摘 要：檔案監(jiān)督檢查工作的執(zhí)法依據(jù)已形成體系，并在其多層級(jí)體系動(dòng)態(tài)調(diào)整和完善中實(shí)現(xiàn)對(duì)檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法的制度供給，有效指導(dǎo)實(shí)踐。然而，其依然存在條款更新不及時(shí)，法規(guī)配套不平衡，立法協(xié)調(diào)與銜接不夠等情況。據(jù)此，可從立法角度對(duì)其做進(jìn)一步完善：適當(dāng)消減配套以凸顯必要性，健全多層級(jí)結(jié)構(gòu)以提升有效性，豐富立法形式以增強(qiáng)立法效率。

關(guān)鍵詞：檔案監(jiān)督檢查；執(zhí)法依據(jù)；現(xiàn)行體系；立法配套；立法效率

分類號(hào)：G271.3

Research on the Basis of Law Enforcement of Archival Supervision and Inspection： the Existing System， Problems and Improvement Path

Li Qianqian， Chen Yihan

（ Archives and History Exhibition of Nanjing Medical University， Nanjing， Jiangsu 211166 ）

Abstract： The law enforcement basis of archival supervision and inspection has formed a system， and in the dynamic adjustment and improvement of its multi-level system， the institutional supply of law enforcement of archival supervision and inspection is realized， and the practice is effectively guided. However， there are still some conditions such as clauses are not updated in time， matching of laws and regulations is unbalanced， and legislation coordination and convergence is not enough. Based on this， the law enforcement basis system for archival supervision and inspection can be further improved from the legislative point of view： appropriately cut the support to reflect the necessity， improve the multi-tier structure to enhance effectiveness， and enrich legislative forms to enhance legislative efficiency.

Keywords： Archival Supervision and Inspection； Law Enforcement Basis； Current System； Legislative Package； Legislative Efficiency

堅(jiān)持依法治檔是我國檔案工作的基本原則之一。《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指明了檔案工作監(jiān)管的重點(diǎn)領(lǐng)域和監(jiān)督指導(dǎo)工作的重點(diǎn)目標(biāo)，在“十四五”時(shí)期主要任務(wù)中提出了完善檔案監(jiān)督檢查方面法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、提高檔案行政職權(quán)運(yùn)行規(guī)范化水平、積極探索聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制等內(nèi)容。[1]檔案監(jiān)督檢查是檔案法律法規(guī)得以落地落實(shí)、檔案工作職能得以切實(shí)履行、檔案依法治理效能得以有力提升的重要保障，其執(zhí)法依據(jù)的完善對(duì)于明確執(zhí)法主客體和執(zhí)行程序、厘清內(nèi)容、提供標(biāo)準(zhǔn)、確保結(jié)果落實(shí)等檔案行政執(zhí)法基礎(chǔ)性工作內(nèi)容有著決定性的作用。

已有相關(guān)研究中，對(duì)“檔案監(jiān)督檢查”進(jìn)行針對(duì)性研究的文獻(xiàn)較為少見，應(yīng)用型多于理論型，且大多為對(duì)檔案行政執(zhí)法的相關(guān)研究，如探討以監(jiān)督檢查為重要手段強(qiáng)化某類檔案工作。此外，《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）及其地方實(shí)施條例、其他重要檔案管理制度的頒布和修訂引發(fā)了各地加強(qiáng)檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法，自然地帶來了一定的研究熱度。[2-4]然而，目前從法規(guī)體系、立法配套方面對(duì)檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行的研究并不多見。

筆者認(rèn)為，檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法依據(jù)的內(nèi)涵包括兩個(gè)層面：宏觀層面，作為對(duì)檔案法規(guī)執(zhí)行情況和檔案領(lǐng)域違法違紀(jì)情況的檢查，包含《檔案法》、檔案行政法規(guī)、地方性檔案法規(guī)、檔案規(guī)章以及其他法律、法規(guī)中有關(guān)檔案事務(wù)的所有規(guī)定；具體的行政執(zhí)法依據(jù)層面，包括《檔案法》，相關(guān)法律、法規(guī)中涉及檔案監(jiān)督檢查的條款和檔案監(jiān)督檢查專門規(guī)章、規(guī)范性行政文件。隨著檔案監(jiān)督檢查工作重要性的日益顯現(xiàn)，其執(zhí)法依據(jù)作為依法治檔、依法行政的重要保障，亟待健全和完善。

1 檔案監(jiān)督檢查現(xiàn)行執(zhí)法依據(jù)體系構(gòu)成及其實(shí)踐

我國檔案法規(guī)體系較早完成了自上而下的構(gòu)建，包括及時(shí)出臺(tái)檔案法規(guī)體系指導(dǎo)性文件《國家檔案法規(guī)體系方案》，給予了檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法依據(jù)的多層級(jí)體系強(qiáng)有力的法律引領(lǐng)。

1.1 不斷完善的多層級(jí)體系

我國檔案法規(guī)政策體系以檔案法為基礎(chǔ)，檔案法規(guī)、規(guī)章為主干，相應(yīng)制度規(guī)范和政策文件為支撐[5-6]，檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法依據(jù)體系亦繼承了這一基本結(jié)構(gòu)，見圖1。

法律層面，《檔案法》作為檔案工作依循的根本法律，對(duì)檔案主管部門的監(jiān)督檢查職能做出了綱領(lǐng)性、一般性規(guī)定，是建立健全檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法依據(jù)體系的核心。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）作為檔案監(jiān)督檢查行政執(zhí)法行為在檢查、查處中主要依據(jù)的非檔案領(lǐng)域法律，對(duì)檔案主管部門的監(jiān)督檢查行為起到保障和監(jiān)督的雙重作用。

法規(guī)層面，包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)?！吨腥A人民共和國檔案法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》），作為《檔案法》最重要的配套法規(guī)之一，是檔案監(jiān)督檢查工作依據(jù)最主要的行政法規(guī)。各省人大及常委會(huì)結(jié)合地方發(fā)展情況和實(shí)踐特性制定的省級(jí)檔案條例，規(guī)定了本級(jí)檔案主管部門貫徹和執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)和方針、政策，進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督和指導(dǎo)，組織檔案執(zhí)法檢查、查處檔案領(lǐng)域違法行為的職責(zé)。

規(guī)章層面，國家檔案局制定頒布的《檔案檢查工作辦法》《檔案行政處罰程序規(guī)定》等專門行政規(guī)章，對(duì)檔案監(jiān)督檢查和查處的組織機(jī)構(gòu)及人員、具體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序等作詳細(xì)補(bǔ)充，是對(duì)法律法規(guī)的配套和細(xì)化?！陡叩葘W(xué)校檔案管理辦法》《環(huán)境保護(hù)檔案管理辦法》等行業(yè)檔案管理規(guī)章中均對(duì)相應(yīng)檔案工作的監(jiān)督和指導(dǎo)主體職責(zé)做出了規(guī)定。地方性檔案規(guī)章主要在為地方性檔案法規(guī)進(jìn)行立規(guī)配套的規(guī)章中提及了監(jiān)督檢查相關(guān)內(nèi)容。如《江蘇省城建檔案管理辦法》對(duì)城建檔案工作接受同級(jí)檔案主管部門監(jiān)督和指導(dǎo)作出了規(guī)定。

其他規(guī)范性文件，包括各行業(yè)、各級(jí)地方制定的檔案監(jiān)督檢查相關(guān)規(guī)定、規(guī)范、通知、意見、標(biāo)準(zhǔn)等具有約束力的非立法性文件，是檔案監(jiān)督檢查法規(guī)的有效補(bǔ)充。如行業(yè)、業(yè)務(wù)配套的《建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作指南》，地方配套的《江蘇省機(jī)關(guān)團(tuán)體企業(yè)事業(yè)單位檔案工作檢查評(píng)價(jià)辦法》，地方行業(yè)配套的《江蘇省交通建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)督指導(dǎo)管理辦法（試行）》等。

1.2 對(duì)行政執(zhí)法的制度供給

我國現(xiàn)行主要檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法依據(jù)的頒布或最新修訂時(shí)間、有關(guān)檔案監(jiān)督檢查的主要規(guī)定以及其提供的重要執(zhí)法依據(jù)意義見表1。其中，2024年1月25日發(fā)布的《實(shí)施條例》取代了《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）成為《檔案法》的主要配套性法規(guī)。此外，我國第一部地方性檔案法規(guī)于1995年在上海市出臺(tái)[7]，至2010年底，全國各省級(jí)行政區(qū)均已制定本行政區(qū)域的地方性檔案法規(guī)[8]，為各級(jí)檔案主管部門的行政監(jiān)督職能的履行提供了法規(guī)依據(jù)。在2020年新修訂的《檔案法》公布之后，對(duì)本行政區(qū)域檔案管理法規(guī)進(jìn)行修訂的有上海市、甘肅省和山西省，均承襲《檔案法》，新增檔案監(jiān)督檢查專章，進(jìn)一步明確重點(diǎn)監(jiān)督管理的檔案類別、監(jiān)督檢查具體措施手段、與相關(guān)部門的協(xié)同工作機(jī)制等內(nèi)容，保障社會(huì)主義民主，強(qiáng)化立法配套，為各級(jí)檔案主管部門監(jiān)督檢查職能的履行進(jìn)一步提供法規(guī)依據(jù)。

1.3 實(shí)踐指導(dǎo)中的效力體現(xiàn)

第一，明確各級(jí)執(zhí)法主體及其權(quán)利義務(wù)，重點(diǎn)厘清了各級(jí)黨委、政府、檔案局、檔案館各自在此項(xiàng)工作中的主體責(zé)任和所承擔(dān)的角色，各級(jí)檔案主管部門既能夠在對(duì)檔案工作的監(jiān)督檢查中充分履行主體職責(zé)，又能夠與其他部門通力合作，更為有力地推進(jìn)工作。如國家檔案局將向地方黨委和政府反饋對(duì)副省級(jí)以上綜合檔案館的檢查結(jié)果，海關(guān)總署對(duì)各直屬海關(guān)開展檔案工作檢查，中海油集團(tuán)對(duì)境外檔案工作開展檢查，寧夏聯(lián)合保密、應(yīng)急、公安、消防等部門組織全覆蓋的檔案執(zhí)法檢查，湖北將檔案工作的開展情況納入省級(jí)督查檢查的考核計(jì)劃，廣東將館庫建設(shè)納入平安廣東建設(shè)考核，航天科工集團(tuán)將檔案館對(duì)所屬單位的檔案工作檢查納入經(jīng)營業(yè)績考核等。[9]

第二，完善執(zhí)法相對(duì)方的范圍和權(quán)利義務(wù)，全面落實(shí)常規(guī)執(zhí)法檢查全覆蓋，予以配合、不得拒絕、不得隱瞞的明確規(guī)定進(jìn)一步保障了執(zhí)法權(quán)的行使。國家檔案局于2023年按計(jì)劃對(duì)部分省區(qū)市、30家中央和國家機(jī)關(guān)部門、30家中央企業(yè)開展檔案工作綜合檢查，積極推動(dòng)構(gòu)建科學(xué)有效的常態(tài)化監(jiān)督檢查機(jī)制。北京市根據(jù)《北京市實(shí)施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》持續(xù)開展“十四五”期間“雙隨機(jī)”檔案執(zhí)法檢查，積極落實(shí)“雙隨機(jī)”“一公開”，對(duì)全市16個(gè)區(qū)、168家市屬單位實(shí)現(xiàn)檔案執(zhí)法檢查全覆蓋。[10]山西省檔案局于2023年對(duì)群團(tuán)組織、駐并省管企業(yè)和省屬高校共50家單位開展檔案監(jiān)督檢查，同時(shí)與《檔案法》監(jiān)督檢查專章相配套而修改完善的《山西省檔案管理?xiàng)l例》于6月1日實(shí)施，為現(xiàn)場反饋問題，下發(fā)整改通知書，督促整改落實(shí)提供了有力的執(zhí)法依據(jù)。[11]

第三，進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法客體的規(guī)范化和可操作性。檔案監(jiān)督檢查的執(zhí)法客體是檔案監(jiān)督檢查對(duì)象的檔案管理行為和檔案執(zhí)法行為，在檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法依據(jù)中表述為對(duì)監(jiān)督對(duì)象的檢查內(nèi)容，而檢查標(biāo)準(zhǔn)即是檔案監(jiān)督內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化表達(dá)。《檔案檢查工作辦法》為各級(jí)檔案主管部門提供了《中央國家機(jī)關(guān)檔案檢查評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》和《中央企業(yè)檔案檢查評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》兩個(gè)檢查標(biāo)準(zhǔn)和范例，并規(guī)定檔案主管部門根據(jù)檔案檢查內(nèi)容進(jìn)行分解、細(xì)化，以此為依據(jù)編制評(píng)價(jià)體系和計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)，明確檢查項(xiàng)目和評(píng)價(jià)方法?！督K省機(jī)關(guān)團(tuán)體企業(yè)事業(yè)單位檔案工作檢查評(píng)價(jià)辦法》也提供了《江蘇省機(jī)關(guān)團(tuán)體企業(yè)事業(yè)單位檔案工作檢查評(píng)價(jià)細(xì)則》（以下簡稱《細(xì)則》），規(guī)定檔案工作檢查評(píng)價(jià)根據(jù)《細(xì)則》開展；《江蘇省交通建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)督指導(dǎo)管理辦法（試行）》規(guī)定現(xiàn)場檢查的內(nèi)容詳見于《江蘇省交通建設(shè)項(xiàng)目檔案管理檢查細(xì)則評(píng)分表》。

2 檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法依據(jù)體系存在的問題分析

檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法依據(jù)體系實(shí)現(xiàn)了為檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法提供正當(dāng)性基礎(chǔ)的使命，但實(shí)踐的不斷變化發(fā)展和立法的穩(wěn)定性、滯后性特點(diǎn)，導(dǎo)致其在任何一個(gè)歷史時(shí)刻都必然存在不完善、不成熟、不平衡、不協(xié)調(diào)的問題。《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）修訂后，立法配套工作更是面臨著新的形勢、新的要求。

2.1 微觀層面：條款更新不及時(shí)，立法效率不顯

過去，面對(duì)改革帶來的各種不穩(wěn)定的立法環(huán)境，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人提出了“法律條文開始可以粗一點(diǎn)，逐步完善”[12]的立法策略，這更加決定了很長一段時(shí)期內(nèi)，我國法律的制定不可能很具體，其有效實(shí)施需要依賴大量的配套法律法規(guī)。檔案監(jiān)督檢查相關(guān)法規(guī)的制定和實(shí)施也同樣遵循此策略。例如過去《檔案法》僅僅提及各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)對(duì)檔案工作負(fù)有監(jiān)督和指導(dǎo)職責(zé)，《實(shí)施辦法》補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)了對(duì)檔案執(zhí)法的監(jiān)督檢查和對(duì)檔案違法行為的查處職能，都沒有對(duì)檔案監(jiān)督檢查作進(jìn)一步的規(guī)定?！稒n案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》作為“各級(jí)檔案行政管理部門對(duì)貫徹實(shí)施檔案法規(guī)的監(jiān)督檢查以及依法對(duì)違反檔案法規(guī)行為的查處”的最主要執(zhí)法依據(jù)，其從綱領(lǐng)性原則性的內(nèi)容到具體操作細(xì)節(jié)均規(guī)定得極為全面。隨著改革開放和社會(huì)主義法制日漸成熟，實(shí)踐發(fā)展的可預(yù)測性越來越強(qiáng)，立法經(jīng)驗(yàn)愈加豐富，我國的立法策略已逐步調(diào)整[13]，更為強(qiáng)調(diào)立法質(zhì)量和必要性?！稒n案法》新增監(jiān)督檢查專章，《實(shí)施條例》也對(duì)檔案監(jiān)督檢查工作中可以明確的問題直接做出詳細(xì)、可操作的規(guī)定。而包括《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》在內(nèi)的部分法規(guī)、規(guī)章未及時(shí)改、廢，存在與上位法重復(fù)規(guī)定的情況，違反了當(dāng)前配套立法的策略和立法效率的要求。

此外，由于行政法規(guī)和地方性法規(guī)配套未及時(shí)完成檔案監(jiān)督檢查相關(guān)條款的更新，存在一些重要表述與新修訂上位法不一致的情況，勢必影響配套法規(guī)的權(quán)威性和執(zhí)法效力。如監(jiān)督檢查主體在《檔案法》和《實(shí)施條例》中已表述為國家和各級(jí)檔案主管部門，而尚未修訂的配套法規(guī)中仍為“檔案行政管理部門”；配套規(guī)定中對(duì)于建立檔案執(zhí)法工作情況報(bào)告制度的主要監(jiān)督檢查形式以及檔案行政執(zhí)法人員資質(zhì)要求的規(guī)定與《實(shí)施條例》不符；再如《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》中列舉的“由任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限依法給予處分”的“有關(guān)責(zé)任人員”，在《中華人民共和國監(jiān)察法》中已明確規(guī)定為“所有行使公權(quán)力的公職人員”。

2.2 中觀層面：法規(guī)配套不完善，立法效力不足

我國區(qū)域發(fā)展不平衡性和各行業(yè)情況差異性極為顯著，實(shí)踐的復(fù)雜性和多樣性決定了目前在一些問題上，法律規(guī)定仍不宜過細(xì)、過實(shí)和一刀切?！稒n案檢查工作辦法》規(guī)定檔案主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢查內(nèi)容建立客觀、規(guī)范、科學(xué)，符合工作實(shí)際的檢查評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。筆者針對(duì)地方性、行業(yè)性檔案法規(guī)的更新時(shí)間和主要內(nèi)容，調(diào)研了各省級(jí)國家檔案館網(wǎng)站以及國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，發(fā)現(xiàn)對(duì)《檔案法》和《實(shí)施條例》監(jiān)督檢查專章的地方性和行業(yè)法規(guī)配套以及縣以上各級(jí)主體對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企事業(yè)單位、其他組織進(jìn)行檔案監(jiān)督檢查指導(dǎo)的專門規(guī)范均有較大空缺。

地方性法規(guī)修訂、配套的情況前文已述。行業(yè)配套方面，在國家檔案局網(wǎng)站“法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)庫”公布的60項(xiàng)規(guī)范性文件中，與檔案監(jiān)督檢查工作最直接相關(guān)的是2007年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)基層單位檔案工作監(jiān)督、指導(dǎo)的意見》和2016年印發(fā)的《建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作指南》，其他行業(yè)目前鮮有公開發(fā)布的規(guī)范性文件依據(jù)。除了基本建設(shè)領(lǐng)域如江蘇省交通運(yùn)輸廳2022年制定的《江蘇省交通建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)督指導(dǎo)管理辦法（試行）》[14]，地方行業(yè)檔案檢查也缺乏更為明確具體的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。而就已制定的檔案檢查工作地方規(guī)范性文件而言，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制定的具體性、可操作性和有效性也有待提高。如《江蘇省機(jī)關(guān)團(tuán)體企業(yè)事業(yè)單位檔案工作檢查評(píng)價(jià)辦法》，其附件《江蘇省機(jī)關(guān)團(tuán)體企業(yè)事業(yè)單位檔案工作檢查評(píng)價(jià)細(xì)則》基本參照《中央國家機(jī)關(guān)檔案檢查評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》制定，對(duì)地區(qū)性實(shí)踐特點(diǎn)體現(xiàn)不足，且未對(duì)機(jī)關(guān)團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位等不同性質(zhì)單位做具體劃分，對(duì)不同類型檢查對(duì)象的評(píng)價(jià)效果稍顯薄弱。

地區(qū)、行業(yè)法規(guī)建設(shè)的不平衡、不完善必將導(dǎo)致檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法依據(jù)體系結(jié)構(gòu)不完善，無法實(shí)現(xiàn)其為法律提供具體可操作的細(xì)化、配套的使命。究其原因，一方面，一些地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、檔案部門歸口負(fù)責(zé)、各方面共同參與的檔案工作體制機(jī)制和檔案工作責(zé)任制沒有很好落實(shí)，政府和行業(yè)主管部門沒有充分認(rèn)識(shí)到檔案監(jiān)督檢查工作對(duì)檔案法規(guī)實(shí)施的促進(jìn)作用；另一方面，整個(gè)檔案行業(yè)的依法治檔意識(shí)也有待加強(qiáng)，《國家檔案法規(guī)體系方案》有待更新以進(jìn)一步完善檔案立法工作機(jī)制，健全檔案法規(guī)體系，響應(yīng)新修訂《立法法》健全立法制度和工作機(jī)制，提高立法質(zhì)效的精神。

2.3 宏觀層面：立法協(xié)同與銜接不夠，政策有效性受限

檔案監(jiān)督檢查所屬的行政執(zhí)法領(lǐng)域存在多頭管理、職責(zé)交叉的現(xiàn)象，對(duì)協(xié)同立法的需求極為突出，以避免本位主義和碎片化影響到立法的效率性和公正性。[15]各級(jí)地方在明確檔案主管部門與各行業(yè)主管部門、執(zhí)法部門等不同立法主體定位，把握協(xié)同度，整合各主體之間的權(quán)責(zé)，協(xié)同立法和執(zhí)法方面還有很大的提升空間。如檔案監(jiān)督檢查法規(guī)為各級(jí)檔案主管部門指定了龐大的對(duì)象庫和5年一個(gè)周期的全覆蓋檢查要求，而依法接受委托行使該項(xiàng)執(zhí)法權(quán)的專門機(jī)構(gòu)并非必設(shè)，且專職人員配備日益緊張，執(zhí)法隊(duì)伍缺口嚴(yán)重成為執(zhí)法無力、覆蓋面不全的重要原因。福建省將省檔案館加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)所獲得的成果在全省進(jìn)行擴(kuò)大推廣，獲省委編辦正式復(fù)函，同意省檔案局“開展檔案行政執(zhí)法工作可以統(tǒng)籌省檔案館工作力量，吸收檔案專業(yè)能力強(qiáng)、綜合素質(zhì)較高且持有檔案執(zhí)法證的工作人員參與行政執(zhí)法工作”，并印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的意見》[16]，但通過協(xié)同立法執(zhí)法有效強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的情況在全國范圍內(nèi)尚不多見。

加強(qiáng)立法銜接工作也是提高立法質(zhì)量、立法效率和效果的重要手段?！皟煞ㄣ暯印?、立法與改革的銜接、黨內(nèi)法規(guī)與法律的銜接，都是檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法依據(jù)體系建設(shè)面臨的重點(diǎn)難題。如《檔案行政處罰程序規(guī)定》第十二條“違法行為涉嫌犯罪的，檔案主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)，追究刑事責(zé)任”。而與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對(duì)刑法規(guī)范立法執(zhí)法的銜接工作還有賴于更多的信息共享、利益協(xié)調(diào)、立法溝通、配套制定，為檔案監(jiān)督檢查和查處提供更有力的執(zhí)法依據(jù)?！稒n案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》對(duì)違反檔案法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪行為的查處分工，對(duì)比《檔案行政處罰程序規(guī)定》依照《行政處罰法》對(duì)行政處罰的管轄和適用的規(guī)定提出的職權(quán)法定、屬地管理原則，涉及區(qū)域、案情復(fù)雜程度、社會(huì)影響范圍因素考量，厘清不同層級(jí)檔案主管部門行政處罰管轄范圍等要求，存在明顯的不足。

3 檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法依據(jù)體系的主要完善路徑

檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法依據(jù)體系的建設(shè)完善是檔案監(jiān)督檢查工作的生命線，對(duì)立法實(shí)踐的探索始終以服務(wù)依法治檔為目的。針對(duì)目前存在的主要問題，筆者試從立法配套的必要性、有效性、操作性等方面提出完善檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法依據(jù)體系應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)和遵從的思路。

3.1 提高立法質(zhì)量，適當(dāng)消減配套

新的立法指導(dǎo)思想以提高立法質(zhì)量為核心，強(qiáng)調(diào)法律的可執(zhí)行性、可操作性，減少二次、三次立法和層層配套，提高立法效率。新修訂《檔案法》中關(guān)于檔案監(jiān)督檢查的規(guī)定建立在國家機(jī)構(gòu)改革和監(jiān)察體制改革卓有成效、治理體系和治理能力穩(wěn)步提升、立法經(jīng)驗(yàn)不斷積累的基礎(chǔ)上，規(guī)定明確、具體，責(zé)權(quán)清晰，專門增加對(duì)檢查內(nèi)容的詳細(xì)列舉，體現(xiàn)了對(duì)檔案工作實(shí)踐發(fā)展的全面把握和預(yù)見，對(duì)配套立法進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充的需求明顯弱化。

《實(shí)施條例》對(duì)《檔案法》中已規(guī)定的檔案監(jiān)督檢查工作內(nèi)容不再做重復(fù)規(guī)定，僅作必要補(bǔ)充，如對(duì)各級(jí)主體責(zé)任進(jìn)行解釋細(xì)化，規(guī)定具體執(zhí)行程序，協(xié)調(diào)《檔案法》與《行政處罰法》等法律法規(guī)之間的邏輯關(guān)系。作為與《檔案法》配套，統(tǒng)籌規(guī)范檔案檢查工作的《檔案檢查工作辦法》，承襲法律明確的檢查內(nèi)容，不再細(xì)化，對(duì)于檔案監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)職責(zé)的規(guī)定，與30年前頒布的《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》相比，區(qū)別顯著，不再包含法規(guī)宣傳、調(diào)查處理、表揚(yáng)獎(jiǎng)勵(lì)等與監(jiān)督檢查無直接關(guān)系的職責(zé)；有關(guān)檢查查處的內(nèi)容也不再體現(xiàn)，具體的應(yīng)處分行為直接由《檔案法》法律責(zé)任一章中列出，而配套規(guī)定則由《檔案行政處罰程序規(guī)定》等查處專門配套法規(guī)作集中規(guī)定、統(tǒng)合立法，《檔案檢查工作辦法》只規(guī)定“對(duì)違反檔案法律法規(guī)的行為，應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依法予以處理”，與此同時(shí)，卻進(jìn)一步補(bǔ)充了檢查主體工作職能、檢查方式、組織實(shí)施程序、督促整改、責(zé)任追究等具體規(guī)定，為檢查職能履行提供了操作依據(jù)，鮮明地體現(xiàn)了立法配套的消減和對(duì)立法效率的強(qiáng)調(diào)。

檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法依據(jù)建設(shè)應(yīng)響應(yīng)全國人大所強(qiáng)調(diào)的，突出立法重點(diǎn)、以高質(zhì)量立法服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的號(hào)召，進(jìn)一步健全檔案法律法規(guī)的動(dòng)態(tài)清理機(jī)制，加快現(xiàn)行檔案監(jiān)督檢查配套法規(guī)的及時(shí)改、廢、釋工作，實(shí)現(xiàn)配套層次、重復(fù)規(guī)定文本的縮減與立法精細(xì)化的提升。

3.2 滿足立法需求，完善多層級(jí)體系

中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，國家立法環(huán)境和立法策略也發(fā)生改變，各級(jí)各類法規(guī)、文件肩負(fù)細(xì)化和補(bǔ)充法律，為其實(shí)施作具體規(guī)定的使命仍在，工作重心進(jìn)一步轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)立法質(zhì)量和立法規(guī)程。十三屆全國人大常委會(huì)以來，通過發(fā)文明確提出需要制定配套規(guī)定的新法和修訂法仍有64件次，平均每件法律約有6個(gè)條款涉及制定配套規(guī)定。[17]針對(duì)現(xiàn)行檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法依據(jù)體系不平衡、不完善的情況，應(yīng)注重遵循《立法法》要求，增強(qiáng)法規(guī)制定修訂工作的計(jì)劃性、科學(xué)性與統(tǒng)一性，促進(jìn)立、改、釋、纂工作依法依規(guī)開展。

《檔案法》2016年修正后規(guī)定“本法實(shí)施辦法，由國家檔案行政管理部門制定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后施行”，而2020年修訂后不再保留此條款，是社會(huì)主義法治建設(shè)日益成熟，立法經(jīng)驗(yàn)豐富、立法程序規(guī)范化的體現(xiàn)。《實(shí)施條例》的審議和頒布程序，進(jìn)一步明確了其為《檔案法》配套的法規(guī)性質(zhì)?！读⒎ǚā芬?guī)定，行政法規(guī)應(yīng)由國務(wù)院有關(guān)部門或者國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)起草[18]，我國國家檔案局與中央檔案館，隸屬中共中央序列，因此在檔案監(jiān)督檢查的法規(guī)配套上，要持續(xù)注重依法依規(guī)和立法權(quán)限的合法授予問題，深入落實(shí)依法治檔。

新修訂《立法法》頒布后，我國法律體系多層級(jí)作用愈加突顯，在不違反國家法制統(tǒng)一的前提下，地方人大可根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)實(shí)際情況，開展實(shí)施性的立法，通過配套與上位法相呼應(yīng)，增強(qiáng)可操作性和有效性，保證國家法律的貫徹實(shí)施?！秾?shí)施條例》第六條也規(guī)定，“中央國家機(jī)關(guān)經(jīng)國家檔案主管部門同意，省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)國家機(jī)關(guān)經(jīng)本級(jí)檔案主管部門同意，可以制定本系統(tǒng)專業(yè)檔案的具體管理制度和辦法”。檔案監(jiān)督檢查立規(guī)配套也應(yīng)遵循以上要求，在與上位法保持一致和規(guī)范立法程序的前提下，結(jié)合執(zhí)法過程中遇到的新問題和本區(qū)域、本行業(yè)的特殊情況，致力于相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的制定完善，從而有力保障法規(guī)供給力度，構(gòu)建層級(jí)完善、科學(xué)規(guī)范、可操作性強(qiáng)的執(zhí)法依據(jù)體系，促進(jìn)《檔案法》和《實(shí)施條例》的貫徹落實(shí)。

以履行執(zhí)法監(jiān)督檢查職能的組織基礎(chǔ)為例，《檔案法》明確了監(jiān)督檢查主體權(quán)責(zé)以及對(duì)該項(xiàng)工作職能履行和授權(quán)的必要性，但規(guī)定非常概括抽象，《實(shí)施條例》補(bǔ)充了對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍和人員的進(jìn)一步細(xì)化要求，《檔案檢查工作辦法》提及監(jiān)督檢查主體應(yīng)當(dāng)建立檢查人員名錄庫，及其主要組成、建議補(bǔ)充來源，對(duì)資質(zhì)的要求是取得監(jiān)督檢查主體出具的資格證明，給配套立規(guī)和具體實(shí)施保留了極大的靈活性和創(chuàng)新空間。在當(dāng)前“局館分設(shè)”的環(huán)境下，各級(jí)政府和檔案主管部門都在機(jī)構(gòu)歸屬、人員性質(zhì)、職能劃分、“三定”規(guī)定、委托執(zhí)法等方面不斷地研究和嘗試，因此應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合區(qū)域和行業(yè)實(shí)踐發(fā)展情況，尋找解決執(zhí)法力量不足的途徑，積極探索保障監(jiān)督檢查職能規(guī)范有效實(shí)施的配套法規(guī)。

3.3 提升立法效率，豐富立法形式

既滿足立法需求又保障立法質(zhì)量，是追求立法效率的體現(xiàn)。檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法依據(jù)體系建設(shè)完善的探索可從豐富立法形式著手。統(tǒng)合立法是在一個(gè)實(shí)踐領(lǐng)域內(nèi)，遵循一定的價(jià)值和原則引領(lǐng)，對(duì)零散化、碎片化的相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行有效的“系統(tǒng)整合”，能夠提升立法的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、一致性，發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力。[19]處理好“合”與“分”的關(guān)系，“分”是將檔案監(jiān)督檢查相關(guān)規(guī)定從某個(gè)具體的業(yè)務(wù)領(lǐng)域大而全的規(guī)定中分離出來，“合”是整合進(jìn)更加成熟、完整、獨(dú)立的檔案監(jiān)督檢查法規(guī)體系中，實(shí)現(xiàn)立法升級(jí)。如檔案違法違紀(jì)情況查處法規(guī)的統(tǒng)合，通過與檔案監(jiān)督檢查專門查處規(guī)定消減的協(xié)調(diào)和共同作用，呈現(xiàn)更為完整的、成體系化的、融會(huì)貫通且自洽的法律語言表達(dá)，最終實(shí)現(xiàn)立法質(zhì)量和效率的提升。檔案監(jiān)督檢查的各項(xiàng)執(zhí)法依據(jù)從無到有、從少到多、從低級(jí)到高級(jí)、從分散到統(tǒng)合，伴隨現(xiàn)有法規(guī)配套，立改廢釋纂的及時(shí)完善，其實(shí)質(zhì)同樣是統(tǒng)合立法的過程，也是全面深化改革要求在檔案領(lǐng)域的深入踐行。

凝聚立法合力、增進(jìn)立法協(xié)調(diào)性的另一個(gè)重要手段是協(xié)同立法。十三屆全國人大五次會(huì)議審議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉的決定》將區(qū)域法治實(shí)踐中由地方和區(qū)域探索的聯(lián)合立法、合作立法、協(xié)作立法等，統(tǒng)一正名為協(xié)同立法。[20]此舉重在完善協(xié)作配合機(jī)制，強(qiáng)化地方性、行業(yè)性法規(guī)的針對(duì)性、實(shí)效性和權(quán)威性，還可以節(jié)約立法成本，減少立法沖突，有利于充分達(dá)成法規(guī)的精細(xì)化和可操作性[21]，因此也是檔案監(jiān)督檢查配套立法完善的重要方向。《檔案法》中“依照法律、行政法規(guī)有關(guān)檔案管理的規(guī)定”進(jìn)行檢查，《檔案檢查工作辦法》中“檔案檢查工作納入統(tǒng)一部署或其他依法依規(guī)開展的監(jiān)督檢查考核工作的，檔案檢查按照相應(yīng)規(guī)定執(zhí)行”的規(guī)定，都體現(xiàn)了檔案監(jiān)督檢查法律、規(guī)章依據(jù)對(duì)地方和行業(yè)配套的協(xié)同立法要求。

*本文系2022年國家檔案局科技項(xiàng)目“新《檔案法》視閾下的基層檔案治理體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2022-118）、2022年江蘇省檔案科技項(xiàng)目“‘智慧+’背景下的檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2022-9）階段性研究成果。

作者貢獻(xiàn)說明

李茜倩：選題構(gòu)思、框架設(shè)計(jì)、信息整合與研究、論文撰寫與定稿；陳逸寒：信息收集與分析、論文撰寫、可視化呈現(xiàn)。

注釋與參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：張 帆 李倩楠）