很高興參加“20世紀(jì)城市化：世界經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)道路”的討論。這個(gè)題目提示我們，要跳出中國(guó)看中國(guó)，從世界城市發(fā)展的一般規(guī)律看中國(guó)城市化道路的抉擇，方可切中肯綮。所以筆者想結(jié)合承擔(dān)的國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“20世紀(jì)世界城市化轉(zhuǎn)型研究”來(lái)談一談一些認(rèn)識(shí)。

一

筆者從事城市史研究40年有余，對(duì)世界城市化走勢(shì)的初步判斷是：世界城市發(fā)展有其規(guī)律可循。早期以資源和人口高度集中為主要特征，到一定程度以后，勢(shì)必突破原有地域界限，尋求新的發(fā)展空間，重心轉(zhuǎn)向外圍地區(qū)；在此過(guò)程中，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生明顯變化，兩者互動(dòng)形成地域?qū)嶓w，城市化進(jìn)入一個(gè)新階段；轉(zhuǎn)型的臨界點(diǎn)大致在城市人口超過(guò)總?cè)丝诘陌霐?shù)以上時(shí)。幾年來(lái)課題組對(duì)世界主要區(qū)域和國(guó)家城市化轉(zhuǎn)型進(jìn)行了梳理以及反復(fù)比對(duì)和研究，確認(rèn)這是一個(gè)世界范圍內(nèi)規(guī)律性的走向，“新城市化假說(shuō)”是成立的。

具體來(lái)說(shuō)，世界城市發(fā)展大體經(jīng)歷傳統(tǒng)城市化和新城市化兩大階段。傳統(tǒng)城市化大致相當(dāng)于城市發(fā)展的初期和中期，其主要特征是：人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由農(nóng)村向城市集中；城市規(guī)模由小到大，逐級(jí)遞進(jìn)；城市的空間布局以單中心為主；城市周邊地區(qū)發(fā)展遲緩，郊區(qū)完全處于依附地位，且往往是城市兼并、擴(kuò)充轄區(qū)的預(yù)留空間。這是我們比較熟悉的城市發(fā)展階段，因此可稱為“傳統(tǒng)城市化”，也是城市發(fā)展的必經(jīng)階段。

城市人口超過(guò)農(nóng)村人口，既是傳統(tǒng)城市化的成熟期或稱鼎盛時(shí)期，也是城市發(fā)展的困難期。曾被視為傳統(tǒng)城市化不二法則的高度集中模式面臨挑戰(zhàn)：住宅緊缺、環(huán)境污染、交通擁堵、社會(huì)治安不好等問(wèn)題接踵而至。于是，城市向外圍尋求發(fā)展空間。郊區(qū)開(kāi)闊的空間和宜居環(huán)境，以及交通等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，構(gòu)成明顯的比較優(yōu)勢(shì)。故此，城市和郊區(qū)之間的“推力”和“拉力”此消彼長(zhǎng)，居民和企業(yè)“用腳投票”，制造業(yè)、零售業(yè)外移，人口隨之外遷。這個(gè)走向標(biāo)志著世界范圍內(nèi)城市發(fā)展重心的轉(zhuǎn)變，從城市的集中型發(fā)展轉(zhuǎn)向相對(duì)分散的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，從單純的人口轉(zhuǎn)移型向結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型過(guò)渡。這是城市化的高級(jí)發(fā)展階段，可稱為“新城市化”。

新城市化的典型標(biāo)志或特征可歸納如下：

其一，城市化發(fā)展重心轉(zhuǎn)向郊區(qū)，人口流動(dòng)從向城市集中改為向郊區(qū)擴(kuò)散，郊區(qū)反客為主，從城市發(fā)展的配角變成主角。當(dāng)然，這種轉(zhuǎn)換并非簡(jiǎn)單的人口和資源的空間位移，而是在轉(zhuǎn)換過(guò)程中進(jìn)行了升級(jí)換代，因此從一開(kāi)始就站在較高的起點(diǎn)上。與此形成鮮明對(duì)照的是中心城市發(fā)展進(jìn)入飽和階段。20世紀(jì)五六十年代，很多城市尤其是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)國(guó)家的大城市人口達(dá)到峰值，此后逐年下降，八九十年代略有反彈，但幅度不大。其地域面積也不再擴(kuò)展。

其二，城市空間結(jié)構(gòu)從單中心向多中心過(guò)渡，形成新的區(qū)域資源配置。少量地理位置鄰近的較大規(guī)模城市組成的大都市區(qū)，自然就具有多中心性質(zhì)。同時(shí)，其他大都市區(qū)郊區(qū)也可能慢慢衍生出居住與就業(yè)功能兼?zhèn)涞幕旌闲猿鞘?，其中少量?guī)模較大的形成次中心，與原有的中心城市共同構(gòu)成多中心格局。這些次中心減少了對(duì)中心城市的依賴，彼此之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益增強(qiáng)，進(jìn)而促成了大都市區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口的多維流動(dòng)，而非城市與郊區(qū)之間單向鐘擺式流動(dòng)。

其三，中心城市與郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能發(fā)生部分置換，中心城市重新定位。制造業(yè)、零售業(yè)等在郊區(qū)獲得廣闊的發(fā)展空間，開(kāi)始具備部分取代中心城市的功能。中心城市在人口和產(chǎn)業(yè)外遷的同時(shí)，也完成了功能的轉(zhuǎn)變，其制造業(yè)中心特征弱化，服務(wù)性功能增強(qiáng)，開(kāi)始具有高端服務(wù)業(yè)和管理中心的特征。這個(gè)新定位，并未削弱中心城市在大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)中的核心作用，反而有助于強(qiáng)化之。

其四，城市與郊區(qū)的區(qū)別淡化，“城”“鄉(xiāng)”這兩個(gè)傳統(tǒng)的地域概念已不能準(zhǔn)確概括新的人口分布趨向，城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展，合二為一，形成新的地域?qū)嶓w，一般稱“大都市區(qū)”。形成大都市區(qū)后，中心城市和郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源得到優(yōu)化和重組，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的綜合性和整體性優(yōu)勢(shì)得到較大程度的釋放，大都市區(qū)取代城市成為城市化的空間載體、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭。

鑒于傳統(tǒng)的“城市”概念無(wú)法解釋這種新的城市化現(xiàn)象，很難有區(qū)別地反映城市發(fā)展的實(shí)際，很多國(guó)家和地區(qū)相繼出臺(tái)新的概念。美國(guó)1910年最早出臺(tái)“大都市區(qū)”概念，而且隨著時(shí)間的推移不斷完善。到2000年的美國(guó)人口統(tǒng)計(jì)中，已檢索不到城市和鄉(xiāng)村，取而代之的是大都市區(qū)和非大都市區(qū)。同樣，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、加拿大和日本等國(guó)相繼出臺(tái)“大都市郡”“城市化區(qū)域”“城市區(qū)域”“都市化地區(qū)”“統(tǒng)計(jì)大區(qū)”“人口統(tǒng)計(jì)大都市區(qū)”“都市圈”等新概念。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也于2007年起正式采用“都會(huì)區(qū)”概念，以界定市縣統(tǒng)合的現(xiàn)實(shí)。各國(guó)家和地區(qū)對(duì)“大都市區(qū)”的定義盡管有所不同，但對(duì)大都市區(qū)空間結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)是統(tǒng)一的，都包括核心區(qū)和邊緣區(qū)兩部分，或稱中心城市和郊區(qū)縣域；都是以城市的實(shí)際影響范圍即功能區(qū)域?yàn)橐罁?jù)，不受行政區(qū)劃的限制。它們的差別主要反映在指標(biāo)范圍的選取上。

在人們的實(shí)際生活中，“城市”抑或“大都市區(qū)”已經(jīng)不僅僅是概念問(wèn)題，而且成為某種思維定式。如今火熱的“灣區(qū)”概念就源自舊金山，“灣區(qū)”也順其自然地成了“大都市區(qū)”的代名詞?！按蠹~約、大倫敦、大東京”等稱呼人們也是耳熟能詳，傳統(tǒng)的城市概念已逐漸淡化。

由于各國(guó)或地區(qū)的情況不同，城市化轉(zhuǎn)型并非齊步走。英國(guó)在傳統(tǒng)城市化方面起步早，因此城市化轉(zhuǎn)型也于19世紀(jì)末先行啟動(dòng)；緊隨其后的美國(guó)于20世紀(jì)初開(kāi)始轉(zhuǎn)型，勢(shì)頭猛，規(guī)模大，影響面廣；西歐、澳大利亞和新西蘭，亞洲的日本、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的城市化轉(zhuǎn)型是在20世紀(jì)中期；到七八十年代，一向被抨擊過(guò)度城市化的拉美也出現(xiàn)轉(zhuǎn)型，由此構(gòu)成世界范圍內(nèi)恢宏的城市化轉(zhuǎn)型現(xiàn)象。時(shí)至今日，在這些國(guó)家或地區(qū)，大都市區(qū)人口已占其總?cè)丝诘陌霐?shù)以上，德國(guó)、以色列、美國(guó)、加拿大、瑞士、英國(guó)和日本等更是高達(dá)70%，甚至80%。當(dāng)然，并非所有大都市區(qū)都均衡發(fā)展，規(guī)模較大的大都市區(qū)實(shí)力強(qiáng)，其人口增長(zhǎng)速度也更快。若干地理位置鄰近的大都市區(qū)形成大都市連綿帶，成為世界范圍內(nèi)新城市化的地標(biāo)。

大都市區(qū)的核心是城鄉(xiāng)一體化，這是區(qū)別傳統(tǒng)城市化和新城市化的重要標(biāo)志。而城鄉(xiāng)互動(dòng)，是城鄉(xiāng)一體化的根本保證。在新城市化時(shí)期，郊區(qū)抵制兼并的最有力武器是地方自治，亦即平等的發(fā)展權(quán)利，這是城鄉(xiāng)互動(dòng)的前提。在梳理各國(guó)或地區(qū)文獻(xiàn)中我們看到，很多實(shí)行地方自治。如日本的“市町村”與“都道府縣”在法律上地位都是平等的；法國(guó)“大區(qū)、省、市鎮(zhèn)”三級(jí)地方行政區(qū)劃是平等的，市鎮(zhèn)享有很大的自主權(quán)；美國(guó)城市和縣等其他地方政府也沒(méi)有等級(jí)之分。在這些國(guó)家或地區(qū)，就地域面積而言，縣（郡）的規(guī)模最大，其境內(nèi)可能分布著數(shù)量不等的城市，但縣與這些城市之間沒(méi)有法律上的隸屬關(guān)系?？h域經(jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)的開(kāi)放性，承擔(dān)著很多境內(nèi)城市的公共服務(wù)。隨著城市發(fā)展重心的轉(zhuǎn)移，縣域經(jīng)濟(jì)的作用日益凸顯，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化自然是水到渠成。

當(dāng)然，向新城市化過(guò)渡并非一帆風(fēng)順，也伴生一些負(fù)面問(wèn)題，比較突出的有：其一，郊區(qū)地域蔓延，造成資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)，以美國(guó)最為典型。其二，居住區(qū)隔離。在很多國(guó)家或地區(qū)，下層居民蝸居在市中心區(qū)，而郊區(qū)成了富庶居民的“專屬領(lǐng)地”，那里的部分街區(qū)甚至豎起圍墻，成為門(mén)禁社區(qū)。這在美國(guó)和拉美部分國(guó)家或地區(qū)已成為日益突出的問(wèn)題。其三，地方政府零碎化或稱“巴爾干化”。政府職能和公共服務(wù)被分解到諸多部門(mén)固然有助于專業(yè)化管理和服務(wù)，但有時(shí)分割得過(guò)于瑣碎，往往把人們搞得一頭霧水，不得其門(mén)而入。這些都使城鄉(xiāng)互動(dòng)的成效打了折扣。對(duì)此我們應(yīng)該有清醒的認(rèn)識(shí)，但也不能因噎廢食，以此否定城鄉(xiāng)互動(dòng)的積極作用和城市化總體走向。

二

中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，城市化一路高歌猛進(jìn)，可圈可點(diǎn)。到2011年，城鎮(zhèn)人口超過(guò)總?cè)丝诘囊话?。這標(biāo)示著，中國(guó)城市化已抵達(dá)發(fā)展階段的臨界點(diǎn)，是否轉(zhuǎn)型、如何轉(zhuǎn)型已成非常緊迫的戰(zhàn)略抉擇，理應(yīng)提上日程。但出于種種原因，中國(guó)依然追求資源和人口高度集中模式，求大求快，做大做強(qiáng)，在傳統(tǒng)城市化的圈子里打轉(zhuǎn)，與世界城市化走勢(shì)相去甚遠(yuǎn)。這表現(xiàn)在：

第一，城市化過(guò)快過(guò)熱，資源和人口高度集中。近20年每年城市化比例上升1.0到1.4個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他國(guó)家或地區(qū)相同歷史階段的發(fā)展速度。據(jù)2020年第七次全國(guó)人口普查，城鎮(zhèn)人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤堰_(dá)到63.89%。而且，在行政級(jí)別的加持下，大城市過(guò)多，中小城市偏少。全國(guó)600多個(gè)城市，有100多個(gè)百萬(wàn)人口大城市（市區(qū)人口，不包括市轄縣），其中30多個(gè)人口更在200萬(wàn)以上。世界300萬(wàn)人口以上的城市91個(gè)，中國(guó)有近三分之一。中國(guó)大城市地域面積動(dòng)輒上千乃至上萬(wàn)平方公里，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)世界大城市平均水平。

第二，城鄉(xiāng)二元體制和市管縣體制下，郊區(qū)依附于城市，沒(méi)有自主性。城市大興土木，超前發(fā)展，郊縣嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致巨大的城鄉(xiāng)差異。

第三，城市之間的聯(lián)動(dòng)程度還很低，依然處于以單中心為主的發(fā)展階段。中國(guó)城市大多數(shù)是以行政區(qū)劃為界限，幾乎所有的資源都是按照行政區(qū)域配置的。行政等級(jí)越高的城市，福利越好，自我循環(huán)越強(qiáng)，這就使外部的要素很難雙向流通，結(jié)果形成虹吸效應(yīng)，出現(xiàn)“大樹(shù)底下不長(zhǎng)草”的尷尬局面。單中心發(fā)展，一家獨(dú)大，北京就是例子。

對(duì)周邊地域的兼并是傳統(tǒng)城市化時(shí)期城市擴(kuò)張的特有現(xiàn)象，時(shí)至今日中國(guó)依然樂(lè)此不疲。近年風(fēng)行一時(shí)的縣改區(qū)，更是將此推向極致。這個(gè)舉措始于20世紀(jì)八九十年代，拉開(kāi)了城市地域擴(kuò)張的序幕。據(jù)民政部數(shù)據(jù)，2010年底，中國(guó)有1461個(gè)縣，853個(gè)市轄區(qū)；2020年底，縮減至1312個(gè)縣，市轄區(qū)數(shù)量增至973個(gè)。這意味著10年間，全國(guó)共撤銷了149個(gè)縣，增加了120個(gè)市轄區(qū)。通過(guò)縣改區(qū)，北、上、廣、深四大“一線城市”以及南京、武漢等省會(huì)城市進(jìn)入“無(wú)縣時(shí)代”。表面上看，這是擴(kuò)大了市區(qū)發(fā)展空間，“城市擴(kuò)容”，提升了重點(diǎn)城市的地位和經(jīng)濟(jì)總量，但無(wú)形中也為地方政府圈地、搞土地城市化開(kāi)了方便之門(mén)。而圈進(jìn)來(lái)的農(nóng)民就地變成了市民，很多依然打著“赤腳”，并沒(méi)有完成從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。片面地?cái)U(kuò)大城市行政區(qū)，不啻假性城市化，形成一些“偽中心城市”和“偽超大城市”。盡管縣改區(qū)在某些城市或地區(qū)有必要性和可行性，但總體而言，由其引發(fā)的弊端是不可小覷的。

縣改區(qū)后，很多城市的市區(qū)面積迅速膨脹。例如，崇明島是中國(guó)第三大島，面積1200多平方公里（島西北部一小塊屬江蘇），堪比整個(gè)紐約市面積，或相當(dāng)于20個(gè)曼哈頓島，2016年居然變更為上海的一個(gè)區(qū)。至此，上海6340.5平方公里市域均成為市區(qū)！其實(shí)，這不值得大驚小怪，省會(huì)城市長(zhǎng)春、武漢、濟(jì)南、長(zhǎng)沙和南寧在縣改區(qū)后市區(qū)面積都達(dá)到7000平方公里以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)上海。當(dāng)然，在此方面北京依然遙遙領(lǐng)先。北京早在1986年就在全國(guó)率先撤縣設(shè)區(qū)。到2015年密云、延慶兩縣改區(qū)后，北京1.641萬(wàn)平方公里的市域就全部變成市區(qū)了，續(xù)寫(xiě)了全國(guó)最大的單中心城市的歷史，在世界范圍內(nèi)也罕有其匹。

從中華人民共和國(guó)成立到20世紀(jì)80年代初，中國(guó)市縣政府總體上屬于“分治”，即由省政府分別管轄城市和農(nóng)村地區(qū)。這在總體上適應(yīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和地方政府發(fā)展實(shí)際。80年代以來(lái)，為配合改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、以城帶鄉(xiāng)，開(kāi)始推行“市管縣”，這就為后來(lái)的走向埋下了伏筆。一度有少量縣改市，但1997年凍結(jié)。之后縣改區(qū)成為城市發(fā)展的新機(jī)遇，很多地方蜂擁而上。從“市管縣”到“縣改區(qū)”，城市越做越大，幾近失控，變相加劇城鄉(xiāng)差異，城市病也有增無(wú)已。很多城市在新兼并的區(qū)域大量建造新區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)、保稅區(qū)以及田園城市等，聽(tīng)起來(lái)高端、大氣、上檔次，但確實(shí)也有很多成為爛尾工程。盲目建設(shè)后果堪憂。

因此，2021年全國(guó)“兩會(huì)”期間，國(guó)家發(fā)改委副主任胡祖才在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示“超大城市要?jiǎng)澏ú?jiān)守城市開(kāi)發(fā)邊界，慎重撤縣設(shè)區(qū)”。2022年又出臺(tái)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，慎重從嚴(yán)把握撤縣（市）改區(qū)。2022年的《政府工作報(bào)告》中更是明確，嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)，“穩(wěn)步推進(jìn)城市群、都市圈建設(shè)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。政策從“慎重”到“慎重從嚴(yán)”，再到“嚴(yán)控”。隨后，2022年5月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》，把縣城推到城市發(fā)展的“C位”。應(yīng)該說(shuō)，這是城市化走向正軌的舉措，值得肯定。

中國(guó)城市化走入誤區(qū)，學(xué)術(shù)界也是有責(zé)任的。在縣改區(qū)大潮中，學(xué)界喝彩聲不斷，近年發(fā)的幾百篇文章對(duì)此均贊譽(yù)有加。有些研究認(rèn)為這樣可以實(shí)行一體化、扁平化管理；也有的認(rèn)為，縣改區(qū)后，雖然獨(dú)立性有所削弱，但市轄區(qū)屬于城區(qū)，與城市連為一體，規(guī)劃統(tǒng)一，公共服務(wù)統(tǒng)一，有利于中心城區(qū)資源向周邊輻射轉(zhuǎn)移；“撤縣設(shè)區(qū)”不僅名頭上更加“好聽(tīng)”，還能擴(kuò)大市區(qū)范圍，提高城區(qū)人口規(guī)模，從而進(jìn)一步提升城市能級(jí)，有利于整個(gè)城市的發(fā)展，是可持續(xù)發(fā)展的必然要求。有些文章標(biāo)題奪人眼球，無(wú)意中也道出背后的真實(shí)動(dòng)因——《從縣到區(qū)，一字抵萬(wàn)金》《崇明撤縣改區(qū)，樓市發(fā)展迎來(lái)新機(jī)遇》。僅有幾篇持異議的，也是在技術(shù)細(xì)節(jié)上做文章。與國(guó)外進(jìn)行比較的僅有一篇，還是泛泛而談如何助農(nóng)。“兩辦”文件一出臺(tái)，又都跟著180度大轉(zhuǎn)彎，忙不迭地歷數(shù)縣改區(qū)的種種弊端。這個(gè)現(xiàn)象，顯然不是科學(xué)的態(tài)度。

事實(shí)上，中國(guó)某些地區(qū)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，縣域經(jīng)濟(jì)日益興盛，新城市化格局已初露端倪。全國(guó)397個(gè)縣級(jí)市（不含港澳臺(tái)），其中人口超過(guò)百萬(wàn)的有50多個(gè)，下面還有一批人口超過(guò)50萬(wàn)的超級(jí)鎮(zhèn)。大量中小城市已悄然崛起，對(duì)傳統(tǒng)城市化構(gòu)成挑戰(zhàn)；它們向新城市化轉(zhuǎn)型，如箭在弦，蓄勢(shì)待發(fā)，亟待沖破傳統(tǒng)城市化的窼臼。

浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，義烏、諸暨、慈溪、余姚等都是實(shí)力強(qiáng)勁的百?gòu)?qiáng)縣市，其經(jīng)濟(jì)總量甚至比國(guó)內(nèi)某些地級(jí)市還要多。2013年，號(hào)稱“浙北第一縣”的長(zhǎng)興抵制湖州市兼并，最后湖州市不得不“暫緩撤縣”。此外，湖北的大冶抵制黃石的兼并，江蘇的揚(yáng)中抵制鎮(zhèn)江的兼并，四川的廣漢抵制德陽(yáng)的兼并，都曾轟動(dòng)一時(shí)。這些縣對(duì)城市兼并說(shuō)“不”，當(dāng)仁不讓，釋放了一個(gè)信號(hào)：縣域經(jīng)濟(jì)不可小覷，市場(chǎng)在倒逼城市化轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)互動(dòng)、統(tǒng)籌發(fā)展勢(shì)在必行。

也有一些城市在傳統(tǒng)城市化和新城市化的取舍方面左右為難，面臨轉(zhuǎn)型的陣痛，福建省泉州市就是典型個(gè)案。泉州坐擁5個(gè)全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，4個(gè)千億GDP縣，都是超大規(guī)模，可謂“金字招牌”。其中晉江人口2022年207萬(wàn)多，在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中僅次于昆山，單挑很多大城市。這就形成幾個(gè)次中心，如眾星捧月，與泉州呈拱衛(wèi)之勢(shì)。這種“多中心”的空間結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)于傳統(tǒng)城市化階段的單中心結(jié)構(gòu)。從城市發(fā)展走勢(shì)看，這恰恰是泉州發(fā)展?jié)摿λ冢嵌嘀行拇蠖际袇^(qū)的理想坯子。不過(guò)，泉州主城區(qū)人口遠(yuǎn)不如晉江，和石獅、南安相比優(yōu)勢(shì)也不明顯，很多泉州人對(duì)此憂心忡忡，認(rèn)為“弱市強(qiáng)縣”是泉州發(fā)展的瓶頸，希望通過(guò)縣改區(qū)改變這個(gè)局面，做大做強(qiáng)。但幾個(gè)大縣各有所圖，對(duì)此敬而遠(yuǎn)之，“大泉州”的構(gòu)想可望而不可即。同樣令人尷尬的是，縣改區(qū)的路走不通，中心城區(qū)人口達(dá)不到300萬(wàn)的門(mén)檻讓泉州沒(méi)有資格建造地鐵；而沒(méi)有地鐵，泉州“弱市強(qiáng)縣”的局面就難以破解。這就形成“兩頭堵”。地鐵夢(mèng)碎，強(qiáng)市夢(mèng)亦難圓，泉州人很“憋屈”。經(jīng)濟(jì)總量破萬(wàn)億、在福建各城市多年穩(wěn)居前列的泉州不能建地鐵，確實(shí)匪夷所思。顯然，這是捧著“金飯碗”要飯吃，好端端的大都市區(qū)被傳統(tǒng)城市化思路套牢了。

三

傳統(tǒng)城市化模式已成中國(guó)城市發(fā)展的瓶頸，必須突破；向新城市化轉(zhuǎn)型，大勢(shì)所趨，時(shí)不我待。而打造新型城鄉(xiāng)關(guān)系是其中關(guān)鍵一環(huán)。從這里入手，有很多工作要做，擇其犖犖大者概述于下：

第一，要觀念轉(zhuǎn)變和理論創(chuàng)新。城市化要盡快轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這不是權(quán)宜之計(jì)，也不是對(duì)策，而是要提升到城市發(fā)展戰(zhàn)略高度上。要有一個(gè)觀念上的革命，盡快啟動(dòng)以城鄉(xiāng)互動(dòng)為前提的轉(zhuǎn)型，而不是做大做強(qiáng)，把眼睛盯在城市上，居高臨下看待城鄉(xiāng)關(guān)系。中心城市和郊區(qū)是大都市區(qū)的兩個(gè)有機(jī)組成部分，不宜厚此薄彼，更不宜局限于郊區(qū)化的探討。城市化轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)就是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了變化，從城市主導(dǎo)、鄉(xiāng)村依附轉(zhuǎn)變到城鄉(xiāng)互動(dòng)、統(tǒng)籌發(fā)展。所以，調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系是世界城市發(fā)展的基本走勢(shì)，也是中國(guó)城市化要突破的瓶頸和需要應(yīng)對(duì)的首要任務(wù)。

隨著中國(guó)城市化的快速發(fā)展，中國(guó)的城市化研究也進(jìn)入“高增長(zhǎng)期”，相關(guān)介紹與研究林林總總，其中多有建樹(shù)，但是，尚未認(rèn)識(shí)到區(qū)域城市化已成為新的規(guī)律性現(xiàn)象，對(duì)傳統(tǒng)城市化理論沒(méi)有提出質(zhì)疑或修正，或是說(shuō)，還停留在傳統(tǒng)城市化理論的認(rèn)識(shí)水平上。傳統(tǒng)城市化理論強(qiáng)調(diào)人口的集中和城市數(shù)量及其自身規(guī)模的擴(kuò)大，主要適用于闡釋城市化從初期到中期即“單中心集中型城市化”的基本規(guī)律和問(wèn)題，對(duì)于城市化的很多新現(xiàn)象和新問(wèn)題無(wú)法解讀，更難以為中國(guó)城市的進(jìn)一步發(fā)展提供理論支持。這已經(jīng)成了城市化理論研究方面的“盲區(qū)”，有必要修正。

修正的基本思路應(yīng)該是：從大都市區(qū)的宏觀視角切入，統(tǒng)籌考慮城市與郊區(qū)，而不是將注意力僅僅局限于城市本身，以城市這個(gè)帶有“封閉性”的地域單位來(lái)應(yīng)對(duì)目前已經(jīng)高度一體化的區(qū)域問(wèn)題。真正的城市規(guī)劃必然是區(qū)域的。前面提到的泉州現(xiàn)象，如果順應(yīng)時(shí)代潮流，從大都市區(qū)的思路籌劃其發(fā)展，并獲得國(guó)家有關(guān)部門(mén)的認(rèn)可，劣勢(shì)立馬變優(yōu)勢(shì)。在這個(gè)意義上說(shuō)，沒(méi)有全部撤縣建區(qū)，反而因禍得福，是泉州的一大幸事！

城鄉(xiāng)一體化的目的不是要“化掉”農(nóng)村，不是全盤(pán)城市化，不能用建設(shè)城市的方式建設(shè)農(nóng)村，從而消滅鄉(xiāng)村；也不是要將鄉(xiāng)村變成城市的附庸，變?yōu)槌鞘械摹芭杈啊被颉昂蠡▓@”。在一定時(shí)期，發(fā)展重心應(yīng)適當(dāng)外移，盡可能實(shí)現(xiàn)城市之間以及城鄉(xiāng)之間的互動(dòng)與對(duì)接，沖破傳統(tǒng)城市化的藩籬，解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡；并要注意發(fā)揮地方積極性，增強(qiáng)大都市區(qū)整體實(shí)力和發(fā)展后勁。

傳統(tǒng)城市化階段，城鄉(xiāng)關(guān)系的重心在“城”；新城市化階段，城鄉(xiāng)關(guān)系的重心在“鄉(xiāng)”。

第二，要遵循市場(chǎng)配置資源、要素的規(guī)律，形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。城市發(fā)展總體戰(zhàn)略的修正宜提上日程?？刂拼蟪鞘幸?guī)模，積極發(fā)展中小城市，提升縣域經(jīng)濟(jì)的作用，已成當(dāng)務(wù)之急。大城市太大，中小城市太少，頭重腳輕，需要改變。中國(guó)城市建制門(mén)檻太高，卡得太死。無(wú)論是與發(fā)達(dá)國(guó)家還是與發(fā)展中國(guó)家比，中國(guó)城市數(shù)量都是偏低的。其他國(guó)家，中小城市遍地開(kāi)花，地方自主性和積極性有保障。例如，新城市化方面最有典型意義的荷蘭蘭斯塔德地區(qū)，地域面積8287平方公里，總?cè)丝?10萬(wàn)，共有175個(gè)城市。另如，美國(guó)舊金山灣區(qū)，面積2.3萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?09萬(wàn)，城市總計(jì)104個(gè)；總?cè)丝?億多的美國(guó)擁有城市的數(shù)量多達(dá)2萬(wàn)個(gè)。這樣看來(lái)，即使中國(guó)現(xiàn)有的幾萬(wàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建制為城市，也不為過(guò)。何況中國(guó)還有一批人口在50萬(wàn)以上的超級(jí)鎮(zhèn)，其GDP比肩某些地級(jí)市，超過(guò)二三十萬(wàn)人口的鎮(zhèn)就更多了。如果放寬對(duì)城市建制的限制，即可打造全新的城市化格局。

第三，概念和行政區(qū)劃要調(diào)整。目前中國(guó)幾乎所有城市管理和統(tǒng)計(jì)都是根據(jù)行政地域范圍進(jìn)行的，實(shí)施等級(jí)化管理。但是由于城市行政范圍往往與城市功能地域不相吻合，不能確切反映城市的作用，因而給城市統(tǒng)計(jì)、城市規(guī)劃和城市管理帶來(lái)諸多不便。因此，在及時(shí)構(gòu)建新的城市化理論的同時(shí)，出臺(tái)類似“大都市區(qū)”的概念是十分必要的。

目前倡導(dǎo)的“同城化”“城市群”“城市聯(lián)盟”“中心城市”“都市圈”“大灣區(qū)”“城市聯(lián)盟”“巨型城市”“大都市區(qū)”“大都市圈”“主體功能區(qū)”等新概念，試圖對(duì)新城市化現(xiàn)象進(jìn)行詮釋。但無(wú)論使用哪一個(gè)概念，都應(yīng)該體現(xiàn)“城市+郊區(qū)”這一新城市化的本質(zhì)特征，而不應(yīng)該是“城市+城市”，用放大版的城市來(lái)曲解新的城市化模式。中國(guó)的城市，從規(guī)模上看，相當(dāng)或遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他國(guó)家或地區(qū)的大都市區(qū)，但由于概念不對(duì)等、性質(zhì)不對(duì)等、地域范圍不對(duì)等，與它們無(wú)法對(duì)話。所以，明確“大都市區(qū)”概念的內(nèi)涵是必需的環(huán)節(jié)。比較而言，“大都市區(qū)”或“大都市圈”概念更能準(zhǔn)確反映城鄉(xiāng)互動(dòng)、同步發(fā)展的實(shí)際。

與此相關(guān)的配套改革是要淡化城市的政治和行政級(jí)別色彩，特別是改變市管縣的體制，實(shí)施地方自治。這是保證城市化重心向郊縣轉(zhuǎn)移、保障地方權(quán)利并發(fā)揮地方積極性的必要舉措和制度性保障。市管縣是“強(qiáng)市弱縣”的尚方寶劍，城鄉(xiāng)差別的癥結(jié)所在，這個(gè)套不解，城市化重心向郊縣轉(zhuǎn)移、構(gòu)建大都市區(qū)就是一句空話。

*作者簡(jiǎn)介：王旭，廈門(mén)大學(xué)歷史系教授（福建 廈門(mén) 361005）。