。相較于“五四憲法”規(guī)定的“不受地方國(guó)家機(jī)關(guān)干預(yù)”，現(xiàn)行憲法明顯將地方人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的干預(yù)排除出“不受干預(yù)”的范疇。但是，這并不意味著毫無(wú)邊界的民主正當(dāng)性控制。正如彭真所述，這種改變同時(shí)意味著擴(kuò)大民主與保證檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性的精神。④" ④參見(jiàn)《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M：《彭真?zhèn)鳌罚ǖ?卷），中央文獻(xiàn)出版社2010年版，第1305-1306頁(yè)。

具體來(lái)說(shuō)，基于國(guó)家機(jī)關(guān)“功能適當(dāng)”（funktionsgerechte Organstruktur）的考慮，國(guó)家某一任務(wù)究竟應(yīng)歸屬于哪一機(jī)關(guān)，須視各機(jī)關(guān)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、組成及運(yùn)作方式而定，以確保國(guó)家任務(wù)的履行能夠正當(dāng)而有效率。⑤" ⑤Vgl. Fritz Ossenbühl， Aktuelle Probleme der Gewaltenteilung， DV 1980， S. 549.在“八二憲法”出臺(tái)后，“雙重領(lǐng)導(dǎo)”使得上級(jí)檢察機(jī)關(guān)與同級(jí)人大分享了“五四憲法”中較為統(tǒng)一的“領(lǐng)導(dǎo)”內(nèi)涵，這種分享同樣基于各自機(jī)關(guān)的功能定位，造就了上級(jí)檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與人大對(duì)檢察人員任免、財(cái)政等方面的控制。與直接的任免和財(cái)政控制相區(qū)別，人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)的監(jiān)督為一種原則性的監(jiān)督，因此張友漁先生指出，“國(guó)家權(quán)力集中于人民代表大會(huì)，由人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使。但是在這個(gè)前提下，工作還是要有分工，設(shè)立行政、審判、檢察等機(jī)關(guān)，在具體工作方面分別行使國(guó)家的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等……沒(méi)有必要也不可能由人民代表大會(huì)直接處理這些方面的具體問(wèn)題”。⑥" ⑥張友漁：《憲政論叢（下冊(cè)）》，群眾出版社1986年版，第230頁(yè)。

可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)的具體業(yè)務(wù)導(dǎo)出“檢察保留”空間，在此空間內(nèi)人大的監(jiān)督不得觸及最為核心的功能領(lǐng)域——檢察機(jī)關(guān)的具體業(yè)務(wù)，由此擴(kuò)散開來(lái)的其他相關(guān)事項(xiàng)則依其與具體業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)程度而受不同程度監(jiān)督，獲得不同程度的憲法正當(dāng)性傳導(dǎo)。就此而言，檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度與具體業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)程度成為關(guān)鍵。

（2）檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度與“檢察一體”原則

檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度與憲法上“檢察一體”原則的關(guān)聯(lián)，使該制度具有促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)功能發(fā)揮的取向。此處的鏈接邏輯表現(xiàn)為：檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度→“檢察一體”原則→檢察機(jī)關(guān)功能發(fā)揮（具體業(yè)務(wù)辦理）。

在我國(guó)，“檢察一體”原則一般被認(rèn)為具有三項(xiàng)基本內(nèi)涵：其一，在對(duì)外相對(duì)獨(dú)立的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)是一個(gè)整體；其二，核心內(nèi)容是檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；其三，檢察機(jī)關(guān)分工基礎(chǔ)上的統(tǒng)籌與協(xié)作。①" ①參見(jiàn)張智輝：《論檢察一體化》，載《中國(guó)法學(xué)》2023年第3期，第248頁(yè)。之所以需要“檢察一體”原則，其基本理由在于“統(tǒng)一全國(guó)檢察官追訴與裁量的基準(zhǔn)”，若各檢察機(jī)關(guān)追訴與裁量的基準(zhǔn)差別過(guò)大，則危及法安定性與法平等性。②" ②參見(jiàn)林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第107頁(yè)?？梢?jiàn)，“檢察一體”原則并非直接引導(dǎo)業(yè)務(wù)辦理的原則，而是一種保證檢察機(jī)關(guān)功能有效發(fā)揮的組織和活動(dòng)原則。③" ③參見(jiàn)龍宗智：《論“檢察一體”與檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度之完善》，載《中外法學(xué)》2022年第2期，第405頁(yè)?！稇椃ā返?37條第2款體現(xiàn)了“檢察一體”原則的精神，“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作?！边@種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系成立的理由仍然系于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的有效功能發(fā)揮，如彭真所述，“檢察機(jī)關(guān)必須通過(guò)行使檢察權(quán)，維護(hù)國(guó)家的法制統(tǒng)一。而要完成這一任務(wù)，在上級(jí)檢察機(jī)關(guān)與下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間，特別是最高人民檢察院與地方各級(jí)人民檢察院之間，如果沒(méi)有保證統(tǒng)一和高效運(yùn)作的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，是不可思議的?！雹? ④《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M編：《彭真?zhèn)鳌罚ǖ?卷），中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第1319頁(yè)。

從立法目的來(lái)說(shuō)，檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度著眼于員額制改革后的“案多人少”矛盾、專業(yè)化犯罪案件辦理等問(wèn)題，通過(guò)統(tǒng)一調(diào)用檢察官，在客觀上能起到協(xié)調(diào)辦案資源，保證檢察機(jī)關(guān)功能發(fā)揮作用。⑤" ⑤參見(jiàn)韓旭：《“異地用檢”規(guī)制論》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2022年第2期，第46-47頁(yè)?！皺z察一體”原則中檢察機(jī)關(guān)的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系正是合法調(diào)用的基礎(chǔ)，也正是為了落實(shí)檢察機(jī)關(guān)的這種上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，《人民檢察院組織法》第24條才規(guī)定可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件。⑥" ⑥實(shí)際上，早在2007年，為偵辦重大的職務(wù)犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)就有在其上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系范疇下調(diào)用檢察人員的相關(guān)行為。最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院工作領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)》提及，應(yīng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)整體優(yōu)勢(shì)，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以統(tǒng)一組織偵查活動(dòng)，統(tǒng)一調(diào)度偵查力量，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)服從指揮和協(xié)調(diào)。此后，進(jìn)一步細(xì)化的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第9條將檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院工作作為第1款，將檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度作為第2款，展現(xiàn)了“檢察一體”原則與檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度的緊密關(guān)聯(lián)。不過(guò)，檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度并不直接處理檢察機(jī)關(guān)的具體業(yè)務(wù)，該制度關(guān)涉的是業(yè)務(wù)處理的人事基礎(chǔ)性要素。⑦" ⑦通常認(rèn)為，《人民檢察院組織法》第24條將上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)分為四類：一是指令權(quán)，即糾正或撤銷、變更下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤決定；二是職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)，即對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)管轄的案件指定管轄；三是職務(wù)收取權(quán)，即辦理下級(jí)檢察機(jī)關(guān)管轄的案件；四是人員調(diào)度權(quán)，即統(tǒng)一收取轄區(qū)的檢察人員辦理案件。其中，人員調(diào)度權(quán)與其他三種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不同，指令權(quán)、職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)和職務(wù)收取權(quán)指向的對(duì)象是案件，而人員調(diào)度權(quán)指向的對(duì)象是檢察人員。四種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)共同構(gòu)成了人和事的統(tǒng)一調(diào)配。參見(jiàn)李小東：《新時(shí)代檢察一體化原則的新發(fā)展》，載《人民檢察》2022年第24期，第14頁(yè)。一般認(rèn)為，存在“檢察事務(wù)”與“檢察行政事務(wù)”的區(qū)分，前者指檢察官在辦案和法律監(jiān)督過(guò)程中，對(duì)具體案件作出裁量和判斷的事項(xiàng)，⑧" ⑧參見(jiàn)陳文聰：《檢察一體化問(wèn)題研究》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2023年第2期，第172頁(yè)。后者系指經(jīng)費(fèi)（預(yù)算之編列與分配等）、人事（含任命、考績(jī)、升遷及懲戒等）等行政事項(xiàng)。⑨" ⑨參見(jiàn)林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第31頁(yè)。就檢察事務(wù)而言，如在刑事訴訟案件流程中，檢察機(jī)關(guān)一般承擔(dān)批準(zhǔn)逮捕、自偵案件的偵查、提起公訴等環(huán)節(jié)的工作，這些工作直接涉及案件處理，直接影響案件處理的進(jìn)展與結(jié)果，可以認(rèn)為是直接涉及具體業(yè)務(wù)的“治事”方面。

相較于此，檢察官統(tǒng)一調(diào)用歸屬于“檢察行政事務(wù)”范疇，是這些環(huán)節(jié)之所以能夠進(jìn)行的基礎(chǔ)性要素——“用人”方面。簡(jiǎn)言之，檢察官統(tǒng)一調(diào)用本質(zhì)上并不是對(duì)案件本身的處理，而是對(duì)承辦案件相應(yīng)人員的調(diào)配。雖然人員的調(diào)配也影響案件辦理的質(zhì)量和公正，但是仍然與具體業(yè)務(wù)存在距離。例如，相較于直接干涉檢察機(jī)關(guān)是否提起公訴的決定，通過(guò)調(diào)換處理該項(xiàng)業(yè)務(wù)的具體人員而為的干預(yù)顯然更為間接。

總之，檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度依附于“檢察一體”原則中檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，指向?qū)唧w業(yè)務(wù)的有效辦理，具有促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)功能發(fā)揮的取向，能夠在一定程度上獲得由憲法傳遞的民主正當(dāng)性。不過(guò)，檢察官統(tǒng)一調(diào)用畢竟不是直接處理具體業(yè)務(wù)的制度，因此相較于偵查、提起公訴等內(nèi)容，該制度距檢察機(jī)關(guān)功能發(fā)揮的核心范疇仍有一定距離，這同時(shí)也為民主正當(dāng)性控制留下一定空間。當(dāng)然，這種功能傳導(dǎo)的正當(dāng)性要求也使得檢察官統(tǒng)一調(diào)用應(yīng)盡可能地有助于檢察機(jī)關(guān)的功能發(fā)揮。比如，在選擇調(diào)用對(duì)象時(shí)應(yīng)有所甄別，只應(yīng)調(diào)用檢察官，不能調(diào)用檢察輔助人員和司法行政人員。①" ①在司法實(shí)踐中，上級(jí)人民檢察院調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件，既包括檢察官，也包括檢察輔助人員。參見(jiàn)童建明、萬(wàn)春主編：《〈人民檢察院刑事訴訟規(guī)則〉條文釋義》，中國(guó)檢察出版社2020年版，第12頁(yè)。在檢察人員分類管理的框架下，檢察輔助人員和司法行政人員并未經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)的任命程序，這兩類檢察人員不行使檢察權(quán)，不能參與到案件處理的核心事務(wù)中，即便可以從事輔助工作，其離檢察權(quán)功能發(fā)揮的核心領(lǐng)域也較遠(yuǎn)。②" ②張智輝教授也持此觀點(diǎn)，他認(rèn)為，被調(diào)用的人員應(yīng)當(dāng)具有檢察官資格。在轄區(qū)內(nèi)調(diào)用檢察官的目的是辦理重大疑難復(fù)雜案件，因此被調(diào)用的人員必須具有辦理這類案件的資格。如果沒(méi)有相應(yīng)的法律資格，就不能行使檢察職權(quán)，調(diào)用的前提也不復(fù)存在。參見(jiàn)張智輝：《論檢察一體化》，載《中國(guó)法學(xué)》2023年第3期，第258頁(yè)?！稒z察官統(tǒng)一調(diào)用規(guī)定》第5條將被調(diào)用檢察人員的資格限制在“檢察官”的內(nèi)在機(jī)理應(yīng)在于此。③" ③2023年“檢察官統(tǒng)一調(diào)用規(guī)定”第5條要求，上級(jí)人民檢察院統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員作為檢察官辦理案件，被調(diào)用檢察人員應(yīng)當(dāng)具有檢察官職務(wù)。

值得注意，上述功能與制度的正當(dāng)化并不能取代對(duì)各國(guó)家機(jī)關(guān)的人員及其在指定功能領(lǐng)域行動(dòng)的具體正當(dāng)化，組織與人事、事務(wù)與內(nèi)容的民主正當(dāng)化仍然是必要的。否則，個(gè)別國(guó)家權(quán)力——一旦以民主方式形成（由作為制憲者的人民）——在其人員配置和活動(dòng)中可能會(huì)變得獨(dú)立于人民，人民對(duì)權(quán)力行使正當(dāng)性的持續(xù)控制將得不到保證。④" ④Vgl. Ernst-Wolfgang Bckenfrde， Staat， Verfassung， Demokratie： Studien zur Verfassungstheorie und zum Verfassungsrecht， Frankfurt am Main： Suhrkamp， 1992， S. 301.

（二）組織與人事的民主正當(dāng)性審視

如前所述，組織與人事的民主正當(dāng)化要求國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員的任命——通過(guò)本身具有民主正當(dāng)性的機(jī)關(guān)的傳遞——都能追溯至人民。換言之，“若職務(wù)擔(dān)當(dāng)者系經(jīng)由人民、國(guó)會(huì)或具備人事正當(dāng)性的官員選舉或經(jīng)其同意產(chǎn)生，則具有完全的人事正當(dāng)性?！雹? ⑤BVerfG NVwZ 2003， 974 （975）.在檢察官統(tǒng)一調(diào)用的情況下，被調(diào)用檢察人員的最后任命應(yīng)追溯至憲法規(guī)定的民主正當(dāng)化主體，若無(wú)法回溯則產(chǎn)生正當(dāng)化鏈條的斷裂。在原有任命關(guān)系的末端增加調(diào)用決定后，調(diào)用的性質(zhì)將決定該人事正當(dāng)化鏈條是否發(fā)生斷裂。⑥" ⑥需要說(shuō)明的是，將調(diào)用是否在實(shí)質(zhì)上構(gòu)成“任命”作為判斷人事正當(dāng)化鏈條是否斷裂的標(biāo)準(zhǔn)，并不意味著人事正當(dāng)化鏈條只包括“任命”這一種類型，實(shí)際上這還包括各級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察長(zhǎng)的“選舉”，但調(diào)用顯然不具有“選舉”的意味。若認(rèn)為調(diào)用構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的任命，即是在原有任命關(guān)系上附加調(diào)用決定，但上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)憲法中并非具有民主正當(dāng)性的代議機(jī)關(guān)以及合格的人事正當(dāng)性傳遞者，調(diào)用將導(dǎo)致被調(diào)用檢察人員的人事正當(dāng)化鏈條斷裂。若認(rèn)為調(diào)用不構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的任命，則原任命關(guān)系沒(méi)有發(fā)生斷裂。在這種情況下，人大常委會(huì)的任命能否使檢察官得以跨院履職就成了值得思考的問(wèn)題。

1.檢察官統(tǒng)一調(diào)用是否構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的任命

程雪陽(yáng)教授認(rèn)為，《憲法》第137條第2款中上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的“領(lǐng)導(dǎo)”的詞義中包含著“調(diào)配被領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)人力資源”這種內(nèi)容要素，《人民檢察院組織法》第24條將《憲法》第137條第2款具體化為“上級(jí)人民檢察院可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件”等內(nèi)容。⑦" ⑦參見(jiàn)程雪陽(yáng)：《異地異級(jí)調(diào)用檢察官制度的合憲性分析》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2022年第6期，第73頁(yè)。按此理解，“人力資源調(diào)配”本應(yīng)包含檢察官的任命，但任命權(quán)限是被憲法明確分配給人大常委會(huì)的。不難看出，檢察官的調(diào)用與任命都具有人事權(quán)屬性，區(qū)分二者的關(guān)鍵仍然需要結(jié)合前述功能主義觀點(diǎn)——越是靠近檢察機(jī)關(guān)功能發(fā)揮的核心即具體業(yè)務(wù)，人大的民主正當(dāng)性控制越應(yīng)保持謙抑。檢察官的任免權(quán)限被憲法分配給人大常委會(huì)，這意味著“將某領(lǐng)域的檢察功能分配給某人承擔(dān)”這一事項(xiàng)具有重要性。但是，任免制度距具體業(yè)務(wù)較遠(yuǎn)，這種分配是基礎(chǔ)性和框架性的，將某人任命為檢察官并不意味著確定其處理哪個(gè)具體案件。相較而言，檢察官統(tǒng)一調(diào)用更具有個(gè)案關(guān)聯(lián)度，與具體業(yè)務(wù)或案件的鏈接更加緊密。

盡管如前所述，檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度與具體業(yè)務(wù)的核心范疇仍有距離，但相較于任命，該制度立基于特殊案件的處理，從而保持了相對(duì)較高的個(gè)案關(guān)聯(lián)度。就檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的案件分配來(lái)說(shuō)，人大的外部干預(yù)無(wú)法決定具體個(gè)案中應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)或哪些檢察官來(lái)具體承辦哪個(gè)案件，否則也將損及檢察機(jī)關(guān)的功能發(fā)揮。2017年出臺(tái)的《最高人民檢察院機(jī)關(guān)案件承辦確定工作管理辦法（試行）》規(guī)定，為保證案件辦理的公正，案件承辦應(yīng)當(dāng)采取“隨機(jī)分案為主，指定分案為輔”的方式進(jìn)行，除有特別規(guī)定的情形以外，應(yīng)當(dāng)通過(guò)隨機(jī)分案方式確定承辦案件的獨(dú)任檢察官或檢察官辦案組。但為了處理重大、疑難、復(fù)雜案件以及其他不宜納入隨機(jī)分案的特殊應(yīng)變情形，也可以通過(guò)指定分案方式進(jìn)行分配。相較于從事檢察業(yè)務(wù)的檢察機(jī)關(guān)，人大顯然難以區(qū)分重大、疑難、復(fù)雜的特殊案件與一般案件的具體差別，直接干預(yù)將有損案件辦理的公正性。在制度邏輯上，檢察官統(tǒng)一調(diào)用在很大程度上與指定分案機(jī)制相通，指向這類特殊案件的處理——如前所述，該制度正是因應(yīng)于員額制改革后更加突出的“案多人少”的矛盾，重大、復(fù)雜的涉黑涉惡案件、職務(wù)犯罪大案、涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪等案件均對(duì)各地檢察官人力、專業(yè)水平提出了挑戰(zhàn)，需要對(duì)檢察人力資源進(jìn)行優(yōu)化配置。①" ①參見(jiàn)韓旭：《“異地用檢”規(guī)制論》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2022年第2期，第46-47頁(yè)。

此外，檢察官統(tǒng)一調(diào)用的制度雛形與完善歷程也體現(xiàn)了這種特殊案件處理的取向。2005年，《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公訴工作強(qiáng)化法律監(jiān)督的意見(jiàn)》規(guī)定：“上級(jí)人民檢察院根據(jù)辦案需要，可以選調(diào)優(yōu)秀公訴人或者業(yè)務(wù)骨干辦理重大、復(fù)雜案件。案件涉及多個(gè)地區(qū)的，上級(jí)人民檢察院要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，各地要積極配合。下級(jí)人民檢察院對(duì)上級(jí)人民檢察院的決定，必須堅(jiān)決執(zhí)行。”2011年，最高人民檢察院公訴廳《關(guān)于調(diào)配優(yōu)秀公訴人辦理重大公訴案件的規(guī)定（試行）》第2條也明確規(guī)定了調(diào)配優(yōu)秀公訴人辦理案件的基本條件是重大、復(fù)雜、敏感案件。2023年“檢察官統(tǒng)一調(diào)用規(guī)定”第2條要求，只有當(dāng)事人人數(shù)眾多、案情特別重大復(fù)雜的案件，辦案力量確實(shí)難以承擔(dān)的，才可以啟動(dòng)調(diào)用。

反過(guò)來(lái)說(shuō)，檢察官統(tǒng)一調(diào)用也必須遵循個(gè)案關(guān)聯(lián)度的要求：一方面，不能在所有案件中均進(jìn)行檢察官統(tǒng)一調(diào)用，僅能就存在人力優(yōu)化配置需求的重大、疑難、復(fù)雜案件調(diào)用檢察官。無(wú)視案件具體差別地啟動(dòng)調(diào)用將使得調(diào)用在實(shí)質(zhì)上替代人大常委會(huì)的任命，產(chǎn)生人事正當(dāng)化鏈條的斷裂。另一方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察官統(tǒng)一調(diào)用的時(shí)長(zhǎng)加以限制。調(diào)用的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)將在實(shí)質(zhì)上變動(dòng)檢察機(jī)關(guān)組成人員，檢察官統(tǒng)一調(diào)用就個(gè)案發(fā)動(dòng)的臨時(shí)性將被削弱，產(chǎn)生侵蝕人大常委會(huì)任命權(quán)限的問(wèn)題。由于辦理各類案件所需時(shí)間不同，難以確定剛性辦理期限，調(diào)用的時(shí)限應(yīng)當(dāng)根據(jù)所辦理案件來(lái)確定，可以參考海南省2019年“黃鴻發(fā)家族涉嫌黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪案件”的做法，被調(diào)用檢察人員的履職時(shí)間為自調(diào)用決定做出之日始，至案件一審結(jié)束后終止。客觀上，通過(guò)將調(diào)用時(shí)限與法院審限等法定時(shí)限相結(jié)合，堅(jiān)持案件辦理導(dǎo)向，既不致任務(wù)拖沓又可防止架空人大常委會(huì)任命制度。

因此在保持個(gè)案關(guān)聯(lián)度的前提下，檢察官統(tǒng)一調(diào)用并不屬于檢察官任命的范疇，被調(diào)用檢察人員的人事正當(dāng)化鏈條并未斷裂。

2.檢察官能否跨院履職

如前所述，從調(diào)出地的角度來(lái)說(shuō)，若調(diào)用不構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的任命，則被調(diào)用檢察人員原有人事正當(dāng)化鏈條并未斷裂，調(diào)用本身也沒(méi)有產(chǎn)生新的人事正當(dāng)化鏈條。在保留原有人事任命關(guān)系的情況下，需要處理被調(diào)用檢察人員能否跨院履職的問(wèn)題。

檢察官能否跨院履職指向人大常委會(huì)通過(guò)任命所授權(quán)限的地域范圍問(wèn)題。張智輝教授認(rèn)為，有關(guān)檢察官異地調(diào)用的規(guī)定會(huì)否定檢察官任免權(quán)限制度的觀點(diǎn)，是混淆了任免權(quán)限與職權(quán)范圍這兩個(gè)完全不同的概念。①" ①參見(jiàn)張智輝：《論檢察一體化》，載《中國(guó)法學(xué)》2023年第3期，第255頁(yè)。實(shí)際上，若考慮到任命行為本身的意義，人大常委會(huì)的任免與檢察官履職范圍并非完全是兩個(gè)不相干的概念。任命作為人事權(quán)的范疇，重在選拔進(jìn)用人員，使其隸屬于國(guó)家機(jī)關(guān)并擔(dān)負(fù)特定職務(wù)之官員身份（職務(wù)擔(dān)當(dāng)者）。②" ②Vgl. Lecheler， Die Personalgewalt ffentlicher Dienstherren， Berlin： Duncker amp; Humblot， 1977， S. 78 ff.也即說(shuō)，任命作為授權(quán)行為決定了所授權(quán)限的范圍。在邏輯上，被授權(quán)者履行職權(quán)的地域范圍首先取決于該項(xiàng)權(quán)力本身的邊界，然后取決于具體的權(quán)力分配格局。前者在宏觀意義上指向檢察權(quán)的央地分配；后者指涉微觀意義上個(gè)別檢察官所能夠行使的檢察權(quán)限范圍。本質(zhì)上，二者共同指向了檢察權(quán)的分配問(wèn)題。

（1）檢察權(quán)的全國(guó)統(tǒng)一性

在德國(guó)這類聯(lián)邦制國(guó)家，檢察權(quán)被分配在聯(lián)邦和州兩個(gè)層面，在聯(lián)邦一級(jí)即是由聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦檢察院，聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)沒(méi)有權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)州檢察官。不過(guò)，在德國(guó)，聯(lián)邦和州的檢察機(jī)關(guān)都是分別按照科層制組織的，州或聯(lián)邦司法部長(zhǎng)處于最高層級(jí)。因此，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)有指揮監(jiān)督權(quán)。③" ③See Gwladys Gilliéron， Public Prosecutors in the United States and Europe， Springer， 2014， pp. 263-264.我國(guó)是單一制國(guó)家，檢察權(quán)具有全國(guó)統(tǒng)一的屬性，不存在中央與地方于司法方面的分權(quán)問(wèn)題。比如，我國(guó)憲法規(guī)定，“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！薄白罡呷嗣駲z察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作?！本颓耙粭l款而言，顯然“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”主要不是指向與“社會(huì)”相對(duì)的意義，更多具有統(tǒng)一政治實(shí)體意義上的“國(guó)家”和與地方相對(duì)的“國(guó)家”兩種意蘊(yùn)。依照我國(guó)憲法文本的用語(yǔ)，“國(guó)家機(jī)關(guān)”“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”等用語(yǔ)包含中央及地方的屬性，比如，“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”就可以區(qū)分出具有中央屬性的“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”和具有地方屬性的“地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，而在“國(guó)家”與“機(jī)關(guān)”間加“的”的用法更指向統(tǒng)一的政治實(shí)體。④" ④現(xiàn)行《憲法》中有19處出現(xiàn)了“國(guó)家的”這一表述，包括序言中的“國(guó)家的權(quán)力”“國(guó)家的主人”“國(guó)家的獨(dú)立和安全”“國(guó)家的根本任務(wù)”等，以及全國(guó)人大“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”等，在這些用法中，顯然更強(qiáng)調(diào)整體統(tǒng)一的國(guó)家屬性。因此，此處檢察機(jī)關(guān)作為“國(guó)家的”法律監(jiān)督機(jī)關(guān)表明了它是代表國(guó)家（中央），以國(guó)家的名義行使職權(quán)。⑤" ⑤韓大元教授更進(jìn)一步指出，憲法中規(guī)定的地方各級(jí)人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并不意味著檢察院行使職權(quán)就代表了地方的利益或意志，法律監(jiān)督權(quán)不能被理解為地方固有的權(quán)力。這種結(jié)構(gòu)可以被解釋為制憲者或修憲者通過(guò)憲法將組織地方各級(jí)人民檢察院的權(quán)力委托給了地方各級(jí)人大具體行使。參見(jiàn)韓大元：《論檢察》，中國(guó)檢察出版社2014年版，第124頁(yè)。就后一條款而言，上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的設(shè)置意在破除地方性的考慮。彭真在《關(guān)于七個(gè)法律草案的說(shuō)明中》曾明確指出，“我們的檢察院組織法運(yùn)用的是列寧關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)是維護(hù)全國(guó)法制統(tǒng)一這個(gè)指導(dǎo)思想”⑥" ⑥《關(guān)于七個(gè)法律草案的說(shuō)明》，載《彭真文選（一九五四——一九九〇）》，人民出版社1991年版，第368頁(yè)。，而這只有在檢察權(quán)具有全國(guó)統(tǒng)一性質(zhì)的框架下才能實(shí)現(xiàn)，也正是基于這種思想，檢察院上下級(jí)關(guān)系才由原來(lái)的監(jiān)督關(guān)系改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

不過(guò)，這并不是說(shuō)檢察權(quán)在地域和級(jí)別框架中不存在分工，《刑事訴訟法》等規(guī)范確定的管轄制度即是為有效處理案件而為的分工，但這種分工是相對(duì)的，檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系對(duì)分工起到了串聯(lián)作用。在處理特殊案件時(shí)，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)《人民檢察院組織法》等規(guī)范指定管轄或直接辦理下級(jí)檢察機(jī)關(guān)管轄的案件，這種分工與統(tǒng)合均是旨在保證檢察權(quán)的統(tǒng)一、有效行使。

（2）檢察官的職權(quán)法定

如程雪陽(yáng)教授所述，對(duì)檢察官的任命意味著地方人大常委會(huì)代表當(dāng)?shù)厝嗣瘢J(rèn)可特定人員具備行使檢察權(quán)的資格和能力。①" ①參見(jiàn)程雪陽(yáng)：《異地異級(jí)調(diào)用檢察官制度的合憲性分析》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2022年第6期，第77-78頁(yè)。但檢察官被分配的權(quán)力內(nèi)容是法定的，而非由地方人大常委會(huì)決定，不受地域因素影響。換言之，由于檢察官所從事的是法的貫徹與實(shí)現(xiàn)（Rechtsverwirklichung und-durchsetzung），②" ②Vgl. Peters， Strafproze， Heidelberg： C. F. Müller， 1985， S. 161 f.其負(fù)有法定性義務(wù)——因法定原則（Legalittsprinzip）所課予檢察官之義務(wù)，據(jù)此，檢察官無(wú)論發(fā)動(dòng)偵查與否或提起公訴與否，原則上須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，并無(wú)裁量余地。③" ③Vgl. Kindhuser/Schumann， Strafprozessrecht， Baden-Baden： Nomos， 2019， S. 55.

這種法定性義務(wù)在我國(guó)法治體系中具有明確體現(xiàn)，《憲法》第136條和《人民檢察院組織法》第4條要求“檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)”，這要求任何檢察院的檢察官都必須嚴(yán)格依照法律行使檢察權(quán)。同時(shí)，《檢察官法》規(guī)定“檢察官是依法行使國(guó)家檢察權(quán)的檢察人員”“檢察官必須忠實(shí)執(zhí)行憲法和法律”“檢察官履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，檢察官具有“嚴(yán)格遵守憲法和法律”的義務(wù)。在具體內(nèi)容上，根據(jù)《檢察官法》的規(guī)定，檢察官的職責(zé)包括：對(duì)由人民檢察院直接受理的刑事案件的偵查；對(duì)刑事案件進(jìn)行審查逮捕、審查起訴，代表國(guó)家進(jìn)行公訴；開展公益訴訟；對(duì)刑事、民事、行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督工作；法律規(guī)定的其他職責(zé)。所有經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)任命的檢察官都應(yīng)當(dāng)遵守《檢察官法》的統(tǒng)一規(guī)定，履行上述職責(zé)，并不因履職地點(diǎn)的不同而變化。

不過(guò)，在均具有檢察官資格的基礎(chǔ)上，根據(jù)《人民檢察院組織法》《檢察官法》等法律規(guī)范，檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員和檢察員確有職權(quán)分工上的差異，如《檢察院組織法》規(guī)定，重大辦案事項(xiàng)由檢察長(zhǎng)決定等。這種職權(quán)劃分體現(xiàn)了憲法委托的理念，即憲法委托立法對(duì)檢察權(quán)內(nèi)涵進(jìn)一步細(xì)化的結(jié)果。由于憲法規(guī)定“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)”，憲法文本并未明確檢察權(quán)的具體內(nèi)涵和行使方式，此處的“依照法律”意味著檢察權(quán)的具體內(nèi)涵和行使方式被交由法律加以形成和細(xì)化。被任命為檢察官的被調(diào)用檢察人員固然擁有檢察官資格，可以行使檢察權(quán)，但這并不代表調(diào)用時(shí)可以使其充當(dāng)調(diào)入地的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)委員，因?yàn)樵凇稇椃ā返纫?guī)范中，檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)委員均是與檢察員并列的選舉或任命對(duì)象，不同職務(wù)所需的條件和資格不同，特定人員所獲得的檢察權(quán)內(nèi)涵也就不同。若是讓調(diào)出地檢察官任調(diào)入地檢察委員會(huì)委員等職務(wù)，則會(huì)使其獲得本未被授予的權(quán)力內(nèi)容，變相產(chǎn)生任命帶來(lái)的地域性差別。

因此，檢察官統(tǒng)一調(diào)用時(shí)不應(yīng)變動(dòng)被調(diào)用檢察人員職務(wù)，否則將違反職權(quán)法定原則。若是存在必要情形，檢察長(zhǎng)也可以根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，將部分職權(quán)委托被調(diào)用檢察官行使，授權(quán)其簽發(fā)法律文書。簡(jiǎn)單地說(shuō)，相同職務(wù)類型的檢察官被分配的檢察權(quán)內(nèi)容并無(wú)地域上的差異。

總而言之，從權(quán)力性質(zhì)及具體分配格局來(lái)看，檢察權(quán)整體上具有全國(guó)統(tǒng)一的屬性，相同職務(wù)類型的檢察官的職權(quán)法定。因此，地方人大及其常委會(huì)的地方性不意味著所授權(quán)限的地方性，檢察官可以跨院履職。

（三）事務(wù)與內(nèi)容的民主正當(dāng)性審視

若調(diào)用不構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的任命，原有人事正當(dāng)化鏈條并未斷裂而檢察官又可以跨院履職，何以“2022年備案審查工作報(bào)告”“2023年備案審查工作報(bào)告”和2023年“檢察官統(tǒng)一調(diào)用規(guī)定”第7—8條仍要求被檢察調(diào)用人員一般應(yīng)由調(diào)入地本級(jí)人大常委會(huì)加以任命？其中的內(nèi)在緣由系于事務(wù)與內(nèi)容的民主正當(dāng)性問(wèn)題。因?yàn)橹粚?duì)組織與人事提出民主正當(dāng)性要求，并不能確保各級(jí)國(guó)家公職人員在行使國(guó)家權(quán)力時(shí)不違背人大的意愿，所以還應(yīng)在事務(wù)與內(nèi)容方面提出民主正當(dāng)性要求，也就是說(shuō)各級(jí)組織活動(dòng)在內(nèi)容上也應(yīng)該通過(guò)一條“不間斷的正當(dāng)化鏈”與人大相連接。①" ①參見(jiàn)陳征：《黨政機(jī)關(guān)合并合署與行政活動(dòng)的合法化水平》，載《法學(xué)評(píng)論》2019年第3期，第30頁(yè)。通常而言，人大及其常委會(huì)擁有通過(guò)立法、民主問(wèn)責(zé)及財(cái)政等三種手段控制檢察機(jī)關(guān)，因此需要考察檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度是否對(duì)這三種手段造成影響。

1.檢察官統(tǒng)一調(diào)用的法律控制

從立法權(quán)限的角度來(lái)說(shuō)，一方面，根據(jù)《立法法》第11、12條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、組織及職權(quán)、犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪及限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)只能由法律規(guī)定，地方性法規(guī)無(wú)權(quán)就這些事項(xiàng)規(guī)范檢察機(jī)關(guān)。

另一方面，根據(jù)《立法法》第119條、1981年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》及2012年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質(zhì)文件的通知》的規(guī)定，凡屬于檢察機(jī)關(guān)檢察工作中具體應(yīng)用法律的問(wèn)題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋。同時(shí)，此類解釋還需報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案并由其進(jìn)行終端控制。由此，在具體應(yīng)用法律的解釋方面亦不存在地方立法的干預(yù)空間。此外，即便存在少數(shù)事項(xiàng)可由地方立法規(guī)范，也需遵守“不同法律相抵觸”的要求。就此而言，地方立法對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律控制的余地被極度壓縮，檢察機(jī)關(guān)的法律控制仍由國(guó)家立法主導(dǎo)。

由此，不論是否存在調(diào)用、在調(diào)用前抑或調(diào)用后，檢察人員都必須遵守全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的《刑事訴訟法》等法律。特別是在重大、疑難、復(fù)雜案件辦理過(guò)程中，我國(guó)檢察官所執(zhí)行的法律，原則上都是出自全國(guó)人大及其常委會(huì)的國(guó)家立法，這與地方人大常委會(huì)的人事任命手段不同，此處原本就不存在地方人大及其常委會(huì)通過(guò)地方立法控制該地檢察機(jī)關(guān)的制度安排。在這種意義上，檢察官的行為具有法制統(tǒng)一性，不受地域性因素影響，基本不存在調(diào)用損及法律控制的問(wèn)題。

同時(shí)，全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律控制包括對(duì)檢察機(jī)關(guān)的“組織性法律保留”（institutioneller Gesetzesvorbehalt），檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度是“組織性法律保留”的落實(shí)?！稇椃ā返?35條第3款明確規(guī)定，“人民檢察院的組織由法律規(guī)定?！比珖?guó)人大及其常委會(huì)借由這種“組織性法律保留”，調(diào)控檢察機(jī)關(guān)的組織裁量權(quán)限或組織形式選擇自由等領(lǐng)域。根據(jù)一般見(jiàn)解，這里的“法律”直接對(duì)應(yīng)于《人民檢察院組織法》。②" ②參見(jiàn)蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004年版，第407頁(yè)。狹義上的“組織”并不包括檢察官統(tǒng)一調(diào)用的內(nèi)容。③" ③廣義上的組織權(quán)是指通過(guò)確定管轄權(quán)、相互聯(lián)系以及內(nèi)部秩序和通過(guò)人和事的配備來(lái)形成、設(shè)置、配置、廢除、清理、改變機(jī)關(guān)主體、部門和其他機(jī)關(guān)單位的權(quán)力。狹義的組織權(quán)則與人事權(quán)分離。參見(jiàn)王鍇：《論組織性法律保留》，載《中外法學(xué)》2020年第5期，第1317頁(yè)。不過(guò)，《人民檢察院組織法》是在廣義上理解《憲法》第135條第3款的“組織”一詞的，該法第1條規(guī)定立法目的在于“規(guī)范人民檢察院的設(shè)置、組織和職權(quán)”，而非僅僅在于狹義上的“組織”，其各章節(jié)詳細(xì)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置和職權(quán)、人員組成等多層次內(nèi)容，顯示了立法對(duì)檢察機(jī)關(guān)組織、人事等方面較高的保留密度。

檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度被該法規(guī)定于上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)條款中，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)該條調(diào)用檢察官，不僅不違反此層面的事務(wù)與內(nèi)容的民主正當(dāng)性，反而是立法積極造就的結(jié)果。簡(jiǎn)言之，正如“2022年備案審查工作報(bào)告”所指出的，“根據(jù)人民檢察院組織法有關(guān)規(guī)定，上級(jí)人民檢察院可以調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件”，該制度充分獲得了來(lái)自國(guó)家立法（代表全國(guó)人民）的內(nèi)容正當(dāng)化。

值得注意的是，一般來(lái)說(shuō)，若法律控制力度很強(qiáng)，則相對(duì)而言無(wú)須太強(qiáng)的責(zé)任控制，因?yàn)樵趪?yán)格受法律約束的情況下國(guó)家權(quán)力并無(wú)過(guò)多裁量空間留予民主問(wèn)責(zé)，這也是前述民主正當(dāng)化形式互補(bǔ)原理的表現(xiàn)。但是，由于我國(guó)憲法將法律控制與民主問(wèn)責(zé)分割，法律控制歸屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)（鏈接至全國(guó)人民），責(zé)任控制與財(cái)政控制歸屬于地方各級(jí)人大及其常委會(huì)（鏈接至地方各區(qū)域人民），這兩種事務(wù)與內(nèi)容的民主正當(dāng)化鏈條分屬不同的民主正當(dāng)化主體，因此法律控制不能替代地方人大及其常委會(huì)通過(guò)其他手段進(jìn)行的內(nèi)容控制，若檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度在內(nèi)容上有礙地方民主監(jiān)督，國(guó)家立法權(quán)的彌補(bǔ)作用將較為有限。

2.檢察官統(tǒng)一調(diào)用的責(zé)任控制

（1）檢察機(jī)關(guān)的責(zé)任鏈條

根據(jù)《憲法》規(guī)定，包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，最終是對(duì)人民負(fù)責(zé)。這表明，在外部的機(jī)關(guān)間關(guān)系上，人大與檢察機(jī)關(guān)之間存在責(zé)任鏈條；同時(shí)為具體落實(shí)內(nèi)容控制的要求，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，檢察機(jī)關(guān)成員的活動(dòng)也應(yīng)鏈接至這種責(zé)任鏈條。如施密特·阿斯曼所述，為了使下級(jí)部門作出的決定具有內(nèi)容上的正當(dāng)性，機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的指令權(quán)和由嚴(yán)密的機(jī)關(guān)條例網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的控制也很重要。①" ①Vgl. Schmidt-Amann， Verwaltungslegitimation als Rechtsbegriff， AR 116 （1991）， S. 358.換言之，要保障民意傳遞至國(guó)家機(jī)關(guān)的所有公職人員，就要求通過(guò)機(jī)關(guān)內(nèi)部科層制的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系進(jìn)行內(nèi)容調(diào)控——基于權(quán)力與責(zé)任對(duì)等的理念，權(quán)力的鏈條與責(zé)任的鏈條同步，上級(jí)對(duì)下級(jí)具有“細(xì)節(jié)調(diào)控”（Detailsteuerung）的權(quán)力，②" ②參見(jiàn)陳征：《黨政機(jī)關(guān)合并合署與行政活動(dòng)的合法化水平》，載《法學(xué)評(píng)論》2019年第3期，第30頁(yè)。上級(jí)也將對(duì)這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的內(nèi)容負(fù)責(zé)，這在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)中表現(xiàn)為上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

具體而言，根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，一方面，就人大與檢察機(jī)關(guān)間責(zé)任鏈條來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。另一方面，就檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部責(zé)任鏈條來(lái)說(shuō)，與人事任免的正當(dāng)化鏈條的個(gè)別性不同，在事務(wù)與內(nèi)容上，人民檢察院作為一個(gè)統(tǒng)一的整體對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并接受后者監(jiān)督，而不是每個(gè)檢察官分別獨(dú)立對(duì)發(fā)出任免的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并接受后者監(jiān)督?！凹?xì)節(jié)調(diào)控”不存在于人大和作為檢察院組成部分的檢察人員之間，否則人大將直接介入檢察機(jī)關(guān)的具體業(yè)務(wù)辦理。這種制度安排意味著，檢察長(zhǎng)對(duì)本院所有檢察官所開展的檢察工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。③" ③參見(jiàn)程雪陽(yáng)：《異地異級(jí)調(diào)用檢察官制度的合憲性分析》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2022年第6期，第81頁(yè)。為保證權(quán)責(zé)對(duì)等，《人民檢察院組織法》規(guī)定，檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作，檢察官在檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，重大辦案事項(xiàng)由檢察長(zhǎng)決定。通過(guò)檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)制，檢察機(jī)關(guān)以“上命下從”的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，保證人大傳達(dá)的民意得到貫徹。

此外，人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督內(nèi)容并非合目的性監(jiān)督，而是合法性監(jiān)督。④" ④參見(jiàn)韓大元：《地方人大監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的合理界限》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期，第6-7頁(yè)。一方面，不同于地方政府對(duì)地方人大負(fù)責(zé)的模式，檢察機(jī)關(guān)的職能內(nèi)容具有國(guó)家性而非地方性，嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使；另一方面，檢察機(jī)關(guān)在法律框架下的具體業(yè)務(wù)辦理又受到憲法“檢察保留”的框定。因此，地方人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)履職的監(jiān)督只能著眼于檢察機(jī)關(guān)在本區(qū)域內(nèi)是否嚴(yán)格執(zhí)行法律，對(duì)其違反或超出法律規(guī)定的行為予以問(wèn)責(zé)。

（2）檢察官統(tǒng)一調(diào)用對(duì)責(zé)任鏈條的影響

就被調(diào)用檢察人員原任命關(guān)系來(lái)說(shuō)，調(diào)用是否會(huì)使原任命機(jī)關(guān)的責(zé)任控制被懸置？被調(diào)用檢察人員又是否應(yīng)當(dāng)受到調(diào)入地檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)并受該地人大民主問(wèn)責(zé)？這兩個(gè)問(wèn)題的本質(zhì)都指向被調(diào)用的檢察人員在調(diào)用期間受何處領(lǐng)導(dǎo)及民主控制的問(wèn)題。如有學(xué)者指出的，檢察官在異地辦案，且原檢察機(jī)關(guān)檢察長(zhǎng)對(duì)案情并不熟悉。如果仍需接受監(jiān)督，因本地檢察官所辦理的案件是異地的，對(duì)本地檢察官的監(jiān)督就需與異地案件“捆綁”，但本地人大及其常委會(huì)對(duì)異地案件的辦理情況又缺乏監(jiān)督權(quán)，兩者就變得矛盾起來(lái)。⑤" ⑤參見(jiàn)韓旭：《“異地用檢”規(guī)制論》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2022年第2期，第48頁(yè)。在2023年“檢察官統(tǒng)一調(diào)用規(guī)定”出臺(tái)后，被調(diào)用檢察人員可能在兩地檢察機(jī)關(guān)均具職務(wù)，這一問(wèn)題的理解就變得尤為重要。

面對(duì)上述問(wèn)題，一方面，基于地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)民主監(jiān)督的地方性，可以案件辦理為導(dǎo)向，以用檢案件為標(biāo)尺劃分調(diào)出地與調(diào)入地的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)限。從民主正當(dāng)化主體和客體的角度說(shuō)，憲法確認(rèn)了多個(gè)民主正當(dāng)化主體（全國(guó)人民及各區(qū)域人民），這些主體分別為不同區(qū)域的國(guó)家權(quán)力行使提供正當(dāng)性，這也意味著一種民主監(jiān)督的分工——本地事務(wù)的處理由本地監(jiān)督。地方人大及其常委會(huì)（代表本區(qū)域人民）的監(jiān)督指向“本區(qū)域內(nèi)”的事務(wù)，也即上文提及的檢察機(jī)關(guān)在“本區(qū)域內(nèi)”是否嚴(yán)格執(zhí)行法律。申言之，檢察官統(tǒng)一調(diào)用立基于檢察權(quán)的國(guó)家性，但原任命機(jī)關(guān)對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督卻具有地域性，不能隨檢察官的調(diào)用而跨區(qū)域監(jiān)督該地事務(wù)。同時(shí)，原任命關(guān)系的存續(xù)又使被調(diào)用檢察人員在調(diào)出地的履職內(nèi)容仍受控制。在檢察官異地履職的情況下，該地事務(wù)并不關(guān)乎調(diào)出地人民，因此被調(diào)用檢察人員不受調(diào)出地國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，也無(wú)須就該事務(wù)受調(diào)出地檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。具體地說(shuō)，被調(diào)用檢察人員在辦理調(diào)入地案件時(shí)，應(yīng)就用檢案件相關(guān)事項(xiàng)接受該地檢察機(jī)關(guān)及其同級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和民主問(wèn)責(zé)，在其他不直接涉及用檢案件的事項(xiàng)上，仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持原有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，再由原檢察機(jī)關(guān)向調(diào)出地國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，保證該地人大常委會(huì)對(duì)這些事項(xiàng)的民主問(wèn)責(zé)。本質(zhì)上，這種理解為被調(diào)用檢察人員建構(gòu)了雙重事務(wù)與內(nèi)容的正當(dāng)化鏈條（調(diào)出地及調(diào)入地），由此避免了監(jiān)督模糊與真空的問(wèn)題。

另一方面，在前述權(quán)限劃分的基礎(chǔ)上，需要考量調(diào)用決定本身對(duì)兩地產(chǎn)生的具體影響。由于檢察官員額的配置依照《檢察官法》的規(guī)定，根據(jù)不同地區(qū)案件數(shù)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、人口數(shù)量和檢察機(jī)關(guān)層級(jí)等因素預(yù)先確定。檢察官的調(diào)出/調(diào)入或多或少將對(duì)檢察機(jī)關(guān)的工作產(chǎn)生影響，連帶影響當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)對(duì)該檢察機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)。從功能主義的視角出發(fā)，相較于人大常委會(huì)等其他機(jī)關(guān)，檢察官統(tǒng)一調(diào)用是否以及在多大程度上影響調(diào)出/調(diào)入地檢察機(jī)關(guān)工作、應(yīng)否同意調(diào)用的問(wèn)題，應(yīng)交由更具有信息和專業(yè)優(yōu)勢(shì)的兩地檢察機(jī)關(guān)自行加以判斷，并由該檢察機(jī)關(guān)就其判斷向同級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)。但是，由于上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間存在“上命下從”的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)難以拒絕上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的決定，在權(quán)責(zé)對(duì)等原理下，這也將導(dǎo)致責(zé)任歸屬于上級(jí)檢察機(jī)關(guān)。

具體地說(shuō)，依據(jù)《人民檢察院組織法》第25條的規(guī)定，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)即便有不同意見(jiàn)，仍應(yīng)執(zhí)行上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的決定。同時(shí)，根據(jù)2015年《最高人民檢察院關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》、2020年《人民檢察院司法責(zé)任追究條例》等規(guī)范，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)不采納或改變下級(jí)檢察機(jī)關(guān)正確意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)有關(guān)人員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如此一來(lái)，從調(diào)出地的角度來(lái)說(shuō)，由于下級(jí)檢察機(jī)關(guān)并無(wú)自主判斷的可問(wèn)責(zé)性，在調(diào)用導(dǎo)致調(diào)出地檢察機(jī)關(guān)的工作產(chǎn)生問(wèn)題時(shí)，責(zé)任由調(diào)出地檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移至上級(jí)檢察機(jī)關(guān)，但調(diào)出地人大常委會(huì)又無(wú)權(quán)問(wèn)責(zé)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)，這將造成民主問(wèn)責(zé)無(wú)門的問(wèn)題。因而，調(diào)用時(shí)不僅應(yīng)當(dāng)取得調(diào)出地檢察機(jī)關(guān)的同意，還應(yīng)取得任命該檢察官的調(diào)出地人大常委會(huì)的同意。同理，對(duì)調(diào)入地而言也是如此。本質(zhì)上，這種多方同意是一種責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制，保證調(diào)出地和調(diào)入地檢察機(jī)關(guān)各自的責(zé)任鏈條不會(huì)斷裂，避免上級(jí)檢察機(jī)關(guān)因調(diào)用決定承擔(dān)兩地下級(jí)檢察機(jī)關(guān)本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

此外，有兩處細(xì)節(jié)值得注意。其一，在發(fā)出調(diào)用決定的上級(jí)檢察機(jī)關(guān)就是調(diào)入地檢察機(jī)關(guān)時(shí)，調(diào)用決定同時(shí)代表調(diào)入地檢察機(jī)關(guān)的同意，對(duì)調(diào)入地檢察機(jī)關(guān)而言不存在前述上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的指令問(wèn)題（但對(duì)調(diào)出地來(lái)說(shuō)仍然存在），調(diào)入地檢察機(jī)關(guān)自行判斷是否需要調(diào)用，可就自身調(diào)用決定向同級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，無(wú)須其事先同意，這種同意機(jī)制由此可被簡(jiǎn)化為僅需調(diào)出地檢察機(jī)關(guān)及同級(jí)人大常委會(huì)同意即可。同理，當(dāng)發(fā)出調(diào)用決定的上級(jí)檢察機(jī)關(guān)即調(diào)出地檢察機(jī)關(guān)時(shí)亦是如此。

其二，對(duì)調(diào)用的同意具有多種表達(dá)形式。2023年“檢察官統(tǒng)一調(diào)用規(guī)定”第7條中的下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)用申請(qǐng)、調(diào)入地檢察機(jī)關(guān)檢察長(zhǎng)的提請(qǐng)、調(diào)入地人大常委會(huì)的任命均體現(xiàn)了同意。在不免去被調(diào)用檢察人員原有職務(wù)的情況下，調(diào)出地的人大常委會(huì)可以根據(jù)《憲法》等規(guī)范中的“重大事項(xiàng)決定權(quán)”表明同意。

總體上說(shuō)，在上級(jí)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出書面調(diào)用決定的基礎(chǔ)上，一般應(yīng)當(dāng)獲得調(diào)出地及調(diào)入地檢察機(jī)關(guān)、人大常委會(huì)的同意。

3.檢察官統(tǒng)一調(diào)用的財(cái)政控制

就財(cái)政控制來(lái)說(shuō)，與前述責(zé)任控制類似，應(yīng)當(dāng)遵循事務(wù)與財(cái)政相鏈接的原則。類同于“行政責(zé)任”與“財(cái)政責(zé)任”相一致的原則，檢察官統(tǒng)一調(diào)用中同樣適用“誰(shuí)的任務(wù)，誰(shuí)負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)”原理。就此而言，被調(diào)用檢察人員有關(guān)用檢案件的相關(guān)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)列入調(diào)入地檢察機(jī)關(guān)預(yù)算支出范疇，并由該地人大進(jìn)行審議，其他無(wú)關(guān)用檢案件的費(fèi)用則仍然由調(diào)出地檢察機(jī)關(guān)預(yù)算支持，由該地人大進(jìn)行審議。如被調(diào)用檢察人員在調(diào)用期間辦理用檢案件產(chǎn)生的差旅費(fèi)等費(fèi)用應(yīng)由調(diào)入地檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)，而被調(diào)用檢察人員的工資和績(jī)效收入屬于檢察官職業(yè)保障范疇，系基于人大常委會(huì)任命產(chǎn)生，不因個(gè)案調(diào)用而變更，仍由調(diào)出地檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)。由此，調(diào)出地人大與調(diào)入地人大分別對(duì)被調(diào)用檢察人員與本區(qū)域有關(guān)的活動(dòng)保持財(cái)政控制。

四、余論

檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度承接了功能與制度的民主正當(dāng)性，在保證調(diào)用的個(gè)案關(guān)聯(lián)度的前提下，無(wú)損于組織與人事的民主正當(dāng)性。但調(diào)用難免對(duì)調(diào)出地與調(diào)入地檢察機(jī)關(guān)的工作產(chǎn)生影響，致使兩地在事務(wù)與內(nèi)容上的民主正當(dāng)性受損。綜合三種民主正當(dāng)化形式的要求，為保持原有民主正當(dāng)化水平，檢察官統(tǒng)一調(diào)用應(yīng)遵循以下條件。

其一，在調(diào)用人員選擇上，只應(yīng)調(diào)用檢察官，不能調(diào)用檢察輔助人員和司法行政人員。其二，調(diào)用檢察官時(shí)一般不應(yīng)變動(dòng)被調(diào)用檢察人員職務(wù)。其三，在調(diào)用案件類型上，僅應(yīng)就存在人力優(yōu)化配置需求的重大、疑難、復(fù)雜案件調(diào)用檢察官。其四，在調(diào)用時(shí)限上，可以參考部分地區(qū)的調(diào)用模式，將調(diào)用時(shí)限與審限等法定時(shí)限相結(jié)合。其五，在劃分調(diào)出地與調(diào)入地的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)限時(shí)，應(yīng)以用檢案件為標(biāo)準(zhǔn)。被調(diào)用檢察人員在辦理調(diào)入地案件時(shí)，應(yīng)就用檢案件相關(guān)事項(xiàng)接受該地檢察機(jī)關(guān)及同級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和民主問(wèn)責(zé)，在其他事項(xiàng)上，仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持原有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由原檢察機(jī)關(guān)向調(diào)出地人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，防止民主問(wèn)責(zé)落空。其六，檢察官統(tǒng)一調(diào)用一般應(yīng)當(dāng)獲得調(diào)出地及調(diào)入地檢察機(jī)關(guān)、人大常委會(huì)的同意。

2023年“檢察官統(tǒng)一調(diào)用規(guī)定”雖然已經(jīng)在一定程度上吸收了民主正當(dāng)性的要求，包括僅能就存在人力優(yōu)化配置需求的特殊案件啟動(dòng)調(diào)用；只能調(diào)用具有檢察官資格的檢察人員；被調(diào)用檢察人員一般需要經(jīng)辦理案件的檢察機(jī)關(guān)檢察長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)任命，且在案件辦結(jié)或終止調(diào)用后免職，任免程序的例外等。但仍有部分問(wèn)題值得進(jìn)一步考慮，比如，調(diào)用程序與人大常委會(huì)的任命程序間可能存在時(shí)間差，被調(diào)用檢察人員在此期間以檢察官助理身份協(xié)助辦理案件所具有的民主正當(dāng)性水平與獲得任命后相比顯然存在落差。此外，盡管上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察人員調(diào)至轄區(qū)內(nèi)的下級(jí)檢察機(jī)關(guān)時(shí)不履行任免程序并不必然影響民主正當(dāng)性，但基于責(zé)任鏈條的要求，調(diào)用仍應(yīng)獲得調(diào)入地檢察機(jī)關(guān)及同級(jí)人大常委會(huì)的同意。

從根本上說(shuō)，檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度背后深層次的問(wèn)題源于檢察機(jī)關(guān)“檢察一體”與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)民主正當(dāng)性控制之間的功能配置格局，對(duì)該制度的分析和規(guī)制關(guān)涉檢察機(jī)關(guān)功能發(fā)揮與民主原則之間的調(diào)和。一方面，檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度立法是新形勢(shì)下優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)人力資源配置的重要舉措，該制度的有效實(shí)施將在一定程度上緩解員額制改革后重大、疑難、復(fù)雜案件的處理問(wèn)題，同時(shí)可在一定程度上助推檢察機(jī)關(guān)地方化等問(wèn)題的解決。另一方面，在依憲治國(guó)、重大改革于法有據(jù)及全過(guò)程人民民主等理念之下，應(yīng)當(dāng)避免制度改革損及民主原則，需要積極調(diào)控該制度與我國(guó)人民代表大會(huì)制度不和諧之處。

System of Uniformly Transferring Prosecutors in the Perspectiveof Democratic Legitimacy

Chen Zheng Chen Yong-le

Abstract： In the context of the theory of the chain of democratic legitimization， the system of unified transfer of prosecutors has a distinct functional orientation， and its inkage with the principle of “procuratorial integration” is directed towards guaranteeing the unified and effective exercise of prosecutorial power， and thus obtains functional and institutional legitimacy. On the premise of ensuring the relevance of individual cases， the unified transfer of prosecutors does not constitute a substantive appointment， and the chain of legitimacy of the personnel of the transferred prosecutors is maintained; in the meanwhile， the local nature of the local people’s congresses and their standing committees cannot negate the unity and legality of prosecutorial power and its distribution， and prosecutors can thus perform their duties across institutions. However， the unified transfer of prosecutors may have an impact on the work of both the transferring and incoming prosecutors and the NPC Standing Committees， and thus affect the transfer generally requires the consent ofn the prosecutors of the two places and the NPC Standing Committees at the same level， in order to avoid the failure of democratic accountability. By adhering to certain conditions of transfer， the unified transfer of prosecutors will not affect the original level of democratic legitimacy.

Keywords： Off-site Application of Prosecutor; System of Unified Transferring Prosecutors; Procuratorial Integration; Democratic Legitimacy

（責(zé)任編輯：張盼盼）