作者簡介： 高麗君，女，漢族，山西忻州人，碩士研究生在讀，研究方向：標(biāo)準(zhǔn)化與公共政策。

摘要：隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城中村改造工作開展得如火如荼。本文以長沙市后湖片區(qū)城中村改造為例，通過構(gòu)建 “科層規(guī)則—外部壓力—官僚利益”政府注意力分配框架，分析長沙市岳麓區(qū)政府城中村改造過程中面臨的多重目標(biāo)沖突以及在城中村改造不同階段的行為邏輯和行動策略，進一步總結(jié)和歸納地方政府在面對多重目標(biāo)沖突時注意力影響因素的作用機制和目標(biāo)優(yōu)先級選擇策略，并在此基礎(chǔ)上提出動態(tài)性確定目標(biāo)優(yōu)先級、建立注意力負外部性的補償機制以及敏銳識別社會問題等建議，助力地方政府行動策略的優(yōu)化和治理水平的提高。

關(guān)鍵詞：注意力分配；多重目標(biāo)沖突；地方政府治理；城中村改造

黨的十八大強調(diào)全面深化改革，推進制度完善和發(fā)展。地方政府治理決策成為一大關(guān)注熱點。相較于治理中的海量信息，注意力作為一種稀缺資源會極大影響政府行為選擇和行動策略。同一個時間段處理多項復(fù)雜公共事務(wù)和行政任務(wù)已經(jīng)成為公共組織注意力配置的常態(tài)，面對其中可能出現(xiàn)的多重沖突目標(biāo)，政府如何分配其注意力以完成各項任務(wù)并保證政府治理效果？政府是按照何種原則進行目標(biāo)優(yōu)先級的選擇與行動方案的確定？本文通過實地調(diào)研湖南省長沙市后湖片區(qū)城中村改造實例，展開案例研究，探究地方政府在城中村改造過程中面對多重沖突目標(biāo)時的行動邏輯，明確政府注意力分配的動態(tài)變化機制和目標(biāo)優(yōu)先級選擇的深層原因，進而提出相關(guān)優(yōu)化建議，助力地方政府行動策略的優(yōu)化和治理水平的提高。

一、理論述評和分析框架

（一）理論述評

在有限理性決策模型中，注意力是一種稀缺資源，政府通過有限注意力做出有限決策。[1]而注意力分配是指行為主體的注意力配置，受個體主觀因素和客觀環(huán)境因素的影響，如信息過載和有限理性。[2]在政府管理中，關(guān)于注意力分配的研究主要在于探討將其作為政府政策議程變化的因素。其中金登提出著名的多源流理論，認為影響政府注意力分配的因素包括問題流、政策流和政治流。[3]三股源流匯聚到一處時，政策之窗被打開，政策議程開始。他的研究很好地說明了政策議程中注意力分配和轉(zhuǎn)移的影響因素。

（二）分析框架

政府機構(gòu)是典型的科層制組織，其運作受到層級分明的科層體制和規(guī)則的約束。[4]在大多數(shù)情況下，科層規(guī)則明確規(guī)定了政府行動的要求，下級政府會按照上級指示開展工作，盡管會存在非正式規(guī)則的使用，但科層規(guī)則還是決定政府行為選擇的最重要因素。而且科層規(guī)則的明確度不同也會導(dǎo)致政府注意力投入不同，從而造成政府行為選擇的差異。

科層規(guī)則雖然是政府內(nèi)部重要影響因素之一，但也存在個人利益影響政府行為選擇的情況。唐斯指出，利己目標(biāo)會主導(dǎo)官僚的行為，官員會在決策過程中夸大有利于自身的信息以便選擇自身利益最大化的選項。[5]政治行為所帶來的官僚利益大小會顯著影響政府注意力的分配。

除了政府內(nèi)部因素可以影響政府注意力分配外，社會層面的外部利益相關(guān)者也會施加相應(yīng)的壓力來影響政府決策?？梢哉f，政府決策并非官僚機構(gòu)內(nèi)部單獨做出，而是不同利益群體之間的博弈。[6]當(dāng)外部壓力足夠大時，政府注意力也可能從政府內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部環(huán)境，進而影響政府行為選擇。

基于上述分析，可以看出科層規(guī)則、外部壓力和官僚利益會造成政府注意力的轉(zhuǎn)移和政策行為的抉擇，并且在不同情境和不同時間條件下，不同影響因素的作用程度是不同的。總之，政府注意力分配受到不同因素的動態(tài)影響，進而導(dǎo)致不同的政府行為選擇。

二、案例分析

（一）案例介紹

后湖位于長沙市岳麓區(qū)，總面積2 110畝，其中水域面積585畝。由于各種因素，后湖片區(qū)內(nèi)各種違章建筑 “見縫插針”般野蠻生長，過快增長的人口也導(dǎo)致環(huán)境急劇惡化。岳麓區(qū)于2015年9月啟動后湖片區(qū)綜合整治工程。由于片區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣，岳麓區(qū)政府在進行整治工作時需首先進行破舊房屋拆除與改造。岳麓區(qū)政府確定后湖片區(qū)采用 “拆違而不拆遷，土地租用而不征用”的新模式開展征拆工作。2016年2月，國家住建部、環(huán)保部等部委公布全國城市黑臭水體排查情況，后湖片區(qū)成為全國7處城市黑臭水體之一。在此之后，岳麓區(qū)政府集中開展生態(tài)水體治理，在一系列技術(shù)難題和資源難題困擾的情況下，岳麓區(qū)政府出臺 《后湖水環(huán)境綜合整治工程設(shè)計方案》，確立了以 “截污、清淤、水生態(tài)修復(fù)”為主，“水循環(huán)、河湖聯(lián)通、景觀優(yōu)化”為輔的治理步驟。隨著后湖綜合整治的持續(xù)推進，岳麓區(qū)政府秉持可持續(xù)發(fā)展的理念，將后湖片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位為 “文創(chuàng)+科創(chuàng)”，建設(shè)國際產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

（二）城中村改造中的多重目標(biāo)與沖突

1.多主體多目標(biāo)分析

（1） 地方政府目標(biāo)

岳麓區(qū)政府在后湖城中村改造中自身最重要的目標(biāo)是為引入高精尖產(chǎn)業(yè)提供良好優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，建設(shè)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展；另一重要目標(biāo)就是完成中央下達的水體治理任務(wù)。此外，出于提升政府公信力、維護社會秩序的考量，地方政府要最大限度滿足村民的訴求、提高村民的生活質(zhì)量。

（2） 中央政府目標(biāo)

在后湖城中村改造中，中央政府最主要的目標(biāo)是推進后湖水環(huán)境整治。此外，中央政府要完成對地方政府的常態(tài)化經(jīng)濟考核目標(biāo)，以后湖城中村改造帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（3） 當(dāng)?shù)卮迕衲繕?biāo)

城中村改造過程中征拆房屋、移除污染企業(yè)等舉措阻斷了當(dāng)?shù)卮迕竦慕?jīng)濟來源，迫于生存壓力，這部分群體的首要訴求就是通過改造獲得更多更穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，改善其生活水平。此外，居住環(huán)境的安全性要求、平等地擁有社會保障和其他公共服務(wù)也是村民的強烈訴求。

2.多重沖突表現(xiàn)

（1） 整體目標(biāo)的沖突

在整個后湖城中村改造過程中，地方政府、中央政府和民眾三者的首要目標(biāo)都存在沖突。首先，地方政府盡快按照城市發(fā)展規(guī)劃完成后湖產(chǎn)業(yè)園建設(shè)與中央政府要求推動后湖水環(huán)境整治的沖突；其次，地方政府要求快速完成征拆工作以推進下一階段產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的工作，但當(dāng)?shù)卮迕裣胍M可能地爭取更多征拆補償；最后，中央政府下達水體治理的行政命令意味著當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)必須關(guān)停并被移出后湖片區(qū)，使當(dāng)?shù)卮迕袷チ瞬环频淖饨鹗杖牒凸ぷ鲘徫?，?jīng)濟依賴的存在造成兩者的對立沖突。

（2） 環(huán)境層面的目標(biāo)沖突

在環(huán)境治理層面，地方政府、中央政府、村民三者目標(biāo)有不同側(cè)重。地方政府出于發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)考慮，會提升后湖片區(qū)整體生態(tài)環(huán)境。而當(dāng)?shù)卮迕駥τ谡麄€生存生活環(huán)境存在不同程度的訴求，包括居住環(huán)境、人文環(huán)境等。中央政府是最為關(guān)注生態(tài)環(huán)境治理環(huán)節(jié)的主體，并重點對后湖片區(qū)的水環(huán)境提出治理要求。

（三）地方政府治理策略

在城中村改造過程中，不同主體之間的目標(biāo)沖突在不同階段顯現(xiàn)并成為主要矛盾。地方政府在不同階段中注意力導(dǎo)向的差異使其做出不同的行動策略選擇。

1.拆違提質(zhì)階段

地方政府遵循科層規(guī)則與官僚利益，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為優(yōu)先目標(biāo)，將注意力集中于此目標(biāo)的達成。2014年湖南省政府工作報告中提出后湖改造與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促使地方政府將注意力集中于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提是快速完成拆違提質(zhì)工程，這種情況下政府受到來自后湖村民的提升經(jīng)濟收入的外部訴求與壓力。為協(xié)調(diào)兩種目標(biāo)，岳麓區(qū)政府快速推進征拆工作，同時采用 “一獎二租三引四轉(zhuǎn)”的獎補模式，減少村民經(jīng)濟損失。

2.水體治理階段

上級政府的問責(zé)壓力下，明確的科層規(guī)則成為影響政府注意力分配與行為選擇的支配因素。黑臭水體名單的發(fā)布，加上環(huán)保督察機制的建立，來自中央的考核壓力凸顯。在以中央水體考核為形式的科層規(guī)則下，追求 “主動作為以避責(zé)”[7]以防阻礙晉升的官僚利益，使水體治理成為區(qū)政府的優(yōu)先目標(biāo)，獲得政府最集中的注意力資源分配，隨之開展系統(tǒng)性的水體治理工程。岳麓區(qū)政府通過治理水體，改變 “污水橫流、垃圾遍地、臭氣熏天”的舊貌，極大改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段

在科層規(guī)則與官僚利益影響下，政府回歸產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先目標(biāo)，實現(xiàn)注意力再轉(zhuǎn)移。在拆違提質(zhì)與水體治理完成后，區(qū)政府重新將注意力集中于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)上。為進一步推動后湖片區(qū)良好產(chǎn)業(yè)環(huán)境的建設(shè)，當(dāng)?shù)貜闹贫葘用鎳?yán)格規(guī)范，依據(jù) “科創(chuàng)+文創(chuàng)”的產(chǎn)業(yè)定位，組織制定了 《后湖藝術(shù)園產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單》。根據(jù)這份清單，將各類產(chǎn)業(yè)按照嚴(yán)禁類、控制類、準(zhǔn)入類和鼓勵類四個類別進行區(qū)分并精準(zhǔn)施策。

三、案例討論

（一）地方政府行動邏輯

從后湖片區(qū)城中村改造過程可以看出，在科層規(guī)則、官僚利益與外部壓力的交互作用下，地方政府注意力重點呈現(xiàn)從 “拆違提質(zhì)”到 “水體治理”的轉(zhuǎn)移分配，再從 “水體治理”到 “產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的轉(zhuǎn)移回歸過程。注意力重點的不同導(dǎo)致地方政府關(guān)注不同治理內(nèi)容并側(cè)重于不同的治理目標(biāo)，最終制定不同的行動策略。

在后湖城中村改造的三個階段中反映出政策目標(biāo)的沖突與地方政府注意力的轉(zhuǎn)移。在拆違提質(zhì)階段，地方政府面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展和滿足征拆村民利益訴求的沖突目標(biāo)，在此階段，地方政府內(nèi)部官僚利益和經(jīng)濟發(fā)展訴求及群眾外部壓力雙重影響因素導(dǎo)致地方政府將優(yōu)先目標(biāo)確定為 “快速完成征拆任務(wù)”，并將注意力和相應(yīng)的人力、物力、財力資源集中在征拆工作中。而當(dāng)上級政府問責(zé)壓力突然增大時，對于上級負面注意力的規(guī)避則成為地方政府面對多重目標(biāo)和沖突時的優(yōu)先選擇。在后湖出現(xiàn)在中央黑臭水體名單中時，地方政府為避免進一步受到懲罰，將治理重點和中心任務(wù)政策執(zhí)行轉(zhuǎn)向水體治理。這也體現(xiàn)出在 “壓力型體制”下，地方政府會想方設(shè)法規(guī)避責(zé)任，爭取上級政府的正面注意力。但是這種 “運動式”治理方式并不會長久開展下去，在完成上級政府考核目標(biāo)后，地方政府內(nèi)部出于績效考核和升職等官僚利益的考慮，會進行可持續(xù)、常態(tài)化經(jīng)濟發(fā)展工作，這時政府注意力會轉(zhuǎn)回地方常態(tài)化政治任務(wù)。對于后湖片區(qū)城中村改造而言，地方政府的最終任務(wù)是將其建設(shè)成為一個能推動科技成果轉(zhuǎn)化、實現(xiàn)設(shè)計藝術(shù)創(chuàng)新的藝術(shù)科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)高地，為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的引入創(chuàng)設(shè)良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。所以，在中央政府 “水體治理”的臨時性任務(wù)完成后，地方政府又將目標(biāo)優(yōu)先設(shè)定為發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，加快產(chǎn)業(yè)引入步伐。

（二）地方政府優(yōu)化治理策略

1.動態(tài)性確定目標(biāo)優(yōu)先級

因行政組織內(nèi)部的資源有限，需要權(quán)衡各項資源配置，資源最大化地實現(xiàn)既有目標(biāo)。但政府面臨的現(xiàn)實情況和多重目標(biāo)并非一成不變，上級的政治壓力和外部的社會問題等外部作用力以及官僚組織內(nèi)部的作用力，會從不同層面讓政府的注意力產(chǎn)生變動，而這種變動也會帶來資源配置、行政效率的變化，政府需要科學(xué)地、動態(tài)性地確定目標(biāo)優(yōu)先級，最大化避免注意力帶來的負面效應(yīng)。

2.建立注意力負外部性的補償機制

政府的各級部門應(yīng)進一步明確并細化組織內(nèi)部的職責(zé)權(quán)限，形成清晰的權(quán)力清單，避免政府組織在面臨緊急情況需要集中主要注意力完成任務(wù)時，出現(xiàn)大量具有模糊性、主觀性的權(quán)責(zé)不對情況，這樣也能保證官僚組織的理性化、專業(yè)化運作，以完善的權(quán)責(zé)清單實現(xiàn)政府組織內(nèi)部的權(quán)力分配和責(zé)任歸屬。

3.敏銳識別社會問題

公共政策的產(chǎn)生意味著政府將某項社會問題納入目標(biāo)列表，而很多社會問題難以進入公共政策議程。最理想的狀態(tài)就是當(dāng)公共問題出現(xiàn)時，政府能夠敏銳地感知其存在，及時關(guān)注并設(shè)立政策議程，制定相關(guān)政策，解決公共問題，避免事情 “鬧大”后再采取相關(guān)措施，從而減少政府行動的滯后性。

四、結(jié)束語

政策目標(biāo)沖突是觀察地方政府行為邏輯的重要切入點。本文在對后湖城中村改造的實際案例進行分析的基礎(chǔ)上，對處于多重目標(biāo)沖突中的地方政府注意力轉(zhuǎn)移與行動策略選擇進行了實證分析，進一步完善了地方政府注意力分配的影響因素和政府行為邏輯的分析框架。研究認為，在面臨多重目標(biāo)沖突情況下，地方政府會受到科層規(guī)則、外部壓力和官僚利益三方面因素的影響，導(dǎo)致其注意力分配有所側(cè)重并做出不同的治理行為?？茖右?guī)則關(guān)于政府行為的規(guī)定是引導(dǎo)政府注意力分配的初始條件；地方政府內(nèi)部的官僚利益成為影響其行為選擇的潛在因素；外部壓力包括群眾訴求、媒體的介入或關(guān)鍵人物的影響也會造成地方政府注意力的轉(zhuǎn)移。在不同場景下，三種影響因素發(fā)揮的作用強弱不同，會導(dǎo)致地方政府注意力偏向不同，進而采取不同的政治行為。此外，政府注意力的有限性也會導(dǎo)致政府行為的偏誤，地方政府應(yīng)從多方面優(yōu)化治理策略，提高治理效能。

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