姜麗云 定遠縣消防救援大隊

引言

預算管理是實現(xiàn)政府職能、完成既定目標的重要手段，行政單位的預算管理直接關乎政府政策目的的實現(xiàn)和社會公共產品的有效配置。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和行政管理體制改革的深入推進，我國的政府職能正在發(fā)生重大變化，行政單位的職能定位和工作重心也在發(fā)生改變。在這種背景下，進一步加強和改進行政單位的預算管理，實現(xiàn)預算編制、執(zhí)行、管理和監(jiān)督各環(huán)節(jié)的有效銜接和良好配合，形成預算管理一體化，對于推動行政單位預算管理制度化、規(guī)范化、科學化，實現(xiàn)財政資源的合理配置和有效利用，提高行政管理效率，促進經濟社會發(fā)展具有重要意義。

一、行政單位預算管理的現(xiàn)狀

（一）行政單位預算管理概況

我國行政單位預算管理經歷了從傳統(tǒng)預算管理到現(xiàn)代預算管理的轉變。在傳統(tǒng)預算管理模式下，預算編制簡單粗放，執(zhí)行僵化被動，監(jiān)督形式化，信息系統(tǒng)閉塞，缺乏科學的績效管理和風險預警機制。改革開放以來，我國行政單位預算管理不斷深化改革，實行“收支兩條線”管理，逐步建立中期預算管理框架，改進和創(chuàng)新預算管理方法，加強信息系統(tǒng)建設，推進績效管理，加大預算監(jiān)督力度。

目前，我國行政單位預算管理在一定程度上實現(xiàn)了預算編制、執(zhí)行、管理和監(jiān)督之間的銜接，但仍存在預算編制不科學、預算權責缺乏約束、監(jiān)督不力等問題。如何進一步推進預算管理一體化，實現(xiàn)預算過程各環(huán)節(jié)的有效對接，提高財政資源配置效率，促進行政單位職能轉變和目標完成，是擺在我們面前的重要課題[1]。

（二）行政單位預算編制中存在的問題

當前，我國行政單位預算編制中存在著一些突出問題。第一，編制過程中部門利益驅動嚴重，各個部門都想爭取更多的預算資源，這會造成預算編制缺乏全局性、戰(zhàn)略性。第二，編制方法簡單化，依然停留在增量預算編制上，無法根據(jù)工作需要進行零基預算編制。第三，編制內容不夠具體，只強調輸入資源投入，而不關注工作成果。第四，編制程序不夠開放透明，預算談判不充分，編制后期倉促上報。以上問題導致預算編制與部門實際需求脫節(jié)，無法推動部門提高財政資源使用效率。要想實現(xiàn)預算管理一體化，必須從預算編制入手，轉變預算編制理念，創(chuàng)新和完善編制方法，充分吸收各部門意見，強化績效導向，使預算編制成為部門實現(xiàn)戰(zhàn)略目標和提高管理效率的有力工具。

（三）行政單位預算執(zhí)行中存在的問題

我國行政單位預算執(zhí)行過程中也存在一些問題：

第一，預算執(zhí)行存在形式主義現(xiàn)象，部分部門將預算視為完成手續(xù)的“數(shù)字游戲”，而非指導工作的有效工具。預算執(zhí)行中重過程不重結果，無法發(fā)揮預算的指導和約束作用。

第二，預算執(zhí)行管理粗放，部門內部預算執(zhí)行方案不夠完善，對資金使用的監(jiān)控不嚴格。預算資金使用監(jiān)管的軟弱環(huán)節(jié)影響了預算約束的有效實現(xiàn)。

第三，預算執(zhí)行調整不夠靈活機動，面對政策目標和環(huán)境變化，難以快速調整資金使用方式，影響了預算資源配置的時效性。

第四，預算執(zhí)行階段的績效評價不夠嚴格全面，難以發(fā)現(xiàn)預算使用效率低下的問題，無法及時優(yōu)化資金配置。

第五，部門內部預算執(zhí)行責任不清，預算執(zhí)行中缺乏有力的追責和問責機制。預算約束在部門內部無法有效貫徹。

上述問題導致預算執(zhí)行無法有效發(fā)揮對部門工作的指導和約束作用，也難以提高財政資源使用效率。要想推進預算管理一體化，必須將預算執(zhí)行作為實現(xiàn)預算目標的關鍵環(huán)節(jié)，建立規(guī)范的執(zhí)行方案，加強執(zhí)行監(jiān)控，實現(xiàn)動態(tài)管理，并嚴格績效評價和預算執(zhí)行責任，使預算執(zhí)行成為部門正確履行職責的重要保障。

（四）行政單位預算監(jiān)督中存在的問題

我國行政單位預算監(jiān)督中也存在一些值得關注的問題：

第一，預算監(jiān)督過于注重程序合規(guī)性，而未充分關注預算績效。預算監(jiān)督側重檢查資金使用是否符合規(guī)定程序，而對預算執(zhí)行效果缺乏監(jiān)測分析[2]。

第二，預算監(jiān)督范圍窄，多集中在年終余額審計上，未能實現(xiàn)全過程監(jiān)控。重大項目預算使用情況難以被監(jiān)督部門及時發(fā)現(xiàn)。

第三，預算監(jiān)督信息化建設與要求不匹配，監(jiān)督部門無法快速獲取各部門預算執(zhí)行信息?！靶畔⒐聧u”制約了監(jiān)督的時效性。

第四，預算監(jiān)督結果反饋和整改不足，監(jiān)督僅停留在問題發(fā)現(xiàn)層面，對預算管理改進作用有限。

第五，社會監(jiān)督與部門自我監(jiān)督不夠，監(jiān)督體系尚不完善。公民和媒體的監(jiān)督作用有待進一步發(fā)揮。

綜上所述，現(xiàn)行預算監(jiān)督尚未完全發(fā)揮預算約束和管理效果提升的效用，存在范圍窄、手段簡單、反饋不強等問題。要想實現(xiàn)預算管理一體化，必須擴大監(jiān)督范圍，創(chuàng)新監(jiān)督方式，加快監(jiān)督信息化，強化監(jiān)督反饋，充分發(fā)揮各類監(jiān)督主體作用，使預算監(jiān)督成為提升預算管理效果的重要保障。

二、預算管理一體化的內涵和作用

（一）預算管理一體化的概念和內涵

預算管理一體化，是指在預算管理過程的編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)之間實現(xiàn)高度融合和有效銜接，使各環(huán)節(jié)相互制約、相互促進，形成閉環(huán)，以此促進財政資源的合理配置和效果的最大化。

具體來看，預算管理一體化的內涵主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，預算編制要充分考慮后續(xù)的執(zhí)行需求，編制預算時要制定詳細的執(zhí)行方案，使預算執(zhí)行環(huán)節(jié)能夠順利開展。第二，預算執(zhí)行要建立對預算使用情況的監(jiān)控和反饋機制，必要時進行動態(tài)調整，確保預算執(zhí)行持續(xù)符合既定目標和方案。第三，預算監(jiān)督要關注預算績效，并及時反饋執(zhí)行中存在的問題，以推動編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)的改進。第四，要加強預算績效管理，建立科學的考核指標體系，持續(xù)推動各環(huán)節(jié)提高預算管理效果。第五，要構建統(tǒng)一的預算管理信息平臺，實時共享數(shù)據(jù)，增強各環(huán)節(jié)的協(xié)同性。

通過推進上述舉措，預算管理的編制、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)可以高度融合，形成相互制約和促進的狀態(tài)，從而顯著提高財政資源的配置效率和管理效果，更好地達成既定的財政目標，實現(xiàn)預算管理一體化[3]。

（二）預算管理一體化的作用

實施預算管理一體化，可以發(fā)揮以下重要作用：

1.提高財政資源配置的效率

預算管理一體化可以打通預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)之間的壁壘，實現(xiàn)信息互通、數(shù)據(jù)共享，以及編制、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)的聯(lián)動配合。在這種機制下，財政資源的配置可以更加精準、高效，有助于提升財政資源使用效益。

2.加強預算執(zhí)行過程中的動態(tài)監(jiān)控

一體化使監(jiān)督部門可以實時掌握預算執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題及時提出改進意見，也使執(zhí)行部門能夠及時調整，實現(xiàn)預算執(zhí)行的動態(tài)管理。這有助于保證預算按計劃、按目的高效利用。

3.強化預算約束和監(jiān)督

實施預算管理一體化，可以促進各環(huán)節(jié)之間的制約和監(jiān)督作用更為充分發(fā)揮，有助于減少違規(guī)用款、提高資金使用效率，強化預算執(zhí)行的約束力。

4.創(chuàng)新預算管理模式

預算管理一體化有助于打破預算管理傳統(tǒng)模式的桎梏，采用立體化、信息化、績效化的管理手段，形成更科學、靈活、有效的管理模式。

5.提升政府行政效能

預算管理一體化可以提高行政單位的財政資源利用效率，有助于部門更好完成預算目標，落實政府職能，從而提升政府管理效能。

綜上所述，推進預算管理一體化，對于構建現(xiàn)代化預算管理體系、提高政府管理效率、確保財政資源合理配置具有重要作用。這是推進預算管理改革的重要內容。

三、行政單位預算管理一體化的實施對策

（一）預算編制階段的一體化監(jiān)督

為實現(xiàn)預算管理一體化，需要從預算編制環(huán)節(jié)入手，建立科學、系統(tǒng)的預算編制監(jiān)督機制。具體而言：

第一，建立部門間交叉參與的預算編制機制。允許各個行政部門相互派代表參與到其他部門的預算編制過程，充分表達意見建議，減少部門間的利益驅動，提高預算的公平性和科學性。同時，各部門要對其他部門的預算編制質量進行評議，將其作為預算評審的重要依據(jù)。這可以形成部門間的制約與平衡，有效防止某一部門的預算跑偏。

第二，廣泛吸收公眾參與預算編制過程。通過提前公開部門預算編制草案，舉行公眾聽證會，開設預算意見熱線等方式，吸收社會公眾對預算編制的意見建議，增強過程的透明度和公信力。公眾參與也可以對政府預算設置形成監(jiān)督，提高預算的公平性與合理性。

第三，建立科學、嚴格的預算績效考核制度。在預算編制之初，就要與各部門簽訂預算績效目標責任書，明確部門的工作目標、資金使用計劃和績效考核辦法。同時，要建立問責追責制度，如果部門預算使用出現(xiàn)重大失誤，要進行通報并追究相關負責人的責任。這對約束部門編制預算行為、提高預算績效發(fā)揮關鍵作用。

通過建立統(tǒng)一、高效的編制監(jiān)督體系，可以有效防止預算編制過程中的各種違規(guī)行為，確保預算科學合理、財政資源優(yōu)化配置[4]。

（二）預算執(zhí)行階段的一體化管理

為實現(xiàn)預算管理一體化，預算執(zhí)行階段需建立統(tǒng)一、高效的管理機制，應著重從以下幾個方面入手：

第一，建立標準化的預算執(zhí)行方案制度。在預算正式下達后，各級行政部門要及時制定本部門的預算執(zhí)行方案，對資金的使用和管理做出詳細規(guī)劃，明確工作任務、資金投向、時間進度等，以確保預算順利落實到位。預算執(zhí)行方案要以上級預算部門提供的格式和要求為標準，以保證各部門方案的統(tǒng)一性和可比性。

第二，建立預警式的預算執(zhí)行監(jiān)控機制。應設立專門的預算執(zhí)行監(jiān)測機構，利用信息系統(tǒng)對各部門的預算執(zhí)行過程進行全面監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中存在的異常情況，及時進行預警。監(jiān)控要覆蓋各類財政活動如資金使用、設備采購、項目招標等，最大限度地減少違規(guī)操作。

第三，實行預算執(zhí)行的動態(tài)管理。在預算執(zhí)行過程中，要建立定期評估機制，根據(jù)工作進展情況，合理調整和優(yōu)化資金使用方案，及時應對各種不確定因素，保證預算目標的順利實現(xiàn)。執(zhí)行部門要與監(jiān)督部門保持溝通，接受監(jiān)督指導和建議，及時進行動態(tài)調整。

通過建立統(tǒng)一、規(guī)范、動態(tài)的預算執(zhí)行管理機制，可以有效實現(xiàn)對預算的全過程監(jiān)控，確保財政資源合理利用，使預算執(zhí)行成為實現(xiàn)財政目標的有力手段。

（三）預算監(jiān)督階段的一體化監(jiān)控

為實現(xiàn)預算管理全過程的一體化，還需從以下幾個方面加大對預算監(jiān)督環(huán)節(jié)的監(jiān)控力度：

第一，建立全面的監(jiān)督內容體系。預算監(jiān)督不僅要檢查資金使用的程序合規(guī)性，更要重點監(jiān)測預算執(zhí)行的績效效果，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題?？山㈩A算執(zhí)行績效評價指標，對工作進度、資金使用效益、目標完成情況等進行全面監(jiān)測。

第二，實施全過程、動態(tài)的監(jiān)督方式。監(jiān)督部門應利用先進的監(jiān)控手段，對重大財政資金支出項目進行全過程跟蹤，動態(tài)監(jiān)測項目進展情況，發(fā)現(xiàn)問題可以及時干預。還可建立預算執(zhí)行過程信息披露制度，接受社會監(jiān)督。

第三，構建統(tǒng)一高效的監(jiān)督協(xié)作機制。應建立財政、審計、紀檢等部門的監(jiān)督信息共享和聯(lián)合行動機制，形成監(jiān)督合力，對發(fā)現(xiàn)的問題進行聯(lián)合調查處置。同時要加強監(jiān)督結果的反饋應用，推動各部門不斷改進工作。

通過強化過程、方式和協(xié)作，可以形成對預算監(jiān)督的一體化全過程監(jiān)控，強化監(jiān)督的實際效果，使之成為保證預算執(zhí)行的有力保障，從而提高政府預算管理水平。

（四）加強預算績效管理

為提高預算管理效果，還需著力加強預算績效管理：

第一，構建科學的預算績效評價指標體系。要根據(jù)部門工作職責制定量化的績效評價指標，既包括工作量完成情況，也要包括工作質量和效益。指標設置要具體、可測，方便監(jiān)督部門易于獲取數(shù)據(jù)。

第二，健全預算績效評價的組織管理機制。要建立包括財政、審計等部門的專項績效評價小組，采取定量評估和定性評估相結合的方式，對各部門預算使用進行全面績效評估。評價要每年定期開展，并及時反饋結果。

第三，與預算績效掛鉤的激勵和約束機制。要將部門的預算管理績效與負責人的考核相掛鉤，并納入獎懲體系，對績效突出的部門給予激勵，對問題嚴重的部門進行問責。同時還要將專項資金的撥付與績效完成情況相聯(lián)系。

通過持續(xù)推動預算績效管理，可以促使各部門提高財政資源使用效率，管理水平得以不斷提高，有效推動預算管理一體化進程。

結語

通過對當前行政單位預算管理存在的問題進行分析，我們可以看出，預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)之間存在隔離狀態(tài)，導致預算管理效率不高、監(jiān)督不力等問題。要想實現(xiàn)預算管理的一體化，必須打通預算管理各環(huán)節(jié)間的壁壘，實現(xiàn)信息互通和協(xié)同聯(lián)動。只有這樣，才能形成編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)之間的有機銜接、相互促進、制約統(tǒng)一，全面提升預算管理的效率和效果。當然，建立統(tǒng)一的信息平臺和數(shù)據(jù)共享機制是保障一體化管理的基礎。

展望未來，我國仍需繼續(xù)深化預算管理體制改革，構建規(guī)范化、標準化、信息化、精細化的現(xiàn)代預算管理體系。我們要加快立法步伐，增強政策系統(tǒng)性，并推動管理模式和理念的轉變，為實現(xiàn)預算管理一體化提供根本制度保障。