摘" " " 要：城鎮(zhèn)化背景下村莊存在權威資源衰落和鄉(xiāng)村治權弱化的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村治理趨向協(xié)作型治理。協(xié)作是多個治理主體通過正式、非正式方式共同創(chuàng)建規(guī)則和結構進行交互的過程，協(xié)作型治理依靠組織性運作機制和程序性運作機制實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理體系的優(yōu)化。分析城郊L村協(xié)作型治理的基礎和治理機制可以為鄉(xiāng)村向城市的過渡轉變提供一個良好的發(fā)展模式和樣版，反思新時期的鄉(xiāng)村關系轉變，實現(xiàn)有效治理。

關" 鍵" 詞：鄉(xiāng)村治理;協(xié)作;有效治理;鄉(xiāng)村關系

中圖分類號：D422.6" " " 文獻標識碼：A" " " 文章編號：1007-8207（2024）03-0117-12

一、背景與問題進路

黨的十九大報告指出：“轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府?！盵1]黨的二十大報告提出：“完善協(xié)商民主體系，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商，健全各種制度化協(xié)商平臺，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展?！盵2]服務型政府是以社會發(fā)展和人民群眾的共同利益為出發(fā)點，以為人民服務為宗旨并承擔相應服務職責的現(xiàn)代政府治理模式。建設服務型政府是我國行政體制改革的基本方向和重要內容。[3]服務型政府的建立，改變了以往國家和農(nóng)民的資源輸送關系，引發(fā)了基層社會的治理形態(tài)和治理手段的巨大變化。城鎮(zhèn)化進程的推進一定程度上給鄉(xiāng)村輸入了國家資源，但也加劇了鄉(xiāng)村與城市之間的矛盾，產(chǎn)生了村民征地拆遷糾紛、鄉(xiāng)村人口的流失、環(huán)境污染等一系列的問題，使鄉(xiāng)村的政治文化面貌也發(fā)生了巨大的變化。城鎮(zhèn)化讓村民離開了土地，改變了村莊的生產(chǎn)生活方式和村民的生計、養(yǎng)老模式，改變了國家資源輸入的方式，影響了村民的思維方式，也改變了村莊村干部和村民的相處模式，進而對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生深遠影響。

在對村莊治理主體的研究中，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理主體從地方自治主體宗族、鄉(xiāng)紳[4]到國家—宗族的二元對立[5]，再到“簡約治理”[6]，現(xiàn)又轉變?yōu)橐源褰M干部為主體的鄉(xiāng)村治理主體。村級組織的功能從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中的準官方自治性組織轉變?yōu)閲铱刂葡螺斎雵艺摺⒎梢?guī)范的半自治組織再到《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）規(guī)定的享有自治權的村民組織。隨著分稅制改革的進行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村莊的財權和事權，村莊必須依附鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能生存;鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革精簡了行政機構和人員，從而將大量的基層工作下壓到鄉(xiāng)村一級，村級組織逐漸融入到政府制度化體制當中。上級政府為了加強對鄉(xiāng)村的管理，實行黨政干部交叉任職，鄉(xiāng)村書記、主任一肩挑，村級組織日趨行政化。

對于協(xié)作型治理的研究，學界側重于協(xié)調治理，主要從組織角度和跨區(qū)域、部門角度進行論述。組織角度主要研究不同機構、部門間的互動關系，強調通過各種行政策略來獲取組織所需的資源。[7]公共管理學界提出了“元治理”以及有效治理等概念對治理理論進行了完善?！霸卫怼笔侵浮爸卫淼闹卫怼?，旨在對市場、國家、公民、社會等治理形式、力量或機制進行宏觀安排，重新組合治理機制。[8]社會學者以項目制運作過程為例，解釋了項目在基層的運作走向了以“撮合”“協(xié)調”為重要手段的“協(xié)調型”的政權邏輯，“協(xié)調型”政權的內生困境表現(xiàn)為“結構弱化”與“功能強化”之間的張力。[9]國外學者針對跨區(qū)域治理提出了不同的研究思路，有的提出“要素架構”和“過程架構”的分析框架，有的將協(xié)調過程分為先行、過程、結果三個階段，還有將協(xié)調的過程理解為一個由五個可變維度組成的復雜結構：治理、管理、組織自治、相互關系和規(guī)范。[10]筆者所論述的鄉(xiāng)村的協(xié)作型治理和宏觀上的協(xié)調治理不同，與跨部門、跨區(qū)域的協(xié)同治理也不相同。協(xié)作型治理是在城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村對有限的治理資源進行組合、安排，以達到最佳的治理效果。協(xié)作型治理的前提是多元化的治理主體，而鄉(xiāng)村在其中并不處于領導地位，沒有實際的治理權力，只能依靠斡旋在各個治理主體之中，對治理主體的治理資源進行組合、協(xié)調，在長期的協(xié)商、承諾和磨合的過程中形成一套規(guī)則體系，協(xié)作多個治理主體的力量解決村莊糾紛和矛盾，維持村莊的秩序。伴隨著村莊內生權威的衰落和村干部治權的喪失和基層政權的治理資源以及鄉(xiāng)村組織凝聚治理資源能力的削弱，城鎮(zhèn)化改變了村莊村干部和村民的相處模式，導致鄉(xiāng)村社會的治理形態(tài)和治理手段都發(fā)生了歷史性變化。鄉(xiāng)村治理中最重要的問題不是治理技術，而是治理資源問題。[11]因此，如何調動資源，對治理過程和結果進行全面、系統(tǒng)的把控就至關重要。村莊本身缺乏治理資源和治理能力，鄉(xiāng)村的治理越來越傾向于協(xié)調和調動各種資源的協(xié)作型治理。村干部是村莊治理的主體，為了完成上級安排的各項任務目標和維持穩(wěn)定的鄉(xiāng)村秩序，需要依靠調動上級權威資源和各種行政、司法資源來完成對于鄉(xiāng)村的管理，這主要體現(xiàn)在日常管理和完成中心工作方面。以往鄉(xiāng)村治理中的論述把目光放在鄉(xiāng)村治理主體、治理規(guī)則之上，而極少對村莊治理中協(xié)作資源型治理進行關注。筆者以鄂西城郊L村為例，通過對村級組織功能的分析來闡述協(xié)作型治理的內涵及其運行機制。文中的資料和數(shù)據(jù)均來自筆者在鄂西L村調研中搜集的政府文件、數(shù)據(jù)資料和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員、村民的訪談記錄。

二、鄉(xiāng)村協(xié)作型治理的基礎

（一）協(xié)作的界定

協(xié)作是治理主體通過正式和非正式協(xié)商方式進行交互的過程，創(chuàng)建共同的規(guī)則和結構來協(xié)調他們的行為方式，這是一個涉及共同規(guī)范和互利互動的過程。這一定義表明協(xié)作的集體行動比合作具有更高的層次。協(xié)作是“共享創(chuàng)建”的發(fā)現(xiàn)行為或過程，通過做一些新的或不同的事情來創(chuàng)造新的價值。[12]合作和協(xié)作在相互作用、整合、承諾和復雜性方面的深度不同，協(xié)作通過重復的協(xié)商、非正式的承諾和私人關系進行集體行動，而不是依賴于正式的制度結構（協(xié)議、標準的操作流程等），協(xié)作是一個過程性的發(fā)展過程。

（二）協(xié)作的基礎

⒈村級事務的行政化。行政就是政府管理體制，即作為行政行為的國家政策執(zhí)行的過程以及對國家政策目標的行政追求。[13][14]政府的管理體制為協(xié)作的運行提供了前提條件，政府對鄉(xiāng)村采取的管理體制是一種黨委領導下的村莊自治體制，鄉(xiāng)村的管理體制結合了項目資源下鄉(xiāng)、服務型政府的建立。但是在實際運行中鄉(xiāng)村并不完全是一個自治主體，而是帶有了行政化的色彩。鄉(xiāng)村治理的常態(tài)是鄉(xiāng)村為了完成國家的政策、任務而疲于奔命，應付上級下發(fā)的各項任務工作，村級組織日趨行政化。這種行政化具有雙向作用：一方面強化了鄉(xiāng)村對上級政府命令的服從性，另一方面增強了上級政府對鄉(xiāng)村的各項扶持和協(xié)作。協(xié)作是行政機關、部門和鄉(xiāng)村治理主體共同的集體行為。行政資源是協(xié)作得以進行的重要資源，也是協(xié)作中調取的基本資源。

⒉鄉(xiāng)村治理轉型的需求。目前，我國政府的角色和任務逐漸轉向建立服務型政府，但是政府公共服務政策的推行延續(xù)了上級政府向下級發(fā)包任務、層層加碼，下級政府應付上級檢查考核的邏輯。基層政府面臨的綜合治理任務日漸沉重，治理需求具有多元化和復雜化的特點，因此，必須加強基層治理能力。稅費改革的進行改變了之前的干群關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部亟需熟悉村莊、能夠動員村莊的力量來輔助管理鄉(xiāng)村。而鄉(xiāng)村治理資源有限，只有通過協(xié)調其他治理資源的方式才能完成鄉(xiāng)村治理和維持鄉(xiāng)村秩序。

⒊工作中的信任建立。在協(xié)作中，個體協(xié)作伙伴通常只有在其他協(xié)作伙伴表現(xiàn)出同樣的意愿時，才會表現(xiàn)出協(xié)作的意愿。信任是協(xié)作的核心組成部分，需要大量的時間進行培養(yǎng)，但其更快地降低了復雜性和交易成本。信任是通過鄉(xiāng)村治理主體和上級政府、部門在長期的工作、協(xié)商和承諾的過程中建立起來的，信任關系的建立源自多個方面。日常工作的合作關系建立了信任關系，政府科層化體制確立的上下級隸屬關系強化了信任。工作合作關系是協(xié)作伙伴信任其他參與者的基礎。合作關系的成功在伙伴之間建立了人際信任，信任的增加又引發(fā)了共同利益的擴大，從而促進了對新行政治理舉措的更多支持。這種信任并不意味著每個人都必須就可能的最佳解決方案達成一致，而意味著一旦做出決定，他們必須愿意支持。

⒋共同的價值認同。共同價值認同的基礎是共同利益或互補性?；パa性是指與某一網(wǎng)絡有聯(lián)系的各方同意放棄以損害他人利益為代價追求自身利益的權利。[15]當一方擁有另一方需要的或可以從中受益的獨特資源（技能、權力、專業(yè)知識或資金）時，就會出現(xiàn)互惠。上級政府、部門和鄉(xiāng)村之間其實是存在一種互惠互利的關系，上級政府需要通過鄉(xiāng)村執(zhí)行國家政策、任務，搜集信息進行更好的治理;部門也要依賴鄉(xiāng)村完成各項工作。而鄉(xiāng)村需要上級政府解決村莊的糾紛，比如需要政府出面與污染企業(yè)進行溝通等。在鄉(xiāng)村中，每個治理主體都有不同的目標和利益，只有在互惠的時候治理主體才會傾向于進行合作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標除了執(zhí)行國家的指令，更是為了推進地方經(jīng)濟建設，取得良好的政績，在晉升錦標賽中獲勝。[16]職能部門的目標是調動鄉(xiāng)村配合完成部門工作。鄉(xiāng)村的目標性最弱，任務性最重，除了維持鄉(xiāng)村基本的穩(wěn)定秩序，還要配合上級政府、部門完成各項繁瑣的工作。鄉(xiāng)村中的三者關系是互幫互助互惠互利的一種關系，離開了任何一個都不能很好地將工作執(zhí)行下去。比如上級政府、部門會給鄉(xiāng)村分派任務、發(fā)布命令，甚至安排一些根本不屬于鄉(xiāng)村職責范圍內的事務;反過來，鄉(xiāng)村在遭遇到困難、問題時，可以向上級政府或者部門尋求幫助。

⒌村莊內部的治理資源。私人關系作為一種鄉(xiāng)村內部非正式性治理資源，在鄉(xiāng)村實際運行過程中發(fā)揮了重要的作用。特別是隨著農(nóng)村稅費改革和政府財政體制改革的進行，國家通過項目制的方式將資源輸入到村莊?！盃庂Y跑項”就變成了村莊的頭等大事，利用各種關系爭取項目就成了村干部的主要工作。通過私下較多的交流走動、人情往來和幫助解決相關問題，村干部建立起了私人的關系網(wǎng)絡。這種私人關系包括與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、政府部門建立的私人關系，還有村莊內的知名人士、在外工作的黨員、駐村干部、精準扶貧的幫扶對口單位等。村干部良好的私人關系就是可以調動的資源，通過建立私人關系可以直接減少協(xié)商和承諾的時間和成本，順利實現(xiàn)協(xié)作過程。

三、鄉(xiāng)村協(xié)作型治理機制的內在機理

協(xié)作中的治理不是靜態(tài)的，而是一種達成平衡的過程，沒有一個通用的方法。在這種平衡中，協(xié)作伙伴之間的競爭和沖突仍在發(fā)生，關鍵是存在明確的角色和責任、制約機制、具體可實現(xiàn)的目標以及良好的溝通。[17]按照協(xié)作的手段和措施可將協(xié)作機制分為組織性協(xié)作機制和程序性協(xié)作機制。

（一）組織性協(xié)作機制

組織性協(xié)作機制是指協(xié)作的組織載體。在鄂西L村中比較典型的有黨組織領導下的科層組織和工作專班。

⒈科層組織?？茖芋w制在德國社會學家韋伯看來具有任期固定，有清晰的部門職能界限和森嚴的等級制度的特點，以行政效率和程序公正為行政的基本原則。[18]科層組織內部的每一層級的政府都處在科層體制之中，受到科層體制規(guī)則的約束，在科層組織內部容易協(xié)調資源。L村在行政體制改革、農(nóng)業(yè)稅費改革的浪潮和城鎮(zhèn)化的背景下，逐漸呈現(xiàn)出黨組織領導下的村級組織行政化的特征。L村地處城郊，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市區(qū)僅一橋之隔，由于特殊的地理位置因素而成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重點治理對象。從村兩委組成人員的構成來說，村兩委的構成人員全部都是黨員，7名村兩委人員中有5名是支委成員。村民小組長由村干部兼任，黨小組長負責村莊所有的行政事務和黨務。隨著行政體制改革的進行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能部門工作下壓到村莊，原本屬于職能部門的工作現(xiàn)由村莊來完成，L村兩委的工作不堪重負。由于L村的治理事務繁多，L村兩委實行坐班制，早晚按時上下班，村干部呈現(xiàn)職業(yè)化傾向。首先，從村兩委書記和主任的任免來看，書記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命選舉產(chǎn)生，從2018年開始實行書記、主任一肩挑。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握了村兩委的實際控制權。其次，從工作的日常管理來看，任務的分配和辦事流程都是由黨組織牽頭開會或者建立領導小組。最后，從工作考核機制來看，鄉(xiāng)村形成了整體考核機制和條線考核機制相結合的工作考核機制，在黨組織內部又形成了書記領導責任制，除了村干部有考核機制，黨小組長也簽訂了責任狀，將工作責任和工資、獎金直接掛鉤。

在L村，村莊遇到問題先是運用村干部和黨小組長的力量進行解決，超出村莊解決能力范圍且涉及多個部門、領域的問題必須上報上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確定解決方案再分配任務到各個職能部門，由職能部門協(xié)助村莊進行解決。當村莊和職能部門關系比較好的情況下，村莊可以直接求助職能部門進行協(xié)助，這時候職能部門是否出面取決于職能部門和村莊在先前工作關系中建立的信任關系。以L村中銀科技的環(huán)境污染為例：

中銀科技在上世紀90年代D市建立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)時期落戶，該企業(yè)存在嚴重的廢水和廢氣污染，污染排放均未達到安全排放標準，生產(chǎn)企業(yè)和村民居住區(qū)的安全距離也未達到相關要求，嚴重影響了村民的正常生產(chǎn)生活。村民先向村莊反映污染問題，村莊一步步向上反映，對于超標排放和廢水、廢氣的問題，村莊聯(lián)系環(huán)保局，由環(huán)保局進行檢測，環(huán)保局可以下發(fā)限期整改通知書，要求企業(yè)對受損失的農(nóng)作物進行賠償;對于和企業(yè)溝通不暢產(chǎn)生的問題，向上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尋求幫助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出招商部門和企業(yè)進行溝通;對于在安全距離以內的村居，經(jīng)過D市決定，由村莊進行規(guī)劃自建，對安全距離以內的村民進行搬遷，由村委會負責宅基地置換。

中銀科技的污染案例體現(xiàn)了在村莊的積極協(xié)調之下，各協(xié)作主體發(fā)揮各自的積極主動性投入到污染事件的解決之中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、環(huán)保局、D市、村莊有著不同的目標，協(xié)作的過程會對每個治理主體的利益目標進行調和。國家越來越重視環(huán)保工作，將環(huán)保工作作為政府的中心工作。D市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和環(huán)保部門都有完成中心工作考核的目標，而村莊是環(huán)境污染的受害者，有解決環(huán)境污染，維持正常村莊生產(chǎn)生活的目的，這二者的治理目標是一致的。對于治理對象的企業(yè)，雖然為當?shù)靥峁┝舜罅康亩愂帐杖?，但是不能突破中心工作給地方政府帶來壓力。環(huán)保工作的要求超過了企業(yè)稅收帶來的收益，地方政府為平衡二者之間的利益，作出了對超出排放標準的企業(yè)予以處罰、對在安全距離以內的村民予以搬遷的決定。

⒉工作專班。跨越不同機構的工作專班，這種特設的協(xié)調機制有助于打破部門思維并達成一致性。這種工作協(xié)調機制與增加政府層級的潛在成本以及由此導致的效率下降相平衡。各部門之間的信息流動也可以通過這種非正式、暫時性的機制得到加強，比如圍繞問題建立的臨時性的協(xié)調會、微信群。這些機構可以更容易地跨越部門和政策界限，提供了靈活的協(xié)作空間，且不會超過其效用。L村的工作專班除了少部分文件要求之外，均是自發(fā)形成的，具體應用于征地拆遷、項目推進、環(huán)境保護、上訪的維控。工作專班具有正式和非正式的運行方式，成立專班的目的主要是集中時間和注意力專門解決某項問題。一般由黨組織牽頭開會協(xié)調，實行黨委委員負責制，協(xié)調推進落實、反饋信息和調動資源。

正式的工作專班，上級會下發(fā)專門的文件確定主管領導和領導小組成員，一般市里的重大項目由市長或副市長擔任總指揮，將有關的部門全部包括在內。比如高速公路修建、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)大規(guī)模征地拆遷、掃黑除惡行動都會成立專門的工作專班負責。非正式的工作專班組成方式較為隨意，具有臨時性的特點，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊為了完成上級下發(fā)的任務而自行組成的專班。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對L村經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的征地拆遷任務落地時，主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的書記、主任督辦，專班組長分別由工會主席、經(jīng)委主任、武裝部長、文教主任、司法所所長、農(nóng)辦主任、規(guī)劃所、土地所組成。在2004年L村的大規(guī)模征地拆遷工作中共設立了1個工作專班、5個小組，每個組由1個組長和3個組員組成，村干部全部參與其中。

由于基層事務具有點多量廣面大的特點，在工作專班當中，市、辦事處一級處于信息不對稱狀態(tài)，將村兩委干部全部納入專班，協(xié)同執(zhí)行，其中有互惠、合作、利益關系。作為征地拆遷核心力量的村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一方面為了完成上級下發(fā)的拆遷工作，另一方面借助拆遷增加和村民打交道和溝通的機會，解決村莊的治理問題。在拆遷過程中，村干部的工作體現(xiàn)為“統(tǒng)一標準+政策內彈性執(zhí)行”的特點，村干部在拆遷過程中擁有一定的自主權，在拆遷工作中完成任務較好的專班成員在后期都被委以重任，普通村干部被提拔為村主任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員也會得到提拔重用。

（二）程序性協(xié)作機制

程序性協(xié)作機制主要是指協(xié)調的程序性規(guī)則和技術性規(guī)則。

⒈程序性規(guī)則。多元治理主體既具有資源上的相互依賴性，又具有溝通交流上的網(wǎng)絡合作性。[19]尋求協(xié)作的主體必須確定如何共同制定規(guī)則規(guī)范他們的行為和關系、建立結構，通過共同的權力進行協(xié)作活動和達成目標。協(xié)作的集體行為的社會制約條件既可以是規(guī)則，也可以是某種實際依賴關系。[20]當一起協(xié)作時，治理主體做出選擇，管理集體行動，進行聯(lián)合決策，確定誰將有資格作出決定，哪些操作將被允許或限制，需要提供何種信息，以及計算成本和收益。協(xié)作的程序性規(guī)則成功的關鍵在于參與者愿意監(jiān)督自己和協(xié)作成員，并對違反規(guī)則的成員實施有效的制裁。

L村的一起糾紛調解呈現(xiàn)了村莊如何協(xié)調多種治理資源解決糾紛的過程：

L村有個老會計是老黨員，從別的自然村合并而來，因為溝渠灌溉的問題和他人起了爭執(zhí)，怕溝渠影響了自己的田地，不讓其他村民從溝渠過水，把溝渠給挖斷了，在溝渠沿線的農(nóng)戶都不能灌溉了，村民要求恢復溝渠灌溉。一開始由黨小組組長和治保主任做工作，工作沒做下來。后來鬧到村主任那里，村主任在進行第一次調解的時候，先把過去村里的老干部和周邊村民叫過來，核查溝渠的面積記錄和現(xiàn)在的損壞情況，認定溝渠是村集體財產(chǎn)。村主任一方面告訴老會計溝渠屬于村莊公共財產(chǎn)，集體設施損壞了要進行賠償，另一方面給老會計講你是黨員，黨員如果破壞了集體的公共水利設施是要上報辦事處按照黨員條例進行處分的。第一次調解沒有成功，但老會計內心動搖了，礙于面子沒有答應恢復溝渠的要求。第二次調解，村干部協(xié)調了派出所的幾名同志一起去做調解工作。村主任說：“你這樣是破壞水利設施，是違法的，可以拘你兩天的。”周圍的村民也都在說“你是黨員啊，這樣做肯定不對啊”。最后，老會計掏錢修繕了溝渠，恢復了灌溉，非常順利地解決了糾紛。

這次糾紛調解展現(xiàn)了村主任解決糾紛調解的協(xié)作過程。在協(xié)作的先后次序選擇上，村主任先選擇村莊內的資源進行調解，調解不成功再引入村莊外的資源進行調解;在一致性上，村莊和派出所具有共同的目標，容易達成協(xié)議。這就有了村主任在第一次調解未果的情況下，沒有向上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府請求幫助，而是憑借在之前工作中建立起來的信任關系請求派出所進行協(xié)助。在日常管理中，派出所接到報案一般都先給所屬的村莊治保主任打電話了解情況，二者在工作中建立了一種信任關系。除了調動派出所的權威性資源，村主任還調動了村莊內部黨小組長和老干部資源，同時發(fā)動周邊群眾對老會計形成輿論壓力，進而順利解決了糾紛。

⒉技術性規(guī)則。村莊的各項日常工作如財務工作、黨務工作、網(wǎng)格工作、精準扶貧工作和村民的生老病死情況全部通過技術平臺進行上傳資料和修改維護。技術平臺的運用保證了村莊與上級政府的信息對稱性，上級政府可以通過技術平臺監(jiān)督、管理村莊，加強對村莊的控制。技術平臺將村莊具體的社會情況轉化為信息，甚至是直接的數(shù)據(jù)，給予社會成員穩(wěn)定的預期。技術平臺通過設置一定的技術標準，對任務進行匯總、分配。以湖北省的人口計生服務管理系統(tǒng)村居在線平臺為例，L村的計生員每天都要登錄村居在線平臺接收任務，核實信息，上傳修改信息。主要包括新出生人口、流動人口、死亡人口、婚姻信息情況。在核實信息的過程中還需要求助醫(yī)院、民政部門、公安部門以核實村民或者流動人員的居住、工作情況等等。

技術平臺讓村莊同難以聯(lián)系的部門、單位建立起了協(xié)作關系，這種協(xié)作關系建立在技術平臺設定規(guī)則的基礎之上。技術平臺的運轉依靠的是科層組織技術，技術平臺內部的信息共享是按照條塊關系進行的，打破了公安、民政、計生等條線之間的信息壁壘，實現(xiàn)了條塊的信息共享。信息的流動加強了治理主體之間的溝通，減少了協(xié)作過程中不一致的成本，對流動人口的監(jiān)控降低了村莊發(fā)生意外事件的風險，保證了穩(wěn)定的村莊秩序;婚姻、孕檢、生育、手術信息和“三查”（查孕、查上避孕環(huán)、查病）保證了村莊婦女的正常生育和身體健康。技術平臺運作對于多個治理主體來說都是互惠互利的。

（三）目標的一致性

鄉(xiāng)村的協(xié)作型治理要想達到良好的治理效果，必須保持目標的一致性。

⒈個體目標與協(xié)作目標的一致性。協(xié)作具有自發(fā)性，協(xié)作伙伴通常需要根據(jù)協(xié)作對其自身目標的貢獻來證明其參與協(xié)作的合理性。當協(xié)作的目標與協(xié)作伙伴的個體目標沖突時，協(xié)作關系就處于危險之中。除非某一特定問題對所有協(xié)作伙伴具有足夠的緊迫性，否則個體目標很可能勝過協(xié)作目標。只要利益相關者能夠在不損害自身利益的情況下滿足彼此的不同需求，協(xié)作就能發(fā)生。對于組織行為學者來說，協(xié)作中的相互關系被視為一種雙贏的解決問題的技術，它解決了不同利益中固有的沖突。[21]協(xié)作伙伴在基于彼此需求的分歧中達成的共識越多，他們進行合作的可能性就越大。

⒉程序機制的一致性。從橫向來說，協(xié)作的各個主體在制定規(guī)則時盡可能建立在彼此協(xié)調一致的基礎上，并在目標沖突的情況下盡量減少不一致性。從縱向來說，加強自下而上的聽取意見、協(xié)商和自上而下的政策執(zhí)行。在執(zhí)行過程中設置績效考核指標，獎懲分明，有助于提高一致性。一致性對于制定優(yōu)先次序、協(xié)調集體行動，發(fā)展正式和非正式的信息和通訊網(wǎng)絡是極其必要的。一致性的基礎是制定具體的規(guī)劃。一是制定優(yōu)先事項和規(guī)則。制定優(yōu)先事項和規(guī)則是方便協(xié)作主體調和沖突，尋求平衡。二是利用預算和監(jiān)管流程等機制，幫助確定優(yōu)先事項。

⒊價值目標的一致性。價值目標的一致性通過共同的工作網(wǎng)絡和共同的價值追求來實現(xiàn)。一方面，協(xié)作的達成需要建立一個共同的工作網(wǎng)絡，以加強目標的一致性。共同的工作網(wǎng)絡可以實現(xiàn)信息的溝通和交流，降低協(xié)作的成本，共同的信息交流容易形成一致意見;工作網(wǎng)絡中的成員通過參加工作網(wǎng)絡或者報告機制，確保協(xié)作的一致性。另一方面，黨組織領導下的科層組織帶來的文化認同有助于建立共同的價值目標。黨組織通過定期會議和在重大事件決策中的組織牽頭地位向同級及下級政府、部門、村莊傳達價值觀念，產(chǎn)生共同的價值使命感。

四、協(xié)作型治理機制下村莊的治理效果

城鎮(zhèn)化影響了村干部的治理模式、基層治理主體之間的協(xié)作關系和治理措施，進而影響了村莊的治理形態(tài)。城郊村的治理反映了鄉(xiāng)村（鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊）關系的困境，目前鄉(xiāng)村關系呈現(xiàn)出資源依賴型和權力依賴型的特點，村莊在實際運作中不得不采用協(xié)作型治理來應對城郊村中出現(xiàn)的一系列問題。在鄂西城郊L村本身缺乏治理資源和治理能力的情況下，鄉(xiāng)村的治理越來越傾向于協(xié)調和調動各種資源的協(xié)作型治理，協(xié)調其他治理主體和資源成為了鄉(xiāng)村治理中最為重要的問題。

（一）實現(xiàn)村莊的有效治理

有效治理是指政府在不同領域或屬地管理中處理解決具體問題的可行性、有效性，尤其體現(xiàn)在基層政府解決實際問題的能力，比如完成自上而下的資源動員任務、公共產(chǎn)品提供、解決地方性沖突等等。[22]目前鄉(xiāng)村關系越來越難以回應民眾的治理需求，協(xié)作型治理能解決以往鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理模式解決不了的問題，可以解決資源調配的問題，提供良好的公共產(chǎn)品和公共服務。比如影響村民居住生活的環(huán)境污染問題，這在傳統(tǒng)村莊中是難以解決的問題，而通過協(xié)作型治理就可以有效對解決這一難題，給村莊提供健康的公共生活衛(wèi)生環(huán)境，實現(xiàn)有效治理。這就是協(xié)作型治理的有效性所在，有效性反映了深層次的學理問題。

治理有效性是衡量國家治理系統(tǒng)的運行是否適應經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要，以及是否促進經(jīng)濟與社會發(fā)展的科學標準。[23]鄉(xiāng)村治理的有效性是指以較低的成本完成鄉(xiāng)村社會的公共管理事務。[24]協(xié)作型治理能夠實現(xiàn)有效治理的主要原因是：其一，協(xié)作型治理以問題解決為導向，主張積極行政，及時回應鄉(xiāng)村的內部需求和反映的問題，提供有效的公共產(chǎn)品服務;其二，程序規(guī)則和技術規(guī)則的參與，降低了運行成本，提高了治理效率，實現(xiàn)了治理的程序化、規(guī)范化，鄉(xiāng)村治理走向了規(guī)范化道路;其三，實現(xiàn)了利益的互惠并建立了信任關系，充分調動了各方治理主體的積極性，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間磨合形成了一種行之有效的治理模式，鄉(xiāng)村關系順暢。

（二）重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的關系

鄉(xiāng)村關系是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間的關系，城鎮(zhèn)化進程改變了以往的鄉(xiāng)村關系，重塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的關系。中華人民共和國成立以后設立人民公社，人民公社是政社合一的體制，具有高度動員能力的基層政權建立起來;1988年《中華人民共和國村民委員會組織法》試行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間已經(jīng)變成了平等主體的關系;[25]到稅費時代的鄉(xiāng)村是一個利益共同體，基層政府以資源汲取為中心工作;而取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間的關系和運轉邏輯發(fā)生了巨大變化，感情運作成為了取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村兩級關系運作的一個變化趨勢。[26]簡約治理一直被認為是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理較為有效的模式，國家盡可能少地干預鄉(xiāng)村社會，從而留給地方較大的空間來發(fā)展具有適應性的治理手段。[27]現(xiàn)在鄉(xiāng)村關系是資源依賴型關系，鄉(xiāng)村治理工作是一項系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的工作。[28]政府需要采用協(xié)作型治理來解決鄉(xiāng)村治理問題，積極回應鄉(xiāng)村的需求才能實現(xiàn)良好的鄉(xiāng)村治理。在協(xié)作型治理下，鄉(xiāng)村關系呈現(xiàn)出協(xié)作的特點：村莊保留一定的自主性權力，基于在日常工作中建立起的信任關系，自主協(xié)調各治理主體完成鄉(xiāng)村治理工作，也可以尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幫助;鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責指導村莊的發(fā)展，進行責任兜底，可以向村莊下發(fā)政策、命令，分配中心任務。在這種協(xié)作關系之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊不再具有強制性的命令和服從關系，而是一種互惠互利關系，村莊的良好治理即是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的良好治理。比如在征地拆遷過程當中，不再設置強制性指標完成拆遷工作，也不再成為年終考核的一票否決事項;在治理企業(yè)環(huán)境污染過程中，村莊協(xié)調鄉(xiāng)鎮(zhèn)、環(huán)保局、污染企業(yè)進行環(huán)境整治、搬遷污染農(nóng)戶、對污染農(nóng)作物進行賠償。這都體現(xiàn)了鄉(xiāng)村關系趨于緩和，并非絕對的支配與被支配的關系，而體現(xiàn)了一種合作共同治理的特點，通過協(xié)作達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的共贏。

五、結論與討論

鄉(xiāng)村治理具有復雜性、多元化的特點，鄉(xiāng)村治理的特點決定了鄉(xiāng)村治理任務的復雜性，鄉(xiāng)村治理沒有一套明確的治理模式。協(xié)作型治理具有靈活性、技術性和應對突發(fā)事件的優(yōu)勢，這些優(yōu)勢既可以實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化運作，又可以及時回應社會的治理需求，從而提高了鄉(xiāng)村有效治理的能力。但是協(xié)作型治理也需要具備相應的條件，協(xié)作型治理必須是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊處于良好的治理關系的前提下，有先前的合作伙伴關系建立的信任基礎;村莊本身必須是城市化的村莊并采用城市化的管理體制[29]，村干部實現(xiàn)職業(yè)化，鄉(xiāng)村整體的治理秩序呈現(xiàn)規(guī)范化、法治化的特點;鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間處于一種相對和諧的關系之中，村莊愿意聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務安排，相應鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會出面解決村莊的一些公共和私人問題。

鄂西L村的協(xié)作型治理是在村莊良好運行的基礎之上進行的，村莊有較團結的村兩委組織班子，村干部的選拔一部分來源于本村老干部，一部分來源于本村年輕后備村干部。兩類村干部都在村莊具有廣泛的群眾基礎，具有村莊當家人和政府代理人的雙重角色。村干部在進行協(xié)作的時候會協(xié)調村莊的需求、利益和其他利益目標的關系，協(xié)作治理能夠得到良好的效果。同時還要處理好協(xié)調性和一致性之間的關系，樹立好協(xié)作型治理的信任、互惠和非正式關系的治理基礎，完善程序性治理機制和組織性治理機制，努力建設服務型政府，始終樹立為人民服務的宗旨，才能實現(xiàn)城鎮(zhèn)化背景下城郊村的協(xié)作型治理。

現(xiàn)有的鄉(xiāng)村關系理論主要集中在“國家—社會”的互動話語和“民主—自治”的話語。協(xié)作型治理反映了鄉(xiāng)村關系在新時期的變化，原有的鄉(xiāng)村關系理論難以解釋現(xiàn)有的問題。鄉(xiāng)村治理具有多元性、復雜性的特點，鄉(xiāng)村的治理機制難以用現(xiàn)有的研究理論進行概括。協(xié)作型治理之所以有效是由于適應了復雜多變的鄉(xiāng)村治理實踐，能夠實際解決村莊內部發(fā)生的問題和民眾的治理需求。協(xié)作型治理反映了服務型政府積極探索解決村莊糾紛問題維持良好村莊秩序的美好愿望，也反映了基層治理中鄉(xiāng)村治權的弱化和村莊內生權威衰落的困境。村莊治理主體村干部本身的治理能力不足，只有依靠其他治理資源協(xié)作才能完成村莊的治理工作和上級交派的任務。分析城鎮(zhèn)化背景下城郊村協(xié)作型治理的基礎和治理機制可以為城鎮(zhèn)化鄉(xiāng)村向城市的過渡轉變提供一個良好的發(fā)展模式和樣版，努力建立協(xié)作型治理的基礎，平穩(wěn)向城市化轉變。城鎮(zhèn)化不僅僅是農(nóng)村人口轉變?yōu)槌鞘腥丝?，適應城市生活、工作的過程，也是農(nóng)業(yè)、工業(yè)的城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)村組織的城鎮(zhèn)化。在城鎮(zhèn)化的過程中，特別是城郊村是基層治理中矛盾問題的集中多發(fā)區(qū)，城郊村的治理效果關系到整個基層治理的穩(wěn)定，必須把握城郊村的協(xié)作治理規(guī)則，建立完善的治理機制，唯此才能實現(xiàn)城郊村的良好治理。

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Collaborative Governance Mechanism in Grassroots Rural Areas

——An Empirical Analysis Based on L Village in the Suburban

Area of Western Hubei Province

Liu Faqi

Abstract：Under the background of urbanization，the decline of authoritative resources within villages and the weakening of rural governance have led to a trend towards collaborative governance in rural areas.Collaboration is the process in which governance entities interact through formal and informal means to jointly create rules and structures.Collaborative governance relies on organizational and procedural operational mechanisms，to achieve the optimization of the rural governance system.Analyzing the foundation and governance mechanism of collaborative governance in suburban villages can provide a good development model and template for the transition from rural to urban areas，reflect on the transformation of rural relations in the new era，achieve effective governance，and smoothly transition to urbanization.

Key words：rural governance;cooperation;effective governance;the relationship between townships and villages

（責任編輯：劉" 涵）