拉美是世界上城市化率最高的地區(qū)之一，目前的城市化率已經(jīng)超過80%，僅次于北美地區(qū)。20世紀(jì)80年代以來，拉美地區(qū)“城市爆炸”的階段已經(jīng)結(jié)束，并逐漸進入城市化進程鞏固階段，原來那種由農(nóng)村向城市移民的高潮已經(jīng)逐漸讓位于城市體系內(nèi)部的整合和平衡發(fā)展。城市化正在向社會公正、綠色城市、生態(tài)城市和可持續(xù)發(fā)展城市轉(zhuǎn)型。

以往人們一提到拉美的城市化，首先聯(lián)想到的是拉美城市的貧民窟。貧民窟的確是拉美城市化進程中出現(xiàn)的一個負面形象，但與其他一些發(fā)展中國家相比，拉美貧民窟占城市人口的比例是較低的，2018年世界平均水平為23.9%，拉美為20.9%，不僅低于世界平均水平，更低于中亞和南亞的31.2%，撒哈拉以南非洲的56.2%。1 在發(fā)展中國家中，由于拉美城市化進程起步早、時間長，因此，積累了較為豐富的經(jīng)驗，很值得其他發(fā)展中國家借鑒。以下是筆者就拉美國家20世紀(jì)80年代以來城市化轉(zhuǎn)型歸納的10個方面的經(jīng)驗，同時也談到其面臨的4個方面的挑戰(zhàn)。

一、拉美國家城市化轉(zhuǎn)型中的經(jīng)驗

1.巴西庫里提巴市的“快速公交系統(tǒng)”

“快速公交系統(tǒng)”（Bus Rapid Transit，縮寫B(tài)RT）通常是指通過提供有隔離通行權(quán)的基礎(chǔ)設(shè)施，快速和頻繁的運營，以及卓越的營銷和客戶服務(wù)，實現(xiàn)快速、舒適、具有成本效益的高質(zhì)量城市交通系統(tǒng)。在拉美，巴西的庫里提巴市（Curitiba）1977年最早創(chuàng)設(shè)了這一系統(tǒng)。

自20世紀(jì)70年代以來，庫里提巴市的管理者通過提高公交系統(tǒng)的性能和容量，不斷對該市的公交系統(tǒng)進行創(chuàng)新。最初，其公交系統(tǒng)從混合交通中的傳統(tǒng)公交車發(fā)展到公交專用車道，后來，又發(fā)展為平地上車、預(yù)付費和鉸接式公交車，形成了世界上第一個完整的快速公交系統(tǒng)。再后來，該市又引進了大容量雙鉸接式公交車和電子票務(wù)系統(tǒng)，開通了6條快速公交走廊，以及先進的交通管理和用戶信息系統(tǒng)，進一步加強了公共交通的高質(zhì)量運行。

隨后，哥倫比亞的波哥大2000年建造了第一條快速公交線路，融合了技術(shù)創(chuàng)新，使其實現(xiàn)了世界上所有快速公交系統(tǒng)中最高的容量和速度。如今，此類系統(tǒng)在拉美54個城市和全球167個城市運行。2

2.車輛駕駛限行

為應(yīng)對城市污染和交通擁堵狀況，并最終影響人們的交通方式選擇，拉美國家的一些城市選擇了“車輛駕駛限行”的替代方案。這種做法的先驅(qū)是智利。繼1986年在智利圣地亞哥市實施之后，一些拉美和加勒比國家的城市紛紛效仿，包括墨西哥城、圣保羅、波哥大、拉巴斯、圣何塞、基多、卡塔赫納等。

通常，這些限行措施會基于某種給定的規(guī)則，對行車范圍、行車時間、行車種類做出限制。如根據(jù)車牌最后一位數(shù)字，禁止私人輕型車輛在工作日的特定時間在城市的某些區(qū)域行駛。此類限制在早晚行車高峰時段都有。警察或交通攝像頭會在街上執(zhí)法，對違規(guī)車輛處以高額罰款。這種做法在短期內(nèi)可以收到比較明顯的效果。印度和中國的多個城市學(xué)習(xí)了這種做法。

3.纜車用于大眾運輸系統(tǒng)

在發(fā)達國家，纜車主要被用于旅游景點，但在拉美國家的城市里它們已被用于連接孤立的低收入社區(qū)和城市中心的大眾運輸系統(tǒng)。與地鐵或輕軌相比，纜車具有多種優(yōu)勢。它可以在更短的時間內(nèi)建成，不需要大量家庭的房屋被拆遷，并且更適合具有山區(qū)地理特點的城市。2004年，第一輛設(shè)計為運輸系統(tǒng)所用的纜車在哥倫比亞的麥德林市開業(yè)。從那時起，加拉加斯、卡利、墨西哥城、里約熱內(nèi)盧、拉巴斯等城市都建立了類似的纜車運輸系統(tǒng)。

麥德林的空中纜車系統(tǒng)（Metrocable）將城市山坡上的貧民窟連接到市中心和其他交通網(wǎng)絡(luò)中。原來這里的居民進入市中心可能需要兩個小時和多次購票，現(xiàn)在可以在30分鐘內(nèi)到達，只需一次購票。其空中纜車系統(tǒng)已經(jīng)有3條線路，另有兩條正在建設(shè)中。高聳的有軌纜車不僅幫助人們更快、更實惠地出行，還擴大了各種機會，鼓勵了對以前被忽視地區(qū)的新的公共投資。

玻利維亞拉巴斯的空中纜車交通系統(tǒng)被稱為“我的纜車”（Mi Teleférico），到2019年10月，該系統(tǒng)已經(jīng)由36個車站組成，多達10條線路，另有更多條線路在規(guī)劃或建設(shè)中。據(jù)2018年的統(tǒng)計，該系統(tǒng)每天輸送旅客達15萬以上。這是一個獨特的21世紀(jì)的交通系統(tǒng)，特別適合拉巴斯的地貌特點。其中央車站充滿未來感，高科技含量十足。在每輛纜車頂部都裝有太陽能電池板，為車門、車燈和WiFi供電，供乘客使用。玻利維亞人認為，他們既要實現(xiàn)現(xiàn)代化，又要尊重地球。他們正在設(shè)法將大量綠色技術(shù)融入他們的現(xiàn)代化進程中。

4.麥德林的“社會城市主義”

“社會城市主義”（Social Urbanism，縮寫SU）是拉美人倡導(dǎo)的一種城市治理模式，通過在城市的建筑、自然和社會領(lǐng)域同時行動來推動積極的城市轉(zhuǎn)型。這一進程旨在通過改善居民居住的城市環(huán)境來提高居民的生活質(zhì)量。而“城市環(huán)境”不僅指有形的基礎(chǔ)設(shè)施，還指自然資源（如綠化帶、公園、清潔和健康的水流）和社會環(huán)境（如社區(qū)住房、交通網(wǎng)絡(luò)、學(xué)校、醫(yī)院、圖書館、公園、文化中心等）。社會城市化是通過國家尤其是市政城市議程來實現(xiàn)的，其議程的實施目標(biāo)是解決社會和土地不平等問題，同時促進這些城市的社會正義。

20世紀(jì)90年代之前，麥德林毒品犯罪猖獗，一度為世界上最暴力的城市之一。但在1993年大毒梟巴勃羅·埃斯科瓦爾被擊斃之后，該市一直在努力從多年的暴力中恢復(fù)過來，不僅通過執(zhí)法舉措，而且通過一系列創(chuàng)新性的公共投資，將該市的低收入居民和社區(qū)與其富裕的商業(yè)中心連接起來，促進城市的一體化和社會凝聚力。

例如，該市投資纜車系統(tǒng)、山坡自動扶梯、公園、游樂場，在車站周圍開設(shè)了新企業(yè)，結(jié)果不僅帶來居民通勤時間和成本大幅下降，居民獲得工作的機會增加，兇殺率急劇下降，居民與社區(qū)和城市的聯(lián)系增加，人們也開始更加信任政府。政府還投資公共教育設(shè)施，重視城市文化和歷史，擴大城市流動性以及對城市外圍的參與。2014年“世界城市論壇”會議在麥德林市舉行，會議認為麥德林的轉(zhuǎn)型為全球城市提供了典范。

聯(lián)合國人居署的官員說，建筑和城市化可用于解決社會排斥問題，并通過設(shè)計多樣化和參與性的公共空間來促進融合，麥德林的社會城市主義模式就是一個很好的例子。1

5.智利的社會住房政策

20世紀(jì)80年代中期以來，世界銀行開始倡導(dǎo)向貧困家庭提供補貼以使其有能力購買私營部門住房的做法。其實，這種做法來自智利的首創(chuàng)。

薩爾瓦多·阿連德政府的“社會主義”住房政策傾向于通過國有企業(yè)大量建造公共住房。皮諾切特政府出人意料地延續(xù)了智利為窮人提供住房補貼的傳統(tǒng)，但強調(diào)補貼的“市場導(dǎo)向”，力求改善住房政策的績效，并將住房補貼嵌入更具競爭力的經(jīng)濟和金融體系中，作為整個經(jīng)濟改革的一個組成部分。

在供給方面，社會住房將由私營部門建造。政府沒有具體規(guī)定私營部門應(yīng)該生產(chǎn)什么，而是要求建筑商在為消費者提供住房方面進行競爭。當(dāng)時的假設(shè)是，私營企業(yè)的生產(chǎn)成本將低于公共承包制度，并能為窮人提供多種住房選擇。在需求方面，政府將向貧困家庭提供補貼，以增加對私人提供的社會住房的有效需求。其具體方法是個人儲蓄+政府補貼+政府信貸擔(dān)保。那些既貧窮又準(zhǔn)備自助的家庭，特別是有儲蓄記錄的家庭，獲得補貼的可能性更大。在智利，住房和城市規(guī)劃部發(fā)布指導(dǎo)方針和申請表，解釋人們?nèi)绾尾庞匈Y格獲得補貼；通過使分配補貼規(guī)則透明化，減少腐敗和政治偏袒的機會。

從1977年起，智利新的需求側(cè)補貼機制逐漸開始運作，1980—2000年用這種方法供應(yīng)了200萬套住房，占新住房總量的43%。1 美洲開發(fā)銀行稱贊智利的住房模式是“最佳實踐”，因為它包含了新的發(fā)展環(huán)境高度認可的三個要素，即由私人市場提供、明確針對窮人和較高的透明度。隨后，拉美地區(qū)其他一些國家包括玻利維亞、巴西、哥倫比亞、哥斯達黎加、多米尼加共和國、厄瓜多爾、薩爾瓦多、墨西哥、巴拿馬和秘魯?shù)燃娂娦Х拢鸩讲扇∽杂?、市場?dǎo)向的住房政策。2

6.智利城市的災(zāi)后重建經(jīng)驗

2010年智利發(fā)生了8.8級大地震，地震和隨之而來的海嘯影響到900個城鎮(zhèn)的1200萬人，造成損失超過300億美元。然而，這個國家很快出現(xiàn)了奇跡般的恢復(fù)。智利災(zāi)后重建的經(jīng)驗表明，除了總統(tǒng)塞巴斯蒂安·皮涅拉及其內(nèi)閣成員強有力的領(lǐng)導(dǎo)之外，政府為復(fù)蘇提供資金的方法很重要。地震發(fā)生后，智利暫時增加了稅收，再加上智利大部分投保的房主市場，不僅使智利避免了地震造成的大規(guī)模財務(wù)問題，而且有助于智利經(jīng)濟在一年后以6%的速度增長。

同時，該國抗震的長期思維有助于減輕地震的一些初始損害并促進恢復(fù)。位于地震帶的智利曾經(jīng)歷過世界上有記錄的10次最強地震中的兩次。每十年，智利的不同地區(qū)都會發(fā)生一次震級超過8級的大地震。這種自然災(zāi)害頻發(fā)的歷史使智利從應(yīng)急響應(yīng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險緩解和預(yù)防模式，國家制定了應(yīng)對地震等災(zāi)害的規(guī)范和法律。例如，智利設(shè)立了必須嚴格執(zhí)行的建筑規(guī)范，包括使用材料、技術(shù)、設(shè)計高度等，并要求開發(fā)商在建筑物建成后十年內(nèi)對建筑物的結(jié)構(gòu)完整性承擔(dān)法律責(zé)任。此外，雖然沒有法律要求，但智利幾乎所有房主都有地震保險，這是獲得銀行購房貸款的必要條件之一。由于智利的住房結(jié)構(gòu)有特殊要求，盡管2010年地震強度很高，但造成的人員傷亡比通常人們想象的要輕，只有521人傷亡，56人失蹤。3

智利是國際公認的自然災(zāi)害頻發(fā)國家之一，災(zāi)害種類繁多（地震、海嘯、野火、山體滑坡、火山爆發(fā)等），發(fā)生頻率高，經(jīng)濟損失大。但智利能夠在教訓(xùn)中成長。為確保社區(qū)繁榮發(fā)展，智利將環(huán)境、社會和經(jīng)濟問題納入長期視角，其災(zāi)后重建方案不斷完善，形成了強大的抗震文化和建筑規(guī)范，這使得智利在特定災(zāi)害來臨時傷亡率很低。2015年，智利又遭遇了8.3級大地震，但死亡人數(shù)僅為21人。智利的城市韌性在國際上受到尊重。

7.委內(nèi)瑞拉社區(qū)委員會的參與式民主經(jīng)驗

進入21世紀(jì)之后，委內(nèi)瑞拉經(jīng)歷了一個過渡性的政治進程。其政府和大多數(shù)委內(nèi)瑞拉人希望從資本主義代議制民主轉(zhuǎn)向更加社會主義的參與式民主，試圖通過建立社區(qū)委員會，推動通過廣泛參與的由下而上的“賦權(quán)”途徑，打造行政、立法、司法、選舉權(quán)和公民權(quán)之外的“第六權(quán)力”（即人民權(quán)力），建立以人民權(quán)力和工人階級運動為基礎(chǔ)的新國家結(jié)構(gòu)，最終，引導(dǎo)委內(nèi)瑞拉脫離新自由主義模式，并轉(zhuǎn)向后自由主義或后資本主義社會的發(fā)展議程。

委內(nèi)瑞拉政府2001年啟動了組建社區(qū)委員會的進程。在總結(jié)2002年至2006年加拉加斯鄰里團體參與地方?jīng)Q策經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2006年委內(nèi)瑞拉頒布了《社區(qū)委員會法》，規(guī)定社區(qū)委員會有權(quán)直接參與制定并實施旨在滿足社區(qū)需求的政策和項目。社區(qū)委員會的規(guī)模視情況而定。在城市，一個社區(qū)委員會代表200—400個家庭。4 社區(qū)委員會的成員來自其所屬社區(qū)，他們幫助民眾培養(yǎng)解決身邊問題的能力，自下而上塑造一個新的國家。

盡管這種轉(zhuǎn)變的結(jié)果不盡如人意，但這種替代發(fā)展方案在中層組織與微觀個人層次的應(yīng)用，對于探索并建立一個更公平正義的社會制度具有創(chuàng)新性貢獻。

8.“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”制度

“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”（Conditional Cash Transfers，縮寫CCTs）制度的做法旨在通過定期為貧困家庭提供帶有附加條件的現(xiàn)金補貼，以提高其收入水平。如以必須不間斷學(xué)業(yè)為條件向貧困家庭子女提供助學(xué)金，或以必須定期進行健康檢查為條件向貧困家庭母親發(fā)放固定金額的補貼。短期目標(biāo)是減少當(dāng)期貧困，為弱勢群體提供必要的教育和健康服務(wù)；長期目標(biāo)是促進貧困家庭人力資本水平提高，打破貧困的代際傳遞。

20世紀(jì)90年代中期以來，“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”制度開始在拉美的不同國家得到應(yīng)用與推廣。1997年墨西哥塞迪略政府首先實施“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”制度，即“進步”（Progresa）計劃，并于2002年在?？怂拐畷r期更名為“機會”（Oportunidades）計劃，將扶貧范圍從農(nóng)村擴展到城市，逐步覆蓋到墨西哥600萬戶家庭。之后，又于2014年涅托政府時期更名為“繁榮”（Prospera）計劃，加入了社會包容與金融普惠等政策。到2015年，已經(jīng)有22個拉美國家實施這一計劃。1

9.貧民窟升級改造項目

貧民窟是拉美城市長期存在的重要現(xiàn)象。該地區(qū)有20%左右的人生活在貧民窟。這表明各國政府在一定程度上忽視或接受了普遍存在的非正規(guī)途徑獲取土地和建房事實。非正規(guī)途徑實際上是一種短期內(nèi)成本較低、方便快捷的城市化替代方式。

20世紀(jì)80年代，一些拉美國家曾實施貧民窟的改善計劃，即改善貧民窟的基礎(chǔ)設(shè)施（供水、供電、修路等），擴大基本服務(wù)（教育、醫(yī)療）的覆蓋范圍，并發(fā)展成為提供社會援助的綜合干預(yù)措施。這些計劃主要是通過國際發(fā)展議程引入的，是減貧戰(zhàn)略的一個組成部分。

進入21世紀(jì)，利用2000年提出聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)（Millennium Development Goals，縮寫MDGs）的有利國際環(huán)境，貧民窟改造成為拉美國家住房政策建議的重中之重。國家的城市減貧和人類發(fā)展計劃也被重新提上拉美各國政府的議事日程，許多貧民窟改造計劃得以啟動。其中做得比較好的國家有巴西和哥倫比亞。在這兩個國家中，市政當(dāng)局在住房方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用，開創(chuàng)了新的貧民窟改造項目，采用綜合方法將基礎(chǔ)設(shè)施投資、土地規(guī)范化、社會發(fā)展和社區(qū)參與結(jié)合在一起。

哥倫比亞的貧民窟改造計劃以綜合改造為重點，旨在將貧民窟納入周邊的城市結(jié)構(gòu)，并引入社會支持，促進包容性和能力建設(shè)。然而，由于其計劃實施的地域范圍較為有限，而且側(cè)重于改造特定街區(qū)，因此，較難產(chǎn)生顯著的協(xié)同效應(yīng)或更廣泛的城市影響。哥倫比亞貧民窟改造的經(jīng)驗主要來自波哥大和麥德林。

巴西在借鑒外國成功經(jīng)驗和接受以往驅(qū)逐貧民窟居民失敗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，啟動了一項全國性的貧民窟改造計劃。該計劃與建設(shè)新的經(jīng)濟適用房相結(jié)合，被稱為“雙軌”方法，共新建住房200多萬套。這不僅表明中央政府前所未有地致力于解決住房短缺和貧民窟問題，還表明了貧民窟改造和經(jīng)濟適用房項目在更廣泛的國家發(fā)展議程中的重要性。巴西是拉美乃至世界上唯一實施全國性的貧民窟改造計劃并為此投入大量資金的國家。它在解決貧民窟問題方面取得了重大進展。

10.申報世界文化遺產(chǎn)，保護歷史名城

自聯(lián)合國教科文組織1972年啟動審定世界遺產(chǎn)的工作以來，到2023年5月，拉美總共有28個國家簽署了《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，拉美有149項遺產(chǎn)被列入《世界遺產(chǎn)名錄》（文化遺產(chǎn)103項，自然遺產(chǎn)38項，混合遺產(chǎn)8項）。其中，進入《世界遺產(chǎn)名錄》的拉美著名市鎮(zhèn)或城市不少于45個。

拉美國家在利用申遺機會保護歷史名城、促進城市現(xiàn)代化方面做了非常出色的工作。例如，墨西哥有15個城市被列入《世界遺產(chǎn)名錄》，是繼意大利、西班牙、法國之后被列入《世界遺產(chǎn)名錄》城市最多的國家。墨西哥的許多申遺城市都建立了專門的歷史古跡區(qū)管理委員會，在市政府的領(lǐng)導(dǎo)下與國家和地方相關(guān)機構(gòu)（如國家人類學(xué)和歷史研究所、大學(xué)、社會團體、私營企業(yè)等）密切協(xié)調(diào)，致力于歷史古跡區(qū)的遺產(chǎn)保護和整個城市的可持續(xù)發(fā)展。其歷史古跡區(qū)管理委員會經(jīng)常與各種媒體結(jié)合，開展一些關(guān)于城市遺產(chǎn)保護和修復(fù)方面的答題競賽活動或研討會，提高居民對城市文物價值的認識，鼓勵居民參與城市文物的管理。通過城市修復(fù)、翻新、非正規(guī)住區(qū)正規(guī)化以及改善公共空間，墨西哥在保護文化遺產(chǎn)的同時，提升了整個城市的宜居性和生活質(zhì)量。例如，墨西哥城、瓜納華托、普埃布洛、瓦哈卡、薩卡特卡斯等，都是著名的世界文化遺產(chǎn)城市。

巴西至少有9個城市進入《世界遺產(chǎn)名錄》，巴伊亞州的薩爾瓦多名列其中。作為巴西的第一個首都，薩爾瓦多從1549年到1763年見證了歐洲、非洲和美洲印第安人文化的融合。從1558年開始，薩爾瓦多就成為美洲新大陸的第一個奴隸市場，奴隸被販賣到這里從事甘蔗種植園勞動。這座城市分為上城和下城兩個部分。上城位于85米高的懸崖上，是殖民地時期的防御、行政和住宅區(qū)，保留了大量的宗教、民用和軍事建筑，許多街道兩旁都是色彩鮮艷的房屋，被認為是文藝復(fù)興時期城市結(jié)構(gòu)的杰出典范，現(xiàn)在成為歷史古跡保護區(qū)。下城是圍繞港口的商業(yè)區(qū)，現(xiàn)在是現(xiàn)代化的新城。薩爾瓦多歷史古跡保護區(qū)在1985年被列入《世界遺產(chǎn)名錄》，受國家、州、市三級政府頒布的法律保護。三級政府實施協(xié)調(diào)一致的措施，解決歷史遺跡的修復(fù)和城市一體化問題。從1992年以來，當(dāng)?shù)卣峙f城改造，對成百上千座建筑的門面進行修建，并對社區(qū)內(nèi)大多數(shù)非洲裔人口進行搬遷，為此投資1億多美元。同時，伴隨著機場和地鐵的建設(shè)，薩爾瓦多整個城市的現(xiàn)代化水平得到提升。現(xiàn)在，這個城市除了工商業(yè)的發(fā)展之外，也是著名的文化旅游城市，非洲—巴西文化是這個城市的重要特色。

可見，拉美國家利用申報世界遺產(chǎn)城市的機會，不僅保護了世界文化遺產(chǎn)，而且還促進了其城市環(huán)境、社會和經(jīng)濟的發(fā)展，提升了城市的現(xiàn)代化水平。

二、拉美國家城市化轉(zhuǎn)型中面臨的挑戰(zhàn)

拉美國家城市化轉(zhuǎn)型是在全球化大背景下發(fā)生的，其許多城市將世界轉(zhuǎn)變與本地國情相結(jié)合，迸發(fā)出不少創(chuàng)新性經(jīng)驗，并獲得全世界范圍內(nèi)越來越多的認可。但是，作為發(fā)展中國家，拉美國家在城市化轉(zhuǎn)型中也面臨諸多挑戰(zhàn)，主要有以下4個方面：

1.城市空間不平等和社會隔離的挑戰(zhàn)

20世紀(jì)80年代以來，拉美國家的城市空間不平等和社會隔離比以往任何時候都更加明顯。在此之前，拉美國家城市社會隔離的特點是城市中心地帶的富人區(qū)與郊區(qū)的貧民窟之間的分離——一個城市，兩個社會。80年代以來，新自由主義改革加劇了城市居民的兩極分化，國家從提供基本服務(wù)中撤出，城市暴力事件頻發(fā)，安全私有化，跨國房地產(chǎn)公司從美國引進了新的住房模式。本地高薪專業(yè)人士要求住宅區(qū)具有高質(zhì)量的服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，于是，在城市中出現(xiàn)了大量的“門禁小區(qū)”，或稱“封閉式住宅區(qū)”。其居民多為城市的中上階層，通過安裝安全設(shè)施限制出入，將公共空間私有化。門禁小區(qū)內(nèi)的房屋質(zhì)量高，服務(wù)設(shè)施齊全，有一個私人管理機構(gòu)負責(zé)執(zhí)行有關(guān)行為的規(guī)范和內(nèi)部的規(guī)則，居民定期繳納維護費。人們對這種住宅區(qū)的評價觀點不同。有的研究者認為，門禁小區(qū)改善了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，創(chuàng)造了低技能就業(yè)機會，提高了集體私人服務(wù)的管理效率，并創(chuàng)造了環(huán)境質(zhì)量高的空間。但也有人指出它存在缺點。人們發(fā)現(xiàn)門禁小區(qū)分割了城市空間并使其私有化，促進了私人交通工具的使用，破壞了民主和公民意識，并助長了社會緊張和社會隔離。因為門禁小區(qū)可能會導(dǎo)致小區(qū)內(nèi)居民與周邊地區(qū)鄰居之間的社會緊張關(guān)系。這些沖突涉及街道的封閉、空間的私有化以及該地區(qū)服務(wù)的提供?；趦?nèi)部與外部群體之間在階級或種族歸屬方面明顯的社會差異，人們會形成一種非常嚴格的界限。門禁小區(qū)的排他性往往會加劇人們對這類小區(qū)甚至小區(qū)內(nèi)居民的不滿。大門和圍墻的目的是限制社會接觸，而減少社會接觸可能會削弱構(gòu)成社會契約的紐帶?？梢?，門禁小區(qū)既有優(yōu)點，也有缺點。門禁小區(qū)可能會在很長一段時間內(nèi)成為城市景觀的一部分，規(guī)劃者和政策制定者在考慮此類開發(fā)項目的規(guī)劃許可時，應(yīng)充分估價其積極和消極影響，并根據(jù)特定城市地區(qū)的需求做出決策，盡量減少其負面影響，最大限度發(fā)揮其積極作用。

2.適應(yīng)和減緩氣候變化的挑戰(zhàn)

拉美是僅次于北美的全球城市化率最高的地區(qū)，因此，拉美國家城市在氣候變化中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。氣候和環(huán)境惡化的許多原因都來自城市地區(qū)，如空氣污染、水污染、垃圾堆積等。城市地區(qū)是溫室氣體的主要排放者，同時容易受到惡劣天氣條件的影響，如洪水、熱浪和熱帶風(fēng)暴等。

氣候變化影響已經(jīng)成為拉美國家的現(xiàn)實存在。如1999年12月，委內(nèi)瑞拉加拉加斯山洪暴發(fā)和山體滑坡造成近30000人死亡。2017年，颶風(fēng)“瑪麗亞”造成至少2975名波多黎各人死亡，并導(dǎo)致約150萬人離島。2022年，中美洲有3多萬人受到颶風(fēng)“埃塔”的影響。另外，智利北部、巴西東北部、墨西哥北部都面臨水資源短缺的問題；極端氣溫造成的“熱應(yīng)激”（Heat stress）、呼吸困難與空氣質(zhì)量下降，共同導(dǎo)致城市地區(qū)死亡率上升。

與某些發(fā)達國家的城市相比，拉美國家城市的碳排放量雖然較低，但卻在不斷增長。拉美國家已承諾到2030年大幅減少溫室氣體排放，到2050年實現(xiàn)零排放。實現(xiàn)這一承諾，一方面要求拉美各國解決城市無序擴張、通勤距離增加和私家車使用量增加等問題，使用清潔和可再生能源，提高生態(tài)效率和“適應(yīng)能力”；1 增加對城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資，以提供環(huán)境衛(wèi)生、固體廢物收集和處理以及其他基本的城市服務(wù)。另一方面，需要各國政府制定專門的財政計劃，其中包括使用碳定價以及采用綠色財政規(guī)則。

3.新型冠狀病毒疾病流行的挑戰(zhàn)

截至2023年10月4日，拉美地區(qū)已有近180萬人死于新型冠狀病毒疾病，其中巴西是死亡人數(shù)最多的國家，約有70萬人，墨西哥位居第二，約為33.5萬人。2拉美是全球死亡率最高的地區(qū)之一。在疫情期間，許多拉美國家城市成為新型冠狀病毒疾病傳播的重災(zāi)區(qū)，暴露了其脆弱性。這些脆弱性源于不平等以及政府和社區(qū)處理危機的方式。許多城市貧民不能像富裕階層那樣實現(xiàn)隔離，為維持生計不得不乘坐公交車長途跋涉到富人區(qū)工作。除了缺乏工作保障外，不良的生活環(huán)境和條件也增加了城市貧民的脆弱性。同時，一些國家為當(dāng)局和政治領(lǐng)導(dǎo)人溝通不一致、公共衛(wèi)生系統(tǒng)薄弱、就業(yè)狀況管理差以及缺乏對弱勢群體的支持等，付出了高昂的代價。當(dāng)然，有些國家由于采取了較為嚴格的隔離措施，加強了公共衛(wèi)生系統(tǒng)，死亡率明顯低于其他國家。3

這場疫情表明了由國家主導(dǎo)的多部門協(xié)調(diào)和強有力行動對突發(fā)衛(wèi)生事件防范的重要性，也凸顯了該地區(qū)衛(wèi)生和社會保障系統(tǒng)的弱點。鑒于疫情對城市地區(qū)的影響尤為嚴重，拉美國家迫切需要更新現(xiàn)有城市政策。一方面，需要優(yōu)化衛(wèi)生系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施和效率，投資于數(shù)字健康技術(shù)，從疾病管理模式轉(zhuǎn)向健康促進模式；另一方面，需要關(guān)注集體福祉，建立和健全全民健康覆蓋，由此提高對未來風(fēng)險的抵御能力。

4.新的城市治理模式需求的挑戰(zhàn)

拉美國家城市化發(fā)展的步伐太快，快速和無規(guī)劃的城市化在不同時期、不同程度上導(dǎo)致了城市貧困和不平等的加劇、城市環(huán)境質(zhì)量的惡化，以及基本城市服務(wù)的缺乏。面對伴隨城市發(fā)展而來的其他風(fēng)險因素，如氣候變化帶來的破壞、疾病和流行病的蔓延，意味著城市中出現(xiàn)的風(fēng)險比以往任何時候都更有可能擾亂社會。例如，2019年，智利、哥倫比亞、厄瓜多爾和其他拉美國家的城市發(fā)生了大規(guī)?？棺h活動，原因就是社會隔離、社會流動緩慢等不平等現(xiàn)象以及在政治上缺乏發(fā)言權(quán)等問題日益明顯，導(dǎo)致民眾普遍不滿。

因此，拉美各國城市面臨著大量的治理挑戰(zhàn)。但是，大多數(shù)拉美國家城市缺乏自主權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)能力、財政資源、問責(zé)制、適當(dāng)?shù)墓芾砑寄?、透明度以及完善的機構(gòu)等，所有這些都會對城市發(fā)展產(chǎn)生不利影響。為了應(yīng)對城市化的關(guān)鍵挑戰(zhàn)，其城市治理框架和機構(gòu)需要不斷整合和發(fā)展，其城市治理體系需要進行關(guān)鍵改革，以實現(xiàn)可持續(xù)的城市發(fā)展。這些改革必須超越部門政策。要考慮各級政府與其他利益相關(guān)者之間的合作，4以促進權(quán)力、能力和資源的分配，包括修訂立法、監(jiān)管和財政框架。拉美地區(qū)的經(jīng)驗表明，最成功的治理是權(quán)力下放的模式：賦予地方領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力，但要求他們承擔(dān)責(zé)任。“權(quán)力下放為地方民主和治理方面的重大進展創(chuàng)造了機會?！?

從目標(biāo)任務(wù)的角度看，治理方面的挑戰(zhàn)在于實現(xiàn)住房、交通和衛(wèi)生設(shè)施方面的共同需求；同時，要根據(jù)財富、性別和年齡等因素為不同人口群體量身定制解決方案，并滿足氣候變化等環(huán)境需求以及水、食物和能源的供應(yīng)。今天拉美國家繪制的可持續(xù)轉(zhuǎn)型藍圖，不僅要想象出“更美好的未來”，還要確保想象的行為能夠包容城市的所有使用者。

總之，拉美城市化既有成績，也有教訓(xùn)。我們應(yīng)該全面深入地認識拉美，借鑒拉美的經(jīng)驗，汲取拉美的教訓(xùn)，推動中國城市化和現(xiàn)代化的順利發(fā)展。

*基金項目：教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大課題“獨立以來拉美主要國家的社會轉(zhuǎn)型研究”（19JJD770007）

作者簡介：韓琦，南開大學(xué)世界近現(xiàn)代史研究中心和拉美研究中心教授（天津300071）。

1 這是聯(lián)合國對部分發(fā)展中國家的統(tǒng)計，見Proportion of the Urban Population Living in Slums in Selected Regions， 2018（percentage）—SDG Indicators （un.org）。

2 Patricia Ya?ez-Pagans， et al， “Urban Transport Systems in Latin America and the Caribbean： Lessons and Challenges”， Latin American Economic Review，volume 28， November 2019，p.5.

1 Fernanda Magalh?es edited， Slum Upgrading and Housing in Latin America， Inter-American Development Bank， 2016， p.10.

1 Fernanda Magalh?es edited， Slum Upgrading and Housing in Latin America， p.104.

2 當(dāng)然，智利私營部門在自由市場模式下建造的住房一度也出現(xiàn)房屋質(zhì)量低劣、位置不佳、設(shè)備和服務(wù)不足的問題。智利政府發(fā)現(xiàn)問題后，正在尋找一些方法嘗試扭轉(zhuǎn)這種局面。

3 Claudio Pulgar Pinaud， “Chile： Neoliberal and Vulnerable Cities. Post-disaster Reconstruction and Resistance”， 2014，https：//www.citego.org/bdf_fiche-document-1396_en.html.

4 Clara Irazabal and John Foley， “Reflections on the Venezuelan Transition from a Capitalist Representative to a Socialist Participatory Democracy”， Latin American Perspectives， 37（1） February 2010， pp.97-122.

1 Maddalena Honorati et al， The State of Social Safety Nets 2015， Washington， D.C.： World Bank Group， 2015， p.11.

1 即城市人口和經(jīng)濟活動減輕氣候壓力或提高應(yīng)對其后果的能力。

2 Statista，“COVID-19 Deaths in Latin America amp; Caribbean 2023”，https：//www.statista.com/statistics/1103965.

3 如烏拉圭（每10萬人中有1.07人死亡）和阿根廷（每10萬人中有11.7人死亡）。而巴西、智利和秘魯?shù)乃劳鋈藬?shù)則明顯過高（每10萬人中有50人或更多人死亡）。見Hayley Henderson， “From the COVID-19 Epicentre： Lessons from Latin American Cities’ Successes and Failures”，Published： August 16， 2020 9.14. https：//theconversation.com/from-the-covid-19。

4 所謂“治理”，涵蓋了通過促進與決策者對話和多方參與，在特定發(fā)展領(lǐng)域追求社會目標(biāo)的多層面進程。它也是一系列政府和非政府行為體在城市范圍內(nèi)就制定政策和提供集體產(chǎn)品進行互動的過程。

5 Fernanda Magalh?es edited， Slum Upgrading and Housing in Latin America， p.7.