摘" " " 要：行政區(qū)劃改革是我國政府治理現(xiàn)代化的重要保障和基礎(chǔ)。作為國家結(jié)構(gòu)的一種基本組織形式，行政區(qū)劃是政府組織結(jié)構(gòu)在空間上的具體體現(xiàn)，是行政權(quán)力的空間配置，被視作國家治理形式和政府組織架構(gòu)的空間投影。自改革開放以來，為適應(yīng)飛速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及其帶來的社會(huì)變遷，我國政府對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行了一系列調(diào)整，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)中國特色社會(huì)主義發(fā)展所呈現(xiàn)的新形勢(shì)，深化行政區(qū)劃改革成為必然要求。新時(shí)代的行政區(qū)劃改革主要集中在推進(jìn)“區(qū)界重組”、重啟“撤縣（鎮(zhèn)）設(shè)市”和調(diào)整開發(fā)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系三個(gè)領(lǐng)域，在系統(tǒng)總結(jié)汲取既往改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以基層行政區(qū)劃調(diào)整為抓手，旨在理順政府職能，協(xié)調(diào)權(quán)責(zé)關(guān)系，為國家治理體系的現(xiàn)代化提供制度保障。

關(guān)" 鍵" 詞：行政區(qū)劃改革;政府組織結(jié)構(gòu);政府治理

中圖分類號(hào)：D625" " " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " 文章編號(hào)：1007-8207（2024）03-0069-11

黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入了新時(shí)代，要實(shí)現(xiàn)政府治理和國家治理體系的現(xiàn)代化，首先要建設(shè)有為有效的現(xiàn)代化政府。政府組織結(jié)構(gòu)作為政府自身的內(nèi)部基本特征，直接影響著政府職能的履行和現(xiàn)代化高效政府的建設(shè)。因此，組織結(jié)構(gòu)改革是新時(shí)代中國政府改革的重要保障和組織基礎(chǔ)。作為國家結(jié)構(gòu)的一種基本組織形式，行政區(qū)劃是政府組織結(jié)構(gòu)在空間上的具體體現(xiàn)，是行政權(quán)力的空間配置，被視作國家統(tǒng)治形式和政府組織架構(gòu)的空間投影。[1][2]行政區(qū)劃的設(shè)置不僅關(guān)乎政府內(nèi)部的權(quán)力分配是否合理，權(quán)力運(yùn)行是否順暢，更深刻影響著地方政府在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共服務(wù)等方面的職能履行。

中國特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代以來，面對(duì)全新的發(fā)展形勢(shì)和政府治理現(xiàn)代化的需求，黨和國家高度重視行政區(qū)劃調(diào)整在政府機(jī)構(gòu)改革和組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化中的重要作用。黨的十九屆四中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中明確指出，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)要“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系”。2022 年6月22日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十六次會(huì)議審議通過《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政區(qū)劃工作的意見》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)行政區(qū)劃的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、前瞻性研究，提升行政區(qū)劃設(shè)置的科學(xué)性、規(guī)范性、有效性，確保行政區(qū)劃調(diào)整同國家整體戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國防建設(shè)需要相適應(yīng)。在系統(tǒng)總結(jié)分析既往改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，新時(shí)代的行政區(qū)劃改革進(jìn)行了一系列穩(wěn)慎有序又不乏創(chuàng)新的嘗試，為未來進(jìn)一步深化改革提供了鮮活的案例和有益的經(jīng)驗(yàn)。

一、改革開放以來行政區(qū)劃改革的歷史

（一）改革開放以來行政區(qū)劃調(diào)整的舉措與邏輯

改革開放以來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，帶來了城市化水平和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化水平的快速提高，地方的人口和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在相應(yīng)發(fā)生改變。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，行政區(qū)劃也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。在省級(jí)行政規(guī)劃調(diào)整的層面上，經(jīng)1997年重慶設(shè)為直轄市和1998年海南建省后，形成了23個(gè)省、4個(gè)直轄市、5個(gè)自治區(qū)和2個(gè)特別行政區(qū)的省級(jí)行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)并維持至今。在地級(jí)市和區(qū)縣級(jí)層面上的行政區(qū)劃調(diào)整較為頻繁，案例極多，構(gòu)成了改革開放以來行政區(qū)劃調(diào)整的主力。中共中央、國務(wù)院分別于1982年、1983年先后發(fā)布《改革地區(qū)體制，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知》《中共中央國務(wù)院關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》等重要文件，鼓勵(lì)地方積極進(jìn)行撤地改市、撤縣并市和推行“市管縣”等體制改革，這些舉措有效增加了我國城市的數(shù)量。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，中國地級(jí)市的數(shù)量從1982年的109個(gè)迅速增長為1997年的222個(gè)，縣級(jí)市從133個(gè)增長為442個(gè)。[3]1997年以后，由于撤縣設(shè)市進(jìn)程過快帶來了一定的負(fù)面效應(yīng)，國務(wù)院暫停審批“縣改市”。至此，第一波縣改市的大潮落下帷幕。進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨著行政區(qū)劃宏觀格局的逐漸穩(wěn)定，地市一級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整的頻率逐漸減少，大部分行政區(qū)劃調(diào)整出現(xiàn)在區(qū)縣一級(jí)，主要表現(xiàn)形式以撤縣（市）設(shè)區(qū)為主，以滿足城市規(guī)模擴(kuò)大和城市化總體水平提升的需要，并適應(yīng)和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要空間載體，改革開放以來在全國范圍內(nèi)得到廣泛推行，成為地方政府推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不二法寶。

總體上看，改革開放至黨的十八大前的行政區(qū)劃調(diào)整主要圍繞著適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改制，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加速城市化進(jìn)程展開的，旨在通過調(diào)整行政區(qū)劃，優(yōu)化政府空間組織結(jié)構(gòu)和行政權(quán)力配置，從而更好地發(fā)揮各項(xiàng)職能。我國行政建制的撤設(shè)、行政區(qū)的規(guī)模等級(jí)、行政區(qū)范圍的合理性及行政中心的設(shè)置等，影響著區(qū)域自然資源的開發(fā)、生產(chǎn)要素的空間流動(dòng)與配置、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間組織，從而對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生多方面的影響。[4]對(duì)這一時(shí)期有關(guān)政府行政區(qū)劃調(diào)整的研究也主要關(guān)注其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)和作用機(jī)制，主要從分權(quán)化與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和城市化的視角展開探討。[5]這一時(shí)期行政區(qū)劃改革的基本邏輯主要圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展展開，以行政區(qū)劃的調(diào)整作為一種方便實(shí)用的政府工具，促進(jìn)政府的經(jīng)濟(jì)職能得到充分地發(fā)揮，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的總體目標(biāo)。[6]

（二）改革開放以來行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)

改革開放至黨的十八大前的行政區(qū)劃調(diào)整在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加速城市化等經(jīng)濟(jì)邏輯上固然取得了斐然的成效，但以“撤縣設(shè)區(qū)”“撤縣設(shè)市”和“市管縣”為主要形式的行政區(qū)劃調(diào)整進(jìn)程過快，幅度過大，以至于產(chǎn)生了一系列“副作用”。同時(shí)，伴隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了變化，既往的行政區(qū)劃調(diào)整戰(zhàn)略也難以適應(yīng)政府組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的新需求。

“撤縣設(shè)市”的主要目的在于通過行政區(qū)劃調(diào)整“升格”，帶動(dòng)城市化水平的提升和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，大量的“縣改市”卻沒能有效完成目標(biāo)，導(dǎo)致了“假性城市化”或者“建制城鎮(zhèn)化”。[7]國務(wù)院也在1997年后收緊政策，不再審批“縣改市”。但伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)高速發(fā)展，對(duì)“撤縣設(shè)市”近乎一刀切式的終止審批遏制了部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣的進(jìn)一步發(fā)展，不能滿足新型城鎮(zhèn)化的需求。

“撤縣設(shè)區(qū)”的主要目的在于擴(kuò)大城市規(guī)模，提升中心城區(qū)帶動(dòng)周邊發(fā)展的能力。然而，在具體實(shí)踐中，部分地區(qū)的“撤縣設(shè)區(qū)”反而使得城市進(jìn)入無序擴(kuò)張的狀態(tài)。新區(qū)的發(fā)展不能完全符合預(yù)期，在土地資源利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)保障等多方面也產(chǎn)生新的“城市病”，在個(gè)別地方甚至出現(xiàn)難以消化改制前的債務(wù)和包袱，難以維持改制后城市發(fā)展的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，產(chǎn)生“小馬拉大車”現(xiàn)象。[8]另外，有研究指出，受制度、政策以及社會(huì)文化環(huán)境的影響，被撤縣難以真正獲得同化，其與中心城市的本質(zhì)沖突依然難以化解，是一種不完全的城市化。[9]伴隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，一些地區(qū)為充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)功能，協(xié)調(diào)其與行政區(qū)間的關(guān)系，采取了開發(fā)區(qū)“托管行政區(qū)”的模式。作為托管主體的開發(fā)區(qū)與作為托管受體的行政區(qū)，在法律地位、資源利益分配和社會(huì)治理等方面依然存在分歧，從而給政府職能的履行帶來阻礙。

二、新時(shí)代行政區(qū)劃改革的新趨勢(shì)

黨的十八大以來，伴隨著中國特色社會(huì)主義發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)也在發(fā)生變化，為更好地適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展和政府治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，黨中央和國務(wù)院高度重視行政區(qū)劃的優(yōu)化，旨在完善行政區(qū)劃設(shè)置，汲取過往行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)，提高政府組織體系的運(yùn)行效率。從城市區(qū)劃調(diào)整，縣域區(qū)劃調(diào)整和開發(fā)區(qū)區(qū)劃調(diào)整上看，新時(shí)代行政區(qū)劃改革主要呈現(xiàn)出以下趨勢(shì)：

（一）城市區(qū)劃調(diào)整的新趨勢(shì)——區(qū)界重組

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期，從追求經(jīng)濟(jì)高速增長轉(zhuǎn)向追求經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展成為國家戰(zhàn)略的重要轉(zhuǎn)變。在這一背景下，城市發(fā)展的重心也發(fā)生了顯著變化，從擴(kuò)張城市規(guī)模轉(zhuǎn)向優(yōu)化城市功能和提升城市競(jìng)爭(zhēng)力。在這一過程中，“區(qū)界重組”成為城市行政區(qū)劃調(diào)整的新手段和新趨勢(shì)。區(qū)界重組主要是指以城市邊緣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為行政單元，進(jìn)行行政區(qū)劃的調(diào)整。這種調(diào)整主要涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道區(qū)縣歸屬的重新劃分，并不直接涉及行政級(jí)別的變動(dòng)。通過這種方式政府可以更為精準(zhǔn)地進(jìn)行城市規(guī)劃和管理，促進(jìn)城市功能區(qū)的合理布局和城市資源的有效配置。區(qū)界重組的政策目標(biāo)十分明確，旨在通過一系列具體措施，如對(duì)市轄區(qū)進(jìn)行較大范圍的合并或拆分、將原屬于縣（縣級(jí)市）的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸市轄區(qū)管轄、在市轄區(qū)之間進(jìn)行街道歸屬的局部微調(diào)整等，以解決城區(qū)布局劃分不合理的問題，促進(jìn)城市重要功能區(qū)的發(fā)展。通過區(qū)界重組，可以對(duì)城市的空間布局進(jìn)行優(yōu)化，使之更加合理、高效，從而更好地滿足城市發(fā)展和居民生活的需求。通過重組調(diào)整，可以為城市重要功能區(qū)如商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)等提供更合理的空間布局和資源配置，促進(jìn)這些區(qū)域的發(fā)展和提升。[10]

通過這種精細(xì)化的行政區(qū)劃調(diào)整，城市管理者能夠更好地應(yīng)對(duì)城市發(fā)展中的新挑戰(zhàn)，提高城市發(fā)展質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。區(qū)界重組不僅僅是行政管理層面的調(diào)整，更是城市發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的重要體現(xiàn)，它體現(xiàn)了城市管理者對(duì)于城市發(fā)展質(zhì)量的高度重視，以及對(duì)于提升城市競(jìng)爭(zhēng)力、改善居民生活環(huán)境的堅(jiān)定決心。隨著中國城市化進(jìn)程的不斷深入，區(qū)界重組將繼續(xù)發(fā)揮其在城市規(guī)劃和管理中的重要作用，為推動(dòng)中國城市高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

區(qū)界重組雖然沒有擴(kuò)大城市規(guī)模，但卻優(yōu)化了城市的空間治理結(jié)構(gòu)，解決了由于市轄區(qū)規(guī)模懸殊導(dǎo)致的政府組織與管轄范圍不匹配的問題，從而理順市轄區(qū)間的權(quán)責(zé)關(guān)系，促進(jìn)政府職能的有效履行，推動(dòng)城市整體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。[11]區(qū)界重組有利于促進(jìn)區(qū)域市場(chǎng)整合和資源優(yōu)化配置，重組后原各區(qū)域間的市場(chǎng)融合、行政壁壘和資源分配等問題均得到了改善，促使資本、勞動(dòng)力等要素大量流入，形成經(jīng)濟(jì)集聚，從而提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。[12]以杭州的下城區(qū)與拱墅區(qū)合并（2021年）和上海的靜安區(qū)與閘北區(qū)合并（2015年）為例，杭州的下城區(qū)和上海的靜安區(qū)是各自城市中較小的區(qū)域，盡管在稅收收入和公共服務(wù)方面表現(xiàn)優(yōu)異，但它們的發(fā)展空間受到限制。此外，拱墅區(qū)和閘北區(qū)雖然擁有更廣闊的城區(qū)面積和較大的人口規(guī)模，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)水平上相對(duì)較低。對(duì)兩區(qū)的合并重組在降低行政成本并提升管理效率的同時(shí)，有助于通過資源整合提高土地使用效率，促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展并實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)更為均衡的供給與分配。[13]另外，區(qū)界重組帶來的經(jīng)濟(jì)增長對(duì)相鄰轄區(qū)存在明顯的溢出效應(yīng)。[14]通過鄰近邊界鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調(diào)整，可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展，提升相鄰區(qū)縣的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。相較于過去以“撤縣設(shè)區(qū)”為主要手段的行政區(qū)劃調(diào)整，區(qū)界重組無疑是更加精細(xì)、更有針對(duì)性的一種行政區(qū)劃調(diào)整手段，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)從粗放型外延發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵發(fā)展的表現(xiàn)。

（二）縣域區(qū)劃調(diào)整的新趨勢(shì)——重啟“縣改市”，試點(diǎn)“鎮(zhèn)改市”

自1997年國務(wù)院停止審批“縣改市”以來，“撤縣改市”行政區(qū)劃改革進(jìn)入了凍結(jié)期，至21世紀(jì)的第二個(gè)十年，一些縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到了較高水平，縣管轄范圍內(nèi)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍內(nèi)的實(shí)際人口數(shù)量大幅提升。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣一方面在財(cái)政和人事等決策自由度上有了更高的需要，另一方面，縣鎮(zhèn)有限的機(jī)構(gòu)編制難以滿足迅速膨脹的人口帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)需求。市級(jí)行政建制的凍結(jié)，使得縣鎮(zhèn)行政區(qū)劃整體轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行姓^(qū)劃的方式僅剩下撤縣設(shè)區(qū)。部分地區(qū)省直轄縣的改革與撤縣設(shè)區(qū)相互矛盾。同時(shí)，撤縣設(shè)區(qū)不能完全滿足這些縣鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求，存在阻礙經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣發(fā)展的可能。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)對(duì)于建制調(diào)整的需求也無法獲得有效回應(yīng)。[15]

黨的十八大報(bào)告指出，要“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能”，將推動(dòng)中小城市發(fā)展視為推動(dòng)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措。從2013年開始，陸續(xù)有吉林省扶余縣，青海省玉樹縣等多縣成功獲批“撤縣設(shè)市”。2016年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，指出要“培育發(fā)展一批中小城市。完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審核審批程序，加快啟動(dòng)相關(guān)工作，將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市”，自此“撤縣設(shè)市”的審批工作正式解凍。

與1997年之前的“撤縣設(shè)市”工作相比，汲取了過去審批標(biāo)準(zhǔn)和程序不規(guī)范、無序膨脹導(dǎo)致“虛假城市化”及“權(quán)力尋租”的經(jīng)驗(yàn)，新時(shí)期以來的中小城鎮(zhèn)培育建設(shè)工作有如下特點(diǎn)：首先，在放開“設(shè)市”審批的同時(shí)，著重強(qiáng)調(diào)規(guī)范審批程序。2022年政府工作報(bào)告中也指出要“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”。嚴(yán)控并不意味著“一刀切”凍結(jié)，而是旨在通過規(guī)范嚴(yán)格的審批程序，扎實(shí)推進(jìn)符合條件的縣級(jí)行政規(guī)劃新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，戳破“虛假城市化”的泡沫。其次，重點(diǎn)關(guān)注中西部地區(qū)的中小城市發(fā)展。通過適當(dāng)放寬中西部地區(qū)中小城市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，以引導(dǎo)其產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)公共服務(wù)供給，通過新型城鎮(zhèn)化推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，注重中小城市發(fā)展質(zhì)量。在推進(jìn)“撤縣設(shè)市”的同時(shí)，以其為抓手，做到因地制宜、突出特色、創(chuàng)新機(jī)制，通過下放事權(quán)，擴(kuò)大財(cái)權(quán)等方式，鼓勵(lì)中小城市發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)“縣改市”的高質(zhì)量發(fā)展。最后，進(jìn)一步推進(jìn)基層行政區(qū)劃改革力度，進(jìn)行“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)。新時(shí)代以來，針對(duì)部分特大鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)供給的需求，“鎮(zhèn)改市”的可行性和實(shí)現(xiàn)路徑成為政府和學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)。《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中明確指出，要“同步推進(jìn)特大鎮(zhèn)行政管理體制改革和設(shè)市模式創(chuàng)新改革試點(diǎn)”。2019年8月，浙江省龍港鎮(zhèn)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，撤銷鎮(zhèn)級(jí)建制，設(shè)立縣級(jí)龍港市，成為全國首個(gè)“鎮(zhèn)改市”案例。2021年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，穩(wěn)步有序推進(jìn)符合條件的縣和鎮(zhèn)區(qū)常住人口20萬以上的特大鎮(zhèn)設(shè)市。

（三）開發(fā)區(qū)區(qū)劃調(diào)整的新趨勢(shì)——“行政化”與“去行政化”

在開發(fā)區(qū)設(shè)立的初期，作為上級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的開發(fā)區(qū)按照設(shè)計(jì)初衷，應(yīng)當(dāng)基本不承擔(dān)社會(huì)管理的行政職責(zé)，將工作重心集中于政策試點(diǎn)、招商引資和經(jīng)濟(jì)開發(fā)等經(jīng)濟(jì)職能上。然而伴隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展，一方面，由于開發(fā)區(qū)的擴(kuò)展受到中央政策的嚴(yán)格控制，另一方面，地方政府也希望借助開發(fā)區(qū)相對(duì)靈活自由的優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大城市空間，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。行政托管模式在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生。具體而言，行政托管是作為托管受體的開發(fā)區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)將行政權(quán)力委托或讓渡給開發(fā)區(qū)政府的非正式制度安排，即將托管受體的行政“所有權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”相分離，經(jīng)營權(quán)交由開發(fā)區(qū)政府。具體言之，即在不改變托管受體行政區(qū)劃的前提下，上一級(jí)黨委、政府結(jié)合區(qū)域自身的特性，打破區(qū)劃的物理空間分割，將原屬不同行政區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者特定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限委托某一開發(fā)區(qū)管委會(huì)、縣（區(qū)）來管理，從而消除區(qū)域發(fā)展的土地資源束縛，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地資源存量優(yōu)勢(shì)與開發(fā)區(qū)的資源流動(dòng)優(yōu)先性相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚與經(jīng)濟(jì)規(guī)模增長效應(yīng)，以優(yōu)化配置有限的公共資源實(shí)現(xiàn)滿意的社會(huì)價(jià)值。[16]

然而，伴隨著開發(fā)區(qū)模式在全國范圍內(nèi)的推廣和開發(fā)區(qū)管轄范圍的擴(kuò)大，“行政托管”模式存在的弊端進(jìn)一步凸顯。研究表明，開發(fā)區(qū)的“行政托管”會(huì)部分地?cái)_亂國家行政區(qū)劃的管理秩序以及引發(fā)不合理的開發(fā)區(qū)權(quán)限配置，在影響行政區(qū)正常形式社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的同時(shí)，干擾開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)職能的有效發(fā)揮。[17]

黨的十八大之后，國務(wù)院開始高度關(guān)注開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。2014年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》明確提出：“探索有條件的國家級(jí)經(jīng)開區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展的體制機(jī)制。”2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》提出：“設(shè)有開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)可探索鎮(zhèn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)合一體制”“促進(jìn)開發(fā)區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)融合發(fā)展?！?017年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》發(fā)布，這是我國第一個(gè)有關(guān)各類開發(fā)區(qū)的總體性指導(dǎo)政策文本，提出開發(fā)區(qū)要堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，要繼續(xù)把優(yōu)化營商環(huán)境作為首要任務(wù)等二十三條意見。[18]

整體上看，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)間的復(fù)雜關(guān)系如何得到協(xié)調(diào)，在黨的十八大后主要體現(xiàn)出兩條路徑：在條件成熟的地區(qū)，開發(fā)區(qū)可以與行政區(qū)深度融合甚至合一，轉(zhuǎn)型為新的城市綜合功能區(qū)，即開發(fā)區(qū)“行政區(qū)化”“區(qū)政合一”;在其他地區(qū)，開發(fā)區(qū)要堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，逐步將社會(huì)管理和公共服務(wù)職能歸還給相應(yīng)的行政區(qū)，即開發(fā)區(qū)“去行政化”，從而厘清二者間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

就開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型為城市綜合功能行政區(qū)而言，江蘇省進(jìn)行了很多有益的探索。2012年以來，昆山市高新區(qū)與昆山市玉山鎮(zhèn)、張家港經(jīng)開區(qū)與張家港市楊舍鎮(zhèn)實(shí)行“區(qū)鎮(zhèn)合一”，無錫市高新區(qū)與無錫市新吳區(qū)采取“一套班子、兩塊牌子”等，江蘇省的多個(gè)開發(fā)區(qū)均采取了“區(qū)政合一”的方式進(jìn)行融合發(fā)展?！皡^(qū)政合一”體制有效彌補(bǔ)了開發(fā)區(qū)管委會(huì)法律地位不明、行政主體缺失、服務(wù)能力不足的缺陷，有效提升了開發(fā)區(qū)的公共服務(wù)與社會(huì)治理能力，又較好地保留了開發(fā)區(qū)管委會(huì)體制靈活高效的優(yōu)勢(shì)，有力地推動(dòng)了開發(fā)區(qū)的產(chǎn)城融合發(fā)展。[19]

就開發(fā)區(qū)“去行政化”而言，河南省于2022年印發(fā)的《關(guān)于加快剝離開發(fā)區(qū)社會(huì)管理職能的通知》明確了教育類、文化類、民政類、衛(wèi)生健康類等11類應(yīng)剝離社會(huì)管理職能，各開發(fā)區(qū)可結(jié)合實(shí)際，確定具體剝離職能，把相關(guān)社會(huì)管理職能交由開發(fā)區(qū)所在地政府負(fù)責(zé)，要做到應(yīng)剝盡剝。通過對(duì)開發(fā)區(qū)社會(huì)管理職能的剝離，促使開發(fā)區(qū)“輕裝上陣”，專注于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要職能，做好企業(yè)服務(wù)、招商引資、項(xiàng)目建設(shè)等主要工作。江蘇省也印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化開發(fā)園區(qū)管理運(yùn)行機(jī)制的若干指導(dǎo)意見》，針對(duì)不符合“區(qū)政合一”條件的開發(fā)園區(qū)開啟了“去行政化”的工作。當(dāng)前，全國大部分省份均在進(jìn)行開發(fā)園區(qū)去行政化的工作，除去部分符合條件進(jìn)行“區(qū)政合一”改革的開發(fā)區(qū)，大部分開發(fā)區(qū)均已剝離其社會(huì)管理職能，專注經(jīng)濟(jì)開發(fā)的本職。

三、新時(shí)代行政區(qū)劃改革的新經(jīng)驗(yàn)

進(jìn)入新時(shí)代以來，面對(duì)中國特色社會(huì)主義發(fā)展的新形勢(shì)，行政區(qū)劃改革的深化成為必然要求。新時(shí)代的行政區(qū)劃改革主要集中在推進(jìn)“區(qū)界重組”、重啟“撤縣（鎮(zhèn)）設(shè)市”和調(diào)整開發(fā)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系三個(gè)領(lǐng)域，在系統(tǒng)總結(jié)汲取既往改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以基層行政區(qū)劃調(diào)整為抓手，旨在理順政府職能，協(xié)調(diào)權(quán)責(zé)關(guān)系，為我國國家治理體系的現(xiàn)代化提供制度保障。

首先，新時(shí)代以來，我國行政區(qū)劃改革在總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重視行政區(qū)劃調(diào)整的穩(wěn)慎有序推進(jìn)。改革開放以來的行政區(qū)劃改革在有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來了如假性城市化、城市無序擴(kuò)張、權(quán)力尋租和組織機(jī)構(gòu)臃腫等一系列問題。新時(shí)代的行政區(qū)劃改革吸取了既往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)在黨中央對(duì)行政區(qū)劃工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)行政區(qū)劃改革的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、前瞻性研究，從而提升行政區(qū)劃設(shè)置的科學(xué)性、規(guī)范性、有效性。以重啟“縣改市”為例，新時(shí)期的“縣改市”工作重視論證評(píng)估的科學(xué)性和審批程序的規(guī)范性，以審慎科學(xué)的態(tài)度推進(jìn)行政區(qū)劃改革的深化。新時(shí)代的行政區(qū)劃改革通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，確保改革舉措既符合國家總體發(fā)展戰(zhàn)略，又能解決實(shí)際問題，體現(xiàn)了更加成熟的改革策略。改革的目標(biāo)不僅是為了經(jīng)濟(jì)增長，更重視社會(huì)穩(wěn)定、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，體現(xiàn)了全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的理念。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，行政區(qū)劃改革更加注重科學(xué)規(guī)劃、精細(xì)管理以及公眾參與，旨在確保改革成果更好地服務(wù)于人民群眾。

其次，新時(shí)代以來的行政區(qū)劃改革集中于基層行政區(qū)劃的調(diào)整。這一策略體現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代后，對(duì)提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的深度認(rèn)識(shí)。隨著市級(jí)及以上行政區(qū)劃的相對(duì)穩(wěn)定，基層行政區(qū)劃調(diào)整成為優(yōu)化行政資源配置、提高政府治理效率的重要手段?；鶎诱苯用鎸?duì)群眾，負(fù)責(zé)日常的公共服務(wù)和社會(huì)治理，是連接政府與群眾的橋梁。因此，對(duì)基層行政區(qū)劃進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)整，不僅能夠更好地滿足人民群眾日益增長的對(duì)美好生活的需要，還能夠提升政府應(yīng)對(duì)復(fù)雜問題、有效實(shí)施社會(huì)治理的能力。通過優(yōu)化基層行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)，可以實(shí)現(xiàn)政府職能的更高效運(yùn)轉(zhuǎn)，如合理劃分基層行政權(quán)限、優(yōu)化公共資源配置、簡化行政程序，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。此外，基層行政區(qū)劃的調(diào)整也是服務(wù)宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段。對(duì)城市基層行政區(qū)劃的調(diào)整，特別是在超大和特大城市，有助于提高城市的資源承載能力、優(yōu)化城市空間布局、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。通過調(diào)整城市行政區(qū)域劃分，可以有效應(yīng)對(duì)城市擴(kuò)張帶來的管理難題，同時(shí)也為城市提供了更好的發(fā)展空間，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整，直接關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施。通過調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃，可以加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為農(nóng)村居民提供更多就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的均衡、人民生活水平的整體提升。[20]新時(shí)代我國行政區(qū)劃改革的重心轉(zhuǎn)向基層，旨在通過精細(xì)化、科學(xué)化的區(qū)劃調(diào)整，提升基層治理能力，優(yōu)化資源配置，支撐國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)了國家治理現(xiàn)代化的深刻內(nèi)涵和實(shí)踐要求。

再次，新時(shí)代以來的行政區(qū)劃改革特別關(guān)注府際關(guān)系職能劃分，行政區(qū)劃調(diào)整成為了一個(gè)關(guān)鍵的工具，用于協(xié)調(diào)地方政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系，確保治理體系的有效運(yùn)行。通過對(duì)行政區(qū)劃的調(diào)整，不僅可以實(shí)現(xiàn)地方政府間權(quán)責(zé)的明確劃分，還能對(duì)財(cái)政資源、自然資源、人力資源等關(guān)鍵行政資源進(jìn)行更加合理的重新分配。這種調(diào)整在確保滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的同時(shí)，能夠明晰并優(yōu)化地方政府間的治理權(quán)責(zé)關(guān)系，促進(jìn)治理效能的最大化。新時(shí)代行政區(qū)劃改革的特點(diǎn)是高度重視在橫向和縱向上人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)的合理分配。橫向上，即在同一級(jí)別的地方政府之間，通過調(diào)整確保各地方政府在資源配置、發(fā)展機(jī)會(huì)上的公平性;縱向上，即在不同級(jí)別的地方政府之間，通過明確各級(jí)政府的職責(zé)邊界，促進(jìn)上下級(jí)政府之間的有效協(xié)作和資源合理流動(dòng)。這種權(quán)責(zé)的明確和協(xié)調(diào)，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展、提升公共服務(wù)質(zhì)量、構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。新時(shí)代以來，行政區(qū)劃改革尤其關(guān)注根據(jù)發(fā)展和治理的現(xiàn)實(shí)需要，以組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整為手段，促進(jìn)發(fā)展的高質(zhì)量和治理的高效能。行政區(qū)劃改革不僅僅是地圖上的線條調(diào)整，而是要深入分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)和需求，確保行政區(qū)劃設(shè)置能夠?yàn)楦哔|(zhì)量發(fā)展提供有力的組織保障，為高效治理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。如通過設(shè)立跨區(qū)域合作機(jī)構(gòu)或調(diào)整行政邊界，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資源的優(yōu)化配置和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的實(shí)施，從而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體升級(jí)和轉(zhuǎn)型。通過精細(xì)化、科學(xué)化的規(guī)劃和調(diào)整，新時(shí)代的行政區(qū)劃改革不僅促進(jìn)了地方政府間權(quán)責(zé)的明確和協(xié)調(diào)，還為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升治理效能提供了有力支撐。這種改革策略反映了黨和政府在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中不斷優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、提高治理能力的決心和智慧。

最后，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，新時(shí)代以來的行政區(qū)劃改革緊密圍繞政府職能的轉(zhuǎn)變與優(yōu)化進(jìn)行。這一過程不僅是全面深化改革的重要組成部分，更是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[21]行政區(qū)劃調(diào)整的每一步都是政府職能轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略方向的體現(xiàn)，同時(shí)也是保障政府更好履行職能的重要組織制度安排。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，政府職能觀念發(fā)生了根本性的變化。與過去相比，新時(shí)代的政府職能更加注重社會(huì)治理和公共服務(wù)，突破了“唯GDP論英雄”的發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)了從單一追求經(jīng)濟(jì)增長向追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理并重的轉(zhuǎn)變。[22]這種職能轉(zhuǎn)變要求行政區(qū)劃改革不僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更要關(guān)注如何通過優(yōu)化行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)來增強(qiáng)政府的公共服務(wù)能力和社會(huì)治理效能。新時(shí)代的行政區(qū)劃改革目標(biāo)發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變，從過去的重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、加快城市化進(jìn)程，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谕苿?dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)職能劃分，以更好地滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。這種改革不僅僅是行政邊界的調(diào)整，更是政府職能優(yōu)化的實(shí)踐，通過調(diào)整空間組織結(jié)構(gòu)來服務(wù)于政府職能的轉(zhuǎn)變，從而推進(jìn)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。新時(shí)代以來的行政區(qū)劃改革是政府職能轉(zhuǎn)變與優(yōu)化的重要體現(xiàn)，它不僅反映了政府對(duì)治理理念的更新和對(duì)發(fā)展目標(biāo)的調(diào)整，也是推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)際行動(dòng)。通過這一系列改革，黨和政府旨在構(gòu)建更加高效、更加公平、更加可持續(xù)的治理體系，為推進(jìn)新時(shí)代國家治理的現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的組織保障和制度支撐。

四、行政區(qū)劃改革的未來

行政區(qū)劃改革的未來趨勢(shì)將繼續(xù)深受國家治理體系現(xiàn)代化的大背景影響，體現(xiàn)在優(yōu)化政府職能、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和深化政府治理體系改革等多個(gè)方面。隨著政府對(duì)高質(zhì)量發(fā)展要求的提升，行政區(qū)劃改革將更加注重提升治理效率和服務(wù)質(zhì)量，通過更加科學(xué)合理的行政區(qū)劃設(shè)置，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。具體來說，未來行政區(qū)劃改革可能會(huì)呈現(xiàn)以下幾個(gè)方面的趨勢(shì)：

首先，行政區(qū)劃改革將更加重視基層治理能力的提升，通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化，強(qiáng)化基層政府的服務(wù)功能，使之能夠更好地滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往?；鶎诱鳛檎卫眢w系的基礎(chǔ)，其職能的優(yōu)化和效能的提升是實(shí)現(xiàn)全面深化改革的重要基礎(chǔ)。其次，行政區(qū)劃改革將更加強(qiáng)調(diào)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)與合作，特別是在推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展方面，通過調(diào)整行政區(qū)劃邊界，打破行政壁壘，促進(jìn)區(qū)域間資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和協(xié)同發(fā)展，特別是在長江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)等國家級(jí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)中，行政區(qū)劃改革將起到關(guān)鍵作用。再次，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)和智慧城市建設(shè)的推進(jìn)，信息技術(shù)應(yīng)用也將逐漸融入行政區(qū)劃改革，根據(jù)數(shù)字治理的實(shí)踐需要，相應(yīng)調(diào)整行政區(qū)劃設(shè)置，同時(shí)利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段輔助決策，提高政府行政區(qū)劃改革的科學(xué)性，推動(dòng)精準(zhǔn)治理和智慧服務(wù)。最后，行政區(qū)劃改革將繼續(xù)強(qiáng)化法治精神，確保改革過程的合法性、合理性和公正性。通過完善相關(guān)法律法規(guī)和政策措施，建立健全行政區(qū)劃改革的長效機(jī)制，確保改革成果穩(wěn)定可持續(xù)。

總之，未來的行政區(qū)劃改革將是一個(gè)綜合性、系統(tǒng)性的治理優(yōu)化過程，不僅僅在于空間區(qū)域邊界的調(diào)整，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注通過制度改革提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平，推動(dòng)政府職能的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，以行政區(qū)劃改革為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的組織和制度保障。

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New Trends and Experiences in Administrative Division Reform

Qiang Yuhao

Abstract：Organizational structure reform is a crucial guarantee and organizational foundation for the modernization

of governance in the Chinese government.As a fundamental organizational form of the national structure，administrative division is the concrete spatial manifestation of the government’s organizational structure，representing the spatial allocation of administrative power，and is viewed as the spatial projection of the form of state governance and government organizational framework.Since the reform and opening-up，the Chinese government has made a series of adjustments to the administrative divisions in response to the rapidly developing market economy and its accompanying social changes，accumulating valuable experience.Entering the new era，facing the new situation of the development of socialism with Chinese characteristics，the deepening of administrative division reform has become a necessity.The reform of administrative divisions in the new era mainly focuses on three areas：promoting“regional boundary reorganization”， restarting the“abolition of counties （towns）and establishment of cities”， and adjusting the relationship between development zones and administra-

tive regions.Based on a systematic summary and learning from past reform experiences，these reforms aim at adjusting grassroots administrative divisions as the focus，aiming to streamline government functions，coordinate the relationship between rights and responsibilities，and provide institutional guarantees for the modernization of China’s national governance system.

Key words：administrative division reform;government organizational structure;governance of government

（責(zé)任編輯：董博宇）