關(guān)鍵詞：?jiǎn)芜呏撇?；安全例外原則；善意原則；反制裁措施

中圖分類號(hào)：D996 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0714（2024）03-0122-06

一、問(wèn)題的提出

2023 年2 月27 日，白宮發(fā)布命令，要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在30 天內(nèi)從政府設(shè)備中刪除TikTok。3 月1 日，眾議院的外交事務(wù)委員會(huì)采取更加極端的措施，投票通過(guò)立法，允許拜登總統(tǒng)在全國(guó)所有設(shè)備上禁止使用TikTok[1]。美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局表示，由于TikTok拒絕向美國(guó)出售其所有權(quán)，而該應(yīng)用軟件上有大量的美國(guó)公民信息，如果這些數(shù)據(jù)被字節(jié)跳動(dòng)公司交由中國(guó)政府，那么美國(guó)的國(guó)家安全及美國(guó)國(guó)民的正常生活將會(huì)受到影響。這是美國(guó)政府在對(duì)中國(guó)的中興、華為公司進(jìn)行制裁之后，以及特朗普政府對(duì)TikTok 頒布禁令未遂之后的又一次制裁行動(dòng)。

此次頒布TikTok 禁令不是一次特別行動(dòng)，而是近些年美國(guó)進(jìn)行主權(quán)擴(kuò)張、壓制別國(guó)發(fā)展的慣常手段，帶有明顯的政治目的。當(dāng)前，世界處于百年未有的大變局時(shí)期，“東升西落”成為當(dāng)下最明顯的時(shí)代特征。雖然中國(guó)始終堅(jiān)持和平發(fā)展的道路，在不斷提升綜合國(guó)力的同時(shí)，積極承擔(dān)大國(guó)責(zé)任，樹立大國(guó)形象，但是這一系列行為在美國(guó)看來(lái)，是意圖打破舊有世界秩序以及危及本國(guó)“ 世界霸主”地位的開始。隨著“ 中國(guó)威脅論”和“ 修昔底德陷阱”的廣泛傳播，中美之間的大國(guó)博弈進(jìn)入了白熱化階段。

美國(guó)為維護(hù)本國(guó)利益，從特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期開始，“貿(mào)易戰(zhàn)”成為美國(guó)壓制中國(guó)的主要方式，同時(shí)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、高新技術(shù)等領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)實(shí)行封鎖。曾經(jīng)以主權(quán)讓渡換取經(jīng)貿(mào)利益的美國(guó)正在離開，而一個(gè)通過(guò)主權(quán)擴(kuò)張限制經(jīng)貿(mào)自由的美國(guó)開始上場(chǎng)[2]。

美國(guó)以危及“國(guó)家安全”為由，頒布TikTok 禁令對(duì)字節(jié)跳動(dòng)進(jìn)行單邊制裁，不僅屬于國(guó)家干預(yù)商事的行為，而且抱有極強(qiáng)的政治目的。因此，本文通過(guò)厘清單邊制裁的概念內(nèi)涵，尋找單邊制裁的國(guó)際法依據(jù)，分析單邊制裁在國(guó)際法中的潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，明確安全例外原則的內(nèi)涵，并通過(guò)回顧專家組作出的報(bào)告中對(duì)于該原則的適用來(lái)分析美國(guó)以“ 國(guó)家安全”為由頒布禁令能否成立，以此對(duì)美國(guó)的行為加以定性并提出應(yīng)對(duì)措施。

二、單邊制裁屬于國(guó)際法中的“灰色地帶”

1.單邊制裁的概念界定

單邊制裁屬于“制裁”的概念范疇。“制裁”并不真正屬于國(guó)際法領(lǐng)域內(nèi)的學(xué)術(shù)概念，在《聯(lián)合國(guó)憲章》等國(guó)際條約中找不到相關(guān)表述?！爸撇谩笔菍?shí)踐的產(chǎn)物，早在公元前432 年，雅典的伯里克利頒布了《麥加拉法令》，規(guī)定麥加拉人禁止進(jìn)入雅典市場(chǎng)，麥加拉人的商船禁止?？吭谘诺涞母劭?，這種行為在本質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)制裁。19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初，海上封鎖成為制裁的一種新形式，發(fā)起國(guó)通過(guò)封鎖目標(biāo)國(guó)的所有港口，以達(dá)到追索欠款或者其他政治目的。隨著二戰(zhàn)結(jié)束和聯(lián)合國(guó)的建立，《聯(lián)合國(guó)憲章》中明確規(guī)定當(dāng)存在和平與安全的威脅時(shí)，授權(quán)安理會(huì)采取“ 措施”[3]，此處的“措施”從本質(zhì)上來(lái)講就是一種制裁。

根據(jù)性質(zhì)的不同，可以將制裁分為“ 單邊制裁”與“ 多邊制裁”，分類的標(biāo)準(zhǔn)不是根據(jù)發(fā)起國(guó)數(shù)量，而是根據(jù)是否有相應(yīng)的國(guó)際條約予以授權(quán)，并且制裁的領(lǐng)域、方式、程度均要在條約允許的范圍內(nèi)。有條約授權(quán)的、符合相應(yīng)條約規(guī)范的制裁符合國(guó)際法律規(guī)范。因此，《聯(lián)合國(guó)憲章》規(guī)定的授權(quán)安理會(huì)采取相應(yīng)措施的制裁屬于合法的多邊制裁。反之，單邊制裁主要包含了兩種情況：一是沒(méi)有國(guó)際條約授權(quán)的制裁，例如美國(guó)近些年對(duì)我國(guó)頒布的一系列干涉內(nèi)政的法案；二是超過(guò)國(guó)際條約授權(quán)范圍進(jìn)行的制裁，例如國(guó)際組織對(duì)于非組織內(nèi)國(guó)家的制裁[4]。

二戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)際新秩序和國(guó)際法體系得以建立，由于《聯(lián)合國(guó)憲章》明確規(guī)定了禁止使用武力原則，以戰(zhàn)爭(zhēng)作為爭(zhēng)端解決方式的現(xiàn)象越來(lái)越少，而單邊制裁逐漸成為了各國(guó)保護(hù)本國(guó)國(guó)家利益的主要手段。美國(guó)此次頒布TikTok 禁令的制裁行為，當(dāng)然屬于由某一國(guó)家單獨(dú)發(fā)起的、缺乏相應(yīng)條約授權(quán)的、帶有極強(qiáng)政治目的的單邊制裁。但是，在現(xiàn)行國(guó)際法體系中，對(duì)單邊制裁合法性問(wèn)題的研究莫衷一是，這也正是單邊制裁可能會(huì)違反國(guó)際法、引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。

2.單邊制裁的國(guó)際法依據(jù)

在“荷花號(hào)”案中，常設(shè)國(guó)際法院確立了國(guó)際法體系中“不為禁止即為允許”的原則，即主權(quán)國(guó)家行使相關(guān)權(quán)力，只要不存在違反現(xiàn)行有效的國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣的情況，就應(yīng)該認(rèn)定為合法有效[5]。同時(shí)，國(guó)際法之所以能夠被遵守和執(zhí)行，從本質(zhì)上來(lái)源于國(guó)家的同意。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，國(guó)際法屬于“限權(quán)法”，而非“授權(quán)法”[6]。在該案中，法院否定了一國(guó)享有域外的執(zhí)行權(quán)，肯定了一國(guó)享有域外立法權(quán)和司法管轄權(quán)，因?yàn)閳?zhí)行權(quán)違反了主權(quán)平等、不干涉內(nèi)政的國(guó)際法一般原則，而域外立法權(quán)和司法管轄權(quán)是行使主權(quán)的標(biāo)志，是為維護(hù)本國(guó)利益、保障社會(huì)秩序、保護(hù)本國(guó)公民權(quán)利的合法手段。當(dāng)前，對(duì)于“制裁”的規(guī)定在國(guó)際條約和習(xí)慣中未被明確禁止，還需要結(jié)合具體案件進(jìn)一步判斷。

從國(guó)際條約來(lái)看，《關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreementon Tariffs and Trade， GATT）第21 條、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（TheGeneral Agreement on Trade in Services，GATS）第14 條第二款以及《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（Agreement on Trade-RelatedAspects of Intellectual Property Rights，TRIPS）第73 條均含有“安全例外條款”。以上國(guó)際條約均屬于《國(guó)際法院規(guī)約》第38 條中規(guī)定的國(guó)際法淵源，直接約束締約方。因此，WTO 的成員方在遵守以上條約義務(wù)的同時(shí)，享有維護(hù)國(guó)家安全的權(quán)利。以GATT21 條為例，當(dāng)一成員方認(rèn)為出現(xiàn)了危及本國(guó)安全利益的情況或者因履行《聯(lián)合國(guó)憲章》賦予的維護(hù)和平與安全的義務(wù)等情況時(shí)，成員方可以以違背條約義務(wù)、損害他方利益的方式，通過(guò)經(jīng)濟(jì)制裁的手段，達(dá)到本國(guó)的政治目的。

反措施是2001 年《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）中明確規(guī)定的國(guó)家行為不法性的排除情形。根據(jù)《草案》第22 條規(guī)定，反措施的適用情形主要是指受害國(guó)針對(duì)不法行為實(shí)施國(guó)采取的相應(yīng)措施。要構(gòu)成反措施，必須滿足以下幾個(gè)條件：一是從主體上來(lái)看，應(yīng)當(dāng)是受害國(guó)，例如美國(guó)近些年來(lái)打著“人權(quán)高于主權(quán)”的幌子，通過(guò)單邊制裁的手段頻繁干涉他國(guó)內(nèi)政的行為就不能構(gòu)成反措施，因?yàn)榧幢隳骋粐?guó)家內(nèi)部存在人權(quán)保護(hù)問(wèn)題，美國(guó)也不能成為直接受害國(guó)。二是從實(shí)行的時(shí)間上來(lái)看，當(dāng)不法行為已經(jīng)停止時(shí)或者已經(jīng)提請(qǐng)?jiān)V訟或仲裁等爭(zhēng)端解決方式時(shí)，不能實(shí)施反措施。這表明，反措施實(shí)質(zhì)上構(gòu)成國(guó)際法領(lǐng)域內(nèi)的“私力救濟(jì)”，其根本目的是維護(hù)國(guó)家的合法權(quán)益、促進(jìn)國(guó)際爭(zhēng)端的解決①。三是從實(shí)施程度上來(lái)看，需要符合“比例原則”，即反措施行為不得已超過(guò)必要的度。一般而言，反措施主要適用于經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域，在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)制裁，但是當(dāng)涉及政治領(lǐng)域時(shí)，受害國(guó)不得采取破壞“國(guó)家主權(quán)平等”“不干涉別國(guó)內(nèi)政”等國(guó)際法原則的行動(dòng)措施[7]。

3.單邊制裁行為可能會(huì)違反國(guó)際法

當(dāng)前，單邊制裁更多地集中于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域。隨著“ 貿(mào)易自由化”的不斷推進(jìn)，各國(guó)紛紛簽署各種經(jīng)貿(mào)協(xié)定，但是在經(jīng)貿(mào)往來(lái)的過(guò)程中，部分國(guó)家為了保護(hù)本國(guó)的國(guó)家利益和企業(yè)的利益，肆意實(shí)施單邊制裁，以達(dá)到政治目的，因此，違反區(qū)域貿(mào)易協(xié)定或者雙邊條約的現(xiàn)象逐漸增多。非歧視待遇原則作為WTO 協(xié)定中的一項(xiàng)基本原則，主要包含最惠國(guó)待遇原則和國(guó)民待遇原則。對(duì)于WTO 的各個(gè)成員方而言，遵守該原則符合國(guó)際條約法中的“締約國(guó)必守”。以美國(guó)對(duì)華為的單邊制裁為例，美國(guó)采取了禁止本國(guó)企業(yè)向華為公司出售軟件、技術(shù)、設(shè)備的方式，違背了本國(guó)作為WTO 成員方所要遵守的“非歧視待遇”原則。

單邊制裁除了有可能違反國(guó)際條約外，還可能違反習(xí)慣國(guó)際法[8]。國(guó)家主權(quán)原則是現(xiàn)代國(guó)際法體系的根本原則，對(duì)于國(guó)家內(nèi)部而言，包括對(duì)本國(guó)國(guó)民的管轄；對(duì)于國(guó)家外部而言，各國(guó)的主權(quán)是平等的，不存在因?yàn)槟骋粐?guó)的科技、軍事實(shí)力更強(qiáng)而該國(guó)主權(quán)高于他國(guó)的現(xiàn)象。不干涉內(nèi)政原則來(lái)源于國(guó)家主權(quán)原則外部的平等性，強(qiáng)調(diào)不能對(duì)別國(guó)的內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行干涉。例如，美國(guó)近些年來(lái)頒布的涉及我國(guó)新疆、香港、南海等問(wèn)題的諸多法案無(wú)視我國(guó)主權(quán)，干涉了我國(guó)的內(nèi)政，違反了主權(quán)平等原則和不干涉內(nèi)政原則；美國(guó)實(shí)施的次級(jí)制裁，即不允許第三國(guó)與我國(guó)進(jìn)行正常貿(mào)易往來(lái)的行為，本質(zhì)上是認(rèn)為美國(guó)的主權(quán)高于我國(guó)和第三國(guó)的主權(quán)，同時(shí)干涉了第三國(guó)自主決定、自由貿(mào)易等事項(xiàng)，違反了主權(quán)平等原則和不干涉內(nèi)政原則。

綜上所述，單邊制裁有一定的國(guó)際法合法依據(jù)，但是當(dāng)制裁發(fā)起國(guó)的行為超過(guò)了必要的限度，以至于違反了本國(guó)所承擔(dān)的條約義務(wù)或者違背了國(guó)家主權(quán)原則、不干涉內(nèi)政原則等習(xí)慣國(guó)際法時(shí)，則應(yīng)該認(rèn)定該單邊制裁行為違反了國(guó)際法。因此，有必要對(duì)美國(guó)通過(guò)頒布TikTok 禁令的單邊制裁行為進(jìn)行進(jìn)一步分析。

三、安全例外原則的適用及美國(guó)以此為主張的分析

1“. 安全例外”原則的內(nèi)涵

“安全例外”原則是國(guó)家主權(quán)原則在國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域的延伸，也是國(guó)際條約中明確規(guī)定的國(guó)家可以以此為由拒絕履行條約義務(wù)而不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的豁免理由。從本質(zhì)上講，該概念的出現(xiàn)符合國(guó)際法產(chǎn)生的一般法理，即國(guó)際法是在各國(guó)協(xié)調(diào)意志并且同意的基礎(chǔ)上形成的，各個(gè)國(guó)家在其承諾的范圍內(nèi)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，但是當(dāng)出現(xiàn)危及本國(guó)安全或者影響本國(guó)主權(quán)行使的情形時(shí)，國(guó)家實(shí)體的存亡具有不確定性，此時(shí)便可以突破國(guó)際法相關(guān)規(guī)則的束縛，確保該國(guó)先得以存在后，再繼續(xù)遵守相關(guān)規(guī)則或者履行所承擔(dān)的義務(wù)。

同時(shí)，“安全例外”原則是國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際投資領(lǐng)域中的一項(xiàng)重要條款，其適用主要包含三個(gè)方面[9]：一是雙邊貿(mào)易協(xié)定中的相關(guān)條款，例如在《中華人民共和國(guó)政府和澳大利亞政府簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定》中，第9 章投資中第2 節(jié)爭(zhēng)端解決的第17 條明確規(guī)定，被訴方對(duì)于屬于安全例外的信息可以不予紕漏，也不得被查閱或調(diào)取。此外，第16 章一般條款與例外中的第3 條明確規(guī)定，將GATT 第21 條GATS 第14 條之二納入?yún)f(xié)定[10]。二是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的相關(guān)條款，例如在《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）第17章一般條款和例外中的第13 條，在GATT21 條的基礎(chǔ)上，增加了為保護(hù)通訊、電力和水利基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)鍵公共基礎(chǔ)設(shè)施而采取的行動(dòng)[11]。三是各國(guó)國(guó)內(nèi)立法中以國(guó)家安全為由所規(guī)定的限制條款。

但是，在近些年間，以美國(guó)為首的西方國(guó)家多次以“危及國(guó)家安全”為借口實(shí)施單邊制裁，違反其所承擔(dān)的條約義務(wù)，這一現(xiàn)象被稱為“安全例外”條款的泛化使用。究其原因：一是這些國(guó)家希望通過(guò)相應(yīng)的單邊制裁行為打壓別國(guó)發(fā)展，保持本國(guó)處于競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)地位，以此維護(hù)本國(guó)的話語(yǔ)權(quán)；二是對(duì)這一概念缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定，導(dǎo)致被各國(guó)隨意引用。因此，需要通過(guò)回顧相應(yīng)案例進(jìn)一步明確其內(nèi)涵。

2.WTO專家組報(bào)告確立的“安全例外”原則的適用

“安全例外”原則最具代表性的條款就是GATT 第21 條。自GATT 簽署到WTO 成立以來(lái)，該條款一直未被引用，直到2017年烏克蘭訴俄羅斯，即俄羅斯貨物過(guò)境案（RUSSIA -MEASURES CONCERNING TRAFFIC IN TRANSIT）發(fā)生，由于該案進(jìn)入到了專家組程序，且專家組出具了相關(guān)報(bào)告（WT/DS512/R），GATT21 條的援用才引起了廣泛關(guān)注[12]。在該案中俄羅斯主張，鑒于2014 年俄烏雙方正處于一個(gè)國(guó)際關(guān)系較為緊張的環(huán)境中，這種緊急狀況對(duì)俄羅斯聯(lián)邦的基本安全利益構(gòu)成了威脅。在此情況下，俄羅斯援引GATT 第21 條第2 款第3 項(xiàng)符合國(guó)際法相關(guān)規(guī)范，而且認(rèn)為專家小組缺乏此事項(xiàng)的管轄權(quán)，要求專家小組只能審查俄羅斯援引該條款的程序性事項(xiàng)，而不能審查該條款適用的實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)②。為此，專家組出具的報(bào)告對(duì)該條款的適用進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，主要包括以下內(nèi)容。

①成員方援引該條款的權(quán)利并不是絕對(duì)的。對(duì)于21（b）項(xiàng)中的“其認(rèn)為”（it considers）的理解和應(yīng)用是俄羅斯與專家組意見(jiàn)產(chǎn)生分歧的焦點(diǎn)③。從條約文本來(lái)看，“其認(rèn)為”修飾的是“必須”（necessary）還是修飾（i）（ii）（iii）各個(gè)分項(xiàng)的內(nèi)容是專家組論證的關(guān)鍵。專家組主要通過(guò)兩個(gè)方面進(jìn)行論證，一是采用文義解釋和上下文解釋，二是通過(guò)回顧GATT 和《世貿(mào)組織協(xié)定》建立初衷，從條約的目的和宗旨進(jìn)行解釋。

首先，（b）中的（i）（ii）（iii）分項(xiàng)屬于獨(dú)立的內(nèi)容，即若要適用（b）項(xiàng)條款，只需滿足其中之一即可④，同時(shí)，該三項(xiàng)只是所列具體事項(xiàng)不同，但適用的邏輯應(yīng)該相同。對(duì)于（i）（ii）項(xiàng)中的“相關(guān)”（relat?ing to）的理解可以參照上訴機(jī)構(gòu)對(duì)于GATT20（g）項(xiàng)的解釋，即要求措施實(shí)施方存在“手段和目的真正關(guān)聯(lián)性”，且這種關(guān)聯(lián)性需要采用客觀標(biāo)準(zhǔn)，而不是采用聽(tīng)取實(shí)施方主張的主觀標(biāo)準(zhǔn)⑤。此外，對(duì)于（iii）中的戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)生的時(shí)間或其他國(guó)際關(guān)系中的緊急情況發(fā)生的時(shí)間（time of war or other emergency in internationalrelations）信息的接受（taken in），這本來(lái)就是一個(gè)客觀事實(shí)，需要采用客觀標(biāo)準(zhǔn)⑥。因此，這三個(gè)分項(xiàng)均采用客觀審查標(biāo)準(zhǔn)，“其認(rèn)為”不能修飾分項(xiàng)內(nèi)容。

其次，GATT 和《世貿(mào)組織協(xié)定》的目的和宗旨是通過(guò)降低關(guān)稅和其他壁壘，促進(jìn)貿(mào)易自由化。同時(shí)，為了使得該協(xié)定能夠被更多的成員方接受采納，第20 條和第21 條賦予了成員方出于特殊目的違背其所承擔(dān)的義務(wù)的權(quán)利，但是這些條款的適用不能被用作成員方逃避其所承擔(dān)義務(wù)的借口。如果將21 條定義為一個(gè)純粹由成員方自行判斷的條款，那么這與協(xié)定訂立之初倡導(dǎo)的“通過(guò)實(shí)現(xiàn)貿(mào)易的可預(yù)測(cè)性，保障交易的安全性，促進(jìn)貿(mào)易自由化”的初衷背道而馳⑦。因此，21（b）項(xiàng)中的“其認(rèn)為”并不意味著成員方在援引條款時(shí)具有完全的自決權(quán)，同時(shí)對(duì)于適用的理由應(yīng)該采取客觀的審查標(biāo)準(zhǔn)。

②成員方對(duì)于“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急狀況”應(yīng)堅(jiān)持從嚴(yán)解釋的標(biāo)準(zhǔn)。從理論上來(lái)看，GATT21 條作為例外條款，如果對(duì)其條款中概念的解釋過(guò)于寬泛，則會(huì)導(dǎo)致該條款喪失了其本應(yīng)發(fā)揮的“ 安全閥”作用，而成為各國(guó)實(shí)施貿(mào)易保護(hù)的借口和理由。（b）項(xiàng)中“基本安全利益”（essential security interest）概念的邊界當(dāng)然地窄于安全利益⑧。同時(shí)，根據(jù)其所包含的三個(gè)分項(xiàng)的內(nèi)容來(lái)看，在縱向上，（i）（ii）所包含的是與核材料、武器販賣等軍事相關(guān)的內(nèi)容，從橫向上，（iii）中采用“或者”（or）連接了戰(zhàn)爭(zhēng)和其他緊急情況，因此，可以推斷出“緊急狀況”的危險(xiǎn)程度、破壞程度、緊急程度應(yīng)該與以上內(nèi)容相當(dāng)⑨。從實(shí)踐上來(lái)看，各成員方對(duì)于（b）（iii）的適用一直保持著謹(jǐn)慎的態(tài)度，除非是發(fā)生了嚴(yán)重的安全沖突和威脅，各方未曾以普通的貿(mào)易摩擦或爭(zhēng)端而引用此款⑩。因此，成員方應(yīng)該保持克制，堅(jiān)持嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解釋“其他緊急狀況”的內(nèi)涵。

③成員方援引該條款應(yīng)堅(jiān)持“善意原則”。誠(chéng)信原則（bonafide）是法律的一般原則和國(guó)際法的基本原則，《維也納外交關(guān)系公約》（Vienna Convention on Diplomatic Relations）明確規(guī)定締約國(guó)應(yīng)該善意地解釋和履行條約內(nèi)容。“安全例外”作為GATT的一項(xiàng)重要條款，該原則的理解與適用應(yīng)包含以下三個(gè)方面：一是成員方在認(rèn)定其遇到的問(wèn)題屬于“基本安全利益”（essential se?curity interest）時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持誠(chéng)信原則。二是成員方意圖以“基本安全利益”為理由，逃避其本應(yīng)遵守的條約義務(wù)的行為不能被支持。三是“基本安全利益”概念的內(nèi)涵在隨著時(shí)代的發(fā)展不斷變化，但仍然應(yīng)該堅(jiān)持誠(chéng)信原則進(jìn)行概念的解釋和條款的適用。

3.美國(guó)主張以“ 國(guó)家安全”作為此次單邊制裁的理由不能成立

①美國(guó)未堅(jiān)持善意原則解釋和適用“ 安全例外”條款。首先，從客觀上，美國(guó)沒(méi)有充分證據(jù)證明TikTok 危及了本國(guó)的國(guó)家安全。一方面，人工智能的算法中含有“黑箱”，這種算法機(jī)制即使向大眾公示，未經(jīng)過(guò)專業(yè)學(xué)習(xí)的人也難以理解[13]。同時(shí)，算法是一款應(yīng)用程序的核心，也屬于軟件開發(fā)者的商業(yè)秘密，拜登政府要求字節(jié)跳動(dòng)公司予以公開不切實(shí)際。另一方面，美國(guó)對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行專業(yè)審查的部門——外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）對(duì)于“國(guó)家安全”未進(jìn)行明確統(tǒng)一的界定。由此可見(jiàn)，美國(guó)的主張只是主觀臆測(cè)，并未證明“TikTok 的確危及了本國(guó)的國(guó)家安全”的客觀事實(shí)，不符合“安全例外”原則審查的客觀標(biāo)準(zhǔn)。

其次，從主觀上，美國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)持有雙重標(biāo)準(zhǔn)。在中美大國(guó)博弈趨勢(shì)愈演愈烈的情形下，數(shù)據(jù)流動(dòng)備受美國(guó)重視，美國(guó)希望保持本國(guó)數(shù)據(jù)壟斷的地位，既要依靠自身科技優(yōu)勢(shì)，掌握其他國(guó)家的關(guān)鍵信息和動(dòng)態(tài)，又要防止諸如中國(guó)這類正在崛起的大國(guó)在數(shù)據(jù)方面逐漸趕超美國(guó)。其頒布的《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法案》（Cloud Act）中明確規(guī)定，對(duì)于數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬的標(biāo)準(zhǔn)，采納控制者（controller）中心的標(biāo)準(zhǔn)，而排除了使用者與開發(fā)者的權(quán)利[14]。因此，雖然TikTok 一再聲明其未將美國(guó)本地的數(shù)據(jù)傳輸給中國(guó)政府，但是字節(jié)跳動(dòng)公司作為數(shù)據(jù)控制者，引起了美國(guó)政府的巨大擔(dān)憂。

最后，拜登政府提出“TikTok 危及了本國(guó)的國(guó)家安全”沒(méi)有取得民眾的廣泛認(rèn)可。“安全化理論”指的是一種威脅只有被民眾廣泛地認(rèn)可并接受，才能使得為安全化而采取的措施和行動(dòng)具有合理性[15]。但是，從目前來(lái)看，美國(guó)的主張并未符合上述條件。一是大量民眾對(duì)此禁令提出抗議，部分民眾聲稱該禁令侵犯了自己的隱私權(quán)。二是聯(lián)邦法院對(duì)該禁令的合法性與合理性提出質(zhì)疑。法院認(rèn)為，TikTok 給普通美國(guó)人帶來(lái)的所謂風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)了禁令可能造成的任何潛在的言論自由侵犯[16]。由此可見(jiàn)，該禁令主張的威脅并沒(méi)有被美國(guó)民眾廣泛認(rèn)可，甚至侵犯了民眾的部分基本權(quán)利。

②美國(guó)違反了國(guó)際法的“禁止反言”原則。美國(guó)在“俄羅斯貨物過(guò)境案”專家組發(fā)布的報(bào)告中表示，對(duì)于因安全例外而采取的措施需要尋求一個(gè)平衡點(diǎn)。一方面，這不是對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相限制，而是出于安全原因給各國(guó)預(yù)留出的余地；另一方面，不能讓這一概念的內(nèi)涵過(guò)于寬泛，防止各國(guó)打著安全的幌子，以達(dá)到各國(guó)的商業(yè)目的。但是，美國(guó)此次對(duì)TikTok 的單邊制裁行為明顯沒(méi)有堅(jiān)持從嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)解釋“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急狀況”，違反了國(guó)際法基本原則中的“禁止反言”原則。

4.美國(guó)頒布TikTok禁令行為的定性

被稱作“安全閥”的GATT21 條是一把雙刃劍，在符合條款相應(yīng)的情形下確實(shí)能起到較強(qiáng)的保護(hù)作用，但是也有可能成為各成員方為進(jìn)行貿(mào)易保護(hù)而逃避義務(wù)的借口。由上述分析可以得出，美國(guó)以“危及國(guó)家安全”為由對(duì)TikTok 實(shí)施單邊制裁并頒布相關(guān)禁令的做法未堅(jiān)持善意原則解釋和適用GATT21 條，而且違反了國(guó)際法基本原則中的“ 禁止反言”原則，因此，美國(guó)對(duì)TikTok 發(fā)起制裁的法律依據(jù)是站不住腳的，同時(shí)，美國(guó)的行為已經(jīng)超過(guò)了單邊制裁合法性的限度，違反了本國(guó)所承擔(dān)的條約義務(wù)，應(yīng)該認(rèn)定該單邊制裁行為違反了國(guó)際法。

四、我國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)對(duì)TikTok 單邊制裁的措施

作為世界頭號(hào)大國(guó)，美國(guó)對(duì)TikTok 的制裁行為影響深遠(yuǎn)。在白宮通過(guò)禁止TikTok 的法案之后不久，意大利也以維護(hù)政府信息安全為由，宣布自三月起禁止意大利的政府部門職員在使用的移動(dòng)設(shè)備上使用TikTok。歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)等歐洲三大組織也相繼宣布禁止員工使用TikTok。日本官方代表表示，要求日本政府職員在處理機(jī)密信息等涉及國(guó)家安全的信息期間，不得在公共終端使用?？梢?jiàn)，美國(guó)單方面的制裁行為在國(guó)際范圍內(nèi)具有較大的影響，在這種情形下，我國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)對(duì)TikTok 的單邊制裁具有一定的緊迫性，可以采取的措施有：

1.加強(qiáng)與美國(guó)政府的溝通談判

當(dāng)前，中美關(guān)系逐漸緊張，美國(guó)希望通過(guò)打壓中國(guó)各個(gè)產(chǎn)業(yè)來(lái)維護(hù)自己的優(yōu)勢(shì)地位，而中國(guó)則希望通過(guò)提升自身發(fā)展能力擺脫對(duì)美國(guó)的依賴。在這樣的背景下，“危及國(guó)家安全”毫無(wú)疑問(wèn)地成為了美國(guó)多次制裁中國(guó)企業(yè)的借口。但是，習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治維護(hù)國(guó)家主權(quán)，推進(jìn)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。因此，我國(guó)仍應(yīng)該堅(jiān)持將溝通談判作為解決沖突的首要方法。針對(duì)美國(guó)此次的制裁，中美兩國(guó)應(yīng)在充分溝通的基礎(chǔ)上，明確分歧和爭(zhēng)議，以和平的方式妥善解決沖突，共同致力于構(gòu)建合作共贏的大國(guó)關(guān)系。

2.進(jìn)一步完善《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》的相關(guān)規(guī)定

由于《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》出臺(tái)時(shí)間較為倉(cāng)促，在應(yīng)對(duì)諸如美國(guó)通過(guò)頒布TikTok 禁令實(shí)施單邊制裁的問(wèn)題時(shí)，該法律的部分規(guī)定還有待完善。首先，應(yīng)該建立專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使權(quán)利。當(dāng)前該法第六條中“ 有關(guān)部門”的表述不具有確定性，條文中可以實(shí)施的入境限制、禁止相關(guān)交易、查封凍結(jié)相關(guān)財(cái)產(chǎn)的權(quán)利在我國(guó)現(xiàn)行的法律體系內(nèi)分屬于不同的行政機(jī)關(guān)，同時(shí)，具體實(shí)施規(guī)則也分屬于不同法律，因而在實(shí)施相關(guān)反制措施時(shí)會(huì)造成權(quán)屬交叉、效率較低的問(wèn)題。其次，對(duì)于被侵害的公民和組織的訴訟范圍應(yīng)從“停止侵害、賠償損失”擴(kuò)大至行為認(rèn)定和賠償執(zhí)行。例如，在本次美國(guó)頒布禁令的同時(shí)，臉書（Face?book）的持有公司META 也在社交媒體上大肆宣揚(yáng)TikTok 危及美國(guó)國(guó)家安全的消息，客觀上發(fā)揮了協(xié)助美國(guó)實(shí)施單邊制裁的作用，因此，擴(kuò)大可訴范圍有利于懲治任何組織和個(gè)人妄圖在國(guó)家參與政治博弈過(guò)程中獲取相關(guān)利益的行為。最后，盡快出臺(tái)“ 外國(guó)主權(quán)豁免法”，更好地輔助《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》的適用。如果《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》條款中的“組織和個(gè)人”是外國(guó)政府機(jī)構(gòu)和個(gè)人，由于我國(guó)一貫堅(jiān)持“絕對(duì)豁免主義”，當(dāng)法院審理相關(guān)案例時(shí)會(huì)面臨管轄權(quán)爭(zhēng)議的障礙，因此，我國(guó)可以在“外國(guó)主權(quán)豁免法”中對(duì)于上述情況進(jìn)行例外規(guī)定[17]。

3.在用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的情形下實(shí)施外交保護(hù)

由于TikTok 海外版仍然屬于字節(jié)公司所有，符合外交保護(hù)中具有該國(guó)國(guó)籍的條件。同時(shí)，美國(guó)實(shí)施的單邊制裁行為缺乏論證，違背其所承擔(dān)的國(guó)際條約義務(wù)，屬于國(guó)際不法行為。因此，當(dāng)字節(jié)跳動(dòng)公司在美國(guó)境內(nèi)通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟甚至違憲性審查等措施用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)仍然于事無(wú)補(bǔ)的情況下，我國(guó)應(yīng)該積極給予外交保護(hù)，維護(hù)字節(jié)跳動(dòng)的合法權(quán)益。

4.探索并建立我國(guó)“長(zhǎng)臂管轄”制度

當(dāng)前，我國(guó)的綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，法律制度逐步完善，在此基礎(chǔ)上，可以借鑒美國(guó)的“長(zhǎng)臂管轄”制度。即只要認(rèn)定外國(guó)當(dāng)事人與本國(guó)的法院之間存在“最低限度的聯(lián)系”，即使該當(dāng)事人不在我國(guó)境內(nèi)，也允許我國(guó)法院做出審理和裁決，以此保護(hù)我國(guó)企業(yè)的利益。例如，對(duì)于與TikTok 簽訂合同的美國(guó)企業(yè)，即使在我國(guó)沒(méi)有任何形式的投資，甚至從未踏足我國(guó)境內(nèi)，也可被納入我國(guó)國(guó)內(nèi)法的管制，接受我國(guó)法院的裁決。在中美經(jīng)貿(mào)摩擦的大背景下，這一制度安排既可以為我國(guó)涉外利益提供切實(shí)保障，又可以在司法主權(quán)上形成與美國(guó)的對(duì)等，有力地反制美國(guó)單邊主義[18]。

五、結(jié)論與啟示

在涉外關(guān)系中，維護(hù)安全、推進(jìn)發(fā)展，已經(jīng)是中國(guó)確定的治理方向和目標(biāo)[19]。當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，“安全”一詞的內(nèi)涵已經(jīng)不再僅僅包括世界各國(guó)政治局勢(shì)的和平，而是包含了能夠使各個(gè)國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、人民生活水平不斷提高的一種社會(huì)環(huán)境的穩(wěn)定[20]。在這樣的背景下，“ 國(guó)家安全”原則本應(yīng)該發(fā)揮其作為國(guó)際法體系中“安全閥”的作用，在符合條件的情形下保障各國(guó)主權(quán)和合法權(quán)益。但是，美國(guó)通過(guò)頒布TikTok 禁令對(duì)我國(guó)企業(yè)實(shí)施單邊制裁的行為與當(dāng)今時(shí)代的主題以及“安全”一詞在當(dāng)下局勢(shì)的應(yīng)有之義背道而馳。我國(guó)作為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)之一，對(duì)于美國(guó)這種缺乏合法性和正當(dāng)性的行為應(yīng)該予以堅(jiān)決抵制和抗議。

2022 年4 月國(guó)家主席習(xí)近平在博鰲亞洲論壇閉幕式中提出了全球安全倡議，這與我國(guó)這些年在國(guó)際事務(wù)交往中積極承擔(dān)大國(guó)責(zé)任、履行應(yīng)盡義務(wù)，堅(jiān)持和平共處五項(xiàng)原則，積極扶植廣大亞非拉國(guó)際發(fā)展經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)建設(shè)人類命運(yùn)共同體的做法一脈相承。為推進(jìn)該倡議有序進(jìn)行，一方面，我國(guó)應(yīng)該不斷提升綜合國(guó)力，擴(kuò)大我國(guó)在國(guó)際社會(huì)中的影響力和話語(yǔ)權(quán)；另一方面，也應(yīng)該在遵守現(xiàn)有國(guó)際法體系的前提下，促進(jìn)部分不合理制度的更新迭代，營(yíng)造一個(gè)有利于各個(gè)國(guó)家平等發(fā)展、公平交易的國(guó)際環(huán)境。

作者簡(jiǎn)介：于躍（1997-），男，漢族，青海西寧人，甘肅政法大學(xué)涉外法治學(xué)院研二在讀。研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。

收稿日期：2023-10-19