收稿日期：2023-06-15；接受日期：2023-09-05

基金項目：長江生態(tài)環(huán)境保護修復聯(lián)合研究（二期）項目（2022-LHYJ-02-0511-01）;云南省技術創(chuàng)新人才培養(yǎng)對象項目（202305AD160060）

作者簡介：吳雪，女，高級工程師，碩士，研究方向為環(huán)境規(guī)劃與管理、湖泊科學。E-mail：stellawu7@126.com

通信作者：何佳，女，正高級工程師，博士，主要從事環(huán)境科學研究。E-mail：dcszxb@126.com

Editorial Office of Yangtze River. This is an open access article under the CC BY-NC-ND 4.0 license.

文章編號：1001-4179（2024） 03-0068-06

引用本文：吳雪，何佳，張英，等.滇池流域河道生態(tài)補償機制成效評價與完善對策［J］.人民長江，2024，55（3）：68-73.

摘要：

2017年4月起實施的昆明市滇池流域河道生態(tài)補償機制，為市級層面小流域生態(tài)補償機制的建立和實施提供了先行先試經(jīng)驗。為充分發(fā)揮生態(tài)補償機制對河道水質改善的促進作用，采用定性定量相結合的方法，分析了昆明市滇池流域河道生態(tài)補償機制建設運行情況和水環(huán)境改善效益，評估該機制的有效性，總結成效與存在的問題，提出機制完善的對策建議。研究表明：滇池流域河道生態(tài)補償機制實施以來，河湖水環(huán)境明顯改善、水質監(jiān)測網(wǎng)絡逐步健全、水環(huán)境管理能力明顯提升，機制總體有效，但也還存在考核指標待優(yōu)化、補償范圍不全面、補償方式單一、監(jiān)管評估和公眾參與有待加強等問題，需要進一步完善補償機制，多渠道籌集補償資金，健全生態(tài)補償績效評價制度，促進形成可復制可推廣的滇池流域生態(tài)補償模式。

關鍵詞：河道生態(tài)補償； 補償標準； 水環(huán)境； 滇池流域； 中小流域； 昆明市

中圖法分類號： X21

文獻標志碼： A" " " " " " " " " " ""DOI：10.16232j.cnki.1001-4179.2024.03.010

0引 言

河流的流動性使河流水污染具有典型的外部性，水污染防治工作需要上下游協(xié)同。流域橫向生態(tài)補償機制為河流的上下游協(xié)同治理提供了解決方案，適宜的經(jīng)濟激勵機制可以有效影響各利益相關方的保護行為［1］。自2007年新安江流域生態(tài)補償機制建立以來［2］，諸多省市建立了流域生態(tài)補償機制［3-5］，以經(jīng)濟學手段促進流域水生態(tài)環(huán)境保護中的外部性內(nèi)部化，推動流域可持續(xù)發(fā)展［6］。流域生態(tài)補償以跨省流域為主，但隨著流域精細化管理水平的提高，一些市級層面的流域生態(tài)補償機制也得以建立實施［7-9］。盡管流域生態(tài)補償機制已經(jīng)成為一種較為普遍的政策工具，但對流域生態(tài)補償機制實施效果開展跟蹤評估的相關研究尚較缺乏，尤其欠缺市級層面小流域生態(tài)補償機制跟蹤評估的研究。

昆明市位于長江、珠江、紅河三大流域分水嶺。以滇池流域為首的重點流域水生態(tài)環(huán)境保護工作是昆明市深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、推進生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，因此昆明市高度重視流域生態(tài)補償機制的建立實施。早在2010年學者們就開始研究滇池流域河道水污染生態(tài)補償機制，提出按照河流污染因子超標倍數(shù)扣繳生態(tài)補償金，倒逼滇池沿岸縣區(qū)入滇河流水質改善［10］。經(jīng)過多年醞釀，2017年，昆明市正式在滇池流域實施河道生態(tài)補償機制。本文首次開展了滇池流域河道生態(tài)補償機制實施情況評估，分析了生態(tài)補償實施成效和問題，并提出完善建議，為市級層面小流域生態(tài)補償機制效果評價提供了參考。

1研究方法與數(shù)據(jù)

1.1研究區(qū)域概況

滇池是昆明市的“母親湖”，因其污染防治難度巨大而備受關注，自“九五”開始就被列入國家重點治理的“三河三湖”之一［11］。滇池流域位于云貴高原中部，是云南省和昆明市社會經(jīng)濟發(fā)展程度最高的區(qū)域，流域面積2 920 km2，涉及五華區(qū)、盤龍區(qū)、官渡區(qū)、西山區(qū)、呈貢區(qū)、晉寧區(qū)等6個行政區(qū)，以及滇池旅游度假區(qū)、高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、空港經(jīng)濟區(qū)4個管委會。入滇河流是外源污染進入滇池湖體的主要通道，河道水質對滇池水質有直接的影響。

1.2滇池流域河道生態(tài)補償機制概況

2017年4月，昆明市印發(fā)了《滇池流域河道生態(tài)補償辦法（試行）》［12］（以下簡稱《辦法》），在新運糧河、西邊小河、新寶象河3條入滇河道首先開展生態(tài)補償試點工作，2017年8月推廣到滇池流域34條入滇河道，共設置59個生態(tài)補償斷面（見圖1），其中入湖口斷面34個，交界斷面25個?？臻g分布上，滇池流域下游區(qū)域的斷面較上游密集。

《辦法》明確了生態(tài)補償金繳納和使用的規(guī)則：① 交界斷面水質未達到考核目標的，由上游被考核單位繳納生態(tài)補償金，分配給下游被考核單位用于滇池流域河道水環(huán)境保護治理；② 入湖口斷面水質未達到考核目標和污水治理年度任務未完成的，由被考核單位繳納生態(tài)補償金，市級統(tǒng)籌用于滇池流域河道水環(huán)境保護治理；③ 考核斷面水質類別優(yōu)于考核目標一個及以上類別的，從市級統(tǒng)籌的生態(tài)補償金中安排資金對被考核單位給予補償，用于河道水環(huán)境保護治理。

滇池流域河道生態(tài)補償?shù)闹黧w是因保護治理不力造成交界斷面水質不達標的上游縣區(qū)，客體為因上游斷面水質不達標而治理難度增大的下游縣區(qū)。同時，市政府既是主體又是客體，當水質類別優(yōu)于考核目標，市政府代表水環(huán)境保護的受益方對考核斷面所在縣區(qū)進行獎勵。當入湖口斷面不達標時，市政府代表水環(huán)境破壞的承受者收取入湖口斷面所在縣區(qū)繳納的補償金。滇池流域河道生態(tài)補償?shù)姆绞綖樽詈唵我仔械馁Y金補償，是基于超標污染物通量的補償，補償標準依據(jù)超標率較高的化學需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）、總磷（TP）三類污染物的通量計算。補償依據(jù)是水質達標，補償金的計算方法為補償標準乘以超標部分的污染負荷量。補償標準為：COD 2萬元/t，NH3-N 15萬元/t，TP 200萬元/t。

1.3數(shù)據(jù)與方法

采用定性定量相結合的方法，分析滇池流域河道生態(tài)補償機制的特點，結合補償金產(chǎn)生和分配情況分析機制運行情況，分析生態(tài)補償機制實施以來的水質改善和污染負荷削減情況，評估滇池流域河道生態(tài)補償效益，總結滇池流域河道生態(tài)補償機制的實施成效，并診斷存在的問題。

依據(jù)《辦法》，補償金核算方法為

單個指標補償金=斷面水量×（水質監(jiān)測值-水質目標值）×水質監(jiān)測值水質目標值×補償標準（1）

單個斷面補償金=單個指標補償金（2）

各縣區(qū)應繳補償金=單個斷面補償金（3）

所用水質水量數(shù)據(jù)來源于滇池流域河道生態(tài)補償機制配套的監(jiān)測制度。由于當年收繳的生態(tài)補償金在次年分配使用并產(chǎn)生效益，本次評估以2021年為評價年，以2018年為基準年。本次評估涉及河流較多，在計算河流水質監(jiān)測平均值時采用流量加權平均水質，以水質改善率評估各水質指標改善程度，以綜合污染指數(shù)法評估水質綜合改善程度。污染負荷通量通過水質水量相乘進行計算。

流量加權平均水質計算公式為［13］

式中：C為n個斷面水質監(jiān)測結果平均值，ci為單個斷面水質監(jiān)測結果，qi為單個斷面水量監(jiān)測結果，Q為n個斷面水量監(jiān)測結果的加和值。

水質改善率計算公式為［14］

式中：R為水質改善率，C0為基準年水質，Ci為評價年水質。

綜合污染指數(shù)計算公式為［15］

式中：Pi為第i項指標的綜合污染指數(shù)，Bi為指標監(jiān)測值，B0為指標目標值，P為斷面的綜合污染指數(shù)。

2結果與分析

2.1河道生態(tài)補償金產(chǎn)生與分配情況

2017年4月以來，滇池流域河道生態(tài)補償工作有序推進。2017～2020年，滇池流域河道生態(tài)補償機制分別產(chǎn)生補償金4.87億，8.98億，3.40億，189億元，共計產(chǎn)生河道生態(tài)補償金19.14億元，其中縣區(qū)向市級繳納部分占88%，縣區(qū)互繳部分占12%。2017～2020年，在相關部門的督促下，滇池流域河道生態(tài)補償金均按期如數(shù)繳納。

2017～2020年市級共收繳滇池流域河道生態(tài)補償金16.83億元，均于收繳的次年進行分配，用于滇池流域河道水環(huán)境保護治理工作。2017～2020年，滇池流域河道生態(tài)補償金分別分配使用了4.29億，7.40億，3.40億，1.89億元，共計16.98億元，比市級收繳生態(tài)補償金多1 510萬元，多出部分為市級縱向補償。

2017～2020年，滇池流域河道生態(tài)補償金安排用于區(qū)級項目的金額分別為3.51億，5.11億，3.05億，1.74億元，共計13.41億元，占市級收繳生態(tài)補償金的80%，剩余部分用于市級項目。市級項目經(jīng)費主要用于水質水量監(jiān)測、監(jiān)督管理能力提升、水環(huán)境調(diào)查研究等項目類型，區(qū)級項目經(jīng)費主要用于河道和支流溝渠水環(huán)境綜合整治、排水系統(tǒng)建設完善和運營維護、農(nóng)村污水收集處理等項目類型。

2021年以來，受疫情等因素影響，地方財政收支平衡壓力明顯加大，部分縣區(qū)出現(xiàn)了生態(tài)補償金欠繳問題。由于繳納不及時，截至2023年9月，2021年以來產(chǎn)生的生態(tài)補償金暫未分配使用。

2.2滇池流域河道生態(tài)補償機制效果評價

2.2.1水質水量變化情況

2021年入滇河道平均水質情況如下，COD為104 mg/L、NH3-N為0.496 mg/L、TP為0.103 mg/L，達Ⅲ類水質標準。2018～2021年入滇河道水質改善十分顯著，COD、NH3-N、TP水質改善率分別為20%，61%和41%；入湖河流綜合污染指數(shù)從37.57降低到1698，降低了54.8%（見圖2）。

2.2.2污染物入湖通量情況

2018～2021年，滇池流域入湖河流輸入的污染負荷通量呈先降低后升高的趨勢。2021年COD、NH3-N、TP入湖負荷量為9 701.71，599.91，112.18 t/a，較2018年分別減少了38%，58%和47%（見圖3）。近4 a入湖污染負荷與入湖河流水量變化趨勢相似，說明入湖污染負荷的減少一定程度上是由水量的減少造成的。

3成效與問題

3.1滇池流域河道生態(tài)補償機制實施成效

滇池流域河道生態(tài)補償機制具有以下特點：① 考核標準為水質達標，補償金核算基于污染物通量。② 建立了強有力的市級政府統(tǒng)籌的補償金繳納機制。2017～2020年各縣區(qū)均按核定數(shù)向市級繳納河道生態(tài)補償金或完成縣區(qū)互繳。③ 機制配套制度健全。為確保河道生態(tài)補償工作順利推進，除印發(fā)生態(tài)補償辦法以外，昆明市還制定了補償金核算、水質標準、水質監(jiān)測、水量監(jiān)測、補償金結算使用等方面的配套制度。滇池流域河道生態(tài)補償金實施以來，取得了明顯成效。

（1） 河湖水環(huán)境明顯改善。

河道生態(tài)補償機制實施后，通過對斷面COD、NH3-N、TP超標情況的實時監(jiān)測，各責任縣區(qū)政府及開發(fā)（度假）園區(qū)管委會及時掌握相關污染物超標情況，有針對性地開展治理。滇池流域河道生態(tài)補償機制實施以來，在眾多內(nèi)外源治理工程和管理機制的共同作用下，滇池流域河流和湖泊的水質均明顯改善。河流綜合污染指數(shù)降低了548%，污染負荷入湖通量減少了38%～58%；滇池湖體水質也明顯改善，2018年起滇池全湖水質提升達到Ⅳ類并保持穩(wěn)定。

（2） 水質監(jiān)測網(wǎng)絡逐步健全。

為確保生態(tài)補償機制實施階段客觀公正，減少人為干擾，昆明市大力建設完善河道生態(tài)補償斷面水質水量自動化監(jiān)測體系，在滇池流域湖體及34條入滇主河道及支流溝渠建設了95個水質自動監(jiān)測站。逐步構建起先進、科學、精準的自動監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)，提升自動監(jiān)測監(jiān)控能力，為河道生態(tài)補償提供有力的數(shù)據(jù)支撐?，F(xiàn)階段昆明市通過水質人工監(jiān)測與自動監(jiān)測相結合的方式，實現(xiàn)了對COD、NH3-N、TP等指標的有效監(jiān)測，區(qū)域水質監(jiān)測、評價標準和監(jiān)測成果的發(fā)布均得到進一步規(guī)范。

（3） 水環(huán)境管理能力明顯提升。

通過實施河道生態(tài)補償機制，水環(huán)境保護治理資金得到有效籌集，2017～2020年滇池流域河道生態(tài)補償機制共產(chǎn)生補償金19.14億元，有效撬動了地方水污染資金投入，充分調(diào)動地方水環(huán)境治理主動性和自主性，落實了地方污染治理責任。河道生態(tài)補償機制與“河長制”、滇池流域“雙目標責任制”有機銜接，以“河長制”為載體，以“河道生態(tài)補償”為手段，通過“雙目標考核”的方式，倒逼湖體和河道水質達標，促使各責任單位通過河道清淤、排污口整治、污水處理、加強執(zhí)法監(jiān)管等措施，促進河道水環(huán)境改善。

3.2滇池流域河道生態(tài)補償機制存在的問題

3.2.1考核指標待優(yōu)化，補償方式較單一

北京市的流域生態(tài)補償機制按照“保護者受益、使用者付費、損害者賠償”的利益導向機制，銜接“三水統(tǒng)籌”要求，設置水流、水環(huán)境和水生態(tài)三類考核指標［16］。相比之下，昆明市生態(tài)補償?shù)目己藰藴适撬|達標，補償金核算則依據(jù)污染物通量，考慮了環(huán)境容量價值性和斷面水質控制要求［17］，但缺少與“三水統(tǒng)籌”新政策的銜接，目標導向是水質達標，沒有考慮水資源的價值，也未體現(xiàn)水生態(tài)系統(tǒng)整體改善的需要。

現(xiàn)階段，滇池流域生態(tài)補償形式較單一，為政府主導的資金補償方式，產(chǎn)業(yè)、技術、人才、就業(yè)等補償方式未得到應用［18］。橫向生態(tài)補償機制雖然有助于落實上下游對河流水環(huán)境的保護治理主體責任，但容易出現(xiàn)對上游的效應明顯低于下游的問題［19］。現(xiàn)行的滇池流域河道生態(tài)補償機制沒有體現(xiàn)“誰受益誰補償、誰保護誰受償”的原則，本質上是一種污染賠償，尚未形成保護者和受益者之間的良性互動，對水質較好縣區(qū)進一步改善水生態(tài)環(huán)境的激勵不足。雖然《辦法》規(guī)定“考核斷面水質類別優(yōu)于考核目標一個及其以上類別的，從市級統(tǒng)籌的生態(tài)補償金中安排資金對被考核單位給予補償”，但2017～2020年實際用于河道水環(huán)境治理以獎代補資金僅8 900萬元，占比不足5%，“雙向補償”機制有待完善。

3.2.2補償標準待優(yōu)化，河道水生態(tài)環(huán)境保護資金缺口大

根據(jù)資料顯示，《貴州省赤水河流域水污染生態(tài)補償暫行辦法》于2014年實施，截至2021年，下游遵義市向上游畢節(jié)市累計繳納橫向生態(tài)補償資金0.93億元［20］，平均每年約0.13億元。東莞市石馬河流域水環(huán)境生態(tài)補償暫定制度于2019年11月起實施，截至2020年12月，屬地鎮(zhèn)累計上繳水生態(tài)補償金3 370萬元［21］。北京市2022年上半年應繳納水環(huán)境區(qū)域補償金總額為13 860萬元［22］。2017～2020年滇池流域河道生態(tài)補償金平均每年約4.78億元。橫向對比表明，滇池流域縣區(qū)間每年繳納補償金已經(jīng)遠高于貴州省赤水河流域的市級間繳納金額；2022年滇池流域人均GDP僅為東莞市和北京市的89%和50%，但滇池流域平均每年產(chǎn)生的補償金已是東莞市石馬河流域和北京市的13倍和1.7倍。滇池流域河道生態(tài)補償金標準較高，縣區(qū)普遍反映執(zhí)行困難，尤其2021年地方政府財政趨緊，部分縣區(qū)已經(jīng)不能及時繳納生態(tài)補償金。

開展河道水生態(tài)環(huán)境保護工作投入巨大，根據(jù)昆明市印發(fā)的《滇池保護治理三年攻堅行動實施方案（2018～2020 年）》，2018～2020年昆明市用于滇池流域水生態(tài)環(huán)境保護方面的資金分別為67.12億，4892億，25.16億元，而這3年通過生態(tài)補償機制籌措到的資金占比僅分別為13%，7%，8%，占比較低，河道水生態(tài)環(huán)境保護資金缺口較大，僅靠縣市級財政資金難以完全負擔。同時昆明已開展的生態(tài)補償，主要是依靠行政手段，政府部門占據(jù)主導地位，市場手段未發(fā)揮作用，市場運作、社會參與的多元化生態(tài)補償機制尚未建立。

3.2.3補償范圍不全面，部分斷面需調(diào)整

滇池流域河道生態(tài)補償機制還未實現(xiàn)全覆蓋，入湖河流中的大河、柴河、老運糧河尚未納入滇池流域河道生態(tài)補償范圍。根據(jù)2018～2021年水質數(shù)據(jù)，柴河COD、NH3-N和TP改善率分別為16%，36%和3%，總體改善情況一般；大河的COD、NH3-N和TP改善率分別為-17%，-16%和-28%，水質呈惡化趨勢；老運糧河的COD、NH3-N和TP改善率分別為10%，-102%和-127%，TP和NH3-N惡化明顯。整體上，未納入滇池流域河道生態(tài)補償范圍的入湖河道水質改善程度低于納入生態(tài)補償?shù)暮拥?。另外，“十四五”期間部分斷面水質目標較“十三五”有所提升，考核基準需要動態(tài)更新調(diào)整。

3.2.4監(jiān)管評估和公眾參與有待加強

昆明市尚未建立針對河道生態(tài)補償機制的監(jiān)管評估制度，對生態(tài)補償機制實施情況和存在的問題缺乏有效地跟蹤診斷與解決。同時，河道生態(tài)補償機制中的公眾參與不足，作為利益主體之一的公眾尚未參與到制度的構建和監(jiān)管中來。

4對策建議

4.1進一步完善滇池流域河道生態(tài)補償機制

以“三水統(tǒng)籌”為目標導向，科學合理設計考核指標，除水質目標以外，還應納入水資源和水生態(tài)方面的指標，建立綜合考核指標體系；水質考核除逐月水質達標以外，建議將汛期污染強度一并納入，以控制雨季面源污染?？茖W確定補償標準，綜合考慮滇池流域上游和下游區(qū)域的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、保護治理成本、經(jīng)濟發(fā)展狀況等因素，科學合理確定補償標準［23］。構建“雙向補償”機制，對維護和改善水生態(tài)環(huán)境的縣區(qū)加大獎補力度，充分調(diào)動上游縣區(qū)參與積極性［24］。加快形成河道生態(tài)補償機制全覆蓋，進一步健全水質水量自動監(jiān)測體系。拓展多元化補償方式，根據(jù)流域發(fā)展需求，以人才引進提供技術補償，以異地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉移等政策提供政策補償，以污水處理廠建設、產(chǎn)業(yè)轉移等項目提供項目補償［25］。

4.2多渠道籌集補償資金

建立“橫縱結合”的資金補償方式，加大市級投入，積極爭取國家和省級生態(tài)補償金。在政府主導的基礎上，引入市場主體和社會公眾組織，建立依靠多元補償主體的流域生態(tài)補償機制，拓寬生態(tài)補償金來源渠道［26］。結合流域特點尋求水生態(tài)環(huán)境保護綠色經(jīng)濟新增長點，以生態(tài)補償資金引領和撬動社會資本，開展水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)試點等市場化流域生態(tài)補償方式探索，逐步從以政府補償為主轉為以市場補償為主［27］，從輸血式補償向造血式補償轉變，推行政府、市場混合生態(tài)補償機制，最終建立政府主導、市場參與、社會積極支持的流域生態(tài)補償投融資體系［26］。

4.3健全績效評價，促進民眾參與

通過健全生態(tài)補償績效評價，促使昆明市生態(tài)補償相關部門更好地了解和掌握生態(tài)補償?shù)倪^程、結果和相關組織機構的管理能力，并對生態(tài)補償資金的使用是否合法、規(guī)范、有效起到監(jiān)督作用，對生態(tài)補償項目實施進行動態(tài)調(diào)整和控制，從而確保生態(tài)補償機制能按預定目標順利推動。構建完善民眾參與的生態(tài)補償機制體系，在生態(tài)補償機制制定階段，通過訪談、問卷調(diào)查、利益相關者分析等方法進行調(diào)研，以建立更加完善的補償機制；在生態(tài)補償機制實施階段，定期發(fā)布相關信息，保障公眾知情權，同時征求公眾意見，接受公眾監(jiān)督，不斷完善補償機制［28］。

5結 論

滇池流域自2017年實施河道生態(tài)補償機制以來，采取了一種簡單易行的政府主導策略，通過大力推動落實河道生態(tài)補償機制，取得了較好的水質改善和污染負荷削減效益。未納入河道生態(tài)補償?shù)娜牒拥浪|改善程度明顯小于納入補償?shù)暮拥?，說明滇池流域河道生態(tài)補償機制發(fā)揮了激勵約束作用，機制總體上是有效的。但是，昆明市河道生態(tài)補償機制也還存在考核指標不合理、補償方式單一不成熟、補償標準待優(yōu)化、補償范圍不全面、監(jiān)管評估有待加強等問題。為進一步提高河道生態(tài)補償機制的效率，昆明市還需以“三水統(tǒng)籌”為目標優(yōu)化考核指標，構建“雙向補償”機制、建立“橫縱結合、多元參與”的補償金籌措方式，加強對生態(tài)補償機制的監(jiān)督評估，讓河道生態(tài)補償機制在區(qū)域生態(tài)文明建設中發(fā)揮更大效益。

參考文獻：

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（編輯：黃文晉）