內(nèi)容摘要：人大依法開展和加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成，是全面依法治國(guó)的重大任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。以湖州市為例，從機(jī)構(gòu)配套、人大決定、專項(xiàng)報(bào)告、備案審查、專委履職、詢問安排、人事任免、運(yùn)行管理等多層面梳理實(shí)踐做法，為各地開展相關(guān)工作拓寬思路、提供借鑒。圍繞人大更好地監(jiān)督監(jiān)察委工作，從合法性、適當(dāng)性和可預(yù)期性出發(fā)，堅(jiān)持審慎穩(wěn)妥、開放包容，對(duì)地方人大及其常委會(huì)聽取和審議報(bào)告、決定轉(zhuǎn)化監(jiān)督、人大專委會(huì)發(fā)揮獨(dú)立監(jiān)督主體作用、開展備案審查等問題進(jìn)行分析，以期引起更多關(guān)注和研究，發(fā)揮理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)力。

關(guān)鍵詞：人大監(jiān)督；監(jiān)察機(jī)關(guān)；監(jiān)督方式；前景展望

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，支持和保證人大及其常委會(huì)依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，健全人大對(duì)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度，維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。深化監(jiān)察體制改革，設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，是黨中央作出的具有全局性的重大政治體制改革，目標(biāo)就是整合反腐敗資源力量，加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體制。監(jiān)察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)歷史使命，地位重要，責(zé)任重大。有權(quán)力必須有監(jiān)督，如何監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)，是一個(gè)社會(huì)廣泛關(guān)注的問題。習(xí)近平總書記在多次講話中反復(fù)強(qiáng)調(diào)信任不能代替監(jiān)督，監(jiān)督無禁區(qū)，任何權(quán)力都要受到監(jiān)督①。如何監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)工作，對(duì)于各級(jí)人大而言，既是一項(xiàng)法定職責(zé)，也是一個(gè)創(chuàng)新課題。本文著眼于完善和加強(qiáng)人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度，以地方實(shí)踐為視角切入，梳理探索歷程，剖析理論爭(zhēng)議和實(shí)踐困惑，為地方人大更好地依法監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)工作提出前景展望和進(jìn)路思考。

一、實(shí)證的范例：湖州市人大監(jiān)督監(jiān)察委工作的探索

《憲法》和《監(jiān)察法》都規(guī)定，地方各級(jí)監(jiān)察委對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。近年來，浙江省湖州市人大貫徹黨中央和上級(jí)人大的決策部署，在市委領(lǐng)導(dǎo)下，主動(dòng)服務(wù)大局，著力實(shí)踐創(chuàng)新，依法履行對(duì)市監(jiān)察委的監(jiān)督職能，取得了一些探索性進(jìn)展。

（一）在機(jī)構(gòu)配套中行使監(jiān)督

2019年3月，市人大切實(shí)貫徹監(jiān)察體制改革的要求，從強(qiáng)化機(jī)構(gòu)力量配備入手，構(gòu)建人大與監(jiān)察委聯(lián)系對(duì)接的體制機(jī)制。市人大根據(jù)《地方組織法》第三十條規(guī)定和《湖州市機(jī)構(gòu)改革方案》，作出關(guān)于設(shè)立調(diào)整有關(guān)專門委員會(huì)的決定：將市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)調(diào)整為市人大監(jiān)察和司法委員會(huì)。之后，市編委批復(fù)同意將市人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工作委員會(huì)更名為市人大常委會(huì)監(jiān)察和司法工作委員會(huì)，與市人大監(jiān)察和司法委員會(huì)合署辦公，增加與市監(jiān)察委相關(guān)的決定、監(jiān)察等工作職責(zé)，下設(shè)的辦公室進(jìn)行相應(yīng)更名。由此，市人大設(shè)立了監(jiān)察司法委，市人大常委會(huì)設(shè)立了監(jiān)察司法工委，這兩個(gè)全新機(jī)構(gòu)的設(shè)置及之后的職能完善，為人大依法開展對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督奠定了組織基礎(chǔ)。

（二）在人大決定中行使監(jiān)督

市人大及其常委會(huì)通過作出重大事項(xiàng)決定，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)持續(xù)提出要求，促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)化對(duì)人大負(fù)責(zé)的理念，提升了依法監(jiān)察、為民監(jiān)察的水平和能力。如作出《關(guān)于推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治理的決定》，要求各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門建立行政訴訟敗訴案件過錯(cuò)責(zé)任追究與容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制；作出《關(guān)于依法全力做好當(dāng)前新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的決定》，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)在疫情防控中加大監(jiān)察力度；作出《關(guān)于促進(jìn)和保障高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的綠色樣本的決定》，要求各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制；作出《關(guān)于深入踐行習(xí)近平法治思想推動(dòng)法治中國(guó)示范區(qū)的先行區(qū)建設(shè)的決定》，要求各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)積極履行監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)，完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制；作出《關(guān)于貫徹落實(shí)市委部署扎實(shí)推進(jìn)“在湖州看見美麗中國(guó)”實(shí)干爭(zhēng)先主題實(shí)踐的決定》，要求各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)找準(zhǔn)結(jié)合點(diǎn)著力點(diǎn)，依法履行監(jiān)察職能；作出《關(guān)于全力支持加快實(shí)施人才強(qiáng)市創(chuàng)新強(qiáng)市首位戰(zhàn)略的決定》，要求各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)科技創(chuàng)新政策落實(shí)情況監(jiān)督服務(wù)；作出《關(guān)于推進(jìn)高水平建設(shè)生態(tài)文明典范城市的決定》，要求各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，不斷營(yíng)造良好政治生態(tài)環(huán)境。特別是2019年6月，市人大常委會(huì)作出《關(guān)于貫徹〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉推進(jìn)清廉湖州建設(shè)的決定》，內(nèi)容包括提高政治站位、履行監(jiān)察職能、密切協(xié)作配合、推進(jìn)人大履職、深化宣傳教育等方面，將支持寓于監(jiān)督之中，全面體現(xiàn)了人大在推進(jìn)《監(jiān)察法》落實(shí)中的任務(wù)要求。

（三）在專項(xiàng)報(bào)告中行使監(jiān)督

從法律規(guī)定和實(shí)踐運(yùn)用看，人大聽取監(jiān)察委專項(xiàng)報(bào)告是當(dāng)前比較明確可行的監(jiān)督方式。自2020年起，市人大監(jiān)察司法委持續(xù)與市監(jiān)察委對(duì)接人大聽取監(jiān)察委專項(xiàng)報(bào)告事宜。2021年，按照浙江省人大常委會(huì)的統(tǒng)一部署和浙江省監(jiān)察委的選題安排，市人大將聽取審議市監(jiān)察委關(guān)于整治群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題工作情況的報(bào)告納入年度要點(diǎn)及監(jiān)督計(jì)劃。3月起，由市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)分別帶隊(duì)赴區(qū)縣和有關(guān)單位調(diào)研，查找問題，研究對(duì)策，并形成調(diào)研報(bào)告。7月，市人大常委會(huì)會(huì)議聽取市監(jiān)察委主任所作的專項(xiàng)報(bào)告，常委會(huì)分組進(jìn)行了審議，審議意見包括堅(jiān)持正確方向、堅(jiān)持懲防并舉、堅(jiān)持夯實(shí)基礎(chǔ)和堅(jiān)持銜接聯(lián)動(dòng)等四個(gè)方面共二十五條具體舉措。市監(jiān)察委認(rèn)真研究，并在法定期限內(nèi)就貫徹審議意見提出了反饋報(bào)告。專項(xiàng)報(bào)告監(jiān)督實(shí)現(xiàn)閉環(huán)，取得了良好成效。

（四）在備案審查中行使監(jiān)督

2022年初，市人大常委會(huì)及其法工委與市監(jiān)察委多次溝通對(duì)接并達(dá)成共識(shí)后，以市人大常委會(huì)辦公室名義向市監(jiān)察委員會(huì)發(fā)出通知，明確從4月起，市監(jiān)察委制定的指導(dǎo)、規(guī)范監(jiān)察工作以及涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，自印發(fā)之日起三十日內(nèi)報(bào)送市人大常委會(huì)備案。2022年底前，本市所轄各區(qū)縣均建立了監(jiān)察機(jī)關(guān)向人大報(bào)備規(guī)范性文件機(jī)制，實(shí)現(xiàn)市縣兩級(jí)制度層面的全覆蓋。制度建立以后，兩級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)已報(bào)送規(guī)范性文件3件，均通過合法性審查。如發(fā)現(xiàn)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)以案促治的實(shí)施辦法》具有外部性，提出了加強(qiáng)對(duì)外公布宣傳、便于公眾知情的口頭建議。2022年起兩級(jí)人大常委會(huì)聽取和審議備案審查專項(xiàng)報(bào)告中，均包括了對(duì)監(jiān)察委規(guī)范性文件備案審查的情況。

（五）在專委履職中行使監(jiān)督

2022年6月，市人大貫徹新修改的《地方組織法》，調(diào)整完善了專門委員會(huì)工作規(guī)則，設(shè)置了專門條款，規(guī)定按照市人大常委會(huì)工作安排，聽取市監(jiān)察委的專題匯報(bào)，提出建議。制度建立后，雙方積極對(duì)接，按照上級(jí)部署結(jié)合實(shí)踐扎實(shí)推進(jìn)。

（六）在詢問中行使監(jiān)督

自監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人依法產(chǎn)生以來，市人大及其常委會(huì)召開會(huì)議時(shí)，都會(huì)安排監(jiān)察委負(fù)責(zé)人與政府負(fù)責(zé)人、“兩院”負(fù)責(zé)人一起列席會(huì)議。在會(huì)議組織審議議案或者有關(guān)報(bào)告時(shí)，要求監(jiān)察委負(fù)責(zé)人列席，聽取意見，回答詢問，必要時(shí)人大代表或者人大常委會(huì)組成人員可以就監(jiān)察委工作中的有關(guān)問題提出質(zhì)詢。

（七）在人事任免中行使監(jiān)督

根據(jù)《憲法》和《監(jiān)察法》規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)監(jiān)察委員會(huì)的提請(qǐng)，任免監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員。人事任免權(quán)與決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和立法權(quán)，都是人大的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，發(fā)揮人大的主動(dòng)性依法開展人事任免活動(dòng)，一定意義上說也是人大對(duì)監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)督。有學(xué)者指出，各級(jí)人大常委會(huì)可以在有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)人事任免的議案中，認(rèn)真審查包括監(jiān)察委副主任、委員以及監(jiān)察官在內(nèi)的提名人員的基本情況和適格條件，從嚴(yán)把握相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)②。實(shí)踐中，湖州市人大常委會(huì)組成人員在會(huì)上聽取監(jiān)察委主任介紹擬任職人員情況，并結(jié)合平時(shí)了解情況，開展無記名投票，任命了監(jiān)察委副主任和委員。

（八）在運(yùn)行管理中行使監(jiān)督

一是制定了《市人大監(jiān)察司法委與市監(jiān)察委工作聯(lián)系辦法》，促進(jìn)雙方在日常聯(lián)系、信息共享、協(xié)同監(jiān)督和學(xué)習(xí)培訓(xùn)等方面的協(xié)作；二是制定了《聽取和審議市監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告辦法》，明確了聽取審議的原則、程序和要求，標(biāo)志著人大聽取市監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告步入制度化規(guī)范化軌道；三是會(huì)同市委辦出臺(tái)規(guī)定，構(gòu)建新時(shí)代人大與黨委、政府備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并吸納市監(jiān)察委和市“兩院”參加，加強(qiáng)備案審查多方協(xié)同。

二、開放的求證：地方人大監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的方式爭(zhēng)議

（一）地方人代會(huì)是否聽取和審議監(jiān)察機(jī)關(guān)年度工作報(bào)告

其一，從憲法法律規(guī)定看，未明確規(guī)定地方監(jiān)察委向人大報(bào)告年度工作?！稇椃ā返谝话僖皇畻l規(guī)定，地方各級(jí)政府對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。第一百二十六條規(guī)定，地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。對(duì)比看，向人大負(fù)責(zé)是政府和監(jiān)察委的憲法義務(wù)，而向人大報(bào)告工作只是政府的憲法義務(wù)卻非監(jiān)察委的憲法義務(wù)。《憲法》第一百二十四條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)由法律規(guī)定?！侗O(jiān)察法》起草審議中有過是否納入人代會(huì)聽取監(jiān)察委工作報(bào)告的論證，最后未納入。故地方監(jiān)察委沒有向人大報(bào)告年度工作的法律義務(wù)。其二，從法理分析看，被監(jiān)督主體向監(jiān)督主體報(bào)告工作為應(yīng)有之義。人大常委會(huì)可以聽取專項(xiàng)報(bào)告，作為產(chǎn)生其的人代會(huì)，自然有權(quán)聽取年度工作報(bào)告。監(jiān)察委和“一府兩院”都是人大產(chǎn)生、受人大監(jiān)督，其接受監(jiān)督的形式應(yīng)趨于一致③。其三，從實(shí)踐發(fā)展看，被監(jiān)督主體向監(jiān)督主體報(bào)告工作，今后可能會(huì)順勢(shì)而為、水到渠成。比如《憲法》只規(guī)定法檢兩院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)而沒有規(guī)定報(bào)告年度工作，但在實(shí)踐中，從1982年起，“兩高”每年向全國(guó)人大報(bào)告工作。至1989年制定《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》予以明確，從而以法律的形式確認(rèn)“兩高”向全國(guó)人代會(huì)報(bào)告年度工作的義務(wù)。地方“兩院”向地方人大報(bào)告年度工作也經(jīng)過了類似的歷程，目前所有的地方人大都以人代會(huì)形式聽取“兩院”的年度工作報(bào)告。綜上，地方人大聽取監(jiān)察委年度報(bào)告，雖沒有法律直接規(guī)定，但具有合理性和未來可行性。有學(xué)者認(rèn)為，人大代表與公職人員的雙重身份，使得對(duì)其的監(jiān)督在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與人大及人大代表之間形成了雙重的反向牽制，使得人大審議監(jiān)察委員會(huì)工作報(bào)告的監(jiān)督效果難以發(fā)揮④。對(duì)此筆者認(rèn)為，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的整體工作監(jiān)督和監(jiān)察委對(duì)行使公權(quán)力的個(gè)人監(jiān)督各有指向，就比如人大對(duì)“兩院”監(jiān)督和“兩院”可能會(huì)依法處理涉案的人大代表一樣，雙方均依法辦事，并不會(huì)天然產(chǎn)生制度沖突，也不會(huì)產(chǎn)生不可控的利益沖突。

（二）地方人大常委會(huì)如何聽取監(jiān)察委專項(xiàng)報(bào)告

《監(jiān)察法》明確規(guī)定地方人大常委會(huì)聽取監(jiān)察委專項(xiàng)報(bào)告，但對(duì)如何開展未作規(guī)定。從發(fā)揮監(jiān)督雙方積極性而言，應(yīng)當(dāng)有兩種方式。一種是地方人大主動(dòng)型。地方人大常委會(huì)可以選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地安排聽取和審議專項(xiàng)報(bào)告。另一種是監(jiān)察委主動(dòng)型。即由監(jiān)察委向本級(jí)人大常委會(huì)主動(dòng)報(bào)告工作。當(dāng)下的實(shí)踐中，普遍是后一種，即由監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)提出，具體為上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一部署，選擇同一主題，由下級(jí)各地監(jiān)察委向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作。從當(dāng)前看，作為監(jiān)察工作初創(chuàng)時(shí)期，由上級(jí)確定主題，可以關(guān)注重大問題，把握適當(dāng)尺度，保障權(quán)力規(guī)范有序運(yùn)行，是合適的也是穩(wěn)妥的。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還是要充分發(fā)揮人大的主動(dòng)作用，畢竟人大要依法開展實(shí)質(zhì)監(jiān)督，主要是查找不足，而不是幫助梳理成績(jī)或宣傳經(jīng)驗(yàn)的，職責(zé)任務(wù)是查找監(jiān)察工作中群眾不滿意的各種共性和個(gè)性問題，通過會(huì)議審議出具意見，督促問題整改。監(jiān)督方式上，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)聽取專項(xiàng)報(bào)告的程序制度化、規(guī)范化，從現(xiàn)有地方創(chuàng)新實(shí)踐中汲取智慧，發(fā)展完善聽取專項(xiàng)工作報(bào)告制度，既能體現(xiàn)全過程人民民主的要求，也能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全閉環(huán)、有效化。

（三）人大決定如何轉(zhuǎn)化為監(jiān)督

人大決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，前者是對(duì)國(guó)家和地方重大事項(xiàng)的開展作出決定的權(quán)力，后者是在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督，以保證法律、決定等得以貫徹落實(shí)的權(quán)力。人大決定的內(nèi)容既可以是宣示性的，對(duì)全體社會(huì)成員提出宏觀的要求，也可以是具象化的，如在對(duì)“一府一委兩院”等監(jiān)督對(duì)象如何貫徹法律提出明晰要求時(shí)，就具有了監(jiān)督的內(nèi)涵和特性。但是決定作為人大規(guī)范性文件，現(xiàn)有法律規(guī)定和地方實(shí)踐并未明確要求書面反饋落實(shí)。為推進(jìn)落實(shí)決定中有關(guān)對(duì)監(jiān)察委監(jiān)督的要求，實(shí)踐中可以采取以下方式：一是在決定生效一年以后，圍繞決定實(shí)施情況開展專項(xiàng)監(jiān)督，通過調(diào)研等措施對(duì)監(jiān)督對(duì)象落實(shí)整改情況提出明確具體的審議意見，監(jiān)察委等監(jiān)督對(duì)象對(duì)審議意見在法定期限內(nèi)反饋落實(shí)情況人大不滿意的可以按照制度跟蹤督促和依法處理；二是制定決定配套清單，即全面梳理決定要求，對(duì)監(jiān)察委等監(jiān)督對(duì)象的任務(wù)列清單、明程序、提要求；三是組織執(zhí)法檢查，將相關(guān)決定作為具有法定約束力文件開展代表視察、督查、調(diào)研、檢查，查找存在問題，督促整改化解，保障決定的權(quán)威性和影響力。

（四）專委會(huì)作為獨(dú)立的監(jiān)督主體如何聽取匯報(bào)

本次《地方組織法》修改前，人大專委會(huì)職能是輔助性的，如專委會(huì)承擔(dān)人大及其常委會(huì)有關(guān)監(jiān)督工作的具體組織實(shí)施，是發(fā)揮專委會(huì)作用的一個(gè)重要方面，也是落實(shí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督職能不可或缺的必要幫助?！兜胤浇M織法》修改后，明確專委會(huì)聽取本級(jí)人民政府工作部門和監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院的專題匯報(bào)。這是回應(yīng)實(shí)踐探索的重大法律制度創(chuàng)新，也是專門委員會(huì)具有一定獨(dú)立性監(jiān)督地位的起步，以自己的名義、主體的身份聽取匯報(bào)，有助于專委會(huì)強(qiáng)化監(jiān)督主體意識(shí)，更有擔(dān)當(dāng)?shù)芈穆毿袡?quán)。要落實(shí)好這一創(chuàng)制性的規(guī)定，實(shí)踐中可以采取以下措施：一是人大常委會(huì)從年度重點(diǎn)工作出發(fā)，統(tǒng)一主題，統(tǒng)一步驟，統(tǒng)一要求，由各相關(guān)專委會(huì)分別安排一至兩項(xiàng)專題匯報(bào)項(xiàng)目，包括監(jiān)察委匯報(bào)項(xiàng)目。二是為實(shí)現(xiàn)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督任務(wù)提供服務(wù)保障，如針對(duì)人大及其常委會(huì)聽取和審議工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、專題詢問等事項(xiàng)，不定期組織匯報(bào)會(huì)，聽取相關(guān)工作進(jìn)展情況匯報(bào)，提出建議，為后續(xù)人大及其常委會(huì)監(jiān)督工作奠定基礎(chǔ)。三是按照《地方組織法》規(guī)定，專委會(huì)辦理本級(jí)人大及其常委會(huì)交辦的其他工作，為此，可以開展一些應(yīng)急應(yīng)變、形式多樣的匯報(bào)會(huì)，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的問題，吸收專業(yè)代表等參加，對(duì)監(jiān)察委工作中存在的一些具有普遍性的共性問題，開展面對(duì)面、互動(dòng)式的匯報(bào)和交流，推進(jìn)問題直接解決。

（五）人大能否及如何開展對(duì)監(jiān)察委規(guī)范性文件的備案審查

1.關(guān)于審查依據(jù)。地方人大對(duì)監(jiān)察委規(guī)范性文件進(jìn)行審查，總體上說方向正確、依據(jù)明確、推進(jìn)有序有力。一是盡管《監(jiān)察法》《監(jiān)督法》《地方組織法》等未作規(guī)定，但備案符合法律精神。如《監(jiān)察法》第五十三條規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。監(jiān)察委規(guī)范性文件可能會(huì)違法違規(guī)，人大對(duì)其進(jìn)行備案審查有助實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)。二是符合黨中央要求。黨中央明確提出“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”和“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”。中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2035）》進(jìn)一步明確，要強(qiáng)化對(duì)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)規(guī)范性文件的備案審查。三是符合全國(guó)人大有關(guān)部署要求。全國(guó)人大常委會(huì)法工委強(qiáng)調(diào)，凡屬人大監(jiān)督對(duì)象，都要納入備案范圍。全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第五十五條明確規(guī)定，地方各級(jí)人大常委會(huì)參照本辦法對(duì)監(jiān)察委員會(huì)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。

2.關(guān)于審查范圍。監(jiān)察規(guī)范性文件是指各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)依據(jù)監(jiān)察法律，在其法定職權(quán)范圍內(nèi)制定的具有普遍性且反復(fù)適用的文件。從發(fā)文主體看，有紀(jì)委單獨(dú)發(fā)文、監(jiān)察委單獨(dú)發(fā)文、紀(jì)委和監(jiān)察委聯(lián)合發(fā)文三種類別。監(jiān)察委規(guī)范性文件要納入人大備案審查。從湖州市實(shí)踐看，監(jiān)察委單獨(dú)發(fā)文的極少。針對(duì)紀(jì)委監(jiān)察委聯(lián)合發(fā)文的，監(jiān)察委可以主動(dòng)征求市人大意見，人大對(duì)涉及監(jiān)察委工作事項(xiàng)提出建議；紀(jì)委文件作為純黨內(nèi)事務(wù)，人大不參與審查，但通過備案審查銜接機(jī)制可以參與疑難問題研討。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的聯(lián)合發(fā)文，但凡其內(nèi)容關(guān)涉國(guó)家監(jiān)察事項(xiàng)，并符合審查前提者，即須納入人大備案審查范圍⑤。這與現(xiàn)行規(guī)定不同。紀(jì)委監(jiān)察委聯(lián)合發(fā)文一般納入紀(jì)委條線備案審查，如按照浙江省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案工作規(guī)定，紀(jì)委監(jiān)委聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件報(bào)上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委備案。各地人大備案審查地方法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件，也未將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文納入備案審查范圍，如湖州市人大開展對(duì)監(jiān)察委規(guī)范性文件備案審查部署中，明確規(guī)定將監(jiān)察委單獨(dú)制發(fā)的文件納入審查，將紀(jì)委單獨(dú)制發(fā)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合下發(fā)的文件排除在外。從發(fā)文形式看，還要將監(jiān)察委內(nèi)部管理文件和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)制發(fā)文件排除在外，但應(yīng)注意的是，如發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)制定超越權(quán)限的規(guī)范性文件以逃避人大審查的，應(yīng)當(dāng)將其納入人大審查范圍，并依法糾錯(cuò)。

3.關(guān)于審查標(biāo)準(zhǔn)。從審查標(biāo)準(zhǔn)看，各方面的規(guī)定要求不盡相同，可以說是各有側(cè)重、各有強(qiáng)調(diào)甚至有所包含。從《憲法》和《立法法》《監(jiān)督法》《地方組織法》等規(guī)定看，包括合法性審查與適當(dāng)性審查兩種；從全國(guó)人大常委會(huì)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》看，包括合憲性審查、政治性審查、合法性審查、適當(dāng)性審查四種；從《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》看，包括政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查、規(guī)范性審查四種。筆者以為，各種審查標(biāo)準(zhǔn)可以統(tǒng)一、有序。針對(duì)地方人大對(duì)監(jiān)察委規(guī)范性文件的審查，可以細(xì)分為五種。其一是合憲性審查，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委文件涉嫌違背憲法規(guī)定、原則或者精神問題的，應(yīng)當(dāng)作為審查事項(xiàng)，逐級(jí)上報(bào)到全國(guó)人大處理；其二是政治性審查，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委文件與黨中央的重大決策部署或者與國(guó)家的重大改革方向不一致的，應(yīng)當(dāng)要求糾正；其三是合法性審查，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委文件超越法定權(quán)限、違反法定程序或者與上位法相抵觸的，應(yīng)當(dāng)依法糾正；其四，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委文件存在違反比例原則、出現(xiàn)情勢(shì)變更情形或者違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀等合理性方面問題的，應(yīng)當(dāng)要求糾正或者提醒在執(zhí)行中慎重把握；其五，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委文件存在體例格式不恰當(dāng)、表述不規(guī)范等形式意義問題的，一般以口頭提醒為宜。

4.關(guān)于審查糾錯(cuò)。地方監(jiān)察委制發(fā)的規(guī)范性文件，要分別向同級(jí)人大和上級(jí)監(jiān)察委報(bào)備，接受雙重審查。人大在依法糾錯(cuò)時(shí)，如何對(duì)待上級(jí)監(jiān)察委的備案審查意見？有學(xué)者認(rèn)為有必要在人大審查“主導(dǎo)性”與上級(jí)審查“自治性”方面把握平衡，并從解決爭(zhēng)議角度提出了三種方案⑥。該論斷自有其一定的道理，但從另一角度看，人大審查監(jiān)察委規(guī)范性文件，是依法獨(dú)立的行為，可以不受其他行為的影響或者干涉。而且上級(jí)監(jiān)察委對(duì)下級(jí)監(jiān)察委文件的備案審查，是層級(jí)監(jiān)督也是同體監(jiān)督，與地方人大對(duì)監(jiān)察委的異體監(jiān)督在審查較真性等方面可能會(huì)存在很大的差異。人大審查工作中，不需要因擔(dān)心上級(jí)監(jiān)察委可能有不同的看法、會(huì)出具不同的意見，而猶豫不決，也不需要因?qū)彶榈膬煞街黧w出現(xiàn)不同意見，而刻意加強(qiáng)協(xié)調(diào)以形成一致的意見。人大審查文件，只對(duì)自己的審查行為負(fù)責(zé)，如果過多考慮其他主體的行為，就會(huì)導(dǎo)致審查結(jié)論難以形成，或者拖延審查。當(dāng)然，一個(gè)審查主體已有的審查結(jié)論，給另一個(gè)審查主體以一定的參考價(jià)值，對(duì)認(rèn)定已有問題的再作深入研究，可以認(rèn)同也可以不認(rèn)同；對(duì)認(rèn)定沒有問題的，也要獨(dú)立研究是否有問題，并據(jù)實(shí)作出自己的判斷和提出審查意見。鑒于監(jiān)察權(quán)運(yùn)行有其專業(yè)性、政治性和獨(dú)立性，同級(jí)人大出具審查意見時(shí)應(yīng)當(dāng)十分慎重，必須依據(jù)充分，論證合理，要求明確，以確保這種監(jiān)督的主要目的并不是要干涉監(jiān)察委履行職責(zé)，而是督促其正確行使權(quán)力⑦。

三、前景的展望：地方人大監(jiān)督監(jiān)察委的目標(biāo)與進(jìn)路

（一）正確定位，明確目標(biāo)

1.堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系內(nèi)落實(shí)分工監(jiān)督。黨的二十大報(bào)告指出，要推動(dòng)完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系。健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。高質(zhì)量的監(jiān)督必然依靠高質(zhì)量的監(jiān)督體系。工作中，一方面要發(fā)揮好黨內(nèi)監(jiān)督的作用。各級(jí)黨委要總攬全局、協(xié)調(diào)各方，貫通制度機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)各類監(jiān)督力量整合、程序契合、工作融合。另一方面要推動(dòng)各類監(jiān)督貫通協(xié)同。地方人大監(jiān)督要與同級(jí)政協(xié)民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及輿論監(jiān)督等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。地方人大常委會(huì)黨組要及時(shí)向同級(jí)黨委匯報(bào)監(jiān)督監(jiān)察委的做法成效，向黨委反映監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中的問題，積極主動(dòng)地爭(zhēng)取黨委的支持。特別是在對(duì)監(jiān)察委監(jiān)督采用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免等剛性監(jiān)督方式時(shí)，必須向同級(jí)黨委全面準(zhǔn)確匯報(bào)，按照黨委的指示意見辦理，以保證方向、處理關(guān)系、把握尺度。

2.堅(jiān)持制度剛性，在貫徹人大制度中開展有效監(jiān)督。《憲法》規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。人大監(jiān)督作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，地位突出，在國(guó)家機(jī)構(gòu)的監(jiān)督中處于主導(dǎo)地位，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮牽頭引領(lǐng)作用。中央人大工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，人大要用好《憲法》賦予的監(jiān)督權(quán)，各級(jí)“一府一委兩院”要自覺接受人大監(jiān)督。由此可見，人大對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督體現(xiàn)了人民主權(quán)原則，來源于《憲法》的賦權(quán)，是黨的號(hào)召和要求，必須在實(shí)踐中嚴(yán)格監(jiān)督，依法履職，切實(shí)增強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)威性、實(shí)效性和影響力。

3.堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，在服務(wù)地方改革發(fā)展中推進(jìn)有為監(jiān)督。人大工作是黨的工作的一部分，人大機(jī)關(guān)也是政治機(jī)關(guān)，人大各項(xiàng)工作必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，緊扣經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展大局依法履職、擔(dān)當(dāng)作為。地方人大對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督工作，必須在圍繞中心、服務(wù)大局中找準(zhǔn)切入點(diǎn)、結(jié)合點(diǎn)，以有力有效的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督推進(jìn)法治環(huán)境建設(shè)，構(gòu)建清正有序的社會(huì)治理秩序，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在當(dāng)前“全力抓經(jīng)濟(jì)”的形勢(shì)下，地方人大應(yīng)當(dāng)牢固樹立大局觀，從大處著眼，小處著手，查找和處理工作中發(fā)現(xiàn)的影響高質(zhì)量發(fā)展和營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的各種問題和短板，積極運(yùn)用監(jiān)督手段，推進(jìn)監(jiān)察權(quán)依法規(guī)范運(yùn)行，支持監(jiān)察委依法查處腐敗案件，實(shí)現(xiàn)同心同向、共建互促。

（二）多措并舉，有序推進(jìn)

1.完善法律制度。建議修改《監(jiān)察法》，將人大聽取和審議監(jiān)察委年度工作報(bào)告納入，同時(shí)增加對(duì)監(jiān)察委規(guī)范性文件的備案審查、特定問題調(diào)查等內(nèi)容。建議修改《監(jiān)督法》，增加聽取監(jiān)察委專項(xiàng)報(bào)告及其他相關(guān)內(nèi)容。建議全國(guó)人大出臺(tái)備案審查的決定和制定備案審查法律時(shí)，將監(jiān)督監(jiān)察委工作的相關(guān)措施全面納入。建議地方人大制定備案審查地方法規(guī)時(shí)，可以結(jié)合實(shí)際，將地方人大監(jiān)督監(jiān)察委工作明確細(xì)化，完善程序，落實(shí)閉環(huán)問效。

2.勇于實(shí)踐創(chuàng)新。在法律尚未明確的情形下，實(shí)踐在貫徹法治精神的前提下可以發(fā)揮其務(wù)實(shí)管用、創(chuàng)新引領(lǐng)的品質(zhì)。在監(jiān)督方式上，要有保有控。從地方人大對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督方式而言，《監(jiān)督法》規(guī)定了人大常委會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、審查計(jì)劃決算報(bào)告、執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案等七種監(jiān)督方式，《監(jiān)察法》第五十三條強(qiáng)調(diào)了人大常委會(huì)聽取和審議監(jiān)察委的專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢?nèi)N方式?！兜胤浇M織法》第五十條第一款第七項(xiàng)規(guī)定了人大常委會(huì)聽取和審議有關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查、開展專題詢問等（這里的“等”字應(yīng)當(dāng)理解為“等外等”，至少要包括質(zhì)詢?cè)趦?nèi)），其第十七項(xiàng)規(guī)定了撤職案，即決定撤銷監(jiān)察委副主任、委員。下步要做好優(yōu)化、深化監(jiān)督的實(shí)踐文章。一是大力度推進(jìn)法律明確規(guī)定的監(jiān)督方式。建立配套實(shí)施的制度機(jī)制，如針對(duì)聽取專項(xiàng)報(bào)告和開展詢問，要主動(dòng)謀劃實(shí)施；針對(duì)開展質(zhì)詢、組織撤職案，一旦符合條件即應(yīng)當(dāng)依規(guī)定執(zhí)行；針對(duì)執(zhí)法檢查，要特別重視推進(jìn)，因?yàn)閳?zhí)法檢查將法律監(jiān)督和工作監(jiān)督相結(jié)合，既有利于發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過程中存在的問題，又有利于對(duì)相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行修改完善，是人大監(jiān)督權(quán)的一個(gè)重要方面⑧。二是地方人大應(yīng)當(dāng)按照黨中央和全國(guó)人大已有的明確要求，堅(jiān)定不移地開展對(duì)監(jiān)察委規(guī)范性文件的備案審查工作。堅(jiān)持“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”原則，推進(jìn)備案審查制度和能力建設(shè)，通過銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制督促紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法依規(guī)分類發(fā)文，確保監(jiān)察委規(guī)范性文件應(yīng)報(bào)盡報(bào)、當(dāng)審必審。三是視情況開展特定問題調(diào)查。《監(jiān)察法》雖未予以規(guī)定，但《監(jiān)督法》規(guī)定各級(jí)人大常委會(huì)可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)。鑒于監(jiān)察委的工作有其特有的專業(yè)性、不公開性，對(duì)于特定問題開展調(diào)查，能讓人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委的工作有更全面、深入的認(rèn)識(shí)，更有利于找準(zhǔn)工作中存在的問題，是較為科學(xué)合理的監(jiān)督方式⑨。有條件的地方人大可以先行先試。四是圍繞推進(jìn)人大決定落地采取多種措施開展監(jiān)督。五是落實(shí)人大專委會(huì)新賦職能，充分發(fā)揮其在推進(jìn)人大及其常委會(huì)監(jiān)督中的作用。

3.加強(qiáng)理論研究。一是把握理論研究的方向性。堅(jiān)持正確的政治方向，貫徹黨的方針政策和決定部署。把握紀(jì)委和監(jiān)察委合署辦公的特殊性，注重政治性與法治性的貫通，不宜單從監(jiān)察委是國(guó)家機(jī)關(guān)的屬性考慮問題。二是把握理論研究的針對(duì)性。堅(jiān)決摒棄當(dāng)前部分理論研究中常有的固定化思維、維護(hù)式論證、原則性建議，一味簡(jiǎn)單化地論證現(xiàn)有法律的正當(dāng)合理性，是教條主義和守成思想，并無實(shí)際意義。有學(xué)者研究全國(guó)人大備案審查報(bào)告，提出于實(shí)踐中淬煉“備案審查原理體系”，于改革中施展“建制式規(guī)范思考”⑩，促進(jìn)理論與實(shí)務(wù)間流轉(zhuǎn)往返、有效結(jié)合，極富啟迪意義。應(yīng)當(dāng)針對(duì)人大監(jiān)督監(jiān)察委工作存在的問題，開展反思性論辨，提出明確具體的改良建議，確保法律制度不斷完善，推進(jìn)法律執(zhí)行無規(guī)避空間，以適應(yīng)人大監(jiān)督的制度改進(jìn)和實(shí)踐創(chuàng)新。三是把握理論研究的前瞻性。當(dāng)下很多工作在推進(jìn)中，存在實(shí)踐引領(lǐng)、制度居中、理論收尾的倒掛局面，理論未能發(fā)揮指導(dǎo)實(shí)踐作用，也沒有有效助推制度建設(shè)。要改變這一局面，就必須請(qǐng)理論工作者走出象牙塔，深入實(shí)踐，與實(shí)務(wù)工作者共同奮斗，加強(qiáng)理論實(shí)務(wù)互動(dòng)，以理論指導(dǎo)實(shí)踐、推進(jìn)實(shí)踐、提升實(shí)踐，最后倒逼制度完善、治理有效。

4.守牢共同責(zé)任。匯聚力量，強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)，共同錘煉責(zé)任共同體。一方面，著力打造監(jiān)督共同體。人大和監(jiān)察機(jī)關(guān)都是黨領(lǐng)導(dǎo)下建設(shè)黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成，一定程度上都是政治機(jī)關(guān)，也是工作機(jī)關(guān)。人大作為監(jiān)督主體時(shí)，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)整體進(jìn)行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督；監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督主體時(shí)，對(duì)包括人大及其常委會(huì)機(jī)關(guān)組成人員在內(nèi)的所有公職人員進(jìn)行履職監(jiān)督。從某種角度上說，兩者存在互為監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系（當(dāng)然，更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣f，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人大機(jī)關(guān)中的個(gè)人監(jiān)督并不構(gòu)成對(duì)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督），但都服務(wù)于共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即推進(jìn)公權(quán)力規(guī)范有序運(yùn)行，由此作為監(jiān)督共同體的一分子，都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化依法監(jiān)督、協(xié)同監(jiān)督和合力監(jiān)督的意識(shí)和理念。另一方面，著力打造備案審查共同體。人大要對(duì)同級(jí)監(jiān)察委的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，人大為審查的主體，監(jiān)察委文件為審查的對(duì)象，此外下級(jí)人大規(guī)范性文件要接受上級(jí)人大的審查，下級(jí)人大文件為上級(jí)人大的審查對(duì)象；在監(jiān)察委層級(jí)審查中，上級(jí)監(jiān)察委是審查的主體，下級(jí)監(jiān)察委文件為審查的對(duì)象。無論人大或者監(jiān)察委兩者對(duì)于備案要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是共同的，即提升文件合法合規(guī)性，保證黨中央令行禁止，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，保護(hù)公民合法權(quán)益。因此要通過建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方式，加強(qiáng)互相尊重和有效配合，更好地打造備案審查共同體，以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)和任務(wù)。

5.提升監(jiān)督能力。人大要開展和加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是一個(gè)嶄新的命題。監(jiān)察委行使監(jiān)察權(quán)，專業(yè)性強(qiáng)，涉及面廣，情況復(fù)雜，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督必須加強(qiáng)人大隊(duì)伍建設(shè)，提升監(jiān)督的水平和能力。一是加強(qiáng)系統(tǒng)學(xué)習(xí)，深入了解監(jiān)察法律法規(guī)，把握監(jiān)察工作的各個(gè)環(huán)節(jié)和要求；二是開展常態(tài)交流，促進(jìn)信息溝通，探討疑難問題，在實(shí)踐中提升分析問題能力；三是完善監(jiān)督管理流程和機(jī)制，在監(jiān)督中良性互動(dòng)，在監(jiān)督中有力支持，持續(xù)增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性。

余論

某種意義上說，實(shí)踐永遠(yuǎn)走在制度的前面，也永遠(yuǎn)走在理論的前面。在監(jiān)督互動(dòng)中，驚喜地發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委同志接受人大監(jiān)督堅(jiān)定自覺、具有定力，也直觀感受到人大同志擔(dān)負(fù)監(jiān)督監(jiān)察委職責(zé)有能力、有意愿，貫徹黨委“爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)”和“一線”“火線”號(hào)召有動(dòng)力、有作為。所謂政治性和保密性，并非是影響或者排斥人大依法監(jiān)督、有效監(jiān)督的正當(dāng)理由和法理依據(jù)?！皷|西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，人大機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)及其他國(guó)家機(jī)關(guān)一樣，都是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治機(jī)關(guān)。關(guān)于政治性的強(qiáng)調(diào)，應(yīng)視為國(guó)家權(quán)力規(guī)范運(yùn)行和有效制約的支持、保障而非妨礙。有學(xué)者進(jìn)一步指出，監(jiān)察委既是政治機(jī)關(guān)，又是監(jiān)察機(jī)關(guān)，其政治屬性與法律屬性并不矛盾，兩者是有機(jī)的統(tǒng)一11。關(guān)于保密性的問題，正如“兩院”司法辦案具有保密性，但不影響人大聽取其工作報(bào)告、組織案件評(píng)議，監(jiān)察委完全可以在依法保密的同時(shí)接受人大監(jiān)督。期待理論界卸下自我設(shè)限的包袱，開展正本清源式的建構(gòu)、直面矛盾式的聚焦、躬身入局式的參與，從宏觀、中觀、微觀各層面強(qiáng)化指導(dǎo)，助力人大監(jiān)督監(jiān)察委工作實(shí)踐創(chuàng)新。期待有關(guān)方面以更前瞻的把握、更開放的態(tài)勢(shì)、更明確的要求，支持、指導(dǎo)和推動(dòng)地方人大監(jiān)督監(jiān)察委工作基于方向正確、有的放矢、收縮有度的實(shí)踐創(chuàng)新。

注釋

①中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編：《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法釋義》，中國(guó)方正出版社，2018，第237頁。

②李少文：《人大如何加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督》，《中國(guó)黨政干部論壇》2020年第6期。

③韓大元：《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。

④劉小妹：《人大制度下的國(guó)家監(jiān)督體制與監(jiān)察體制》，《政法論壇》2018年第3期。

⑤⑥秦前紅：《人大監(jiān)督監(jiān)察委會(huì)的主要方式與途徑——以國(guó)家監(jiān)察體系現(xiàn)代化為視角》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2020年第2期。

⑦周佑勇：《對(duì)監(jiān)察權(quán)的再監(jiān)督——地方人大監(jiān)督地方監(jiān)察委員會(huì)的法治路徑》，《中外法學(xué)》2020年第2期。

⑧李飛：《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法釋義》，中國(guó)民主法制出版社，1991。

⑨林晨、江晨：《地方人大對(duì)監(jiān)察委行使監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性及其實(shí)現(xiàn)》，《人大研究》2019年第12期。

⑩參見鄭磊老師在受聘全國(guó)人大常委會(huì)首批備案審查專家委員會(huì)會(huì)議上的發(fā)言，來源：https：//rwsk.zju.edu.cn/2021/1206/c2075a2449072/page.htm，最后訪問：2023年5月5日。

11封利強(qiáng)：《監(jiān)察法學(xué)的學(xué)科定位與理論體系》，《法治研究》2020年第6期。