內容摘要：全國人大常委會專題詢問從實踐探索、制度完善到立法制度的確認，是全國人大常委會開展的“問”與“答”的“對話式”監(jiān)督方式。全國人大常委會專題詢問的37個案例，是由全國人大常委會組成人員在常委會分組會議或聯(lián)組會議上提出具體性、針對性的問題，由被詢問機關負責人現(xiàn)場答復的一種問答性、對話性、交互性的監(jiān)督方式，具有了解工作情況、推動改進工作的監(jiān)督效果。專題詢問是全國人大常委會結合聽取和審議報告、法律法規(guī)實施情況的檢查，列入年度監(jiān)督工作計劃的經常性監(jiān)督方式，也是已在地方各級人大常委會普遍實踐的“對話式”監(jiān)督方式。建議明確專題詢問、詢問、質詢三種口頭監(jiān)督方式的區(qū)別及適用范圍，合理運用專題詢問、聽取和審議報告、法律法規(guī)實施情況的檢查等不同的監(jiān)督方式，圍繞關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民切身利益、社會普遍關注的重大問題，提升專題詢問選題的科學性，豐富專題詢問的會議方式，合理安排議程時間，加強提問的針對性與實效性，擴大專題詢問的適用范圍等。

關鍵詞：人大常委會；專題詢問；監(jiān)督方式；權力機關監(jiān)督；工作監(jiān)督

一、引言

全國人大常委會專題詢問的制度實踐，始于2010年6月，十一屆全國人大常委會第十五次會議分組審議國務院關于2009年中央決算的報告。此后，十二屆、十三屆、十四屆全國人大常委會分別對國務院、最高人民法院、最高人民檢察院進行專題詢問，2023年同時對國務院、最高人民法院和最高人民檢察院進行專題詢問。全國人大常委會開展專題詢問的實踐成為制度，不僅在縣級以上人大常委會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的監(jiān)督中被普遍實踐，也在《中華人民共和國全國人民代表大會組織法（2021年修正）》（后文簡稱為《全國人大組織法》）第三十七條第五項①，和《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則（2022年修正）》（后文簡稱為《全國人大常委會議事規(guī)則》）第三十七條第一款②，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（2022年修正）》（后文簡稱為《地方組織法》）第五十條第一款第七項中被確認為一項新的、獨立性的法定監(jiān)督方式。這提出了以下問題：全國人大常委會專題詢問是如何形成制度的，其法律功能是什么？專題詢問作為一種監(jiān)督方式其內涵如何理解，與詢問、質詢有何區(qū)別？專題詢問的適用條件是什么，其程序與法律法規(guī)實施情況的檢查、聽取和審議專項工作報告等有何區(qū)別？

全國人大常委會專題詢問作為一種在《中華人民共和國憲法》（后文簡稱為憲法）、《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（后文簡稱為《監(jiān)督法》）精神下，在實踐中運行并發(fā)揮中國式國家最高權力機關發(fā)揮“中國式對話”效果的監(jiān)督形式，學界和實務界圍繞專題詢問的法律淵源及其方式，開展了初步的研究。代表性的觀點是：韓大元等諸多學者均認為，2022年以前，《監(jiān)督法》第三十四條、《全國人大常委會議事規(guī)則（1987年、2009年修正）》第二十五條等法律條文規(guī)定的“詢問”是各級人大常委會進行專題詢問的直接法律依據(jù)[1]。此外，學界在對質詢、聽取和審議專項工作報告、法律法規(guī)實施情況的檢查、合憲性審查、預算監(jiān)督等監(jiān)督方式的研究基礎上，對專題詢問的開展方式進行了研究。段鴻斌考察了全國人大常委會聽取和審議的148個“一府兩院”專項報告，指出“聽取和審議專項工作報告”屬于專項工作監(jiān)督，并認為應增加聽取和審議專項工作報告專題詢問的頻次，以增強監(jiān)督實效[2]。林彥認為法律法規(guī)實施情況的檢查是一種柔性監(jiān)督，不具有實質性的強制功能，專題詢問與法律法規(guī)實施情況的檢查的結合在一定程度上增強了監(jiān)督效果，但專題詢問的強度仍然無法與質詢同日而語[3]。王旭認為，將合憲性審查規(guī)則納入全國人大常委會議事規(guī)則有助于增加合憲性審查的制度元素，將專題詢問納入合憲性審查的議題，有助于該目的實現(xiàn)[4]。周葉中、劉一鋆等認為，質詢的立法原旨、規(guī)范文本、驅動機制影響了質詢功能的發(fā)揮，專題詢問對質詢制度的啟動和落實具有積極意義，質詢則有利于增強專題詢問的剛性[5]，專題詢問與質詢的結合具有理論與實踐上的可行性[6]。宋智敏、李云霖認為，質詢可以借鑒專題詢問網絡全程直播的經驗，以提高公開程度[7]。王樺宇認為，在預算審議過程中進行專題詢問，有助于人大預決算審查權實質性回歸[8]。沈巋認為專題詢問的常態(tài)化、制度化，以及程序的完善將更有利于增強監(jiān)督功能[9]。李少文認為，專題詢問是人大常委會監(jiān)督監(jiān)察委員會的有效手段[10]。也有學者對地方人大常委會專題詢問工作進行研究。陳淑娟、馬洪強結合地方人大常委會開展專題詢問的主題、程序、組織形式以及有關地方規(guī)范性文件展開研究，提出了專題詢問制度化的必要性以及初步設計[11]。王群認為，地方人大常委會開展專題詢問在內容形式、程序規(guī)則、方式方法、理論研究上都需要創(chuàng)新完善[12]。孫瑩概括出地方人大專題詢問的兩條路徑，分別是圍繞議案、報告內容舉行專題詢問會[13]。以上文獻研究表明，學界對專題詢問的討論集中于2021年立法規(guī)定之前。專題詢問作為各級人大常委會的監(jiān)督方式有待進一步的理論分析，同時也提出以下問題：2021年立法確認專題詢問后，如何理解人大常委會這種具有中國式“對話式”監(jiān)督效果的監(jiān)督方式及其理論？

本文基于2010—2023年全國人大常委會對國務院、最高人民法院、最高人民檢察院單獨開展的專題詢問，以及同時對最高人民法院和最高人民檢察院開展的專題詢問，同時對國務院、最高人民法院和最高人民檢察院開展的專題詢問，共計37個專題詢問監(jiān)督項目，結合憲法、《監(jiān)督法》的法律精神和全國人民代表大會批準全國人大常委會工作報告的法律性決議，整理全國人大常委會2007—2023年年度監(jiān)督工作計劃對專題詢問的工作部署及其工作實踐，整理全國人大常委會專題詢問適用的對象、方式、程序、范圍等；討論專題詢問從實踐試點、制度健全，到立法確認的過程；分析專題詢問作為法律精神下的監(jiān)督方式，先于法律規(guī)定的“詢問”“質詢”的實踐案例的社會背景。我們發(fā)現(xiàn)，全國人大常委會專題詢問監(jiān)督方式的出現(xiàn)受地方人大評議監(jiān)督方式在會議現(xiàn)場提問與答復的啟發(fā)，原意是將地方人大評議引導為一種具有計劃性、問答性、對話性、敦促性的新的監(jiān)督方式；要使法律規(guī)定的專題詢問、詢問、質詢三種口頭監(jiān)督方式分別、協(xié)同、綜合運用，充分發(fā)揮專題詢問，聽取和審議工作報告、法律法規(guī)實施情況的檢查等監(jiān)督方式各自的監(jiān)督作用。當前及未來一段時間，提升專題詢問效能的重點仍然是提升專題詢問的監(jiān)督思維。

二、全國人大常委會開展專題詢問的統(tǒng)計

（一）全國人大常委會開展專題詢問的年度次數(shù)安排

如圖1所示，2010年至2023年，全國人大常委會每年通常開展2-3次專題詢問，十一屆全國人大常委會于2010年6月首次開展專題詢問，至2012年10月，共開展了9次專題詢問，分別安排在當年的4月、6月、8月、10月、12月舉行的全國人大常委會會議上；十二屆全國人大常委會開展了15次專題詢問，分別安排在當年的6月、7月、8月、10月、11月、12月舉行的全國人大常委會會議上；十三屆全國人大常委會共開展了11次專題詢問，分別安排在當年的6月、7月、8月、9月、10月、12月舉行的全國人大常委會會議上；十四屆全國人大常委會在2023年共進行了2次專題詢問，安排在2023年8月和10月舉行的全國人大常委會會議上。

2020、2021年，全國人大常委會各開展了2次專題詢問，2022年開展了1次專題詢問，與之前的年份相比，2020—2023年，全國人大常委會開展專題詢問的次數(shù)有所減少，或是由于這三年期間出現(xiàn)的新冠肺炎疫情影響了全國人大的工作安排。如十三屆全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在2021年人大常委會工作報告中指出，“疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果”[14]，在2022年全國人大常委會工作報告中指出，“以習近平同志為核心的黨中央，以偉大的歷史主動精神、巨大的政治勇氣、強烈的責任擔當，沉著應對百年變局和世紀疫情，推動黨和國家各項事業(yè)取得了新的重大成就。”[15]

由圖2可見，全國人大常委會每年開展專題詢問的月份集中在6月、8月、10月、12月，其中，6月和8月各7次，占比18.92%；10月8次，占比21.62%；12月9次，占比24.32%。全國人大常委會每年的首次專題詢問通常在6月或8月開展，即在本年度第三或者第四次常務委員會會議上安排。同一年之內開展的歷次專題詢問通常間隔1-2月，個別年份在同月開展多次專題詢問，即2014年12月27、28日，十二屆全國人大常委會第十二次會議在會議期間開展了兩次專題詢問，分別結合審議《國務院關于推進新農村建設工作情況的報告》開展專題詢問，結合審議《國務院關于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設工作情況的報告》開展專題詢問。

現(xiàn)有的專題詢問的時間安排，或考慮全國人大常委會年度監(jiān)督工作計劃的制定程序，以及給應詢機關預留適當準備時間兩個因素。首先，全國人民代表大會通常在每年3月召開，因此，通常于每年2月召開的本年度首次全國人大常委會會議的主要議程通常是籌備本年度的全國人民代表大會1，全國人大常委會年度監(jiān)督工作計劃的制訂一般要在當年的4月前完成。根據(jù)《全國人大常委會議事規(guī)則》第六條，全國人大常委會會議一般每兩個月舉行一次，因此每年的首次專題詢問通常在4月常務委員會監(jiān)督工作計劃確定以后的全國人大常委會會議開展2。例如，2007年《監(jiān)督法》實施以來，全國人大常委會年度監(jiān)督工作計劃的擬定、修改公布的時間安排，一般是由上一年度的12月末召開的全國人大常委會委員長會議通過，再根據(jù)當年全國人民代表大會的會議精神修改公布的。如《全國人大常委會2010年監(jiān)督工作計劃》是2009年12月14日由十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十五次委員長會議原則通過，2010年3月18日根據(jù)十一屆全國人民代表大會第三次會議精神修改公布[16]。2013年以來，歷年的全國人大常委會監(jiān)督工作計劃是由當年全國人民代表大會會議結束后召開的常務委員會委員長會議予以修改。如《全國人大常委會2023年度監(jiān)督工作計劃》是2022年12月9日十三屆全國人民代表大會常務委員會第130次委員長會議原則通過，2023年4月14日第十四屆全國人民代表大會常務委員會第2次委員長會議修改公布[17]。

其次，全國人大常委會年度監(jiān)督工作計劃修改完成印發(fā)國務院、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院后，需要留給被監(jiān)督機關適當?shù)臅r間準備實施計劃。因此，每年第三次舉辦的全國人大常委會會議上通常有專題詢問的安排。此外，從2012年4月十一屆全國人大常委會第二十六次會議舉行聯(lián)組會議專題詢問國務院關于農田水利建設工作情況的案例來看，監(jiān)督工作計劃的確定與實施是可以同時進行的，即公布年度監(jiān)督工作計劃的時間不影響年度監(jiān)督工作實施。實踐中，可以類比全國人大常委會年度立法工作計劃的制訂和實施同步進行的實踐。例如，《全國人大常委會2023年度立法工作計劃》于2023年4月14日修改公布，但計劃于4月審議的法律案便有《反間諜法（修訂）》《青藏高原生態(tài)保護法》《無障礙環(huán)境建設法》，可見全國人大常委會在制訂年度立法工作計劃的同時已經開始準備計劃的實施[18]。

（二）全國人大常委會開展專題詢問的方式及應詢機關類型

1.總體情況

如圖3所示，從現(xiàn)有的實踐來看，全國人大常委會并不是獨立開展專題詢問，而是結合審議議案等其他監(jiān)督方式進行的，包括結合審議國務院中央決算報告、“一府兩院”專項工作報告和全國人大常委會執(zhí)法檢查組關于法律法規(guī)實施情況的檢查報告，以及同時對專項工作報告與法律法規(guī)實施情況的檢查報告開展專題詢問4種類型。其中，結合審議國務院中央決算報告2次，占比5.4%；結合審議“一府兩院”專項工作報告21次，占比56.76%；結合審議全國人大常委會法律法規(guī)實施情況的檢查報告13次，占比35.14%；同時對專項工作報告和法律法規(guī)實施情況的檢查報告開展專題詢問1次，占比2.7%。

2.全國人大常委會開展專題詢問的方式與應詢機關的類型

如表1、圖4所示，第一，從22個結合審議“一府兩院”有關報告的專題詢問的實踐來看：

首先，結合審議國務院中央決算報告開展專題詢問2次，占專題詢問總數(shù)的5.4%。這2次專題詢問均采取了分組會議的方式，即2010年6月，十一屆全國人大常委會第十五次會議分組會議審議國務院關于2009年中央決算報告時進行專題詢問；2011年6月，十一屆全國人大常委會第二十一次會議分組審議國務院關于2010年中央決算報告時進行專題詢問。十三屆全國人大常委會任期內，以及十四屆全國人大常委會的第一年任期內均未安排對國務院中央決算報告的專題詢問，證明對中央決算報告開展的專題詢問屬于裁量型專題詢問類型，即是否對國務院中央決算報告開展專題詢問，取決于全國人大常委會監(jiān)督工作的實際需要。與之相比，全國人大常委會對“一府兩院”專項工作報告、全國人大常委會執(zhí)法檢查工作組法律法規(guī)實施情況的報告進行專題詢問共計35次，占專題詢問總數(shù)的94.6%，是更為常態(tài)化的專題詢問類型。

其次，對國務院（專項匯報、專題報告）開展的專題詢問達19次，占專題詢問總數(shù)的51.35%。這說明專題詢問的重點、內容及其適用次數(shù)，適應憲法授予的國務院、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的職責所需的監(jiān)督次數(shù)。憲法第六十七條規(guī)定：“全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：（六）監(jiān)督國務院、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作?！钡诎耸艞l規(guī)定了國務院行使的職權涉及編制和執(zhí)行國民經濟和社會發(fā)展計劃和國家預算，領導和管理經濟工作和城鄉(xiāng)建設、生態(tài)文明建設，教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作，民政、公安、司法行政等工作，國防建設事業(yè)，民族事務，保障少數(shù)民族的平等權利和民族自治地方的自治權利；管理對外事務，同外國締結條約和協(xié)定，保護華僑的正當權利和利益，保護歸僑和僑眷的合法權利和利益1。

其三，對最高人民檢察院（專項匯報、專題報告）開展的專題詢問為1次，占專題詢問總數(shù)的2.7%。即2019年10月，十三屆全國人大常委會第十四次會議舉行聯(lián)組會議，就最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告開展專題詢問。這體現(xiàn)專題詢問具有了解情況、促進工作等功能，也是推動黨中央重大決策部署的監(jiān)督方式。2014年黨的十八屆四中全會提出，“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”[19]，2015年5月，中央全面深化改革領導小組會議審議通過了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，2015年7月，全國人大常委會決定授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作[20]。2017年5月中央全面深化改革領導小組會議審議通過了《關于檢察機關提起公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告》，同年6月全國人大常委會修訂《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，規(guī)定檢察機關有權提起公益訴訟。2019年10月，全國人大常委會聽取并審議了最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告并進行了專題詢問，“肯定了公益訴訟檢察工作的成效，對支持解決相關問題提出了要求”[21]。

其四，對最高人民法院、最高人民檢察院同時開展的專題詢問為1次，占專題詢問總數(shù)的2.7%。即2018年10月，十三屆全國人大常委會第六次會議舉行聯(lián)組會議，審議“兩高”專項工作報告，并圍繞人民法院解決“執(zhí)行難”工作、人民檢察院加強對民事訴訟和執(zhí)行活動法律監(jiān)督工作開展專題詢問。2014年，黨的十八屆四中全會提出“切實解決執(zhí)行難” [22]，將“切實解決執(zhí)行難”納入黨中央重大決策部署。2016年，最高人民法院工作報告提出“向執(zhí)行難全面宣戰(zhàn)”“用兩到三年時間，基本解決執(zhí)行難問題”，并經全國人民代表大會決議通過[23]。2018年10月，全國人大常委會結合審議最高人民法院關于人民法院解決“執(zhí)行難”工作情況的報告，最高人民檢察院關于人民檢察院加強對民事訴訟和執(zhí)行活動法律監(jiān)督工作情況的報告進行專題詢問?！斑@在全國人大常委會歷史上還是第一次，既是貫徹黨中央決策部署，支持和保障司法改革、促進司法公正的一個具體措施，也是常委會開展監(jiān)督工作的一次積極探索和實踐創(chuàng)新。”[24]2019年，中央全面依法治國委員會發(fā)布《關于加強綜合治理" 從源頭切實解決執(zhí)行難問題的意見》，并指出：“黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在全局和戰(zhàn)略的高度，將解決執(zhí)行難確定為全面依法治國的重要內容，作出重大決策部署?！盵25]

最后，對國務院、最高人民法院、最高人民檢察院同時開展的專題詢問為1次，占專題詢問總數(shù)的2.7%。即2023年10月，十四屆全國人大常委會第六次會議舉行聯(lián)組會議，就國務院關于打擊生態(tài)環(huán)境和資源保護領域犯罪工作情況的報告、最高人民法院關于人民法院環(huán)境資源審判工作情況的報告、最高人民檢察院關于人民檢察院生態(tài)環(huán)境和資源保護檢察工作情況的報告進行專題詢問。全國人大常委會此次專題詢問集中于“生態(tài)環(huán)境和資源保護領域犯罪工作情況”的刑事偵查、檢察和審判情況。經評選，此次專題詢問被列入中國人民大學法學院發(fā)布的“2023年度中國十大憲法事例”[26]。此次專題詢問是對2018年憲法序言修改增加“貫徹新發(fā)展理念”“生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展”“和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”的回應，也是黨中央關于推進生態(tài)文明建設、加強生態(tài)環(huán)境保護，全面實施生態(tài)環(huán)境保護法律重大部署的有效實施。

實踐中尚未出現(xiàn)全國人大常委會對國家監(jiān)察委員會開展專題詢問的案例，主要原因是國家監(jiān)察委員會成立于2018年十三屆全國人民代表大會第一次會議，與其他國家機關相比成立時間較晚，2020年8月十三屆全國人大常委會第二十一次會議聽取了國家監(jiān)察委員會關于開展反腐敗國際追逃追贓工作情況的報告[27]。值得注意的是，2022年6月修正的《全國人大常委會議事規(guī)則》第三十七條第二款明確規(guī)定了全國人大常委會開展專題詢問的對象包括國家監(jiān)察委員會1，全國人大常委會對國家監(jiān)察委員會開展專題詢問，有待在將來的監(jiān)督工作實踐中出現(xiàn)。

第二，從專題詢問的方式來看，2010年至2023年的4屆全國人大常委會開展專題詢問的方式逐步發(fā)展完善。一方面，專題詢問與其他法定監(jiān)督方式相結合。2010年至2012年，十一屆全國人大常委會開展的9次專題詢問，均以結合聽取和審議國務院中央決算報告、專項工作報告的方式開展。十二屆全國人大常委會第四次會議于2013年8月對《傳染病防治法》實施情況的報告開展專題詢問，首次將專題詢問與法律法規(guī)實施情況的檢查監(jiān)督相結合，或是由于2003年發(fā)生非典型性肺炎疫情以來 2，我國加強傳染病防治能力以及公共衛(wèi)生工作建設，故在2013年對國務院傳染病防治工作以及《傳染病防治法》實施情況進行專題詢問，強化對《傳染病防治法》實施10年的總結。2013年以來，全國人大常委會對法律法規(guī)實施情況的檢查報告開展專題詢問逐步成為開展監(jiān)督工作的常態(tài)，2015年至2017年，十三屆全國人大常委會開展的9次專題詢問中，有7次專題詢問均與審議法律法規(guī)實施情況的報告相結合，與十一屆全國人大常委會9次專題詢問全部結合聽取和審議國務院專項工作報告相比有顯著變化。

以上事實表明：十一、十二、十三、十四屆全國人大常委會任期內，專題詢問的應詢機關，以及專題詢問結合審議議案的類型，都有所增加和變化，全國人大常委會專題詢問的對象在歷屆全國人大常委會的實踐中逐步完備。截至目前，全國人大常委會進行專題詢問的機關可以分為4種類型，專題詢問結合審議議案的類型包括3種。

（三）全國人大常委會開展專題詢問的主題

1.總體情況

如圖5所示，全國人大常委會專題詢問的主題包括4種類型，即工作情況、法律法規(guī)實施情況、資金分配與使用情況以及問題整改情況。其中，對工作情況的專題詢問18次，占比48.65%；對法律法規(guī)實施情況的檢查報告進行的專題詢問共13次，占比35.14%；對資金分配與使用情況的專題詢問共4次，占比10.81%；對問題整改情況進行專題詢問1次，占比2.7%，同時對工作情況和法律法規(guī)實施情況進行專題詢問1次，占比2.7%。

2.全國人大常委會對工作情況進行專題詢問包括16種類型

如表2所示，對工作情況專題詢問的主題中，涉及人民群眾密切關注的主題包括國家糧食安全工作，傳染病防治工作，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設工作，保障飲用水安全工作，農村扶貧開發(fā)工作，城鎮(zhèn)保障性住房建設和管理工作，法院“執(zhí)行難”，脫貧攻堅工作等；涉及推動黨中央重大決策部署落實的主題包括生態(tài)環(huán)境和資源保護工作，建設現(xiàn)代綜合交通運輸體系有關工作，開展公益訴訟檢察工作，推進新農村建設工作，國有企業(yè)改革與發(fā)展工作，農田水利建設工作，國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作等。專題詢問在選題上突出黨中央重大決策部署，“關系人民切身利益、社會普遍關注的重大問題” 1。

2010年至2023年，“中央決策部署”“黨中央重大決策部署”等概念在全國人大常委會年度監(jiān)督工作計劃中累計出現(xiàn)21次2。

3.全國人大常委會對法律法規(guī)實施情況進行專題詢問涉及3類法律部門

如表3所示，在對法律法規(guī)實施情況檢查的報告開展的專題詢問共涉及12部法律。其中，5部法律屬于環(huán)境生態(tài)保護的法律，占該類專題詢問的41.67%3。12部法律涉及3類法律部門，其中行政法9部（次），經濟法2部，社會法1部4。截至2023年12月29日，我國有300部法律，除憲法及其相關法、民法商法、刑法、訴訟與非訴訟程序法92部，其他208部法律涉及社會治理各個方面[28]。每屆全國人大常委會任期5年期間，對法律法規(guī)實施情況的報告開展的專題詢問不到10次，占比不足一半，專題詢問結合審議法律法規(guī)實施情況報告的重點、數(shù)量、領域等因素考慮或許更為復雜。

三、全國人大常委會專題詢問的背景及其淵源

（一）全國人大常委會質詢權與詢問權的制度發(fā)展

新中國立法中的“詢問”一詞始見于1949年12月16日政務院政務會議通過的《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》第五條第三項：“關于某一特殊問題之詢問與答復，中央與省市亦得直接令、報，但同時須抄送各大行政區(qū)人民政府委員會。”[29]此處的“詢問”是指提問、咨詢，以及了解情況。1951年8月18日，政務院總理周恩來發(fā)布《政務院關于縣各界人民代表會議常務委員會職權補充規(guī)定的命令》，建議對于《縣各界人民代表會議組織通則》第十條列舉的縣常務委員會的職權補充修訂：“三、接受人民的建議、詢問、要求、申訴與批評，負責加以適當?shù)奶幚?，務使有著落有交代。”[30]此處提到的“詢問”，是指人民代表會議具有對疑問、咨詢等事項，予以解答、釋義、回復的責任。這個立法上“詢問”的含義，或是中國式“對話性”的專題詢問的制度基礎。

1954年中共中央提出的憲法草案初稿規(guī)定：“全國人民代表大會代表有權向國務院或者國務院所屬各機關提出質問和詢問?！盵31]盡管質問和詢問在本質上都是以提問與答復的形式開展，但在草案討論過程中，立憲者們對“質詢”“質問”“詢問”三種方案開展了充分討論。劉少奇認為，質詢和詢問不宜分開?！皢栴}的實質是‘問’和‘答’，為什么要講人家的動機是‘質’還是‘詢’呢？”鄧小平認為，質詢和詢問不同，但由于界限難分，改為“質詢”可以減少很多麻煩。習仲勛提出：“有許多事情是不能告訴問者的，還是把‘詢問’刪去，只留下‘質問’好些?！睂Υ耍囆∑秸J為，‘質問’比‘詢問’嚴重，“只留下‘質問’就太嚴重了。不能告訴的，就告訴他這是機密，不告訴你好了”[32]。最終通過的1954年憲法選擇了“質問”1，在語言效果上強調最高國家權力機關組成人員與國務院及其組成部門之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關系，同時避免了“質問”與“詢問”在同一規(guī)定中難以區(qū)別。

1978年憲法將1954年憲法中的“質問”改為了“質詢”，將1954年憲法草案初稿規(guī)定的“質問”和“詢問”合二為一，與1954年制憲時鄧小平的意見是一致的[33]。1982年憲法延續(xù)了“質詢”的規(guī)定，從1982年的修憲背景和社會情況來看，“質詢”的立憲原意應為，“質詢除了監(jiān)督的功能外，還可達到溝通、宣傳的作用。代表對不了解的問題和事情，通過質詢，弄清事情真相，可以消除誤解；政府通過答復質詢，也可以宣傳、解釋政府的工作和政策?！盵34]1982年通過的《全國人大組織法》第十七條規(guī)定：“在全國人民代表大會審議議案的時候，代表可以向有關國家機關提出詢問，由有關機關派人在代表小組或者代表團會議上進行說明?！痹摋l規(guī)定的“詢問”，一方面是基于憲法上的“質詢”具有“質問”和“詢問”的雙重內涵，另一方面則是區(qū)別于憲法第七十三條規(guī)定的“質詢”之外的另一種以提問和答復為方式的監(jiān)督形式。正如習仲勛在《全國人民代表大會組織法》（1982年）草案中的說明：“多年來，各代表團或者代表在審議議案的過程中常常提出一些不了解或者不理解的問題，要求有關機關予以解釋說明，今后仍然需要這樣辦。因此，草案除規(guī)定代表提出質詢案的程序以外，還規(guī)定代表可以提出詢問，由有關機關派人在代表小組或者代表團的會議上進行說明?！盵35]立法者在法律中增加“詢問”，并明確說明該方式比“質詢”更為緩和、中立，同時具有咨詢等功能。結合上文分析，1982年憲法頒布后，法律上的“詢問”具有了解情況、知曉信息、說明事實的含義，或為專題詢問制度提供了立法先例。

此后，“詢問”在全國人大的立法中逐步成了正式的、提問與答復性的法定監(jiān)督方式，并為1986年《地方組織法》的修改提供了立法借鑒[36]。1987年11月通過的《全國人大常委會議事規(guī)則》第十條、第十四條，1989年《全國人大議事規(guī)則》第五章均規(guī)定了人大常委會組成人員的“質詢權”和“詢問權”?！度珖舜蠼M織法（1982年）》第十四條規(guī)定：“對列入常務委員會會議議程的議案，提議案的機關、有關的專門委員會、常務委員會有關工作部門應當提供有關的資料（第一款）。對任命案，提請任命的機關應當介紹被任命人員的基本情況；必要的時候，有關負責人應當?shù)綍卮鹪儐枺ǖ诙睿！边@里規(guī)定的“詢問”的主要內涵是了解情況、理清楚事實等。《全國人大法律委員會對〈中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則（草案）〉審議結果的報告（1987年11月17日在第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議上）》指出：“四、草案第十二條第二款規(guī)定：‘對任命案，提請任命的機關應當介紹有關情況?！行┪瘑T和地方提出，審議任命案是常委會一項重要的工作，提出任命案的機關對常委會委員在審議中提出的問題，應有答復。因此，建議將這一款修改為：‘對任命案，提請任命的機關應當介紹被任命人員的有關情況；必要的時候，有關負責人應當?shù)綍卮鹪儐枴！ㄐ薷母宓谑龡l第二款）?！盵37]以上立法資料說明，“詢問”在全國人大及其常委會監(jiān)督工作中具有“對話性”“問答性”的法律依據(jù)。綜上分析，“詢問權”的內涵側重于知情、咨詢、了解和熟悉情況?！霸儐枴钡牧⒎ㄔ鈶獮椋O置一項嚴肅性遜于質詢的監(jiān)督程序，強化咨詢情況、了解背景、交流信息的作用，以及溝通理解被審議議案中的事實?，F(xiàn)有的資料提到的1993年《第八屆全國人民代表大會常務委員會工作要點》提出，“全國人大常委會聽取報告和審議過程中繼續(xù)堅持‘詢問’制度”。這說明全國人大常委會運用“詢問”監(jiān)督方式的制度化。2006年頒布的《監(jiān)督法》中，詢問作為專章規(guī)定納入了該法第六章“詢問和質詢”，并在該法第三十四條予以規(guī)定。值得注意的是，《監(jiān)督法》第三十四條并未明確詢問的法律定義，也沒有界定詢問的類型與開展程序，這為“專題詢問”“專項詢問”“單獨詢問”“合并詢問”“同時兩個及以上機關詢問”等詢問方式，留有在實踐中試點、探索以及發(fā)展成為制度的空間?？梢?，全國人大常委會專題詢問的出現(xiàn)并非偶然，是憲法上“質詢權”的延伸，憲法性法律進一步明確了“詢問”的法律內涵同時包括監(jiān)督、知情權、知政權。

（二）全國人大常委會專題詢問的法律內涵

“?！痹诠糯鷿h語中原指文簿，引申出“專一”“純篤”等含義，也與“獨”“擅”等字有相同的含義，分別表示“獨占”“獨斷專行”[38]?，F(xiàn)代漢語中，“專”意為“只限于某件事或某個方面的，特定的”[39]。陳斯喜將專題詢問中的“專”解釋為“專項工作”和“專門時間”[40]?！霸儭痹诠糯鷿h語中與“謀”“咨”同意，有“征求意見”的含義[41]。中國古代漢語并無“質詢”的直接表述，近代漢語使用“詢問”一詞來表示查問[42]，現(xiàn)代漢語中的“詢問”一詞有提問、表達疑問的含義，在語義上更為柔和，偏向于了解情況、征求意見[43]。全國人大常委會法工委把“專題詢問”的英文翻譯為“specific issue questioning”[44]，即“對特定問題進行提問”，英語“議會質詢”的表述為“Questions in Parliament”，“question”意為“調查、辯論或提問的主題”等[45]；法語“（議會）口頭提問”的表述為“question orale”，“question”意為“詢問、問題”等[46]，“question的詞源是拉丁語“quaestionem”，意為“尋求、詢問、調查”[47]。結合前文分析，質詢的表述從1954年憲法中的“質問”到1978年憲法確立至今的“質詢”，能夠進一步佐證，“詢”的中文語義更為中立、緩和，強調溝通和了解情況等。

“專題”在人大常委會工作中的含義。劉政、于友民、程湘清等編寫的《人民代表大會工作全書（1949—1988）》中，提到的“專題”共有149個[48]。1955—2023年的《全國人民代表大會常務委員會工作報告》（后文簡稱為工作報告）中提到的人大常委會涉“專題”方面的工作365次，包括“專題說明”“專題視察”“專題調查”“專題座談”“專題小組”“專題報告”“專題匯報”“專題研究”“專題調研”“專題報道”“專題檢查”“專題監(jiān)督”“專題工作”“專題工作報告”“專題法制講座”“專題工作匯報”“專題會議”“專題講座”“專題報告會”“專題集中視察”“專題培訓班”“專題安排”“專題聽取”“專題培訓”“專題調研報告”“專題詢問”等，涉及監(jiān)督工作的主要包括“專題報告”“專題匯報”“專題調研”等1?？梢园l(fā)現(xiàn)，人大常委會涉“專題”方面的工作內容通常是人大常委會組成人員針對特定議題，了解情況、討論交流，提出改進工作的建議。綜上，“專題詢問”的法律內涵是：人大常委會監(jiān)督工作中，就某一個具體監(jiān)督工作領域提前制訂計劃，在確定的人大常委會會議上由常委會組成人員提出問題，答復機關負責人或被委托人答復問題的專門會議。

（三）全國人大常委會專題詢問的憲法法律淵源

專題詢問產生于詢問權。其法律淵源來自憲法和《監(jiān)督法》精神，以及全國人民代表大會有關法律問題的決定。專題詢問作為詢問權的延伸，在學界和實務界形成了普遍共識，也在最新的法律修正中得以驗證。韓大元認為，《監(jiān)督法》第三十四條規(guī)定的詢問制度是全國人大常委會進行專題詢問的直接法律依據(jù)[49]。青島市人大常委會認為：“專題詢問的法理依據(jù)來源于詢問權，與詢問相比，專題詢問的主體更加集中，監(jiān)督更具有針對性?！盵50]在筆者的訪談中，也有地方人大常委會組成人員認為，詢問和專題詢問二者在本質上相同，都建立在審議議案或報告的基礎上[51]。2022年修正的《全國人大常委會議事規(guī)則》將“專題詢問”置于“詢問與質詢”章節(jié)之下。

吳邦國委員長首次論述專題詢問時指出：“根據(jù)監(jiān)督法和全國人大常委會關于加強經濟工作監(jiān)督決定的精神?！盵52]憲法賦予了各級人民代表大會及其常務委員會監(jiān)督職權，現(xiàn)有的《監(jiān)督法》《全國人大組織法》《全國人大議事規(guī)則》《全國人大常委會議事規(guī)則》《地方組織法》等法律規(guī)定的監(jiān)督方式，均為憲法上的人大及其常委會監(jiān)督權的具體表現(xiàn)，是在憲法授予的監(jiān)督權的基礎上，將實踐中發(fā)現(xiàn)的有效工作方法加以制度化、法律化，將人大已有的監(jiān)督行為規(guī)范化、程序化的結果[53]。吳邦國委員長也曾指出：“憲法和有關法律對人大監(jiān)督的職權、內容和方式有明確規(guī)定。近年來全國人大常委會為加強監(jiān)督工作，還專門制定了關于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定、關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定和關于加強經濟工作監(jiān)督的決定等。也就是說，人大的監(jiān)督工作即使沒有監(jiān)督法也是有法可依的?！盵54]2010年3月14日，第十一屆全國人民代表大會第五次會議通過《第十一屆全國人民代表大會第三次會議關于全國人民代表大會常務委員會工作報告的決議》（后文簡稱為《決議》）[55]，《決議》同意全國人大常委會工作報告關于今后一年的主要任務，并要求“著力增強監(jiān)督實效，推動中央重大決策部署貫徹落實”，使得2010年全國人大常委會工作報告部署的今后一年的主要任務之一“緊緊圍繞推動中央重大決策部署貫徹落實開展監(jiān)督工作”中，要求“以增強監(jiān)督實效為核心，進一步完善監(jiān)督工作方式方法”“依法開展專題詢問和質詢”。具有了全國人民代表大會決議批準的法律效力。

可見，全國人大常委會在獲得憲法概括性授予監(jiān)督權的基礎上，有權結合憲法精神、《監(jiān)督法》規(guī)定的原則，以及有關法律問題的決定的精神，結合實際需要選擇全國人大常委會認為必要的監(jiān)督方式?！侗O(jiān)督法》等法律和有關法律問題的決定規(guī)定的監(jiān)督方式、程序、范圍等，其法律功能是為人大常委會開展監(jiān)督工作提供具體的、規(guī)范的操作程序。在沒有具體規(guī)定的情況下，人大常委會有權裁量以何種具體方式實現(xiàn)憲法、監(jiān)督法、有關法律問題的決定等已經明文規(guī)定的“詢問權”。因此，全國人大常委會開展專題詢問并不是創(chuàng)設新的“詢問權”監(jiān)督權，而是具體性的“詢問權”的實踐。

四、全國人大常委會專題詢問的法律特點

結合對全國人大常委會專題詢問的年度數(shù)量、主題、議程、時間等方面的分析，可以從立法、監(jiān)督等方面提出專題詢問的法理。

第一，專題詢問與其他監(jiān)督方式的共同適用。從《監(jiān)督法》《關于改進完善專題詢問工作的若干意見》《全國人大議事規(guī)則》《全國人大常委會議事規(guī)則》等法律、規(guī)范性文件規(guī)定的“詢問”“專題詢問”的監(jiān)督方式來看，專題詢問是不同于聽取和審議專項工作報告，審查和批準決算，法律法規(guī)實施情況檢查的獨立監(jiān)督方式，也不完全等同于“詢問”的監(jiān)督方式。

從《全國人大議事規(guī)則》共九章的設置來看，立法者規(guī)定的詢問是一種獨立的監(jiān)督方式，即“第一章 會議的舉行”“第二章 議案的提出和審議”“第三章 審議工作報告、審查國家計劃和國家預算”“第四章 國家機構組成人員的選舉、罷免、任免和辭職”“第五章 詢問和質詢”“第六章 調查委員會”“第七章 發(fā)言和表決”“第八章 公布”“第九章 附則”?！度珖舜蟪Ｎ瘯h事規(guī)則》《監(jiān)督法》與此相似，把“詢問和質詢”作為獨立一章規(guī)定。從立法學上的章、節(jié)等的設置邏輯看，各章規(guī)定的條款是有區(qū)別的，就監(jiān)督方式來看，不同的監(jiān)督方式按照邏輯分類放在相同或不同章不同的條款，同一章中各條款的設置，也是按照以上立法的邏輯安排。如《全國人大常委會議事規(guī)則》第五章“詢問和質詢”規(guī)定了“詢問”“專題調研”“質詢”三種監(jiān)督方式。分析十一屆全國人大常委會任期內的9次專題詢問，包括在聽取和審議專項工作報告的監(jiān)督方式中進行，在審查和批準決算的監(jiān)督方式中進行兩種類型；十二、十三、十四屆全國人大常委會任期內的專題詢問，結合了聽取和審議專項工作報告，結合審查和批準決算，結合法律法規(guī)實施情況的檢查報告等監(jiān)督方式。專題詢問與其他監(jiān)督方式重疊適用，強化、細化了對專項工作報告、決算報告、法律法規(guī)實施情況的檢查報告的審查，但是也提出如下問題：法律上規(guī)定的“專題詢問”，是否完全（可、能）與其他監(jiān)督方式共同適用？如果可以共同適用，則共同適用的條件有無區(qū)別，是否主要由監(jiān)督機關裁量？“專題詢問”的原意應是一種獨立適用的監(jiān)督方式，與“詢問”和“質詢”存在區(qū)別。

第二，專題詢問是人大常委會實施正確監(jiān)督的形式。首先，黨領導人大監(jiān)督工作的制度需要正確的監(jiān)督形式。1954年憲法實施中，中共八大會議提出：“必須加強全國人民代表大會和它的常務委員會對中央一級政府機關的監(jiān)督和地方各級人民代表大會對地方各級政府機關的監(jiān)督?！盵56]這是黨領導各級人大及其常委會開展監(jiān)督工作的思維，也開啟了黨領導國家最高權力機關依照憲法規(guī)定行使監(jiān)督權的制度。1982年憲法頒布后，黨的十三大報告強調憲法上的民主集中制原則，提出“人民代表大會制度，共產黨領導下的多黨合作和政治協(xié)商制度，按照民主集中制的原則辦事，是我們的特點和優(yōu)勢，決不能丟掉這些特點和優(yōu)勢，照搬西方的‘三權分立’和多黨輪流執(zhí)政”[57]。這強調人民代表大會制度、中國共產黨領導下的多黨合作和政治協(xié)商制度是憲法第三條“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”的制度體現(xiàn)，也是我國不照搬西方的“三權分立”和多黨輪流執(zhí)政的制度保障。黨的十七大明確提出黨支持人大監(jiān)督工作的制度安排：“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權力機關作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權，加強立法工作組織協(xié)調，加強對‘一府兩院’的監(jiān)督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督?！盵58]李鵬闡述了黨領導人大監(jiān)督工作的憲法邏輯：“人大監(jiān)督的目的，是為了督促國家行政、審判、檢察機關依法行政、公正司法，把工作做得更好。從這個意義上說，監(jiān)督也是對這些國家機關工作的支持?！盵59]在《監(jiān)督法》制定過程中，2001年，李鵬曾指出人大監(jiān)督工作應堅持的四項原則：第一，依法監(jiān)督的原則；第二，集體行使職權的原則；第三，不包辦代替的原則；第四，堅持黨的領導的原則[60]。我國憲法上，人大及其常委會監(jiān)督各國家機關的憲法方式，正如十一屆全國人民代表大會第二次會議決議通過的全國人大常委會工作報告的表述，在人民代表大會統(tǒng)一行使國家權力的前提下，“各國家機關分工不同、職責不同，都在中國共產黨領導下、在各自職權范圍內貫徹落實黨的路線方針政策和憲法法律，為建設和發(fā)展中國特色社會主義服務?！盵61]黨的十八大以來，黨的全面領導與黨中央集中統(tǒng)一領導的制度進一步加強，對黨領導人大監(jiān)督工作提出了新的要求。習近平總書記指出：“在我國政治生活中，黨是居于領導地位的，加強黨的集中統(tǒng)一領導，支持人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用，這兩個方面是統(tǒng)一的?！盵62]“只有堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，把黨總攬全局、協(xié)調各方同人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統(tǒng)一起來，才能保證黨領導人民依法有效治理國家?！盵63]“支持和保證人大及其常委會依法行使立法權、監(jiān)督權、決定權、任免權，健全人大對行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關監(jiān)督制度，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威?！盵64]

其次，明確人大監(jiān)督工作原則。2022年，在新中國成立以來召開的第一次中央人大工作會議上，習近平總書記強調，“用好憲法賦予人大的監(jiān)督權，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督”[65]。許安標對“正確監(jiān)督”內涵的解讀是：“實行正確監(jiān)督，就是要堅持黨的領導，自覺地在黨的領導下依法履行監(jiān)督職責；要正確處理好人大監(jiān)督與支持‘一府一委兩院’依法行使職權的關系，把監(jiān)督與支持結合起來?！盵66]結合上述分析，全國人大及其常委會與國務院、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的監(jiān)督關系，決定了人大及其常委會實施監(jiān)督時應適應我國政治體制下各國家機關的權力分工及其監(jiān)督方式、監(jiān)督方法與監(jiān)督程序。例如，2006年頒布的《監(jiān)督法》未將當時實踐中出現(xiàn)的干部述職評議與個案監(jiān)督納入法律規(guī)定，而是采用了聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的形式?！啊侗O(jiān)督法》將‘述職評議’引導到‘工作評議’，專門對人大常委會監(jiān)督‘一府兩院’的專項工作作了規(guī)范化、程序化的規(guī)定。”[67]從監(jiān)督法的起草過程的討論可以發(fā)現(xiàn)正確監(jiān)督方式的選擇。李鵬在制定監(jiān)督法進行調研時曾記錄：“上午，中央組織部負責同志來，我與他談了監(jiān)督法起草情況，關鍵仍在述職評議問題上。他認為副省級是中管干部，省人大常委會進行評議是否合適？他的意見是由全國人大和中組部去有關省市共同進行調查。”[68]吳邦國指出：“將干部述職評議擴大到市、縣所有由人大及其常委會選舉、任免的干部，就有可能沖擊現(xiàn)行的干部管理體制。我們強調在人大工作要有黨的觀念、政治觀念、大局觀念，這是我們不得不考慮的問題?！盵69]《監(jiān)督法》起草過程中體現(xiàn)了人大監(jiān)督要堅持黨的領導原則，在起草階段考慮到正確監(jiān)督的方式方法，與黨領導人大監(jiān)督的制度相適應。其次，從全國人大常委會專題詢問的已有實踐來看，專題詢問由全國人大常委會委員長出席或主持，由國務院及其部門負責人、“兩院”負責人到場應詢，承接了地方人大常委會“干部述職評議”的監(jiān)督形式，體現(xiàn)《監(jiān)督法》規(guī)定的人大常委會集體行權的要求，即專題詢問是人大常委會集體對“一府兩院”的詢問監(jiān)督，而非人大代表或人大常委會組成人員對國家機關工作人員個人的監(jiān)督。

最后，專題詢問有相互對話、相互溝通、促進工作的效果。在專題詢問會上，“提問的委員和其他委員在認為有關部門回答得不清楚、不完整時可以進一步追問、補問，應詢的部門負責人之間也可以相互補充回答，列席的專委會委員和全國人大代表也可以提問?！盵70]例如，在2013年8月第十三屆全國人大常委會專題詢問期間，張德江委員長“不時插話進行追問、點評，有意識地打破以往按部就班、一問一答的問答格局”[71]。全國人大常委會2015、2016、2017和2018年監(jiān)督工作計劃提出，開展專題詢問，“要突出針對性，注重實效性”，將“經過努力可以解決的突出問題作為詢問重點”[72]，充分發(fā)揮專題詢問對推進工作的建設性、促進性作用[73]。

第三，專題詢問體現(xiàn)了黨中央支持和保障人大監(jiān)督工作的制度支撐。1990年3月，黨的十三屆六中全會通過的《中共中央關于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》建議全國人大常委會擬定實行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的監(jiān)督法[74]?！爸贫ūO(jiān)督法是人大立法工作的一件大事，早在六屆全國人大就開始醞釀監(jiān)督法的起草研究工作，歷時20年，并于2006年頒布、2007年生效實施。”[75]七屆、八屆全國人大期間都進行了監(jiān)督法的起草研究工作，九屆全國人大常委會草擬了《監(jiān)督法（草案）》[76]。十屆全國人大期間，中央政治局常委會三次聽取全國人大常委會黨組關于制定監(jiān)督法情況的匯報[77]。在此期間，2004年《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》對堅持和完善人民代表大會制度提出要求，2005年5月，中共中央批轉了全國人大常委會《中共全國人大常委會黨組關于進一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》（下文簡稱為《若干意見》）[78]，《若干意見》的重點是進一步發(fā)揮全國人大代表的作用，支持、規(guī)范和保證代表依法履行職責和行使權力，以及加強全國人大常委會的制度建設。其中提出“為代表知情知政提供信息”“保障代表的知情權”的制度措施1，為2010年十一屆全國人大常委會開展專題詢問提供了重要的支持和保障?！?006年6月，胡錦濤總書記在黨外人士座談會上，對加強人大監(jiān)督工作的重要性，對干部述職評議和個案監(jiān)督等重大問題作了深刻闡述?！盵79]“各級人大常委會黨組自覺接受黨委領導，遇到重大問題及時向黨委請示報告，在取得黨委原則同意后按照法定程序辦理。”[80]2012年，習近平總書記強調：“全國人大及其常委會和國家有關監(jiān)督機關要擔負起憲法和法律監(jiān)督職責，加強對憲法和法律實施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為?！盵81]2014年，習近平總書記提出：“各級人大及其常委會要擔負起憲法法律賦予的監(jiān)督職責，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威，加強對‘一府兩院’執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實施，確保行政權、審判權、檢察權得到正確行使?！盵82]2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。”[83]，這里所指的“詢問”，既包括《監(jiān)督法》及其他法律規(guī)定的關于人大及其常委會行使職權方式的“詢問”，也包含作為“詢問”的一種具體類型的“專題詢問”。2014年，黨中央將改進完善專題詢問作為一項重點改革任務，提出了具體要求[84]。2014年12月，經中央政治局常委會討論并原則通過了全國人大常委會黨組《關于改進完善專題詢問工作若干意見》，并提出“嘗試全國人大相關專門委員會依法開展專題詢問，推進專題詢問的常態(tài)化”[85]。2021年，全國人大常委會法工委副主任就《全國人大常委會議事規(guī)則》修正草案說明時指出：“修改工作對貫徹中央人大工作會議精神，落實黨中央重大決策部署具有必要性?！薄皩⒊Ｎ瘯_展監(jiān)督工作的一項創(chuàng)新制度，經過多年的實踐，已經比較成熟的制度上升為法律?！盵86]從以上材料可見，全國人大常委會開展專題詢問的實踐從2010年的試點探索到2015年的出臺相關制度規(guī)則予以規(guī)范，再到2021年通過立法予以確認的過程，都體現(xiàn)了黨中央支持和保障人大監(jiān)督工作的制度支撐。

第四，專題詢問是人大常委會創(chuàng)新的監(jiān)督方式方法。1982年憲法頒布實施以來，人大常委會各項監(jiān)督方式都經歷了在實踐中形成制度并最終由立法確認的過程。1988年3月，六屆全國人大成立以來，聽取和審議工作報告是人大及其常委會進行工作監(jiān)督的基本方式，“還對一些法律的實施情況進行調查研究和檢查”[87]。同一時期，一些地方組織代表開展評議活動，對此，全國人大常委會提出“要繼續(xù)探索并逐步完善”[88]。1993年，全國人大常委會制定《關于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》，形成人大常委會聽取和審議工作報告、法律實施情況的檢查兩種監(jiān)督方式[89]?！度珖嗣翊泶髸瘴瘑T會關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定（1999年）》《全國人民代表大會常務委員會關于加強經濟工作監(jiān)督的決定（2000年）》實施后，人大常委會的監(jiān)督方式從兩種增加到三種，即增加預算審查監(jiān)督方式。在此期間，八、九屆全國人大常委會支持各地人大組織開展代表評議工作、述職評議、執(zhí)法責任制等監(jiān)督工作1。十屆人大以來，全國人大常委會的監(jiān)督工作確定了“圍繞中心、突出重點、講求實效”的思路[90]。2005年，全國人大常委會提出“綜合運用執(zhí)法檢查、聽取和審議專題工作報告、工作調研等形式” [91]，為開展專題詢問積累了實踐經驗。2006年頒布的《監(jiān)督法》設置第六章“詢問和質詢”，將“詢問”確定為一種法律上的監(jiān)督方式。《監(jiān)督法》第三十四條未明確規(guī)定專題詢問，或是由于“實踐經驗尚不成熟，又需要作規(guī)定的，作出原則規(guī)定，為進一步改革留下空間；缺乏實踐經驗，各方面的意見又不一致的，暫不作規(guī)定，待條件成熟時再作補充完善”[92]。2007年是《監(jiān)督法》施行的第一年，全國人大常委會“有意識地把聽取審議專項工作報告與執(zhí)法檢查結合起來，把推動改進工作和修改完善法律結合起來”“監(jiān)督方式不斷完善”[93]。2008年5月22日，全國人大常委會專門召開委員長會議，專題聽取國務院關于四川汶川大地震抗震搶險及救災工作情況的匯報[94]。2009年以來，全國人大常委會提出“把推動中央重大決策部署貫徹落實作為監(jiān)督工作的重點”2。

《監(jiān)督法》實施以來，全國人大常委會的監(jiān)督工作實踐為人大常委會開展專題詢問提供了可行性、必要性、正當性。因此，2010年全國人大常委會提出“根據(jù)監(jiān)督法和全國人大常委會關于加強經濟工作監(jiān)督決定的精神”“依法開展專題詢問和質詢”[95]，在當年開展3次專題詢問，并通過電視、網絡等媒體進行現(xiàn)場報道或直播，受到社會廣泛關注。專題詢問中，全國人大常委會組成人員提出問題，應詢機關答復問題，會議上相互對話、相互溝通的環(huán)節(jié)由新聞媒體同步傳播，其社會關注度、參與度都比較明顯。2011年以后，全國人大常委會“繼續(xù)依法開展專題詢問”[96]，專題詢問逐步機制化、規(guī)范化。

結合上述分析，專題詢問的形式和程序既包含了七、八、九、十屆全國人大常委會任期內地方人大開展的代表評議工作的提問與答復的要素，也創(chuàng)新性地結合了七、八、九屆全國人大常委會任期內確立的聽取和審議相關工作報告、財政預算審查和執(zhí)法檢查監(jiān)督的方式方法[97]。十二屆人大健全了專題詢問的制度，發(fā)布了前述《關于改進完善專題詢問工作的若干意見》，專題詢問的方式從結合聽取和審議工作報告擴大到結合審議執(zhí)法檢查報告，十三屆專題詢問的應詢機關增加了最高人民法院、最高人民檢察院。十四屆全國人大常委會同時開展對國務院、最高人民法院和最高人民檢察院的專題詢問。綜上，專題詢問是全國人大常委會在聽取和審議工作報告、對法律法規(guī)實施情況的檢查、對預算財政監(jiān)督的基礎上創(chuàng)新的監(jiān)督方式。前三種監(jiān)督方式都是直接依據(jù)法律、有關法律的決定開展，專題詢問是全國人大常委會在實踐中創(chuàng)新的監(jiān)督工作方法。

第五，專題詢問是人大常委會實施有效監(jiān)督的形式。首先，全國人大常委會會議的議程安排較多，聽取和審議報告的時間有限。以十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議為例，此次會議從2018年12月23日持續(xù)至29日，每天的會期中，上午工作時間及中途休息，下午工作時間及中途休息，都有固定的時間安排。根據(jù)會議議程安排，12月24日上午9時開始的全體會議，聽取和審議了《國務院關于〈中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要〉實施中期評估報告》《全國人大財政經濟委員會關于〈中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要〉實施中期評估的專題調研報告》等6項報告[98]。據(jù)筆者的梳理統(tǒng)計，6項報告的字數(shù)合計41300字左右[99]。全國人大常委會會議議程較多，完成對內容的閱讀也需要較長的時間，常委會組成人員審議議案和報告既有專業(yè)性的要求，也需要掌握情況、分析理解議案的內容。常委會會議議案審議環(huán)節(jié)中的“詢問權”，不論是立法者的本意，抑或是開展詢問的程序機制，都決定了“詢問”的側重點是了解情況，就審議報告過程中不理解的地方提出詢問，幫助常委會組成人員審閱議案。一方面，詢問者審議報告的時間較為有限，對報告內容不甚了解，難以提出具有針對性的問題；另一方面，由于應詢者缺乏對有關情況的掌握，影響了對應詢機關的監(jiān)督效果。專題詢問的程序機制適應了人大常委會實施有效監(jiān)督的需求。

其次，全國人大常委會設置專門委員會承擔專題詢問有關具體工作1，提前數(shù)月公布專題詢問主題，通知應詢機關準備，詢問方與應詢方都有充足的時間對專題詢問主題展開調研和準備，提升詢問和應詢效果，應詢機關也能夠在準備過程中改進工作。實踐中，全國人大常委會通常安排常委會會議半天的會期開展專題詢問，給予常委會與應詢機關充足的時間對專門問題進行充分協(xié)商、討論，并采用網絡新聞直播的方式向全社會公布，增強敦促效果。全國人大常委會或者專門委員會提前進行專題詢問的準備工作，使得專題詢問更為集中，準備更為充分。對于應詢機關而言，準備參加專題詢問的過程已經感受到工作被關注，能夠產生促進的效果2。同樣以十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議為例，常委會于2018年12月28日上午就國務院關于財政醫(yī)療衛(wèi)生資金分配和使用情況開展專題詢問，此次專題詢問從28日上午9時開始，一直持續(xù)到上午11時47分，在此期間共有11位全國人大常委會委員、全國人大代表提問，國務院副總理孫春蘭等9名國務院及其組成部門、直屬機構、國務院部委管理的國家局負責人回答問題[100]。

再次，專題詢問與聽取和審議工作報告、法律法規(guī)實施情況的檢查報告相結合，使得常委會會議在有限的會期內針對專項問題展開更為充分的討論，進一步增強監(jiān)督的實效。專題詢問的監(jiān)督工作不止于詢問過程，詢問結束后，全國人大常委會辦事機構還應及時匯總整理審議意見，由有關機關研究落實，并及時向常委會提交研究處理情況報告。全國人大相關專門委員會和常委會工作委員會還將對整改情況進行跟蹤督察，審議整改落實情況，并向常委會提出審議意見[101]。必要時，可以由委員長會議將研究處理情況報告提請常務委員會審議，由常務委員會作出決議3。例如，2018年7月，十三屆全國人大常委會第四次會議對大氣污染防治法實施情況進行了專題詢問，會后，全國人大常委會辦公廳歸納整理專題詢問中形成的對檢查大氣污染防治法實施情況報告的意見和建議，并送國務院辦公廳研究處理，要求國務院辦公廳在6個月內將研究處理情況向全國人大常委會作出書面報告。2019年2月，十三屆全國人大常委會第九次會議聽取并審議了國務院關于研究處理大氣污染防治法執(zhí)法檢查報告和審議意見以及有關決議落實情況的報告[102]。

最后，專題詢問會議上，應詢機關現(xiàn)場體驗到常委會對其監(jiān)督?！蛾P于改進完善專題詢問工作的若干意見》提出：“每年由全國人大常委會辦公廳與國務院辦公廳協(xié)調，安排1至2位國務院副總理或國務委員向全國人大常委會作專項工作報告，到會聽取審議意見、回答詢問，可以視情況適當增加。”[103]應詢機關工作人員及其負責人，親歷他們的主要領導人、負責人接受人大常委會組成人員的提問，并答復問題的過程，也能夠促使他們改進工作。據(jù)統(tǒng)計，全國人大常委會自2010年6月到2018年8月開展的專題詢問的應詢機關中，決算審查專題詢問應詢機關是財政部、審計署兩個機關，其他專題詢問每次有6-15個應詢機關參加專題詢問會議，或是國務院工作機構20個成員單位到場應詢[104]。現(xiàn)有的參加專題詢問會議的應詢機關數(shù)量的情況取決于涉及的“一府兩院”及其部門的數(shù)量，在效果上加強了應詢機關及其工作人員的“國家機關受人大常委會監(jiān)督”的法律意識，也宣傳了專題詢問監(jiān)督方式的實際情況。

五、結論

2010年專題詢問即列入全國人大常委會年度監(jiān)督工作計劃，全國人大常委會遵循憲法、監(jiān)督法精神開展專題詢問。專題詢問既是聽取和審議報告、法律法規(guī)實施情況的檢查之外的第三種年度主要監(jiān)督方式，也是被地方各級人大常委會借鑒使用的監(jiān)督方式，并于2021年被法律明確為人大常委會的法定監(jiān)督方式。專題詢問監(jiān)督方式從實踐試點、制度健全到立法確認的過程，體現(xiàn)了黨中央支持和保障全國人大常委會監(jiān)督工作的制度邏輯。專題詢問具有計劃性、準備性、提問性、對話性的程序環(huán)節(jié)，以及明顯的、突出的以口頭方式進行“對話性”監(jiān)督的特點。該制度設計旨在引導20世紀90年代到2006年8月《監(jiān)督法》頒布前，地方各級人大在實踐中提出的代表評議工作的監(jiān)督方式，把經過努力可以解決的突出問題作為詢問重點，推動有關方面改進工作。

當前及未來一段時間提升專題詢問效能的重點，仍然是提升專題詢問的針對性、時效性、互動性等。

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[64]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告（2022年10月16日）[N].人民日報，2022-10-26（1）.

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[86]武增.關于《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則（修正草案）》的說明——2021年12月20日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上[OL].（2022-06-24）中國人大網：http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202206/t20220624_318298.html.

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[92]武增.關于監(jiān)督法中的幾個主要問題[OL].（2006-08-29）中國人大網：http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/lfdt/2006-08/29/content_352035.htm.

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國務院關于個人所得稅專項附加扣除有關情況的報告——2018年12月24日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上[OL].（2018-12-24）中國人大網：http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2018-12/24/content_2067819.htm.

[100]國務院關于財政醫(yī)療衛(wèi)生資金分配和使用情況報告專題詢問文字實錄[OL].（2024-02-26）中國人大網：http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/zhibo/zzzb28/node_29875.htm.

[102][104]完善專題詢問 加強人大監(jiān)督——新時代全國人大常委會監(jiān)督工作的創(chuàng)新實踐[OL].（2019-07-17）共產黨員網：https：//www.12371.cn/2019/07/17/ARTI1563326725813819.shtml.

作者簡介：周偉，四川大學法學院教授，博士生導師；范成駿，四川大學人權法律研究中心項目助理。

①《全國人民代表大會組織法》第三十七條規(guī)定，各專門委員會的工作如下，“（五）承擔全國人大常委會專題詢問有關具體工作”。

②《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》第三十七條第一款規(guī)定：“常務委員會圍繞關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民切身利益、社會普遍關注的重大問題，可以召開聯(lián)組會議、分組會議，進行專題詢問?！?/p>

作者簡介：周偉，四川大學法學院教授，博士生導師；范成駿，四川大學人權法律研究中心項目助理。

①《全國人民代表大會組織法》第三十七條規(guī)定，各專門委員會的工作如下，“（五）承擔全國人大常委會專題詢問有關具體工作”。

②《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》第三十七條第一款規(guī)定：“常務委員會圍繞關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民切身利益、社會普遍關注的重大問題，可以召開聯(lián)組會議、分組會議，進行專題詢問?！?/p>

①2013年8月，十二屆全國人大常委會第四次會議同時就國務院關于傳染病防治工作和《傳染病防治法》實施情況進行了專題詢問，為避免與專題詢問總數(shù)產生重疊，并與2017年《全國人民代表大會常務委員會工作報告》“開展15次專題詢問”的表述保持一致，故在此合計為1次，特此說明。

①憲法第八十九條第五至十二項。

①《十四屆全國人大常委會第八次會議在京舉行 審議全國人大常委會工作報告稿 為召開十四屆全國人大二次會議作準備 趙樂際主持》，中國人大網2024年2月26日，http：//www.npc.gov.cn/c2/kgfb/202402/t20240226_434773.html.“這次常委會會議的一項重要任務是為召開十四屆全國人大二次會議作準備。會議審議了全國人大常委會工作報告稿，審議了委員長會議關于提請審議十四屆全國人大二次會議議程草案、主席團和秘書長名單草案、列席人員名單草案等議案。”

②《全國人民代表大會議事規(guī)則》第二條第一款規(guī)定：“全國人民代表大會會議于每年第一季度舉行，會議召開的日期由全國人民代表大會常務委員會決定并予以公布。”《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》第六條第一款規(guī)定：“全國人民代表大會常務委員會會議一般每兩個月舉行一次，必要時可以加開會議；有特殊需要的時候，可以臨時召集會議?！?/p>

①憲法第八十九條第五至十二項。

①《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》第三十七條第二款規(guī)定：“常務委員會圍繞關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民切身利益、社會普遍關注的重大問題，可以召開聯(lián)組會議、分組會議，進行專題詢問。根據(jù)專題詢問的議題，國務院及國務院有關部門和國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的負責人應當?shù)綍?，聽取意見，回答詢問。?/p>

②2002年11月在我國廣東省部分地區(qū)出現(xiàn)傳染性非典型肺炎，2002年11月—2003年8月5日，29個國家報告臨床診斷病例8422例，死亡916例。參見《傳染性非典型肺炎》，中國公共衛(wèi)生科學數(shù)據(jù)中心，https：//www.phsciencedata.cn/Share/ky_sjml.jsp？id=47346792-9bf0-4940-b79a-4d525914b596，2024年1月26日訪問。

①《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》第三十七條第一款規(guī)定：“常務委員會圍繞關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民切身利益、社會普遍關注的重大問題，可以召開聯(lián)組會議、分組會議，進行專題詢問?！?/p>

②在2010—2023年《全國人大常委會年度監(jiān)督工作計劃》全文中搜索關鍵詞“重大決策部署”的結果。

③2022年9月十三屆全國人大常委會第三十六次會議與2016年11月十二屆全國人大常委會第二十四次會議均對《環(huán)境保護法》的執(zhí)法檢查報告進行了專題詢問。

4此處對國家法律部門的分類依據(jù)是，全國人大常委會官方網站“中國人大網”國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫（https：//flk.npc.gov.cn/）對全國人大及其常委會制定的法律的7種分類：憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。

①《憲法（1954年）》第三十六條規(guī)定：“全國人民代表大會代表有權向國務院或者國務院各部、各委員會提出質問，受質問的機關必須負責答復。”《全國人民代表大會組織法（1954年）》第三十四條規(guī)定：“全國人民代表大會代表向國務院或者國務院各部、各委員會提出的質問，經過全國人民代表大會會議主席團或者全國人民代表大會常務委員會提交受質問的機關。受質問的機關必須向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會負責答復?！?/p>

①《全國人民代表大會常務委員會公報》（1955—2023），在歷屆工作報告全文中搜索關鍵詞“專題”的結果。

①《全國人大常委會關于進一步發(fā)揮全國人大代表作用、加強全國人大常委會制度建設的若干意見》要求：“（一）保障代表的知情權，提高代表審議議案、報告的水平和效能?！瓰榇碇橹峁┬畔??！薄霸诖韺徸h各項議案和報告時，有關機關必須派相關負責人到會聽取意見、回答詢問，并認真研究、積極采納代表提出的意見和建議，對議案和報告作出修改?！?/p>

①“近些年來，地方人大及其常委會在開展監(jiān)督工作方面，創(chuàng)造了一些好的經驗和做法。許多地方人大組織代表評議政府、法院、檢察院的工作，有的地方人大對國家權力機關選舉和任命的國家工作人員開展述職評議，取得了較好的效果。應當不斷總結經驗，在實踐中進一步完善，使監(jiān)督工作更富有成效。要認真總結和推廣這些經驗和做法，提高監(jiān)督工作水平。”田紀云：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——1995年3月11日在第八屆全國人民代表大會第三次會議上》，《全國人民代表大會常務委員會公報》1995年第3期?！皩π兄行У谋O(jiān)督形式，如代表評議、述職評議等，要認真總結、完善，繼續(xù)堅持下去。”田紀云：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——1997年3月10日在第八屆全國人民代表大會第五次會議上》，《全國人民代表大會常務委員會公報》1997年第2期。

2全國人大常委會工作報告提出監(jiān)督工作要“推動重大決策部署貫徹落實”等，參見《全國人民代表大會常務委員會公報》2009年第3期、2010年第3期、2011年第3期、2012年第2期、2013年第2期、2015年第2期等。

①《全國人民代表大會組織法》第三十七條第五項。

②“例如，為做好關于產品質量法執(zhí)法檢查報告專題詢問工作，全國人大財政經濟委員會2017年1月就啟動了前期調研，在北京召開國務院有關部門和單位、專家學者、企業(yè)負責人參加的座談會，并赴江蘇等6?。ㄊ校┻M行調研。同時，在執(zhí)法檢查基礎上，廣泛征求各方面意見，認真研究梳理出20個左右人民群眾關注的問題。這些問題經常委會領導同志審示后，送常委會組成人員等有關方面參考。這些準備工作為2017年6月十二屆全國人大常委會第二十八次會議舉行的關于產品質量法執(zhí)法檢查報告專題詢問的順利開展提供了保障?！薄锻晟茖ｎ}詢問 加強人大監(jiān)督——新時代全國人大常委會監(jiān)督工作的創(chuàng)新實踐》，共產黨員網2019年7月17日，https：//www.12371.cn/2019/07/17/ARTI1563326725813819.shtml，2024年3月1日。

③《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》第三十七條第三款。