付 娟 辛玉笑

一、問題提出

職業(yè)教育教材建設(shè)是推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，隨著教材建設(shè)上升為國家事權(quán)，職業(yè)教育教材建設(shè)受到了前所未有的關(guān)注。國家層面先后出臺了一系列旨在提升職業(yè)教育教材管理水平、改進職業(yè)教育教材建設(shè)質(zhì)量的政策文件，如2019年國家教材委員會與教育部分別印發(fā)《全國大中小學教材建設(shè)規(guī)劃（2019-2022年）》與《職業(yè)院校教材管理辦法》，2021年教育部辦公廳印發(fā)《“十四五”職業(yè)教育規(guī)劃教材建設(shè)實施方案》。然而，政策文本的制定與出臺并不意味著政策價值的生成與政策目標的實現(xiàn)[1]，中間需要一個強有力的政策執(zhí)行過程的有效轉(zhuǎn)化，即將“靜態(tài)化”的政策文本有效轉(zhuǎn)化為具體的政策行動[2]，而在這個過程中政策執(zhí)行所選用的政策工具是否恰當對政策執(zhí)行成效及政策目標的達成具有重要影響[3]。美國公共政策學者萊斯特·M·薩拉蒙（Lester M Salamon）曾指出，公共行動的失敗更多是源于政府管理人員使用的工具或行動方式[4]。為此，推動職業(yè)教育教材建設(shè)相關(guān)政策的有效執(zhí)行進而達到職業(yè)教育教材建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的目標，政策工具的適切選擇就顯得尤為重要。

目前，我國職業(yè)教育教材建設(shè)領(lǐng)域政策類研究相對“貧瘠”，并且主要聚焦于以下兩個方面：一是職業(yè)教育教材管理政策變遷研究[5][6]；二是職業(yè)教育教材建設(shè)政策文本研究[7][8]。其中，從政策工具視角對職業(yè)教育教材建設(shè)政策文本進行的研究較少。鑒于此，本研究擬從政策工具視角出發(fā)，構(gòu)建分析職業(yè)教育教材建設(shè)政策的“政策工具—政策內(nèi)容”二維框架，旨在探究新時代國家為促進職業(yè)教育教材建設(shè)使用了哪些政策工具以及政策工具與教材建設(shè)內(nèi)容是如何匹配的等一系列問題，以期助推新時代職業(yè)教育教材建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

二、研究設(shè)計

（一）樣本選取

本研究所選取的職業(yè)教育教材建設(shè)政策樣本均符合以下條件：一是政策發(fā)文機構(gòu)為中央機關(guān)，主要是國務(wù)院和教育部等；二是政策發(fā)文時間限定為2012年1月至2023年10月；三是政策文本內(nèi)容與職業(yè)教育教材建設(shè)密切相關(guān)；四是政策文件類型主要為“通知”“意見”“辦法”等。通過對現(xiàn)有政策文件的篩選與整理，最終獲取了18份具有代表性的有關(guān)職業(yè)教育教材建設(shè)的政策文本，見表1。

表1 職業(yè)教育教材建設(shè)政策文本情況（示例）

（二）分析框架

政策工具是政府為解決社會問題或達成政策目標而采用的具體手段或方式[9]。政策內(nèi)容設(shè)定是一項政策體系構(gòu)建的起點，體現(xiàn)了政策制定者對特定公共問題治理的偏好程度[10]。將政策工具與政策內(nèi)容結(jié)合進行分析有助于更有效地解決政策問題、實現(xiàn)政策目標?；诖?，本研究構(gòu)建了職業(yè)教育教材建設(shè)政策的“政策工具（X軸）—政策內(nèi)容（Y軸）”二維分析框架，如圖1所示。

鑒于麥克唐納爾（McDonell）和埃莫爾（Elmore）提出的政策工具理論在教育領(lǐng)域的典型性及其分析教育政策的適切性[11]，X維度的設(shè)置主要參照麥克唐納爾和埃莫爾的政策工具分類方法，確定其為命令型工具、激勵型工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具以及勸告工具五類。其中，命令型工具是政府規(guī)范個體和機構(gòu)行為并讓他們服從的規(guī)則，具有較強的權(quán)威性、規(guī)定性以及強制性，主要包括規(guī)范要求、制度執(zhí)行、監(jiān)督評估等。激勵型工具是政府為引導個體和機構(gòu)采取政策所期望的行為而采用的獎懲手段，主要包括獎懲機制、授權(quán)激勵、政策支持等。能力建設(shè)工具是政府轉(zhuǎn)移資金用于物質(zhì)、智力和人力資源等的投資以期獲得長效發(fā)展，主要包括人力資源、經(jīng)費投入、基礎(chǔ)設(shè)施、制度建設(shè)、技能培訓以及理論研究等。系統(tǒng)變革工具是政府權(quán)力在個體和機構(gòu)之間的重新構(gòu)建或轉(zhuǎn)移，主要包括多方協(xié)同、機構(gòu)調(diào)整、機制健全等。勸告工具是政府通過傳遞信息鼓勵、呼吁某種信念或價值以引導個體和機構(gòu)采取相應(yīng)的政策行為，主要包括價值引導、行動號召、示范宣傳等。

Y維度的設(shè)定主要依據(jù)相關(guān)研究成果以及國家層面頒發(fā)的標志性政策文件內(nèi)容。當前，學界多數(shù)研究者認為，教材建設(shè)應(yīng)包括教材編寫、審核、出版與選用等方面的內(nèi)容[12][13]。但本研究考慮到職業(yè)教育的類型特征以及職業(yè)教材建設(shè)所具有的類型屬性，因而在教材建設(shè)內(nèi)容上既有的四個方面增加了“教材規(guī)劃”。這在已有研究中也可以找到佐證，如有研究者便是從職業(yè)教材規(guī)劃、教材編撰修訂、教材審核發(fā)行以及教材使用等維度出發(fā)論述提升職業(yè)院校教材質(zhì)量的關(guān)鍵路徑[14]。同時，國家層面頒布的有關(guān)職業(yè)教育教材管理與建設(shè)的專項政策文件，如《職業(yè)院校教材管理辦法》和《“十四五”職業(yè)教育規(guī)劃教材建設(shè)實施方案》，兩者均包含職業(yè)教育教材規(guī)劃、編寫、審核、出版以及選用等方面的內(nèi)容。因此，本研究最終將教材規(guī)劃、教材編寫、教材審核、教材出版以及教材選用確定為職業(yè)教育教材建設(shè)政策內(nèi)容維度的具體分析指標。

（三）政策文本編碼

本研究采用內(nèi)容分析法，選取18份政策樣本中與職業(yè)教育教材建設(shè)相關(guān)的內(nèi)容，以定量的方式對其進行客觀系統(tǒng)的描述。首先，以上文構(gòu)建的二維分析框架為內(nèi)容分析的維度，按照“序號—章節(jié)—條款—要點排序”的規(guī)則，將具體條款中表述的要點作為分析單元。而后，基于劃分好的345項分析單元，形成內(nèi)容分析單元表，見表2，并借助Nvivo12 plus軟件進行編碼和歸類統(tǒng)計。需要說明的是，若某一條款要點涉及多個政策工具或政策內(nèi)容，則多次進行編碼統(tǒng)計。最終，職業(yè)教育教材建設(shè)政策345項分析單元形成了497個編碼參考點。

表2 政策文本內(nèi)容分析單元（示例）

三、研究結(jié)果與分析

（一）X維度：政策工具分析

從政策工具維度看，新時代職業(yè)教育教材建設(shè)政策工具配置較為齊全，涵蓋五類政策工具及其下屬子類工具。具體來看，五類政策工具的使用頻次呈現(xiàn)類別化特征，見表3，據(jù)此可將其分為三類。

表3 教材建設(shè)政策工具及子工具使用情況

1.高頻使用工具

職業(yè)教育教材建設(shè)政策中命令型工具使用頻次最高，為183次，其中規(guī)范要求135次，制度執(zhí)行33次，監(jiān)督評估15次。命令型工具的高頻使用，彰顯了新時代政府強力推進職業(yè)教育教材建設(shè)、全面提升職業(yè)教育教材建設(shè)質(zhì)量的決心，也表明教材建設(shè)作為國家事權(quán)在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上需要政策執(zhí)行的強制力與保障力，以確保政策相關(guān)主體行動的一致性。但需要注意的是，過多使用一致性的命令要求容易導致對各地方差異考慮的不夠和對不同政策情境的忽視[15]。

2.中頻使用工具

職業(yè)教育教材建設(shè)政策中使用頻次中等的工具為勸告工具（113次）和能力建設(shè)工具（103次）。勸告工具的大量配置旨在傳遞政府重視職業(yè)教育教材建設(shè)質(zhì)量的政策信號，以引導教材建設(shè)多元主體形成與之相符的價值觀念并采取具體行動。但由于勸告工具具有不穩(wěn)定性且見效慢，因而最好與其他類政策工具組合使用才能達到良好的效果。如政策內(nèi)容雖高頻提及“國家鼓勵行業(yè)組織、企業(yè)等參與職業(yè)教育專業(yè)教材開發(fā)”，但現(xiàn)實層面行業(yè)、企業(yè)參與職業(yè)教育教材建設(shè)的積極性始終沒有被調(diào)動起來，這是因為企業(yè)是營利性經(jīng)濟組織而非教育組織，僅靠勸告工具的價值引導與行動號召不足以使其有足夠的動機去參與職業(yè)教育教材建設(shè)，因而應(yīng)搭配以適量的激勵型工具。能力建設(shè)工具的中頻使用，表明政府對職業(yè)教育教材建設(shè)政策執(zhí)行的可持續(xù)性、效果的高標準性追求。但內(nèi)部個別子類工具的低頻使用，如理論研究（9次）與技能培訓（5次），可能會制約新形態(tài)教材的建設(shè)水平，不利于構(gòu)建面向數(shù)字時代的高質(zhì)量職業(yè)教材建設(shè)體系。

3.低頻使用工具

激勵型工具（64次）和系統(tǒng)變革工具（34次）為使用頻次較低的工具類型。激勵型工具雖需額外的資源投入，但可以激發(fā)多元主體參與職業(yè)教材建設(shè)的內(nèi)部動機。目前，激勵型工具多通過獎勵機制調(diào)動優(yōu)秀人才參與教材建設(shè)編審環(huán)節(jié)的積極性，而相對忽視了對其他激勵手段的拓展應(yīng)用以及教材建設(shè)其他環(huán)節(jié)的有效探索。系統(tǒng)變革工具雖能破除體制機制中的沉疴舊疾，建立新的管理體制機制，為職業(yè)教育教材建設(shè)創(chuàng)造良好的組織環(huán)境[16]；但因其成本高昂、風險較大且執(zhí)行過程容易招致人們的抵制，因而政府在配置系統(tǒng)變革工具時較為慎重，多遵循循序漸進的原則，其使用頻次一般不會太高。此外，機構(gòu)調(diào)整（5次）與多方協(xié)同（1次）工具的低頻使用，表明國家層面對推進職業(yè)教育教材建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展所需的多元協(xié)同治理機制尚未給予充分關(guān)注。

（二）Y維度：政策內(nèi)容分析

從政策內(nèi)容維度看，新時代的職業(yè)教育教材建設(shè)政策各類內(nèi)容均有涉及但所占比重不均，見圖2。其中，教材編寫（29.58%）和教材選用（25.35%）類內(nèi)容占比較高，教材規(guī)劃（17.91%）類內(nèi)容占比較低，教材審核（14.08%）和教材出版（13.08%）類內(nèi)容占比最低。這表明國家在推進職業(yè)教育教材建設(shè)過程中，分配給教材編寫和選用方面的政策注意力相對較多。

圖2 教材建設(shè)政策內(nèi)容所占比重

具體而言，職業(yè)教育領(lǐng)域教材編寫類內(nèi)容不僅涉及不同類型（如國家規(guī)劃教材、省級規(guī)劃教材）、不同層次（如中職教材、高職專科教材、高職本科教材）、不同種類（如統(tǒng)編教材、公共基礎(chǔ)課教材、專業(yè)課教材）、不同專業(yè)（如新興專業(yè)教材、薄弱專業(yè)教材）以及不同形態(tài)（如新形態(tài)教材）教材的開發(fā)、編寫與修訂，還包括教材管理中對教材編寫的價值導向、圖文內(nèi)容、程序原則、人員與機構(gòu)的資質(zhì)標準等提出的規(guī)范性要求。教材選用類內(nèi)容既包括不同類型、不同層次、不同種類以及不同形態(tài)教材的選用與使用規(guī)范，也包括教材管理中對三級（國家、省級以及職業(yè)院校）教材選用管理工作機制的完善提出的規(guī)范性要求。相比而言，教材審核與出版類內(nèi)容因自身具有較強的普適性而在政策文本中占比較低，但這一定程度上反映出我國職業(yè)教育教材審核與出版類相關(guān)政策規(guī)范可能存在不夠全面和系統(tǒng)的問題。2019年12月，教育部頒布的《職業(yè)院校教材管理辦法》對職教教材出版單位及發(fā)行機構(gòu)所應(yīng)具備的資質(zhì)標準做了明確規(guī)定，但囿于長期以來教材出版單位嚴格準入和考核退出機制的缺失以及教材發(fā)行渠道缺乏有效監(jiān)管等，目前我國職業(yè)院校專業(yè)課教材出版單位出版發(fā)行水平不一、教材市場魚龍混雜等現(xiàn)象仍較為普遍[17]。此外，在“互聯(lián)網(wǎng)+職業(yè)教育”發(fā)展趨勢下，職業(yè)教育新形態(tài)教材層出不窮，智能化數(shù)字教材不斷涌現(xiàn)，但當前有關(guān)這些教材的編審仍缺乏明確的規(guī)范要求和嚴格的監(jiān)管制度。

（三）X-Y維度：政策工具與政策內(nèi)容的交叉分析

將政策工具與教材建設(shè)內(nèi)容進行交叉分析，結(jié)果見表4。從政策工具維度看，五類政策工具的使用頻次存在差異且在各自所供給的政策內(nèi)容維度差異更為顯著；從政策內(nèi)容維度看，五類政策內(nèi)容的占比存在差異且在各自所屬的政策工具維度差異更為顯著。從二者交叉的三級維度來看，政策工具與政策內(nèi)容的配置存在內(nèi)部差異性，且結(jié)構(gòu)趨于失衡。

表4 職業(yè)教育教材建設(shè)政策文本二維交叉分析

具體而言，教材規(guī)劃維度的政策子工具使用總頻次（89次）較低，且內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡，有將近2/5的子工具未得到有效運用，導致當前職業(yè)教育教材規(guī)劃體系不完善、規(guī)劃機制不健全，如部分專業(yè)教材重復建設(shè)與個別專業(yè)教材建設(shè)不足同時存在、中高職本科教材建設(shè)缺乏垂直一體的規(guī)劃設(shè)計等，這些都制約著職業(yè)教育教材建設(shè)的水平與質(zhì)量。教材編寫維度的政策子工具使用總頻次（147次）最高，且子工具使用較為全面，但規(guī)范要求工具（43次）的使用頻次遠高于其他子工具，存在使用過溢現(xiàn)象；對其他子工具的忽視，不利于形成多元主體協(xié)同參與的教材編寫機制，嚴重遮蔽了職業(yè)教育教材建設(shè)所應(yīng)具備的類型特色。教材審核維度的政策子工具使用總頻次（70次）較低，且子工具的使用呈現(xiàn)非均衡性，導致當前教材審核機制不健全，多方責任主體共同參與的審核機構(gòu)尚未建立，新形態(tài)教材的內(nèi)容選擇、體例設(shè)定、標準制定和出版規(guī)范等方面仍處于探索階段[18]。教材出版維度的政策子工具使用頻次均較低且不均衡，近年來職業(yè)教育類教材尤其是各類新形態(tài)教材的出版質(zhì)量參差不齊、市場較為混亂與此密切相關(guān)。教材選用維度的政策子工具使用總頻次（126次）較高，居于第二，但內(nèi)部子工具的使用存在差異，其中規(guī)范要求工具（35次）使用較為突出，其他子工具使用相對較少。當前，職業(yè)教育教材領(lǐng)域兼具規(guī)范性與變通性的教材選用機制雖已基本形成，但仍不夠完善；如在制度落實方面，地方教育行政部門并未對中職教材選用工作進行有效的領(lǐng)導與管理，也沒有健全區(qū)域特色教材選用制度[19]。為此，應(yīng)適量增加系統(tǒng)變革類子工具與能力建設(shè)類子工具的使用，以完善教材選用機制，提升教材選用內(nèi)容與政策工具的適配性。

四、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

1.政策工具使用多樣，但存在結(jié)構(gòu)失衡

新時代我國職業(yè)教育教材建設(shè)政策工具使用種類較為多樣，涉及五類政策工具，且涵蓋18種政策工具子類，但同時政策工具使用存在結(jié)構(gòu)性失衡，主要表現(xiàn)為五類政策工具使用比重不協(xié)調(diào)，其中命令型工具使用過溢，激勵型與系統(tǒng)變革工具使用不足。首先，命令型工具使用過溢，抑制了執(zhí)行主體的創(chuàng)新活力。毋庸置疑，命令型工具的高頻使用在短期內(nèi)具有顯著作用，如迅速擴大和提升職業(yè)教育教材建設(shè)規(guī)模和質(zhì)量，但若長期頻繁使用則容易導致職業(yè)教育教材管理模式生硬僵化、缺乏對教材建設(shè)區(qū)域發(fā)展需求與院校發(fā)展需求差異性的有效回應(yīng)，進而抑制政策執(zhí)行主體主觀能動性的發(fā)揮，遏制職業(yè)教育教材建設(shè)領(lǐng)域的地區(qū)創(chuàng)新活力與院校創(chuàng)新活力。其次，激勵型工具配置不足，削弱了社會力量的內(nèi)在驅(qū)動力。當前職業(yè)教育教材建設(shè)類型教育特色難以彰顯的一個重要原因在于校企合作共建教材不深入，以職業(yè)院校教師參與為主，而行業(yè)企業(yè)人員深度參與不足[20]。從政策工具視角看，行業(yè)企業(yè)在職業(yè)教育教材建設(shè)中參與不足的重要原因在于激勵型工具使用缺位。企業(yè)作為資源依賴組織，激勵型工具對其行為選擇具有顯著的導向功能，而激勵性工具的缺失不利于發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)以及其他社會力量在職業(yè)教育教材建設(shè)中的重要作用。最后，系統(tǒng)變革工具使用過少，消解了多元主體的治理效能。職業(yè)教育教材建設(shè)作為一項復雜的系統(tǒng)性工程，國家層面已認識到職業(yè)教育教材建設(shè)主體的多元特征，并在教材建設(shè)工作相關(guān)環(huán)節(jié)引入了多元主體，但鑒于系統(tǒng)變革工具的有限供給，使得職業(yè)教育教材建設(shè)工作目前仍徒具治理之形卻無治理之實。如當前職業(yè)教育教材治理仍存在編寫、選用與管理工作多元主體參與不足、治理的多元相關(guān)主體間協(xié)同不足等困境[21]。

2.政策內(nèi)容覆蓋全面，但關(guān)注程度不一

新時代我國職業(yè)教育教材建設(shè)政策內(nèi)容覆蓋較為全面，涉及教材規(guī)劃、教材編寫、教材審核、教材出版以及教材選用五類；但各類內(nèi)容受關(guān)注程度明顯不一，教材編寫與選用類內(nèi)容倍受關(guān)注，教材規(guī)劃、審核和出版類內(nèi)容則關(guān)注度有限。教材規(guī)劃作為職業(yè)教育教材建設(shè)的邏輯起點，是保證職教教材建設(shè)工作高質(zhì)量推進的重要前提。當前，職業(yè)院校專業(yè)課教材建設(shè)“同質(zhì)重復”和“無人問津”兩種現(xiàn)象并存，且中高職本科教材建設(shè)缺乏一體化設(shè)計，這與職業(yè)教育教材規(guī)劃體系不完善、規(guī)劃機制不健全密切相關(guān)。為此，應(yīng)給予職業(yè)教育教材規(guī)劃足夠的政策注意力，加強對中、高職以及職業(yè)本科各個階段、各個領(lǐng)域教材的統(tǒng)籌規(guī)劃與系統(tǒng)設(shè)計。雖然國家層面在職業(yè)教育教材建設(shè)的規(guī)劃、編寫、審核、出版發(fā)行、選用使用等環(huán)節(jié)已建立起相關(guān)的標準與管理規(guī)范，但實踐層面不同出版機構(gòu)的教材編輯、出版和發(fā)行多為內(nèi)部過程，再加上標準的原則化、專業(yè)資質(zhì)體系的缺乏以及外部監(jiān)督力量的缺位等因素，形成了實質(zhì)上的內(nèi)部控制的“黑箱”與質(zhì)量管理的漏洞[22]。目前，職業(yè)教育教材審核機制不健全，教材出版發(fā)行監(jiān)管不到位，且有關(guān)新形態(tài)教材的審核與出版發(fā)行規(guī)范仍需探索，這些都制約著職業(yè)教育教材建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展。

3.政策工具與政策內(nèi)容的配置存在一定差異

新時代我國職業(yè)教育教材建設(shè)政策工具與內(nèi)容配置存在差異性。從政策工具維度看，政策工具使用存在結(jié)構(gòu)失衡，且內(nèi)部子工具的協(xié)同性有待提高。從政策內(nèi)容維度看，政策注意力分配不均衡，重教材編寫和選用，輕教材審核和出版。從兩者交叉的三級維度看，政策工具與政策內(nèi)容的配置差異性顯著。具體來看，教材規(guī)劃偏好運用價值引導、行動號召與規(guī)范要求子工具；教材編寫偏好使用規(guī)范要求、行動號召與人力資源子工具；教材審核主要運用規(guī)范要求與獎懲機制子工具；教材出版偏好使用規(guī)范要求、獎懲機制與人力資源子工具；教材選用主要運用規(guī)范要求、監(jiān)督評估、獎懲機制以及制度建設(shè)子工具。目前，我國在推進職業(yè)教育教材建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展過程中遭遇的教材類型教育特色不鮮明、教材規(guī)劃體系不完善以及教材編寫、審核、出版選用機制不夠健全等困境，與政策內(nèi)容及工具的組合配置失衡密切相關(guān)。為此，政府應(yīng)加強對職業(yè)教育教材建設(shè)政策的系統(tǒng)規(guī)劃，根據(jù)政策內(nèi)容各維度的內(nèi)在屬性及其作用客體的現(xiàn)實情況，科學設(shè)計政策工具的選擇配置，以提升政策內(nèi)容與工具之間的耦合性、促進職業(yè)教育教材建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）政策建議

1.優(yōu)化政策工具配置結(jié)構(gòu)，發(fā)揮多重工具組合效能

優(yōu)化職業(yè)教育教材建設(shè)政策工具結(jié)構(gòu)應(yīng)當注重不同類型工具的合理搭配與使用，致力于政策目標效益的最大化[23]。首先，合理使用命令型工具，謹防命令型工具偏好。我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)布局地域性顯著且文化教育資源配置不均，各地職業(yè)教育教材建設(shè)能力也有差異，因而政府在使用命令型工具時應(yīng)“通過合理化設(shè)計賦予其更多的彈性和可選擇性”[24]，進而為地方教育行政部門因地制宜、創(chuàng)造性地執(zhí)行教材建設(shè)政策創(chuàng)造更多彈性空間，促進教材建設(shè)的區(qū)域特色化發(fā)展。第二，適度增加激勵型工具的使用，強化多元主體參與教材建設(shè)的內(nèi)驅(qū)力。一方面，應(yīng)適當拓展激勵對象的范圍，將行業(yè)企業(yè)等主體納入政策重點激勵對象中；另一方面，應(yīng)完善激勵子工具的供給，根據(jù)教材建設(shè)不同主體的需求特征，同一主體內(nèi)部的需求差異，實施分類化、分層化、精準化、組合化的激勵手段。第三，適度增加系統(tǒng)變革工具的使用，形成多元參與、協(xié)同治理的教材建設(shè)新格局。堅持系統(tǒng)思維，擺脫傳統(tǒng)的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的粗放式職業(yè)教材治理觀念，加強職業(yè)教育教材治理制度體系建設(shè)。在統(tǒng)一的教材建設(shè)政策框架下，明確職業(yè)教育教材治理各主體、各環(huán)節(jié)組織機構(gòu)間的職責與分工，完善教材建設(shè)多方工作協(xié)調(diào)機制，借助專門機構(gòu)的建立或治理主體實質(zhì)性的功能調(diào)整與運作[25]，健全教材建設(shè)多元主體有效參與協(xié)同治理的機制。此外，政府還應(yīng)加強能力建設(shè)和勸告工具的使用，借助能力建設(shè)工具為職業(yè)教育教材建設(shè)各環(huán)節(jié)的長效發(fā)展提供內(nèi)在支撐；通過勸告工具的價值引導與積極宣傳，為職業(yè)教育教材建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展營造良好的社會環(huán)境。

2.改進政策注意力分配結(jié)構(gòu)，完善政策內(nèi)容供給體系

作為一種稀缺性資源，政策注意力代表著決策者對特定環(huán)境和要素的關(guān)注，其分配結(jié)構(gòu)則反映了決策者對諸多現(xiàn)實選擇“孰輕孰重”的權(quán)衡結(jié)果[26]。決策者的政策注意力分配偏好及其結(jié)果對構(gòu)建要素完善、系統(tǒng)穩(wěn)定、執(zhí)行有序的政策體系發(fā)揮著關(guān)鍵作用[27]。新時代我國政府在推進職業(yè)教育教材建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展過程中，形成了“重教材編寫和選用，輕教材審核和出版”的注意力配置偏好，并且這一配置偏好在某種程度上引發(fā)了當前職業(yè)教育教材建設(shè)領(lǐng)域某些制約性問題的顯現(xiàn)。因此，政策制定者應(yīng)優(yōu)化改進現(xiàn)有政策注意力分配結(jié)構(gòu)，在給予教材編寫與選用注意力的同時，也要充分重視教材規(guī)劃、審核以及出版等相關(guān)政策規(guī)范的制訂與完備，以不斷完善職業(yè)教育教材建設(shè)政策內(nèi)容供給體系。

首先，政府應(yīng)突破政策注意力配置的“路徑依賴”，基于對過往職業(yè)教育教材建設(shè)政策制定的經(jīng)驗反思，并結(jié)合當前職業(yè)教育教材建設(shè)的實然樣態(tài)，給予教材規(guī)劃、審核及出版環(huán)節(jié)更多精準化的傾斜性支持，為此健全職業(yè)教育教材規(guī)劃、審核以及出版機制，或制定專門的管理規(guī)范與細則是可行的。其次，政府應(yīng)加強職業(yè)教育教材質(zhì)量管理與評價，明確多元評價主體的責任，圍繞職教教材規(guī)劃、編寫、審核、出版以及選用等在內(nèi)的整個過程建立質(zhì)量監(jiān)測評價指標體系，形成常態(tài)化的職教教材監(jiān)測評價機制，并強化基于評價結(jié)果的職教教材反饋與問責機制建設(shè)。此外，在教育信息化2.0時代，隨著數(shù)字技術(shù)深度賦能職業(yè)教育發(fā)展，職業(yè)教育教材建設(shè)領(lǐng)域發(fā)生了深刻變化，數(shù)字教材層出不窮但質(zhì)量參差不齊，為此政府應(yīng)制定專門的職教數(shù)字教材管理辦法，加強對數(shù)字教材在教材規(guī)劃、編寫、審核、出版等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督與支持，以促進職教數(shù)字教材建設(shè)的規(guī)范化、科學化發(fā)展。

3.增進政策內(nèi)容與工具的耦合性，提高政策執(zhí)行效力

根據(jù)職業(yè)教育教材建設(shè)政策內(nèi)容的特點科學配置政策工具，有助于精準施策、提升職業(yè)教育教材建設(shè)政策的有效性。一方面，不同類型的政策工具有其自身固有的優(yōu)缺點、使用范圍及作用機理[28]；另一方面，政府在制定職教教育教材建設(shè)政策時應(yīng)全面考慮職業(yè)教育的類型特征及職業(yè)教材建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，以提升政策執(zhí)行效力。因而，政府在后續(xù)的政策制定方面，應(yīng)持續(xù)增進政策內(nèi)容與政策工具的耦合程度，促進兩者的有效匹配。在教材規(guī)劃方面，應(yīng)適度增加能力建設(shè)和系統(tǒng)變革工具的使用比重，以職業(yè)教育類型特征為指引，加強理論研究和專業(yè)團隊建設(shè)，統(tǒng)籌開發(fā)中高職專業(yè)教學標準，建立健全中高職教材一體化建設(shè)機制，完善現(xiàn)代職業(yè)教育教材規(guī)劃體系，促使職業(yè)教育教材建設(shè)由“同質(zhì)化”轉(zhuǎn)向“高質(zhì)垂直化”。在教材編寫方面，應(yīng)適度增加激勵型與系統(tǒng)變革工具的使用比重。一方面將激勵對象重點拓展至行業(yè)企業(yè)主體，并綜合運用資金支持、專項補貼以及獎勵機制等多種激勵手段，提高其參與教材編寫的積極性；另一方面應(yīng)積極變革教材編寫工作機制，以協(xié)同創(chuàng)新的團隊攻關(guān)編寫開發(fā)職教教材，提升職業(yè)教育教材的編撰質(zhì)量[29]。在教材審核方面，應(yīng)適度提高激勵型、能力建設(shè)、系統(tǒng)變革以及勸告工具的使用比重，從認識提升、能力提高、意愿增強、整體穩(wěn)定四個方面著手，打造高素質(zhì)專業(yè)化的教材審核隊伍，切實保障職業(yè)教育教材質(zhì)量；此外，鑒于“教材產(chǎn)生過程事實上處于‘黑箱式’的內(nèi)部質(zhì)量控制過程，且缺乏領(lǐng)導機構(gòu)、外部專家、教育實踐者及全社會的過程參與和監(jiān)測”[30]，加強職業(yè)教育教材審核的過程性監(jiān)測，完善多方責任主體共同參與的教材審核機制。在教材出版方面，應(yīng)適度提高命令型、系統(tǒng)變革以及勸告工具的使用比重。一方面，加強職業(yè)教育教材出版政策價值導向，引導教材出版機構(gòu)服務(wù)職業(yè)教育和出版事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展大局，營造良好的教材出版發(fā)行生態(tài)環(huán)境；另一方面，應(yīng)制定職業(yè)教育教材出版機構(gòu)專門管理辦法，完善職業(yè)教育教材出版機構(gòu)準入與考核退出機制，健全多方利益相關(guān)者有效參與的教材出版監(jiān)管機制。在教材選用方面，應(yīng)適度增加能力建設(shè)與系統(tǒng)變革工具的使用比重，不斷完善職業(yè)教育教材選用機制，充分發(fā)揮地方教育行政部門在教材選用工作中的管理、指導、監(jiān)督作用。此外，也應(yīng)加強職業(yè)教育教材或新教材使用專項培訓或?qū)ｎ}培訓，切實提高職業(yè)院校教師使用教材的能力。