段堯清 易明

【摘要】政府信息公開與數(shù)據(jù)開放是數(shù)字政府建設的重要內容，厘清兩者之間的關系，有助于兩者相互促進、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。政府信息公開與數(shù)據(jù)開放在發(fā)展過程中具有一致性和差異性，兩者存在有益共生關系?；诖?，未來應優(yōu)化數(shù)據(jù)要素，推進政府信息公開和數(shù)據(jù)開放協(xié)同發(fā)展。同時，將開放推進到數(shù)據(jù)層面，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的深度開放和共享。

【關鍵詞】政府信息公開? 數(shù)據(jù)開放? 灰色關聯(lián)度分析? 政策文本計算? 多維度分析

【中圖分類號】G203? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.06.008

引言

改革開放以來，我國政府基于國情開展了若干具有中國特色的實踐探索，在政府信息公開與數(shù)據(jù)開放方面取得了豐碩的成果。2008年，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的頒布，標志著我國政府信息公開逐步走向規(guī)范化、制度化。2012年，隨著上海市推出了我國第一個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺——“上海政府數(shù)據(jù)服務網(wǎng)”，我國政府數(shù)據(jù)開放正式起步；2015年，國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》，明確了進行數(shù)據(jù)開放的要求，標志著我國政府數(shù)據(jù)開放已進入發(fā)展階段。政府信息公開和數(shù)據(jù)開放是我國數(shù)字政府建設過程中推動政府治理、促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要組成部分。

政府信息公開與數(shù)據(jù)開放有密切的關系。一方面，政府信息公開和政府數(shù)據(jù)開放作為“數(shù)字政府”建設背景下政府執(zhí)政的具體要求，也是政府改革的必然趨勢，兩者在實踐和立法層面上存在著密切的聯(lián)系。政府信息公開以《條例》為核心，奠定了政府數(shù)據(jù)開放的立法和實踐基礎[1]。政府信息公開往往是以文件或報告的形式存在的，而數(shù)據(jù)開放可以將這些信息轉化為開放數(shù)據(jù)集，提高數(shù)據(jù)的可用性。另一方面，政府信息公開和數(shù)據(jù)開放側重點不同。政府信息公開更側重政府行政管理和公共政策信息的公開，目的是提高政府工作的公開性和公正性，促進政府與公眾之間的互動和溝通[2]。數(shù)據(jù)開放則更側重數(shù)據(jù)資源的開放和共享，目的是促進數(shù)據(jù)創(chuàng)新、支持科技創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展。

政策的制定和實施是政府信息公開與數(shù)據(jù)開放能否順利實現(xiàn)的重要因素，研究兩者之間的關系能夠為政府信息公開和數(shù)據(jù)開放的實踐和發(fā)展提供重要的思路和參考，促進政府信息公開與數(shù)據(jù)開放的規(guī)范化和制度化。因此，本文基于多維多層多尺度的視角，選取政府信息公開與數(shù)據(jù)開放的政策進行測度分析，從而更好地厘清兩者的關系。

相關研究

政府信息公開是指將行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的信息，以法定形式記錄、保存并及時、準確地向社會組織或個人公開的制度安排。隨著各國政府信息公開進程不斷推進，相關研究主要集中在：政府信息公開制度、質量、標準規(guī)范等基礎理論研究；[3]探討個人隱私保護、[4]主體權利規(guī)制[5]等法律問題；信息公開滿意度、有效性及相關評價體系；[6]政府信息公開法治建設；[7]政府信息公開服務；[8]透明政府建設及政府公開信息在各領域的應用等方面。

政府數(shù)據(jù)開放是政府相關部門將自身掌握的數(shù)據(jù)通過一定技術手段，主動向公眾公開，便于公眾獲取、共享、使用數(shù)據(jù)，以挖掘和釋放公共數(shù)據(jù)價值。國內外學者對于政府數(shù)據(jù)開放的研究主要聚焦于：政府數(shù)據(jù)開放概念、政策、質量等基本理論問題；[9]隱私保護、政府數(shù)據(jù)開放授權運營[10]等法律問題；大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈[11]等技術在政府數(shù)據(jù)開放中的應用。國外關于政府數(shù)據(jù)開放的研究主要包括：政府數(shù)據(jù)開放的機制研究、[12]數(shù)據(jù)價值與利用研究[13]以及質量評價研究[14]。

數(shù)據(jù)開放是繼政府信息公開之后又一個重要的政府信息資源公開共享形式，對兩者之間的關系目前學界存在以下三種觀點。

第一，數(shù)據(jù)開放是政府信息公開的迭代升級。從底層邏輯上來說，政府信息公開和數(shù)據(jù)開放具有一致性，都是政府以某種形式向外界公開數(shù)據(jù)的行為[15]。但數(shù)據(jù)開放擴展了政府信息公開的內容范圍。政府信息公開通常是指政府機構的決策、計劃、預算等文件。而數(shù)據(jù)開放則是指政府機構產生的各種數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)開放提供了更多的信息資源，方便公眾獲取信息、進行分析和研究。從信息利用上來說，數(shù)據(jù)開放促進了政府信息公開的數(shù)字化轉型。政府信息公開向數(shù)字化轉型是大勢所趨，數(shù)據(jù)開放則是數(shù)字化轉型的一種具體實踐，兩者存在發(fā)展與遞進的迭代升級關系[16]。

第二，政府信息公開與數(shù)據(jù)開放之間存在并列關系。從理論基礎、制度目標視角來看，政府信息公開的目標是保障公民知情權、參與權和監(jiān)督權，提高政府的透明度和公信力，加強政府與公民的互動和信任。[17]數(shù)據(jù)開放的發(fā)展以政府信息公開為基礎，數(shù)據(jù)開放依托信息公開制度和信息技術應用成為政府治理的制度工具，它的目標是促進數(shù)據(jù)資源的共享和利用，推動數(shù)字化轉型和經(jīng)濟發(fā)展。[18]從制度框架的角度出發(fā)，兩者在開放原則、范圍及方式上存在本質區(qū)別。[19]從相關概念及政策文本視角來看，政府信息公開與數(shù)據(jù)開放在概念上彼此獨立，[20]形式方面相同，政策實施及功能上各有側重，兩者正走向并行運作的協(xié)同發(fā)展路徑，[21]而如何建設政府信息公開與數(shù)據(jù)開放“雙路徑協(xié)同”模式應成為學界未來的研究方向[22]。

第三，政府數(shù)據(jù)開放將取代政府信息公開。政府信息公開以保障公民依法獲取政府信息知情權為宗旨，追求政府運作公開、透明，主要服務于人民群眾的生產、生活及經(jīng)濟社會活動。隨著社會發(fā)展、政府轉型、公眾信息利用能力提升，自上而下的政府信息公開已經(jīng)無法滿足人們的信息需求，建立公眾與原始數(shù)據(jù)之間的聯(lián)系成為必要。數(shù)據(jù)開放的政策頒布為數(shù)據(jù)開放工作的開展提供了方向指引；信息技術層面的更迭成為政府數(shù)據(jù)開放的外在驅動力；公眾數(shù)據(jù)利用的意識不斷加強對政府開放數(shù)據(jù)質量提出了更高的要求。從信息化發(fā)展規(guī)律的視角來看，數(shù)據(jù)開放既是歷史必然趨勢，也是在數(shù)字時代對信息公開的整體升級，[23]信息公開向數(shù)據(jù)開放嬗變不可避免，最終會被數(shù)據(jù)開放所取代[24]。

研究設計與關聯(lián)度計算

研究思路。本文以政府信息公開與數(shù)據(jù)開放的政策為研究對象，以探討我國政府信息公開和數(shù)據(jù)開放之間的關系為研究目標。具體研究過程為：首先，在北大法寶以“政府信息公開”“政府數(shù)據(jù)開放”為關鍵詞搜集出相關政策，并進行篩選、去重、整合、剔除。其次，基于內容分析法，借助NVivo 12 Plus質性分析軟件對搜集到的政府信息公開和數(shù)據(jù)開放的政策文本進行查詢、編碼、聚類、分析，確定灰色關聯(lián)度的指標數(shù)據(jù)。最后，利用灰色關聯(lián)度模型對政府信息公開和數(shù)據(jù)開放的指標進行測算，進而對兩者之間的關系進行灰色關聯(lián)分析。

數(shù)據(jù)來源與指標確定。為保證搜集數(shù)據(jù)的權威性、相關性，按照以下步驟對政策數(shù)據(jù)進行篩選：一是為保證法律效力，均選取國務院及其下屬部門頒布的政策法規(guī)，政策類型僅限于法律、條例、規(guī)定、意見、方案、通知等；二是政策文本內容要分別與“政府信息公開”“政府數(shù)據(jù)開放”主題密切相關。按照以上原則，最終從704份“政府信息公開”和“政府數(shù)據(jù)開放”相關政策中確定了從2015年至2023年間的44份政策文本作為研究對象（其中“政府信息公開”和“政府數(shù)據(jù)開放”政策各22份）。在具體的政策維度、政策要素的確定上借鑒本團隊前期的研究成果，[25]最終確定政策維度如表1所示。

對政策文本進行內容拆解及歸納，以此作為灰色關聯(lián)模型的測算指標，關聯(lián)度越大，就代表政府信息公開與數(shù)據(jù)開放之間聯(lián)系越緊密。本文根據(jù)上述確定的政策維度和政策要素，借助NVivo 12 Plus質性分析軟件對我國信息公開和數(shù)據(jù)開放的政策文本進行編碼，以這44項政策文本的句和段落作為分析單元，不相關、無意義的句和段落不予編碼，若分析單元中涵蓋政策要素所涉及的方面，則參數(shù)值設置為1，反之為0，最后將所有分析單元加以匯總。按照上述編碼原則，最終共計編碼2112條，部分編碼示例如表2所示，編碼結果如表3所示。借鑒李克東教授提出的信度檢驗公式[26]進行計算，對其中兩次編碼結果進行信度檢驗，編碼一致性比率達到91.1%，編碼結果可被接受。

關聯(lián)度計算。本文選取政府信息公開與數(shù)據(jù)開放政策文本作為灰色關聯(lián)度測算數(shù)據(jù)，為了直觀對比兩者政策之間的關聯(lián)度，設序列為：Ci={ci（k）|i=0，1;k=1，2，…，n}，n為ci（k）的個數(shù)。C0為參考序列，即信息公開政策各要素的數(shù)據(jù)，C1為比較序列，即數(shù)據(jù)開放政策各要素的數(shù)據(jù)。ci（k）表示第i個領域第k個要素的數(shù)值，如c1（1）表示數(shù)據(jù)開放領域公共安全的數(shù)值。具體步驟如下。

步驟一：數(shù)據(jù)序列無量綱化處理。根據(jù)公式（1）分別對參考序列C0和比較序列C1進行無量綱化處理，得到C0'和C1'，具體如表4所示。

（1）

步驟二：序列關聯(lián)度計算。根據(jù)公式（2）計算出政府信息公開與數(shù)據(jù)開放的政策要素灰色關聯(lián)度，如表5所示。

（2）

其中，ξ為分辨系數(shù)，通常取ξ=0.5，min|c0'（k）-c1'（k）|表示同一要素在政府信息公開領域和數(shù)據(jù)開放領域差值絕對值的最小值，max|c0'（k）-c1'（k）|表示同一要素在政府信息公開領域和數(shù)據(jù)開放領域差值絕對值的最大值，|c0'（k）-c1'（k）|表示要素k在政府信息公開領域和數(shù)據(jù)開放領域差值的絕對值。

通過公式（3），記γ（c0'（k），c1'（k））為k點的要素灰色關聯(lián)度，β（C0'，C1'）為序列C0與序列C1的維度灰色關聯(lián)度，通過將全部要素的關聯(lián)度求平均值得到政府信息公開與數(shù)據(jù)開放的政策維度灰色關聯(lián)度，如圖1所示。

（3）

結果分析

政策維度灰色關聯(lián)度。政策維度關聯(lián)度從大到小的排序是資源投入（1.0000）＞經(jīng)濟建設（0.9761）＞民生服務（0.9072）＞信息化建設（0.8310）＞開放與共享（0.8136）＞數(shù)據(jù)技術（0.7615）＞公共治理（0.5351）＞民主政治（0.3487），其中民主政治、公共治理、數(shù)據(jù)技術政策維度的關聯(lián)系數(shù)較之其他維度較弱，說明政府信息公開與數(shù)據(jù)開放政策在資源投入、經(jīng)濟建設、民生服務等方面，具有一致性；在民主政治、公共治理、數(shù)據(jù)技術等方面具有差異性。

政策要素灰色關聯(lián)度。在政策要素中，關聯(lián)度排名前五位的是信息產業(yè)（1.0000）、信息傳遞（0.9975）、數(shù)據(jù)存儲（0.9929）、社保就業(yè)（0.9865）、教育科技（0.9764），而政府建設（0.3341）、公共安全（0.7079）、公眾參與（0.7147）等政策要素關聯(lián)度較弱，說明政府信息公開與數(shù)據(jù)開放政策在信息產業(yè)、信息傳遞、數(shù)據(jù)存儲、社保就業(yè)、教育科技等方面的政策要素具有一致性，在政府建設、公共安全、公眾參與等方面的政策要素具有差異性。

政策關聯(lián)度的進一步分析。資源投入維度：政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放在資源投入維度的關聯(lián)度為1.0000，關聯(lián)程度最高，其包含人才培養(yǎng)、資金支持、組織保障三個政策要素。首先，在組織保障方面，政府數(shù)據(jù)開放需要構建數(shù)據(jù)平臺、開發(fā)API接口以及使用數(shù)據(jù)科學技術進行高級分析，并確保數(shù)據(jù)的質量和安全性。同時，政府信息公開需要采用最先進的信息技術，包括在線門戶網(wǎng)站、電子存檔管理系統(tǒng)和社交媒體客戶端等，以便將信息以最好的方式傳達給公眾。其次，在人才培養(yǎng)方面，政府數(shù)據(jù)開放需要數(shù)據(jù)管理人員、開發(fā)人員和數(shù)據(jù)分析師，確保數(shù)據(jù)的質量與安全，以及支持數(shù)據(jù)的更新和管理，政府信息公開需要具備專業(yè)技能的工作人員來處理信息請求、發(fā)布信息，以及維護信息系統(tǒng)。最后，在資金投入方面，政府數(shù)據(jù)開放需要大量的資金支持，包括建立數(shù)據(jù)庫、API接口以及云計算、人員培訓和維護，政府信息公開則需要財政投入來建設信息公開平臺、在線門戶網(wǎng)站等以提供信息和服務。

經(jīng)濟建設維度：政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放在經(jīng)濟建設維度的關聯(lián)度為0.9761，關聯(lián)度位列第二，其包含財政稅收、電子商務、市場消費、信息產業(yè)四個政策要素。其一，政府信息公開和數(shù)據(jù)開放在經(jīng)濟建設中扮演著重要的角色，對于促進產業(yè)升級、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、政策制定和數(shù)字化轉型有著重要意義。其二，政府信息公開和數(shù)據(jù)開放為公眾提供有價值的數(shù)據(jù)資源，為企業(yè)提供更多的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)機會，促進產業(yè)升級；推動政府數(shù)字化轉型，提高數(shù)字化技術在各個行業(yè)的應用水平；幫助政府評估政策效果和優(yōu)化政策方向，更好地適應市場需求和推進經(jīng)濟發(fā)展；增強市場透明度，為市場參與者提供更準確的信息和數(shù)據(jù)支持，推動經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

民生服務維度：政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放在民生服務維度的關聯(lián)度為0.9072，位列第三，其包含農業(yè)農村、社保就業(yè)、社會救助、食品藥品安全、脫貧扶貧、醫(yī)療衛(wèi)生等政策要素。首先，在提供更好的公共服務方面，政府信息公開和數(shù)據(jù)開放有助于為公眾提供更好的公共服務，如教育、醫(yī)療等，公開的政府信息和數(shù)據(jù)幫助公眾更好地了解政府工作，從而讓公眾能夠更好地享受到相關公共服務。其次，在促進社會公正方面，公開的政府信息和數(shù)據(jù)有助于促進社會公正，公眾通過準確的信息和數(shù)據(jù)確定得失，明確個人和社會收益所有權，促進公共服務和社會資源的公正分配。再次，在促進民主和公眾參與方面，政府信息公開和數(shù)據(jù)開放促進民主建設和公眾參與，讓公眾有意愿和能力更好地參與決策過程，這將增加民主參與和反饋比例，從而提高社會治理的民主性和公正性。最后，在優(yōu)化公共資源的利用效率方面，兩者通過提高公共資源的利用效率，優(yōu)化政府在公共資源配置、優(yōu)先治理和利用方面的決策。

信息化建設維度：政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放在信息化建設維度的關聯(lián)度為0.8310，關聯(lián)程度位列第四，其包含機制體制建設、平臺建設、網(wǎng)絡建設、中心建設等政策要素。首先，數(shù)據(jù)是信息化建設的基礎，政府信息公開和數(shù)據(jù)開放提供了大量可靠的數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)的收集和整合，政府和企業(yè)基于數(shù)據(jù)化的方式去運營管理、創(chuàng)新，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的業(yè)務化應用，整體提升信息化水平。其次，在信息化平臺建設方面，政府信息公開和政府數(shù)據(jù)開放都需要建立相應的信息化平臺來支持其工作的開展，國務院辦公廳印發(fā)《全國一體化政務服務平臺移動端建設指南》，強調地方政府需在政府服務平臺移動端上加強標準化和規(guī)范化建設，盡快加入全國一體化平臺移動端，并進行統(tǒng)一的標準化管理，以實現(xiàn)互聯(lián)互通，提高政府服務的能力和水平，最大化地便民利民。最后，政府信息公開和政府數(shù)據(jù)開放在信息化建設維度上的另一個關鍵點是數(shù)據(jù)處理，政府信息公開需要收集、整理、分類處理信息，以滿足公眾的需求，政府數(shù)據(jù)開放則需要進行數(shù)據(jù)的提取、清洗、整合和分析等處理，以使數(shù)據(jù)更好地被共享和利用。

開放與共享維度：政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放在開放與共享維度的關聯(lián)度為0.8136，關聯(lián)程度也較高，其包含數(shù)據(jù)交易、信息傳遞、信息共享等政策要素。首先，在公共需求方面，政府信息公開和政府數(shù)據(jù)開放的實施都是滿足公眾需求的重要途徑。政府信息公開主要為公眾提供政府信息；政府數(shù)據(jù)開放則是通過開放政府數(shù)據(jù)，滿足公眾對數(shù)據(jù)的需求，從而提高公眾服務水平和效率。其次，在政府服務方面，政府通過公開信息和數(shù)據(jù)，加強與公眾之間的互動和交流，并更好了解公眾需求，從而提高公眾服務質效。最后，在政策制定方面，政府信息公開和政府數(shù)據(jù)開放的實施有助于提升政策制定和執(zhí)行的透明度和效率，政府通過信息公開，將政策和執(zhí)行情況公開給公眾，使公眾對政策更加了解，對政府的評價作出更為準確和有影響的結論，從而加強公眾對政府的監(jiān)督。

數(shù)據(jù)技術維度：政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放在數(shù)據(jù)技術維度的關聯(lián)度為0.7615，關聯(lián)程度相對較弱，其包含大數(shù)據(jù)技術、互聯(lián)網(wǎng)、科技創(chuàng)新、信息技術等政策要素。首先，在數(shù)據(jù)格式方面，政府信息公開往往是以文本、圖片、視頻等形式發(fā)布，內容通常為政策、公告、新聞稿等。相對而言，政府數(shù)據(jù)開放所提供的數(shù)據(jù)文件一般是結構化的、機器可讀的數(shù)據(jù)，如CSV、JSON等格式。這種數(shù)據(jù)格式有利于使用數(shù)據(jù)工具進行可視化、分析、挖掘等操作，但是對于一般消費者而言，可能需要事先具備一定的數(shù)據(jù)加工和分析技能。其次，在數(shù)據(jù)價值方面，政府信息公開的目的是提供政策、規(guī)定、公開活動等信息，幫助公眾了解政府行為和決策。政府數(shù)據(jù)開放的目的則是通過提供數(shù)據(jù)，支持社會各界開展數(shù)據(jù)分析、建模、決策等活動，政府數(shù)據(jù)開放所涉及的數(shù)據(jù)可能更加詳實和全面，覆蓋的數(shù)據(jù)類型也會更多樣化。最后，在數(shù)據(jù)使用方式方面，政府信息公開的內容通常是由政府部門發(fā)布，公眾需要搜索、瀏覽、閱讀這些內容，從中獲取所需信息。政府數(shù)據(jù)開放則可能需要進一步加工、清理、挖掘、分析這些數(shù)據(jù)，才能發(fā)現(xiàn)和提取其中有用的信息，對于公眾來說，訪問政府信息公開網(wǎng)站和使用政府數(shù)據(jù)開放平臺所涉及的技能和知識也存在一定的差異。

公共治理維度：政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放在公共治理維度的關聯(lián)度為0.5351，關聯(lián)程度較弱，其包含公共安全、數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)確權、政策法規(guī)、環(huán)境保護、基礎設施、教育科技等政策要素。首先，在目標與定位方面，政府信息公開的目的在于提高政府的透明度和公信力，同時幫助民眾更好地了解政策和政府行為，并對政策進行監(jiān)督和反饋。而政府數(shù)據(jù)開放則強調開放政府數(shù)據(jù)，以促進社會各方的參與和協(xié)作，鼓勵公民社會和企業(yè)家利用數(shù)據(jù)提出改革建議、驅動創(chuàng)新和增進社會福祉。其次，在數(shù)據(jù)內容方面，政府信息公開的內容通常是由政府部門發(fā)布的政策、公示、報告等文本型信息，面向普通公眾。政府數(shù)據(jù)開放所涉及的數(shù)據(jù)則更多地涉及宏觀、社會統(tǒng)計、科技、環(huán)保、地理信息等領域的非結構化數(shù)據(jù)和結構化數(shù)據(jù)，需面向專業(yè)人士或者對數(shù)據(jù)加工技術有相當水平的公眾。最后，在數(shù)據(jù)預處理方面，政府信息公開的內容受到政府部門的嚴格審查，在發(fā)布前經(jīng)過必要的編撰、拍攝、編輯、翻譯等環(huán)節(jié)，以保證其準確性和權威性。而政府數(shù)據(jù)開放所涉及的數(shù)據(jù)需要在數(shù)據(jù)格式、質量、清洗、加工等方面進行充分的預處理和清理，才能更好地滿足社會各界的需求和開展數(shù)據(jù)分析和應用。

民主政治維度：政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放在民主政治維度的關聯(lián)度為0.3487，關聯(lián)程度最弱，其包含公眾參與、透明度、政府建設等政策要素。首先，在參與程度方面，政府信息公開往往是政府部門主動公布信息并面向廣大民眾公開的，這種模式強調的是信息公開的義務和透明度。而政府數(shù)據(jù)開放強調的是開放數(shù)據(jù)的需求，提供公眾使用和管理的資源，更多的是以合作或合作伙伴的形式來開發(fā)和利用數(shù)據(jù)。其次，在目標方面，政府信息公開的目的是提升信息透明度，擴大公眾的知情權，而政府數(shù)據(jù)開放的目的在于使用大數(shù)據(jù)和人工智能等技術分析政策和行動的具體影響，以便采取措施進行調整和改進，并為政策改進、政策制定提供決策支持。最后，在數(shù)據(jù)的分析和解讀方面，政府信息公開所涉及的信息通常是政府部門發(fā)布的政策、行動等，往往比較容易理解和解讀。而政府數(shù)據(jù)開放所涉及的數(shù)據(jù)比較復雜、抽象，數(shù)據(jù)內容會比政府信息公開更為廣泛，需要一定的數(shù)據(jù)分析和處理技術，因此往往需要專業(yè)的技能和知識。

結論與建議

結論。本文從政策分析的視角出發(fā)，針對政府信息公開與數(shù)據(jù)開放的政策文本進行內容分析，通過構建灰色關聯(lián)度模型對兩者各維度進行數(shù)據(jù)計算，最終得出以下兩項結論。

一是政府信息公開與數(shù)據(jù)開放在發(fā)展過程中具有一致性和差異性。加強數(shù)字政府建設是適應新一輪科技革命和數(shù)字社會建設、加快數(shù)字化發(fā)展的必然要求，[27]政府信息公開和數(shù)據(jù)開放作為政府向社會公開和分享信息的重要手段，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，兩者具有緊密的關聯(lián)關系。政府信息公開與數(shù)據(jù)開放發(fā)展的過程中，在資源投入、經(jīng)濟建設和民生服務方面具有一致性，這種一致性反映了政府推動信息公開和數(shù)據(jù)開放的整體戰(zhàn)略和目標，同時也反映了公眾在利用政府信息和數(shù)據(jù)方面的需求和期望。首先，在資源投入方面，政府信息公開與數(shù)據(jù)開放共同構成了政府向社會公眾和企業(yè)開放的信息和資源的基礎。政府信息公開提高了政府的透明度和公信力，數(shù)據(jù)開放則為信息公開提供了更加可靠的支持和更豐富的內容，同時也為企業(yè)和公眾提供了更多的信息和數(shù)據(jù)，促進了創(chuàng)新與發(fā)展。其次，在經(jīng)濟建設方面，政府信息公開與數(shù)據(jù)開放共同推動著數(shù)字經(jīng)濟和智慧城市的建設，為產業(yè)升級和轉型提供了重要的支撐和助力。政府的數(shù)字化轉型、數(shù)據(jù)治理能力的提升，也將帶動企業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展，推動經(jīng)濟的發(fā)展。最后，在民生服務方面，政府信息公開與數(shù)據(jù)開放共同促進了公共服務的優(yōu)化和提升，提高了政府與公民之間的互動和溝通效率，進一步加強了政府與公民之間的信任與聯(lián)系。通過政府信息公開與數(shù)據(jù)開放的協(xié)同發(fā)展，政府與公民之間的互動和溝通效率得到提高，政府能夠更好地了解公民的需求和反饋，更好地為公民提供服務。

政府信息公開與數(shù)據(jù)開放在民主政治、公共治理和數(shù)據(jù)技術方面的差異性明顯。首先，政府信息公開是為了滿足公民的知情權、參與權和監(jiān)督權，增強政府與公民之間的互動和溝通。而數(shù)據(jù)開放則更加關注的是公共治理中的公民參與和協(xié)作，以數(shù)據(jù)為基礎實現(xiàn)公共政策的共同決策和執(zhí)行。這表明政府信息公開和數(shù)據(jù)開放在民主政治方面的關注點有所不同，前者更注重信息的傳遞和公開，后者更注重公共治理中的公民參與和共同決策。其次，政府信息公開與數(shù)據(jù)開放的目的都是為了提高政府的治理能力和公共服務水平，但兩者側重點不同。政府信息公開主要通過向公眾披露政府的工作、決策和管理情況，達到提高政府透明度和公信力的目的；而數(shù)據(jù)開放則通過開放政府所掌握的各類數(shù)據(jù)資源，倡導“數(shù)據(jù)驅動”和“智慧治理”，實現(xiàn)政府決策的科學化、精準化和高效化，進而有效提升政府的行政效能和公共服務水平。最后，政府信息公開和數(shù)據(jù)開放的實踐不僅促進了公共治理的創(chuàng)新和改進，也引領了數(shù)據(jù)技術的發(fā)展。政府信息公開提供了數(shù)據(jù)的需求和應用場景，推動了數(shù)據(jù)采集、整合和發(fā)布技術的發(fā)展，同時也為數(shù)據(jù)開放提供了數(shù)據(jù)來源和支持。而數(shù)據(jù)開放則通過數(shù)據(jù)的開放和應用，推動了數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘和人工智能等技術的發(fā)展，為數(shù)字化轉型和創(chuàng)新發(fā)展提供了重要動力。政府信息公開和數(shù)據(jù)開放在民主政治、公共治理和數(shù)據(jù)技術方面的差異性體現(xiàn)主要源于其目的和側重點的不同，而這些差異又相互促進，共同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二是政府信息公開與數(shù)據(jù)開放存在有益共生關系。通過政策計算分析可以看出，政府信息公開與數(shù)據(jù)開放并非簡單的迭代升級、并列關系或替代關系。信息生態(tài)學中的共生理論為理解兩者的關系提供了有益視角：政府信息公開與數(shù)據(jù)開放既相互交叉融合，又同步并行發(fā)展。信息公開的對象主要是文本形式的文件或統(tǒng)計報告。然而，隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，公眾和企業(yè)對政府信息公開的期望和需求發(fā)生變化。相比于傳統(tǒng)的、非結構化的文件，公眾現(xiàn)在更期望獲得電子的、可機讀的、結構化的數(shù)據(jù)，以便對數(shù)據(jù)進行再利用。因此，數(shù)據(jù)開放成為信息公開在數(shù)據(jù)時代的深入發(fā)展，將開放推進到了數(shù)據(jù)層面。從內容上來看，政府信息公開強調政府運行的信息共享，數(shù)據(jù)開放強調底層的最原始的數(shù)據(jù)利用，相較政府信息公開更加有利于細致、深入地了解政府工作情況、社會發(fā)展趨勢等信息，是信息公開的深入和延伸。在政策驅動目標上，政府信息公開和數(shù)據(jù)開放是繼承和發(fā)展的，數(shù)據(jù)開放的實施需要以政府信息公開為基礎，政府信息公開的發(fā)展也需要數(shù)據(jù)開放的支持，兩者相互依存、相互促進，不斷為政府提供新的思路和路徑，實現(xiàn)更好的公共治理。從政策協(xié)同上來看，政府信息公開需要政府數(shù)據(jù)開放的支持和配合，政府數(shù)據(jù)開放也需要政府信息公開的推動和保障。政府數(shù)據(jù)開放的資源和內容促進了政府信息公開的質量和效果，而政府信息公開的內容和效果也需要政府數(shù)據(jù)開放的支持和保障?？傊畔⒐_和數(shù)據(jù)開放之間具有有益共生的關系，這種關系對于推進政府公共管理的現(xiàn)代化和民主化、促進政府與社會之間的互動和合作具有重要的作用。

建議。作為數(shù)字政府建設的重要內容，政府信息公開和政府數(shù)據(jù)開放的順利推進有利于加快社會數(shù)字化蓬勃發(fā)展、創(chuàng)新政府治理方式、提升政府治理水平和能力，對于建設法治政府和透明政府意義重大。為了促進信息資源進一步共享開發(fā)和利用，要加強政府信息公開和數(shù)據(jù)開放力度，加快信息化進程，充分釋放數(shù)據(jù)價值，本文提出以下建議。

一是優(yōu)化數(shù)據(jù)要素，推進政府信息公開和數(shù)據(jù)開放協(xié)同發(fā)展。數(shù)據(jù)是信息的底層，它不僅是信息的載體，更是信息的基石。政府信息公開與數(shù)據(jù)開放已經(jīng)成為促進數(shù)字化轉型和創(chuàng)新發(fā)展的重要手段，要真正實現(xiàn)信息公開和數(shù)據(jù)開放的協(xié)同推進，就必須深入優(yōu)化數(shù)據(jù)要素，以滿足社會公眾和企業(yè)對信息的個性化、多樣化需求。首先，政府應該通過標準化、規(guī)范化、歸納化等手段對數(shù)據(jù)進行深度加工和處理，使其更具可讀性、可用性和可共享性，以滿足社會公眾和企業(yè)對數(shù)據(jù)的多元化需求。政府還應積極開展數(shù)據(jù)清理和加密工作，保護數(shù)據(jù)的安全性和隱私性，防止數(shù)據(jù)泄露和濫用。其次，政府需要加強信息系統(tǒng)建設，優(yōu)化數(shù)據(jù)質量和規(guī)范化程度，提高數(shù)據(jù)的開放性、可訪問性和可用性，進一步推動數(shù)據(jù)開放。再次，政府還需強化信息技術人才培養(yǎng)，提高政府部門數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)應用能力，更好地應對數(shù)字化轉型帶來的新需求和新挑戰(zhàn)。優(yōu)化數(shù)據(jù)要素是推進政府信息公開和數(shù)據(jù)開放的關鍵，只有深入推進數(shù)據(jù)要素的優(yōu)化和完善，才能真正實現(xiàn)政府信息公開與數(shù)據(jù)開放的協(xié)同推進，促進數(shù)字化轉型和創(chuàng)新發(fā)展。最后，政府信息公開和數(shù)據(jù)開放也需要進行有機結合，實現(xiàn)協(xié)同推進。政府應當將數(shù)據(jù)開放作為信息公開的重要補充和拓展，將信息公開和數(shù)據(jù)開放進行有機融合。在政府信息公開和數(shù)據(jù)開放的交叉領域，政府可以通過數(shù)據(jù)的開放和共享，實現(xiàn)信息公開的深度挖掘和再利用，進一步促進數(shù)字政府建設和信息化發(fā)展。

二是將開放推進到數(shù)據(jù)層面，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的深度開放和共享。政府信息公開主要關注信息的“知情”層面，即公眾獲取政府信息的權利。隨著大數(shù)據(jù)技術的迅速發(fā)展，公眾對于政府信息公開的期望發(fā)生了轉變，不再滿足于獲取紙質或電子文件的形式，而是希望能夠獲得更加結構化、精細化的數(shù)據(jù)，以實現(xiàn)更多的再利用和創(chuàng)新應用。這就需要政府深入到數(shù)據(jù)層面，將政府信息公開延伸到數(shù)據(jù)開放領域，推進政府數(shù)據(jù)開放的進程。在這個過程中，數(shù)據(jù)的重要性和價值不言而喻。首先，相較于信息，數(shù)據(jù)是信息的底層，數(shù)據(jù)比信息具有更大的再利用空間和挖掘潛力，通過對數(shù)據(jù)的深度挖掘和分析，可以發(fā)現(xiàn)信息背后的規(guī)律和價值，為決策提供更準確、更有效的支撐和指導。因此，政府應該充分認識到數(shù)據(jù)開放的重要性，不斷完善數(shù)據(jù)開放的政策和技術手段，將數(shù)據(jù)開放推向更廣泛的應用領域，推動社會創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展的提升。其次，政府應該不僅僅關注信息公開的內容和形式，還注重數(shù)據(jù)開放的深入推進和數(shù)據(jù)質量的保障，從而實現(xiàn)信息公開的全面提升和升級。最后，政府還應該注重信息公開和數(shù)據(jù)開放的效果，以提高政府的透明度、公正性和公信力，利用不斷發(fā)展的信息技術為公眾更新和擴大政府信息的獲取途徑，積極探索政府信息公開、傳遞、共享及利用等機制，滿足公眾對政府信息和數(shù)據(jù)的需求，推動政府公共管理的現(xiàn)代化和民主化，實現(xiàn)信息資源的有效利用。

總之，政府信息公開與數(shù)據(jù)開放需要政府在多方面進行努力。政府應當加強對數(shù)據(jù)的管理和開放，優(yōu)化數(shù)據(jù)要素，推進政府信息公開和數(shù)據(jù)開放的有機結合，為公眾提供更加便捷、高效、精準的政府服務，推動數(shù)字政府建設和信息化發(fā)展，實現(xiàn)政府與社會各界的互利共贏。

（本文系國家社會科學基金重大項目“數(shù)字政府建設成效測度與評價的理論、方法及應用研究”和國家社會科學基金青年項目“我國政府數(shù)據(jù)開放共享政策體系的賦能機制與效應評估研究”的階段性成果，項目編號分別為23&ZD081、23CTQ029；華中師范大學信息管理學院博士研究生王蕊對本文亦有貢獻）

注釋

[1]黃鶯：《國內政府數(shù)據(jù)開放績效影響因素的實證研究》，《軟科學》，2023年第7期。

[2]陳玲、段堯清：《我國政府開放數(shù)據(jù)政策的實施現(xiàn)狀和特點研究：基于政府公報文本的量化分析》，《情報學報》，2020年第7期。

[3]后向東：《論我國政府信息公開制度變革中的若干重大問題》，《行政法學研究》，2017年第5期；莫祖英、白清禮、馬費成：《“政府公開信息質量”概念及內涵解析》，《情報雜志》，2015年第10期。

[4]孔繁華：《政府信息公開中的個人隱私保護》，《行政法學研究》，2020年第1期。

[5]江悅：《論我國政府信息公開申請權濫用的司法規(guī)制之路》，《河北法學》，2018年第10期。

[6]黃種濱、孟天廣：《突發(fā)公共危機中的政府信息公開與危機應對》，《電子政務》，2022年第6期；朱紅燦、張冬梅：《政府信息公開公眾滿意度測評指標體系的構建》，《情報科學》，2014年第4期。

[7]P. Sv?rd， “Freedom of Information Laws and Information Access： The Case of Sierra Leone，“? Information Development， 2017， 33（2）.

[8]S. Roengtam et al.， “Does Social Media Transform City Government？ A Case Study of Three ASEAN Cities： Bandung， Indonesia， Iligan， Philippines and Pukhet， Thailand，“ Transforming Government： People， Process and Policy， 2017， 11（3）.

[9]宋爍：《論政府數(shù)據(jù)開放的基本原則》，《浙江工商大學學報》，2021年第5期；張曉娟、譚婧：《我國省級政府數(shù)據(jù)開放平臺元數(shù)據(jù)質量評估研究》，《電子政務》，2019年第3期。

[10]吳亮：《政府數(shù)據(jù)授權運營治理的法律完善》，《法學論壇》，2023年第1期。

[11]童云峰：《應用區(qū)塊鏈技術開放政府數(shù)據(jù)的原則和規(guī)則》，《行政法學研究》，2023年第1期。

[12]M. Solar et al.， "A Model to Guide the Open Government Data： Implementation in Public Agencies，" J. Univers. Comput. Sci.， 2014， 20（11）.

[13]F. A. Zeleti et al.， "Exploring the Economic Value of Open Government Data，" Government Information Quarterly， 2016， 33（3）.

[14]Y. Charalabidis et al.， "A Taxonomy of Open Government Data Research Areas and Topics，"? Journal of Organizational Computing and Electronic Commerce， 2016， 26（1-2）.

[15]黃璜、趙倩、張銳昕：《論政府數(shù)據(jù)開放與信息公開——對現(xiàn)有觀點的反思與重構》，《中國行政管理》，2016年第11期。

[16]王芳：《情報學視角下的政府信息公開、共享與數(shù)據(jù)開放研究：二十年回顧與未來展望》，《圖書與情報》，2022年第4期。

[17]王貴海、朱學芳：《國外典型數(shù)據(jù)開放模式分析及其在我國的實踐與啟示》，《情報理論與實踐》，2023年第12期。

[18]胡小明：《從政府信息公開到政府數(shù)據(jù)開放》，《電子政務》，2015年第1期。

[19]宋爍：《政府數(shù)據(jù)開放是升級版的政府信息公開嗎？——基于制度框架的比較》，《環(huán)球法律評論》，2021年第5期。

[20]馬海群、馮暢：《基于S-CAD方法的國家信息政策評估研究》，《情報學報》，2018年第10期。

[21]胡業(yè)飛、孫華?。骸墩畔⒐_與數(shù)據(jù)開放的關聯(lián)及治理邏輯辨析——基于“政府-市場-社會”關系變遷視角》，《中國行政管理》，2021年第2期。

[22]陳陽：《政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放的關系研究》，《檔案》，2022年第7期。

[23]胡小明：《從政府信息公開到政府數(shù)據(jù)開放》，《電子政務》，2015年第1期。

[24]趙需要：《政府信息公開到政府數(shù)據(jù)開放的嬗變》，《情報理論與實踐》，2017年第4期。

[25]段堯清、姚蘭、楊少飛：《基于扎根理論的數(shù)字政府建設構成要素抽取研究》，《情報科學》，2021年第7期。

[26]參見李克東編：《教育技術學研究方法》，北京師范大學出版社，2003年。

[27]《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》，2022年6月23日，http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-06/23/content_5697299.htm。

責 編∕李思琪? 美 編∕梁麗琛