摘" " " 要：數(shù)據(jù)治理限度及時代因應(yīng)始終是數(shù)字政府的恒久議題，而如何消除數(shù)據(jù)治理在政策、應(yīng)用以及權(quán)屬等方面的限度歷來是理論與實務(wù)界亟待解決的難題。當(dāng)前，國內(nèi)外數(shù)字政府建設(shè)過程中對于數(shù)據(jù)治理有益探索成果豐碩，數(shù)字政府與數(shù)據(jù)治理間的耦合發(fā)展關(guān)系日益凸顯，但隨著信息技術(shù)的迭代升級與治理對象的日趨復(fù)雜，我國數(shù)據(jù)治理仍面臨著數(shù)據(jù)開放與共享、權(quán)責(zé)不清以及碎片化等限度，因此，數(shù)據(jù)治理的重要議題也被提上研究日程。結(jié)合我國實際來看，以組建“國家數(shù)據(jù)局”為標志的新一輪國家機構(gòu)改革契機和背景之下，數(shù)據(jù)治理的傳統(tǒng)問題也將得到全面回應(yīng)和系統(tǒng)疏解。研究認為，創(chuàng)新數(shù)據(jù)開放與共享、優(yōu)化數(shù)據(jù)管理機構(gòu)職能以及推進數(shù)據(jù)治理的整體性建設(shè)等已成為數(shù)字政府恒久議題之下數(shù)據(jù)治理的時代因應(yīng)，也為推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)和高水平數(shù)字政府建設(shè)提供現(xiàn)實路向。

關(guān)" 鍵" 詞：數(shù)字政府;數(shù)字化轉(zhuǎn)型;數(shù)據(jù)治理;技術(shù)變革

中圖分類號：C93" " " 文獻標識碼：A" " " 文章編號：1007-8207（2024）03-0040-13

一、引言

數(shù)據(jù)資源是數(shù)字政府建設(shè)的核心要素，政府?dāng)?shù)據(jù)開放與共享促進了數(shù)據(jù)及其技術(shù)在國家治理中的廣泛應(yīng)用，數(shù)據(jù)治理成為數(shù)字政府建設(shè)面臨的重要任務(wù)。[1]2022年6月，《國務(wù)院關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確指出：“加強數(shù)據(jù)治理，依法依規(guī)促進數(shù)據(jù)高效共享和有序開發(fā)利用，充分釋放數(shù)據(jù)要素價值，確保各類數(shù)據(jù)和個人信息安全。”[2]同年12月，《國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》提出了“數(shù)據(jù)治理二十條”，強調(diào)要建立健全數(shù)據(jù)流動監(jiān)管制度，完善數(shù)據(jù)治理體系，保障數(shù)據(jù)安全發(fā)展。[3]至此，我國數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的“四梁八柱”初步形成。2023年2月，《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》再次強調(diào)，要構(gòu)建國家數(shù)據(jù)管理體制機制，強化重要數(shù)據(jù)安全監(jiān)管，保障數(shù)據(jù)跨境安全有序流動。[4]由此看出，數(shù)據(jù)治理正在成為國家治理與數(shù)字政府建設(shè)的當(dāng)前目標。黨的二十屆二中全會審議并通過的《黨和國家機構(gòu)改革方案》提出組建國家數(shù)據(jù)局，進一步統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設(shè)的職責(zé)歸屬，協(xié)調(diào)國家重要信息資源開發(fā)利用與共享、推動信息資源跨行業(yè)跨部門互聯(lián)互通。[5]整體層面，雖然本次機構(gòu)改革并未提及國家數(shù)據(jù)局在數(shù)字政府方面的職能，也未涉及數(shù)據(jù)安全監(jiān)管的職能劃分，但在某種程度上為加快建設(shè)和完善地方數(shù)據(jù)治理局釋放了強烈信號。

我國數(shù)字政府建設(shè)的歷史與實踐表明，數(shù)據(jù)作為數(shù)字政府高質(zhì)量建設(shè)的基礎(chǔ)支撐，數(shù)據(jù)治理則如同“九龍治水”，歷來被視為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)安全的痛點。黨的十八大以來，盡管我國數(shù)字政府建設(shè)取得了較為顯著的治理成效，但數(shù)據(jù)治理方面仍面臨一些顯著的問題，包括頂層設(shè)計不足、體制機制不健全以及數(shù)據(jù)壁壘等。究竟該如何認識數(shù)字政府建設(shè)中數(shù)據(jù)治理存在的影響因素，是當(dāng)前和未來數(shù)字政府建設(shè)始終難以繞開的現(xiàn)實。鑒于此，有必要以“問題”作為著力點，多維度探究我國數(shù)字政府建設(shè)過程中數(shù)據(jù)治理實踐路徑，以期為推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)和高水平數(shù)字政府建設(shè)提供知識增量。

二、耦合發(fā)展：數(shù)字政府建設(shè)與數(shù)據(jù)治理

最新發(fā)布的《2022年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》顯示，193個聯(lián)合國成員國在數(shù)字政府方面的排名中，丹麥、芬蘭和韓國處于第一階位，新西蘭、瑞典和冰島處于中間階位，而美國、英國、新加坡及日本等處于第三階位。2020-2022年全球電子政務(wù)發(fā)展平均指數(shù)（EGD）持續(xù)提升，從0.5988上升到0.6102，其中65%的成員國處于高或極高的EGDI（電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)）水平，中國EGDI值為0.8119，達到了“非常高水平”，由此也充分表明，當(dāng)前全球大部分國家或地區(qū)正在大力推動高水平數(shù)字政府建設(shè)。

從應(yīng)然層面而言，數(shù)字政府是數(shù)據(jù)有效治理的現(xiàn)代化對象和目標，而數(shù)據(jù)治理本身則構(gòu)成了數(shù)字政府高質(zhì)量建設(shè)的必要條件。隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的加速與信息技術(shù)的迭代演進，數(shù)字政府建設(shè)與數(shù)據(jù)治理間形成了耦合發(fā)展關(guān)系，即數(shù)字政府依靠數(shù)據(jù)治理實現(xiàn)高水平建設(shè)目標，數(shù)據(jù)治理需依托數(shù)字政府實現(xiàn)數(shù)據(jù)的程序性價值和生產(chǎn)要素價值。從實然層面而言，這類耦合性關(guān)系歷來也受到制度、結(jié)構(gòu)、政策執(zhí)行者、技術(shù)異化以及人為介入等諸多因素的影響，數(shù)據(jù)治理衍生的數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)壁壘、數(shù)據(jù)封閉以及數(shù)據(jù)碎片化等現(xiàn)實困境始終是數(shù)字政府高質(zhì)量建設(shè)無法避開的核心議題。

（一）國外視角

“數(shù)字政府”是在西方發(fā)達國家“電子政務(wù)”基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展而來的政府新形態(tài)。從西方國家的實踐來看，“信息社會始于一九五六年和一九五七年，正是美國工業(yè)的鼎盛年代”[6]。20世紀50年代開始，西方發(fā)達國家開始將計算機技術(shù)用于政府部門的非軍事領(lǐng)域，60年代以后，交互式計算及其通信技術(shù)成為政府提升治理效率的有效方法，70年代中后期，阿帕計算機網(wǎng)絡(luò)（APPANET）與電傳文本（Teletext）的出現(xiàn)對現(xiàn)代數(shù)字政府概念的發(fā)展起到了重要的作用。進入90年代，在線服務(wù)、通用web瀏覽器應(yīng)用、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)（NII）以及萬維網(wǎng)標準（HTTP）等均被電子政務(wù)（Electronic Government）的概念囊括。而“數(shù)字政府”（Digital Government）作為一個獨特的研究領(lǐng)域在西方發(fā)達國家真正開始于20世紀90年代，[7]由此也表明，西方國家數(shù)字政府的探索實踐要先于理論研究將近半個世紀。

全球典型國家和地區(qū)的實踐經(jīng)驗表明，以數(shù)據(jù)治理推動數(shù)字政府建設(shè)已成為不爭的事實。美國、歐盟和英國等國家或地區(qū)在推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中始終將“數(shù)據(jù)”作為數(shù)字時代以來的戰(zhàn)略性資源，這也是區(qū)別于以往農(nóng)業(yè)時代和工業(yè)時代的重要生產(chǎn)要素。與全球其他地區(qū)相比較，上述典型國家或地區(qū)數(shù)字政府建設(shè)和數(shù)據(jù)治理的協(xié)同水平整體較高。其中，歐盟被認為是全球數(shù)據(jù)治理規(guī)范的領(lǐng)導(dǎo)者，歐盟模式也是全球普遍采用的數(shù)據(jù)治理模式，大多數(shù)國家和地區(qū)（美國除外）都會以其1995年出臺的《數(shù)據(jù)保護指令》（DPD）為藍本進行數(shù)據(jù)方面的立法。結(jié)合表1，全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，美國、歐盟和英國適時制定了保障數(shù)字政府高水平建設(shè)的數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略，開創(chuàng)了具有本土特色的數(shù)據(jù)治理模型，為解決數(shù)據(jù)開放、應(yīng)用、共享與跨境傳輸?shù)臍v史性難題提供了法律支撐和政策保障。

（二）國內(nèi)視角

信息技術(shù)對政府治理產(chǎn)生了較大的影響，“信息技術(shù)的工具理性與政府治理現(xiàn)代化的價值理性高度耦合”[8]。政府以信息化、數(shù)字化和技術(shù)化為媒介工具，政府治理更加智能化和現(xiàn)代化。改革開放以來，我國數(shù)字政府建設(shè)整體上呈現(xiàn)出基于發(fā)展目標、驅(qū)動力、服務(wù)特征、技術(shù)形態(tài)以及政策行動的體系化特征（見表2）。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型由信息化政府、網(wǎng)絡(luò)化政府向服務(wù)型政府依次邁進，信息技術(shù)以多元的技術(shù)形態(tài)賦能政府高質(zhì)量發(fā)展。在治理邏輯層面，政府信息化階段、電子政府與數(shù)字政府階段的漸進式發(fā)展圖景依賴于以政策行動為實踐遵循的數(shù)據(jù)應(yīng)用。

自20世紀中葉起，電氣化、自動化和信息化的發(fā)展加速了智能政府的塑造，政府經(jīng)過數(shù)字化轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了更多有價值的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)再經(jīng)過加工、輸出和利用，賦予政府和社會新的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和治理流程，數(shù)據(jù)開始被廣泛應(yīng)用于各領(lǐng)域。由此意義來看，數(shù)字政府更多強調(diào)的是一種利用智能化媒介或工具而進行數(shù)據(jù)輸出的過程?！皵?shù)字政府與電子政務(wù)，兩個概念為不同的主體所使用：政府機構(gòu)、智庫、學(xué)術(shù)界、企業(yè)以及媒體都在各自的語言體系中運用它們，因而它們既可以是一個理論概念，也是政策概念，還可以是工程概念、技術(shù)概念?！盵9]數(shù)字政府變革與發(fā)展的核心在于數(shù)據(jù)的有效輸出，數(shù)據(jù)的開發(fā)、開放、分類、確權(quán)、共享以及傳輸應(yīng)用推動了政府治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，使得政府治理更加智能化。從20世紀末的“電子政務(wù)”作為政府輔助決策的治理手段，到后來“政府再造”中的相互獨立的信息系統(tǒng)，再到如今“數(shù)字政府”中云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、5G網(wǎng)絡(luò)以及“互聯(lián)網(wǎng)+”的應(yīng)用，政府利用數(shù)據(jù)實現(xiàn)良好治理目標的過程更加智能化。

政府?dāng)?shù)據(jù)職能設(shè)置是推動數(shù)字政府高質(zhì)量建設(shè)的關(guān)鍵。2014年以來，國內(nèi)地方政府在探索數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)服務(wù)模式方面積極可為，陸續(xù)成立了省級層面的數(shù)據(jù)治理機構(gòu)（見表3），以加快解決政府信息化建設(shè)以來數(shù)據(jù)開放、共享與應(yīng)用的難題。復(fù)旦大學(xué)聯(lián)合國家信息中心數(shù)字中國研究院發(fā)布的《2022中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告》顯示，截至2022年10月，我國已有208個地方政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺，其中省級（含自治區(qū)）平臺21個，所有直轄市、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、江蘇省、江西省、山東省、四川省以及浙江省域內(nèi)下轄城市均已上線數(shù)據(jù)開放平臺。整體來看，我國數(shù)據(jù)治理機構(gòu)的設(shè)立受到國家機構(gòu)改革和數(shù)字政府建設(shè)的雙重推動。首先，廣東省數(shù)字政府建設(shè)為包括廣東省在內(nèi)的大部分地區(qū)提供了成立數(shù)據(jù)管理局的先機;其次，2018年國家和省級行政機構(gòu)改革推動了地方數(shù)據(jù)治理機構(gòu)的設(shè)立與調(diào)整，更多市級數(shù)據(jù)治理機構(gòu)建設(shè)紛紛落地;再次，2023年國家新一輪機構(gòu)改革組建了新的“國家數(shù)據(jù)局”，原先數(shù)據(jù)職能重復(fù)和數(shù)據(jù)管理機構(gòu)“有名無實”的問題則會得到扭轉(zhuǎn)和調(diào)整，尚未建立數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的地區(qū)也會迎來全新機遇期。至此，數(shù)據(jù)壁壘帶來的治理難題及其解決方案自然也會邁入數(shù)字政府高質(zhì)量建設(shè)的“下一步”行動議題之中。

三、受限、模糊與碎片化：數(shù)據(jù)治理的限度

我國政府變革與治理經(jīng)歷了信息化建設(shè)、電子政府和數(shù)字政府建設(shè)三個階段。政府治理體系更加健全，治理功能更加智能，治理效果更加顯現(xiàn)，整體上取得了較為矚目的成就。以數(shù)據(jù)治理為驅(qū)動力的數(shù)字政府建設(shè)向縱深不斷推進，既節(jié)省了行政治理成本，優(yōu)化了行政審批程序，也增進了公眾與政府之間的信任感。20世紀70年代至今，國務(wù)院及發(fā)改委、工信部等部門出臺了系列關(guān)于推進政府信息化、電子政府和數(shù)字政府的法規(guī)、指導(dǎo)意見以及政策措施，成立了專業(yè)性數(shù)據(jù)管理相關(guān)機構(gòu)，圍繞“信息技術(shù)”開發(fā)了應(yīng)用于不同場景的政務(wù)服務(wù)平臺，切實提高了人民群眾的獲得感，為構(gòu)建新時代服務(wù)型政府奠定了堅實的基礎(chǔ)。然而，在全球數(shù)字化加速轉(zhuǎn)型、技術(shù)潛在風(fēng)險即時涌現(xiàn)以及體制機制尚不完善的復(fù)雜性背景下，我國數(shù)字政府建設(shè)過程中數(shù)據(jù)治理仍然面臨著諸多現(xiàn)實困境。因此，要全方位、系統(tǒng)性厘清當(dāng)前問題的本質(zhì)，以更好地推進數(shù)字政府的高質(zhì)量發(fā)展。結(jié)合當(dāng)前我國數(shù)字政府發(fā)展的實際來看，《國家電子政務(wù)總體規(guī)劃》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《“十四五”國家信息化規(guī)劃》與《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》等政策文本在頂層設(shè)計層面為我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供了理論指引和實踐遵循。而從我國數(shù)字政府建設(shè)的央地政府部門以及區(qū)域（東、中、西）探索來看，我國數(shù)字政府建設(shè)治理體系與治理能力依然處于基礎(chǔ)性發(fā)展階段，在政策、實踐、安全與法律規(guī)范等方面尚存在不同程度的短板，地方政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中也會出現(xiàn)行動遲緩或照搬模仿現(xiàn)象。

（一）數(shù)據(jù)開放與共享受限

回顧我國政府信息化、電子政府和數(shù)字政府的建設(shè)過程，盡管我國自2007年已頒布了《中華人民共和國政府信息化公開條例》，近15年來地方層面也陸續(xù)出臺了系列公共信息資源開放的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策文件（見表4、表5）。但從我國政府信息公開、數(shù)據(jù)開放與共享方面來看，仍存在諸多現(xiàn)實的問題。一是政府信息公開程度缺乏規(guī)范性和穩(wěn)健性。數(shù)字政府發(fā)展至今，政府信息公開與數(shù)據(jù)共享能力較弱以及政策規(guī)范性不足的問題對推進政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化構(gòu)成了現(xiàn)實挑戰(zhàn)，信息公開的潛在風(fēng)險與數(shù)據(jù)放權(quán)的擔(dān)責(zé)心理事實上也構(gòu)成了數(shù)據(jù)治理的客觀困境。二是政府政務(wù)數(shù)據(jù)開放總量偏低。以大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、云計算、人工智能以及區(qū)塊鏈為技術(shù)媒介的政策機制始終關(guān)注“數(shù)據(jù)開放與共享”的問題，包括政府信息公開、數(shù)據(jù)共享能力及界限如何設(shè)定等問題都缺乏明確且規(guī)范的政策機制，出于對國家安全和個人數(shù)據(jù)安全保護的考慮，央地政府部門對公共數(shù)據(jù)資源開放與共享的范圍及數(shù)量相對保守。三是數(shù)據(jù)開放與共享的系統(tǒng)性受限?！坝捎谖覈谡畔①Y源管理方面缺少系統(tǒng)規(guī)劃，政策子系統(tǒng)的活動加固了管理體系的分散狀態(tài)”[10]，政府部門間關(guān)于數(shù)據(jù)共享的理念、原則、方法、評估以及可能出現(xiàn)的風(fēng)險預(yù)測等機制尚不明確，在信息公開與數(shù)據(jù)共享中的權(quán)責(zé)劃分相對模糊和籠統(tǒng)。四是數(shù)據(jù)應(yīng)用性程度較低。當(dāng)前，我國省級政府部門已開始政務(wù)數(shù)據(jù)開放的實踐，但仍存在著諸多應(yīng)用性難題，包括數(shù)據(jù)共享與應(yīng)用載體缺乏、數(shù)據(jù)缺少規(guī)范性清晰過程、數(shù)據(jù)共享的流程模糊、數(shù)據(jù)更新較慢及可讀性較低。

此外，黨的十八大以來，隨著大數(shù)據(jù)的應(yīng)用和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的普及，“用數(shù)據(jù)說話，用數(shù)據(jù)決策”逐漸成為新時代數(shù)字政府的重要工作方式，政務(wù)數(shù)據(jù)開放與共享的問題始終是學(xué)界研究的重點內(nèi)容之一。通過田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政務(wù)服務(wù)過程中“群眾重復(fù)提交辦事材料、多次跑腿”的現(xiàn)象仍難以轉(zhuǎn)變，部門（科、室）間數(shù)據(jù)壁壘和信息孤島制約著數(shù)據(jù)共享，“流動數(shù)據(jù)”的功能未得到有效體現(xiàn)。究其原因，主要受數(shù)據(jù)管理者不愿共享、不敢共享等多重因素影響，缺乏數(shù)據(jù)共享和交換的數(shù)字化平臺及專業(yè)技術(shù)人才，缺乏數(shù)據(jù)共享的流程和方法，即不清楚該如何共享數(shù)據(jù)、共享哪些數(shù)據(jù)以及對原始數(shù)據(jù)的加工、處理、分類等專業(yè)化操作不充分。結(jié)合表5內(nèi)容可見，2016年以來，15個省級政府先后圍繞“數(shù)據(jù)管理”出臺了系列數(shù)據(jù)發(fā)展條例，通過“重點目標”發(fā)現(xiàn)，政務(wù)數(shù)據(jù)開放難、政策信息公開難與數(shù)據(jù)共享難等“三難”問題始終是數(shù)據(jù)治理面臨的實踐問題，也是省級政府層面成立數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，出臺數(shù)據(jù)應(yīng)用條例的客觀緣由與可持續(xù)議題。

數(shù)字政府建設(shè)過程中信息公開執(zhí)行難的原因主要歸結(jié)于三個方面。首先，政府是政策信息發(fā)布的權(quán)威主體，地方政府或政府行政人員在信息發(fā)布過程中存在認知偏差。例如，政府工作人員在回應(yīng)網(wǎng)民的訴求中對政務(wù)數(shù)據(jù)及政策存在因信息泄露而引發(fā)系列的社會輿情波動導(dǎo)致被追責(zé)的行政負擔(dān)，信息公開工作難以真正落實，更有甚者則是部分信息受利益驅(qū)動產(chǎn)生尋租行為，進而導(dǎo)致了信息公開目標難以完全實現(xiàn)。其次，政府行政人員對于信息公開缺乏系統(tǒng)性認知，存在行政干預(yù)或濫用職權(quán)的現(xiàn)象。尤其對基層政府而言，迫于上級制度約束和上級壓力，在形式上完成了信息公開的過程，成立大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、建立數(shù)據(jù)首席官制度以及信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組等，但從信息公開的內(nèi)容、范圍、時限和方式來講，通常存在“重要數(shù)據(jù)信息不公開，公開數(shù)據(jù)信息不重要”的現(xiàn)象。隨著自媒體、大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的推進，更多信息被媒體率先曝光，而后政府才做出媒體回應(yīng)或解釋，往往顯得較為被動。再次，從法治層面講，《政府信息公開條例》中關(guān)于政府信息公開的原則在實際中的應(yīng)用并不全面，對于一些特殊的政府信息，難以公開的主要原因在于信息的種類和保密屬性有所差異。同時，政府在執(zhí)行《政府信息公開條例》過程中擁有較高的行政自由裁量權(quán)，信息公開程度受自由裁量空間大小和信息公開范圍關(guān)系的影響，進而導(dǎo)致公眾對政府信息獲取的有限性。

（二）數(shù)據(jù)治理權(quán)責(zé)模糊

根據(jù)表3?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）數(shù)據(jù)治理機構(gòu)設(shè)立情況來看，數(shù)字政府建設(shè)過程中絕大部分地方政府專門設(shè)立了大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。在組建方式上，由于大數(shù)據(jù)管理結(jié)構(gòu)隸屬于多個政府機構(gòu)，因此，在政府?dāng)?shù)據(jù)治理方面還存在機構(gòu)隸屬關(guān)系標準不統(tǒng)一，職能定位不準的現(xiàn)象。根據(jù)政策文本和實際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，省（市、自治區(qū)）、市（地級市）級數(shù)據(jù)管理機構(gòu)主要類型分為政府部門管理機構(gòu)、政府直屬機構(gòu)以及政府組成部門。隨著新一輪國家機構(gòu)改革的推進，地方數(shù)據(jù)管理局將逐步形成統(tǒng)一的建設(shè)標準，但就表3和表6來看，我國國家層面的資源整合力度依然較弱，數(shù)據(jù)開放與共享等方面設(shè)定職責(zé)的機構(gòu)比較少。尤其是在職責(zé)定位方面，盡管數(shù)據(jù)管理機構(gòu)既關(guān)注宏觀政策設(shè)計，也關(guān)注數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而在數(shù)字統(tǒng)籌與整合方面的重視程度依然不足，數(shù)據(jù)治理權(quán)責(zé)依然模糊。從國內(nèi)最為典型的廣東省數(shù)據(jù)管理機構(gòu)來看，無論是在管理權(quán)限、隊伍建設(shè)還是職責(zé)定位等方面都存在理念、思維、技術(shù)與效果等諸多現(xiàn)實問題。我國數(shù)字政府發(fā)展過程中事實上對專業(yè)技術(shù)人員和管理人才需求缺口較大，從個體層面而言，目前在基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中，針對新技術(shù)而吸納的專業(yè)型人才相對較少，部分行政人員對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的認知缺乏精準性和前瞻性，業(yè)務(wù)創(chuàng)新意識和數(shù)據(jù)共享意識不夠強烈。

我國數(shù)據(jù)治理總體上還處于探索發(fā)展階段，以地方政府先行先試為主，數(shù)據(jù)治理頂層設(shè)計缺乏系統(tǒng)性。數(shù)據(jù)資源體系、平臺技術(shù)體系與運維保障體系的重要功能不夠健全，政企協(xié)同數(shù)字政府平臺建設(shè)或政府購買企業(yè)技術(shù)的流程規(guī)范和政策機制還比較模糊，數(shù)字政府建設(shè)的整體聯(lián)動機制與統(tǒng)籌管理機制的吻合度較低。從20世紀70年代我國政府信息化建設(shè)階段到黨的十九屆四中全會召開以來，盡管國家層面也建立了電子政務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，明確了政府各部門的相應(yīng)職責(zé)，但由于缺乏國家頂層設(shè)計層面的數(shù)據(jù)管理局，導(dǎo)致數(shù)據(jù)治理職責(zé)難以落地，數(shù)據(jù)監(jiān)管難以發(fā)揮實質(zhì)性功能。本輪國家機構(gòu)改革，將“國家數(shù)據(jù)局”置于統(tǒng)領(lǐng)性和全面性的角色，以進一步回應(yīng)歷次新政策文件中對“職能定位不清”的系列論述。政府信息化建設(shè)與電子政務(wù)階段主要以國家層面的政策指南為行動方案，地方政府的自主性和積極性不高，數(shù)字政府建設(shè)階段，中央和地方政府層面在政策機制、行動方案與平臺設(shè)計等方面的統(tǒng)合性更高，而政府部門之間、政府與市場以及公民參與機制之間的協(xié)同機制尚不健全，進而阻滯數(shù)字政府建設(shè)在體制和機制方面的整體性和全面性。

（三）數(shù)據(jù)治理碎片化

數(shù)據(jù)治理碎片化的典型即“數(shù)據(jù)孤島”的長期存在。以地方數(shù)字政府建設(shè)的實際來看，政府部門缺乏統(tǒng)一的宏觀規(guī)劃，業(yè)務(wù)屬性不同的政府部門在數(shù)據(jù)收集、分析與共享的過程中存在自身利益的考量，開展數(shù)據(jù)治理過程中采取各自為政的做法，使得各部門間信息不交換、不共享，無法實現(xiàn)信息的有效整合。一方面，對數(shù)據(jù)的共享價值、共享方法以及共享渠道缺乏整體性認識;另一方面，數(shù)據(jù)管理的“碎片化”現(xiàn)象受到我國政府“條-塊”結(jié)構(gòu)的影響，缺乏國家層面統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理規(guī)范性建設(shè)標準。由于我國地域性差異較大，省級政府的數(shù)據(jù)平臺缺乏統(tǒng)一和規(guī)范性，部門（戶籍、政法、衛(wèi)生、教育以及民政等）之間缺少聯(lián)通和溝通，各部門都有自己的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)中心，所有數(shù)據(jù)都是單一部門調(diào)查、收集和整理的數(shù)據(jù)。《“十四五”國家信息化規(guī)劃》明確指出，要“堅持整體集約建設(shè)數(shù)字政府，推動條塊政務(wù)業(yè)務(wù)協(xié)同，加快政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享和開發(fā)利用”[11]。整體來看，數(shù)據(jù)信息處于割裂狀態(tài)，信息孤島現(xiàn)象嚴重。因此，容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)重復(fù)采集和錄入的現(xiàn)象，部門之間交換或共享信息時多以本部門利益為主，一定程度上阻礙了信息的有效溝通和交流，極易降低政策執(zhí)行效率，增加額外的政策執(zhí)行成本。相對而言，“條”結(jié)構(gòu)層面以行政管理約束機制為手段，在數(shù)據(jù)管理方面容易實現(xiàn)精準化和統(tǒng)一化治理目標，而在“塊”結(jié)構(gòu)層面以職責(zé)與功能為中心，不存在“自上而下”的行政約束關(guān)系。因此，數(shù)據(jù)壁壘和數(shù)據(jù)堵點也成為阻礙數(shù)據(jù)開放與共享的關(guān)鍵因素。

四、創(chuàng)新、優(yōu)化與系統(tǒng)性：數(shù)據(jù)治理的時代因應(yīng)

技術(shù)賦能和數(shù)據(jù)治理使得政府智能化特征日趨顯著?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和“大數(shù)據(jù)”被提出以來，我國數(shù)據(jù)治理取得了階段性成就。當(dāng)前，“數(shù)據(jù)治理”作為數(shù)字政府與數(shù)字中國的有機組成部分，其已成為政府高質(zhì)量發(fā)展模式的一種全球共識，也是推進政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主要抓手。隨著信息技術(shù)對傳統(tǒng)政務(wù)信息的多維度塑造和變革，數(shù)據(jù)開放與共享對傳統(tǒng)政府政務(wù)服務(wù)機制產(chǎn)生了重要影響，全方位推動我國數(shù)據(jù)治理的高質(zhì)量發(fā)展，營造出政民互動的高效社會環(huán)境，有助于提升我國政府行政管理的內(nèi)在效能和治理效率。隨著數(shù)字技術(shù)的迭代演進，要充分認識數(shù)字政府建設(shè)過程中數(shù)據(jù)治理所面臨的現(xiàn)實困境，著力創(chuàng)新數(shù)據(jù)開放與共享、優(yōu)化數(shù)據(jù)管理機制職能和推進數(shù)字治理整體性建設(shè)。

（一）創(chuàng)新數(shù)據(jù)開放與共享

開放與共享是推進數(shù)據(jù)治理的主要目標，也是推進數(shù)字政府高質(zhì)量建設(shè)的顯著標志之一。結(jié)合我國各地政務(wù)數(shù)據(jù)開放與共享的運行現(xiàn)狀、問題與規(guī)劃來看，創(chuàng)新政務(wù)數(shù)據(jù)開放與共享要多管齊下，在逐步開放與共享中遵循一些普遍性原則：全面開放準則、協(xié)同共享準則、平等對待準則、知識產(chǎn)權(quán)保護準則以及隱私保護準則，切實讓“數(shù)據(jù)”流動起來。[12]首先，要建立政務(wù)數(shù)據(jù)開放與共享資源目錄體系，重視目錄體系的運維與管理。數(shù)字政府建設(shè)背景下，政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄、政務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)開放與共享目錄、政務(wù)主體數(shù)據(jù)資源開放與共享目錄已成為不可忽視的核心議題。國家部委、地方政府要統(tǒng)一編制政務(wù)數(shù)據(jù)開放的目錄，數(shù)據(jù)開放方面包括數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)開放主體、數(shù)據(jù)開放對象、數(shù)據(jù)開放流程、數(shù)據(jù)開放類型、數(shù)據(jù)開放模式、數(shù)據(jù)開放保障機制、數(shù)據(jù)開放程度以及數(shù)據(jù)開放時間等;數(shù)據(jù)共享資源目錄包括共享對象、共享內(nèi)容、共享方式、共享流程與共享規(guī)范等。其次，要構(gòu)建統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺交換體系，著力解決數(shù)據(jù)載體缺乏的困境。以國家電子政務(wù)外網(wǎng)和內(nèi)網(wǎng)為基礎(chǔ)，促進數(shù)據(jù)信息高效流動，實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享共用，打造具有地方特色的數(shù)據(jù)治理新格局。全方位統(tǒng)籌好信息資源、管理資源、社會資源和服務(wù)資源，構(gòu)建“國家-省（市、自治區(qū)）-地市級”數(shù)據(jù)共享平臺，國家層面外網(wǎng)數(shù)據(jù)共享平臺以國務(wù)院各部委和地方為數(shù)據(jù)共享和服務(wù)對象，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享交換平臺跨部門、跨地區(qū)全覆蓋。再次，加快數(shù)據(jù)標準化建設(shè)。圍繞政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)事項開展數(shù)據(jù)標準化工作，制定專門的政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法，全面規(guī)范政務(wù)數(shù)據(jù)資源采集、應(yīng)用、開放與共享的流程，明確政務(wù)數(shù)據(jù)運行規(guī)則，對政務(wù)數(shù)據(jù)流通方式和應(yīng)用場景實施分級分類管理，完善政務(wù)數(shù)據(jù)交易平臺監(jiān)管規(guī)則，加強政府?dāng)?shù)據(jù)開放標準體系和安全保障體系建設(shè)。央地政務(wù)服務(wù)部門要優(yōu)先解決數(shù)據(jù)開放與共享“能不能”的基本問題，然后再解決“好不好”的問題，明確“數(shù)據(jù)質(zhì)量標準化”原則，定期更新政務(wù)數(shù)據(jù)開放與共享資源目錄，根據(jù)信息應(yīng)用需求，擴大數(shù)據(jù)開放能力，提升數(shù)據(jù)共享效率。

（二）優(yōu)化數(shù)據(jù)管理機構(gòu)職能

優(yōu)化數(shù)據(jù)管理機構(gòu)職能旨在厘清政務(wù)數(shù)據(jù)治理中權(quán)責(zé)關(guān)系，推進數(shù)據(jù)管理機構(gòu)運行機制可持續(xù)創(chuàng)新。我國行政機構(gòu)改革的歷史與實踐表明，適時優(yōu)化政府職能有助于行政部門增能提效。受多重因素的制約，我國數(shù)據(jù)管理局運行過程中亦存在諸多問題，職能重復(fù)、權(quán)責(zé)不清等較為凸顯，為此，有必要通過數(shù)據(jù)治理機制和治理方式等路徑提供新的視野和思路。

明確數(shù)據(jù)治理權(quán)責(zé)關(guān)系。數(shù)字政府高質(zhì)量建設(shè)本質(zhì)上須明確數(shù)據(jù)治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系，進一步轉(zhuǎn)變數(shù)據(jù)管理局的行政職能。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下數(shù)據(jù)信息資源目錄編制并非難題，而難點在于如何合理地劃分權(quán)責(zé)歸屬。盡管當(dāng)前我國數(shù)據(jù)治理面臨權(quán)責(zé)方面的諸多困境，但在新一輪機構(gòu)改革契機下，明確數(shù)據(jù)治理權(quán)責(zé)關(guān)系意義重大。一方面，政府部門或數(shù)據(jù)管理局要依法編制數(shù)據(jù)治理權(quán)責(zé)清單，建立數(shù)據(jù)治理權(quán)責(zé)清單動態(tài)調(diào)整機制，明確數(shù)據(jù)管理局在履職清單、運用清單和實施清單過程中的權(quán)力與責(zé)任;另一方面，要與當(dāng)?shù)卣?wù)服務(wù)網(wǎng)有序銜接，協(xié)同建立數(shù)據(jù)管理部門履職考核評價機制、清單執(zhí)行情況監(jiān)督檢查機制以及違法違規(guī)責(zé)任追究機制。[13]根據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄，充分明確數(shù)據(jù)治理權(quán)力的主體責(zé)任、實施條件、運行程序及監(jiān)督措施，以政務(wù)服務(wù)官網(wǎng)為依托，發(fā)布數(shù)據(jù)治理權(quán)力事項總數(shù)、權(quán)力類型、權(quán)力編碼以及權(quán)力流程圖以及動態(tài)責(zé)任清單。

創(chuàng)新數(shù)據(jù)治理運行機制。數(shù)據(jù)治理構(gòu)成了數(shù)字政府的重要環(huán)節(jié)，也是聯(lián)結(jié)“人-政府-技術(shù)”的基本紐帶。我國數(shù)據(jù)治理在頂層設(shè)計、基本制度、運行機制等方面仍處于探索階段，國家數(shù)據(jù)管理局的設(shè)立為創(chuàng)新數(shù)據(jù)治理運行機制提供了核心動力。當(dāng)前，針對我國政務(wù)數(shù)據(jù)治理困境，有必要以典型國家和地區(qū)數(shù)據(jù)治理經(jīng)驗為鑒，創(chuàng)新數(shù)據(jù)治理運行機制。大力推行“數(shù)據(jù)首席官”（CDO）機制及其試點工作，以數(shù)據(jù)首席官機制推動政務(wù)數(shù)據(jù)資源的規(guī)劃、推動與協(xié)調(diào)。數(shù)據(jù)首席官機制是數(shù)據(jù)治理的新探索和新趨勢，其價值在于創(chuàng)新數(shù)據(jù)治理理念和管理制度、提升數(shù)字政府建設(shè)效能、促進數(shù)據(jù)資源開發(fā)和利用，建設(shè)一支素質(zhì)優(yōu)良的信息化人才隊伍。截至2022年10月，浙江省、廣東省等地在數(shù)據(jù)首席官機制方面積極探索，積極推行數(shù)據(jù)首席官制度。結(jié)合上述地區(qū)的經(jīng)驗與我國數(shù)據(jù)治理的發(fā)展規(guī)劃，數(shù)據(jù)首席官機制構(gòu)建要在目標引領(lǐng)、隊伍建設(shè)與管理制度方面下功夫。首先，數(shù)據(jù)首席官機制構(gòu)建要以明確首席數(shù)據(jù)官的職責(zé)為前提。首席數(shù)據(jù)官（CDO）要以數(shù)據(jù)開發(fā)與共享發(fā)展規(guī)劃、本地區(qū)數(shù)據(jù)資源管理、跨區(qū)域、跨層級、跨行業(yè)等數(shù)據(jù)資源協(xié)同開發(fā)與利用為主要職責(zé)，不僅要具備深度的數(shù)據(jù)行業(yè)知識，還應(yīng)具備數(shù)據(jù)高質(zhì)量管理的思維、素養(yǎng)和認知。其次，數(shù)據(jù)首席官機制要強化目標引領(lǐng)。積極推進本地數(shù)字政府建設(shè)，組織制定本地數(shù)據(jù)資源標準規(guī)范和實施計劃，統(tǒng)籌推進政務(wù)數(shù)據(jù)開放與共享工作，推動政務(wù)數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)間的深度融合及創(chuàng)新應(yīng)用;協(xié)調(diào)解決數(shù)據(jù)開放與共享過程中的重大問題或難題，尤其要對數(shù)據(jù)治理人才隊伍建設(shè)方面提出適應(yīng)發(fā)展需求的針對性建議。此外，數(shù)據(jù)首席官機制要注重聘任管理、培訓(xùn)交流、權(quán)限保障以及考核激勵等方面管理制度建設(shè)，協(xié)同設(shè)立數(shù)據(jù)執(zhí)行官、數(shù)據(jù)專員、數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)員等管理職位。

（三）推進數(shù)據(jù)治理的整體性建設(shè)

整體性建設(shè)是回應(yīng)我國數(shù)據(jù)治理碎片化的關(guān)鍵方向。針對我國數(shù)據(jù)治理的發(fā)展特征與現(xiàn)實困境，規(guī)范數(shù)據(jù)治理流程和應(yīng)用，構(gòu)建數(shù)據(jù)治理整體性體系頗具現(xiàn)實意義。首先，政策層面要對數(shù)據(jù)進行分級分類管理，明確管理主體的職責(zé)。為了確保政務(wù)云數(shù)據(jù)的安全，數(shù)字政府建設(shè)可根據(jù)數(shù)據(jù)屬性、來源、使用范圍與公開程度，分行業(yè)、分地區(qū)地進行分級分類管理。對保密性、規(guī)模性、集中性的數(shù)據(jù)宜采用不同的分級管理方法，并在數(shù)據(jù)訪問、數(shù)據(jù)使用和數(shù)據(jù)深度分析等方面做好標注性措施。其次，數(shù)據(jù)監(jiān)管將成為一種重要業(yè)務(wù)。我國數(shù)字政府發(fā)展過程中數(shù)據(jù)監(jiān)管的重要性不言而喻，“需要引導(dǎo)形成數(shù)字技術(shù)的價值遵循和基本原則，劃出底線和邊界并嚴格監(jiān)管”[14]，積極解決和吸收國外同領(lǐng)域數(shù)據(jù)治理的典型經(jīng)驗。未來，數(shù)據(jù)監(jiān)管崗位設(shè)置或?qū)⒊蔀閿?shù)字政府建設(shè)的新領(lǐng)域。數(shù)據(jù)監(jiān)管業(yè)務(wù)的推進一方面要依賴于國家層面政策的支持和財力的投入，設(shè)置專人專崗，明確崗位職責(zé);另一方面省級政府則要在數(shù)據(jù)管理機構(gòu)或數(shù)據(jù)領(lǐng)導(dǎo)小組中設(shè)立專門的數(shù)據(jù)監(jiān)管員職務(wù)，界定好數(shù)據(jù)監(jiān)管員的認知權(quán)、工作職責(zé)、基本權(quán)限和業(yè)務(wù)內(nèi)容等。再次，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)立法及時跟進。適時出臺數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，配套出臺數(shù)字公民、政府行政人員、行業(yè)相關(guān)部分人員以及數(shù)據(jù)管理人員等方面的法律規(guī)范或條例，構(gòu)建數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的整體性法律規(guī)范框架體系。隨著信息技術(shù)覆蓋面的擴大，數(shù)據(jù)的挖掘、分析、流動、利用和開放等環(huán)節(jié)涉及國家和社會敏感數(shù)據(jù)，需要整體性設(shè)立事前、事中和事后的監(jiān)管機制，堅持“公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則并及時對數(shù)據(jù)安全風(fēng)險進行定期評估，建立穩(wěn)定的數(shù)據(jù)風(fēng)險評估制度，明確數(shù)據(jù)安全運行的時間、內(nèi)容、范圍和限度，對數(shù)據(jù)安全隱患進行長期性的評估工作并作為政府績效的考核指標。此外，數(shù)字政府建設(shè)背景下要逐步形成全民數(shù)據(jù)使用道德約束和誠信規(guī)范的機制，倡導(dǎo)理性、文明、科學(xué)地采集數(shù)據(jù)和利用數(shù)據(jù)。

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Data-driven Digital Government：

Governance Limits and Responses to the Times

Qi Zhiwei

Abstract：The limits of data governance and its response to the times have always been a constant issue of digital government，and how to eliminate the limits of data governance in terms of policy，application and ownership has always been a difficult problem that needs to be solved by the theoretical and practical circles. At present，the useful exploration of data governance in the process of digital government construction at home and abroad is fruitful，and the coupled development relationship between digital government and data governance is increasingly prominent，but with the iterative upgrading of information technology and the increasing complexity of the object of governance，China’s data governance is still faced with the limitations of openness and sharing of data，unclear rights and responsibilities，and fragmentation，and therefore the important topic of data governance has been brought up on the research agenda.In the light of China’s actual situation，under the opportunity and background of the new round of national institutional reform marked by the formation of “National Data Bureau”，the traditional issues of data governance will also be comprehensively responded to and systematically solved. The study concludes that，in order to promote the construction of a digital government， it is necessary to further understand the nature of the above-mentioned issues，focusing on innovative data opening and sharing，optimising the functions of data management agencies and promoting the overall construction of data governance as the contemporary response to data governance in the construction of a digital government， so as to provide a practical path for promoting the construction of a data infrastructure system and the construction of a high-level digital government.

Key words：digital government;digital transformation;data governance;technological change

（責(zé)任編輯：董博宇）