許順福 許惠然 溫彩婷

[摘要]2019年《政府信息公開條例》修改之后，信息公開相關案件的行政機關的敗訴可能性越來越高，但公民對知情權的理解僅限于條例規(guī)定的內(nèi)容，因此如何處理知情權與行政機關保有的個人信息保護之間的內(nèi)容進一步提上議程。本文基于日本法上的知情權的認知，討論信息法制下如何處理知情權與個人信息保護之間的關系，通過事前的豁免條款、事中的防止知情權濫用、事后的個人信息人法律救濟三方面進行權利配置上的優(yōu)化，從而實現(xiàn)二者的平衡。

[關鍵詞]信息法治；政府信息公開；知情權

[中圖分類號]D921? ? ? [文獻標識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.03.007

引言

關于知情權的理解在各國中存在不同，這主要在各國政府的信息公開法律法規(guī)中有所表現(xiàn)。截止到2016年7月，全球已有115個國家或地方設立了信息公開的法律。

[1]美國建立的政府信息公開法律體系是通過《憲法》第一修正案保護了言論自由與出版自由，并通過司法判例擴展了該條款的保護范圍，實現(xiàn)了對知情權的間接保護。[2]在遵循《憲法》的基礎上逐步實施了如《信息自釋放法》《透明政府法》《隱私保護法》《電子信息公開法》等一系列的聯(lián)邦法律，此外各州也有自己的地方性立法。

自二十世紀八十年代終期，中國開始了“兩公開一監(jiān)督”的行動，這被廣泛看作是新中國在增進政務透明度與政府信息公開性方面的早期努力。[3]在中共十五大的報告中，公開政務被描述為黨的基本政策；在2007年的中共十七大中，民眾的知情權、參與權、表達權與監(jiān)督權被一同納入了會議的政策報告，這體現(xiàn)了我國對保障民眾知情權的深度關注；在中央政策的持續(xù)推動下，名為“陽光法案”的《政府信息公開條例》（簡稱《條例》）在2008年正式啟用，經(jīng)過十多年的應用后，國務院于2019年對《條例》進行了調(diào)整；2020年1月1日，《民法典》正式實施，其中規(guī)定了“隱私權與個人信息保護”章節(jié)，以法典的形式對個人信息的保護加以法律保障；2021年11月1日，隨著《個人信息保護法》的實施，個人信息的權利體系基本確立，這也不斷提高著公民對個人信息保護的權利意識。

在這種背景下，應積極面對信息法治帶來的挑戰(zhàn)，對《政府信息公開條例》中的知情權與《個人信息保護法》中的個人信息之間的沖突進行調(diào)和。

一、知情權在《政府信息公開條例》的體現(xiàn)

如下列表一案例與圖一所示，原《信息公開條例》認為不符合“三需要”為由不予公開的案件在新的《政府信息公開條例》之下敗訴的可能性很大。

新版《規(guī)定》對公眾的知情權作出了明確規(guī)范。根據(jù)《規(guī)定》第十條第一款，由行政機構創(chuàng)建的政府信息需要被公開發(fā)布，行政機構獲得的來自公民、法人與其他組織的政府信息也需要由此行政機構公開；對于行政機構取得的其它行政部門的政府信息，負責公開的是初次創(chuàng)建或獲取該信息的行政部門；若存在法律或法規(guī)對政府信息公開有特別要求，則應遵照其規(guī)定處理。

根據(jù)《規(guī)章》第十九條，一旦有關公眾利益調(diào)整、大眾需要知悉或者要求公眾的參與決議的政府消息，行政部門應當積極主動的進行公示，并遵循“公開即常態(tài)，非公開為例外”的基本原則。

《條例》第二十七條，概括了依申請公開的主要內(nèi)容，屬于知情權的積極權能。在新《條例》刪去“三需要”后，該條款作為知情權作為請求權的規(guī)范依據(jù)已逐漸完善與明晰。新增的第二十八條，在新《規(guī)定》中明確指出，行政機關需要建立并優(yōu)化政府信息公開申請的路徑，以便申請者可以依法方便地獲得相關政府信息，這個規(guī)定規(guī)定了行政機關必須為公開申請政府信息提供便利的責任，因此進一步完整了請求權力的權益范圍并使其功能更為完善。

“公開為常態(tài)，非公開為例外”的原則分別體現(xiàn)知情權的范圍與限制。《條例》第十三條對政府信息公開的界限也就是知情權的界限進行了反向描述，第十四至十六條進行了關于不公開政府信息的描述，第十九至二十二條對政府信息的主動公開范圍制定了規(guī)則，然而這并不完全構成了知情權的具體內(nèi)容，因為根據(jù)申請公開的范圍實際上比主動公開的范圍要更寬。因此，若要厘定知情權的范圍，應回歸《條例》第十四至十六條的不予公開條款進行分析。

依據(jù)《條例》第十四條國家保密以及“三安全一穩(wěn)定”方面的內(nèi)容，我們可以把它看作是對公共利益的相關條文，這與第十五條有關第三方合法權益的規(guī)定一起，指出了知情權是有邊界的，不能妨害公共利益第三者的合法與權益。這個理念與《憲法》第五十一條公民自由與權利受限的法則完全一致，該法則闡述：“在中華人民共和國公民享受他們的自由和權利時，不得侵害國家、社會、集體的權益以及他人的法拘自由和權利?！币虼?，《條例》中有關知情權的限度，是根據(jù)《憲法》基本權利理念制定的結構安排。

《條例》第十六條規(guī)定行政機關的內(nèi)部信息可以不公開，“可以”二字作出了保留，司法實踐中對于對當事人產(chǎn)生實質(zhì)權利義務影響的內(nèi)部信息，法官往往是認定予以公開的；第三十五條還對濫用知情權進行了限制，從而避免因當事人對權利的不合理行使而導致行政機關的工作量大大加重，進而影響其為其他公民提供正常服務，在某種程度上，這也是基于公共利益的考量而作出的限制；此外，第五章規(guī)定了對政府信息公開的“監(jiān)督與保障”，這也構成了保障知情權的主要規(guī)范內(nèi)容。

就政府信息公開訴訟而言，新《條例》刪去“三需要”的申請限制，對公民的知情權提供了更完善的保障。依照《行政訴訟法》第二十五章第一條規(guī)定，“行政活動的對應方以及受行政活動沖擊的公民、法律實體或其它組織都享有訴訟的權力”，當申請者向行政機關提交政府信息公開申請、啟動公開信息的流程，他/她就立刻變?yōu)樾畔⒐_活動的對應方，具有發(fā)起訴訟的權利；[4]所有受政府公開信息活動影響的公眾、法人團體或其他團體，都有資格以原告的身份向法院提起訴訟，此處應該更多指的是因政府信息公開而導致其合法權益（如隱私權、商業(yè)秘密等）受損的第三人。按照第五十一條法令，當“行政行為侵害了公民、法人或其他組織的合法權益時”他們有權發(fā)起訴訟，這項條款不應該被過度辯解或限制，只要公民的合法知情權沒有得到強制性的政府保障（例如申訴未被處理或糾正等情況）就具備啟動行政訴訟的條件，并不需要提供其他合法權益受損的證明；至于因政府信息公開而導致其合法權益受損的第三人，則負有相應的舉證責任，從而滿足提起政府信息公開訴訟的起訴條件。

二、日本政府信息公開制度及其對個人信息保護的現(xiàn)狀

（一）日本政府信息公開制度概況

日本早期的知情權體現(xiàn)在“博多車站事件”（最大決1969年11月26日刑集二三卷一一號一四九零頁）以及“拘留者的新聞閱讀權的限制案件”（最大判1983年6月26日民集三七卷五號七九三頁），實際上受保護的就是國民知情權，但是這個權利沒有直接規(guī)定在法律條文當中，而是通過最高法院的裁判文書而實現(xiàn)的。

從1980年代開始，日本的地方政府已經(jīng)開始了信息公開規(guī)定的制定與實行。1999年5月7日，日本的國家級法規(guī)即《關于行政機關保存的信息公開的法律》（又簡稱為《信息公開法》）也得以立法。

金山鎮(zhèn)于1982年在山形縣內(nèi)率先推出《金山鎮(zhèn)公文書公開條例》，從此揭開了信息公開條例立法的序幕；至1997年，已有四十多個都、道、府、縣制定了條例，還有5個縣制定了綱要。1994年，日本建立了行政改革委員會，旨在解決法案制定中的問題，4月提出了《信息公開法綱要案》，6月委員會遞交了最終的報告。1998年3月27日，內(nèi)閣會議決定《關于行政機關保有的信息公開的法律案》經(jīng)過多次分析與修改，1999年5月14日正式宣布，且明確該法案將于2001年4月1日生效。[5]一句話概括，日本信息公開制度的確立歷程充滿了挑戰(zhàn)與難題，顯示出自下而上的發(fā)展趨勢，從倡導到制定規(guī)章再到中央法規(guī)的設立。

在日本，與個人數(shù)據(jù)保障有關的法律結構在其公開信息的法規(guī)中已經(jīng)構建得十分完整。更明確地說，日本對于政府部門所擁有的個人數(shù)據(jù)保護制定了《信息公開法》與《政府部門個人信息保護法》，對于獨立的政府法人所持有的個人數(shù)據(jù)保護制定了《獨立政府法人信息公開法》與《獨立政府法人個人信息保護法》，對于政府相關公開信息不接受審查的案例制定了《審查委員會設立法》，這五部法規(guī)共同構成了日本政府部門及獨立政府法人等在信息公開與個人數(shù)據(jù)保護方面的基本法律體系。[6]

（二）日本政府信息公開中個人信息的保護現(xiàn)狀

日本的《信息公開法》以透明為其核心，并視不公開信息為特例。這一法律針對不公開信息的具體類型進行了策定，主要包括：個人信息、企業(yè)等經(jīng)營數(shù)據(jù)、國家的安全與外交信息、公眾的安全數(shù)據(jù)、討論中的信息（即決策過程數(shù)據(jù)）以及行政部門特定的業(yè)務信息。在這其中，把個人信息的公開視為優(yōu)先事項的日本信息公開法，表明了個人信息公開的重要性。

1.以個人識別型信息作為豁免公開事項

個體識別信息，指的是這類信息與信息擁有者有一定的識別可能性，讓公眾可以通過此信息對信息所有者進行識別。這種識別分為直接識別與間接識別兩種方式，直接識別即是利用直接確認個體身份的個人信息來識別的，而間接識別則是將各類個人信息綜合起來進行的識別。[7]符合上述標準的個人信息原則上屬于不公開信息，在《信息公開法》第五章第一節(jié)，日本對個人信息資料有明確的解釋：“包含所有與個人相關的信息（不涵蓋個人的企業(yè)活動信息），如姓名、生日與其他可以確定某一特定人員身份的信息（包括在與其他資料比較時可以定位的特定本人信息），或被公開有可能侵害個人法權的無法確定的特定人群的信息?！备鶕?jù)這部法律，日本確定了將個人數(shù)據(jù)保護設置為個人身份確定規(guī)則的操作，因此更有利于明確需要公開的個人資料的范圍，并對個人資料的概念進行了明確的界定。這種做法也被引入到《個人信息保護法》《獨立行政法人等信息公開法》以及各地公共機構的信息規(guī)章中，對“個人資料”的定義使用統(tǒng)一標準，使得整套信息公開與個人資料保護體系更為連貫。

《信息公開法》建立了公開信息范疇及例外情形的規(guī)定，然而在公共利益的背景中禁止公開的信息可以被準許公開，例如依照《信息公開法》第五條第一款條文，當存在涉及“保衛(wèi)個人生命、健康或財產(chǎn)安全”的必須公開的信息時，政府主管個人有義務公開這些個人信息，這反映了在保護個人信息中實行利益平衡的原則；第六條規(guī)定的“部分公開的信息”，當“去除姓名、年月等能夠識別出特定人的信息”，公開不損害個人利益時可以公開；第七條規(guī)定的“公益上的裁量信息”，當行政長官經(jīng)過利益衡量后，認為公開后的公共利益優(yōu)于不公開所保護的利益時，可以以裁量的方式公開信息。

總的來說，日本的《信息公開法》選擇將可辨識的個人信息作為公務機關免于公開個人信息的策略，這對于政府部門信息公開工作的順序性進行與更好地守護公民的個人信息都頗有裨益。然而，這項法律的缺點是對于個人信息公開的廣度相對較小，一些應該公開的個人信息往往以此法為理由拒絕公開，這會嚴重阻塞信息的傳播與利用。

2.日本的信息公開審查會

在行政機關拒絕公開政府信息的救濟制度上，日本除了有行政不服審查與行政訴訟外，還有信息公開審查會制度?！豆_信息法》與《考評會建立法》都設定了公開信息考評會制度，這個糾偶制度是日本公開信息制度的顯著特征。《考評會建立法》專門建立了公開信息考評會，并賦權這個機構調(diào)整政府公開信息與公民個人信息保護的矛盾?？荚u會作為內(nèi)閣府的咨詢組織，其職責廣泛，覆蓋了除國會、法院與審計機構（會計審查院）之外的所有國家機關，且位于所有具體行政部門的頂層；[8]作為日本唯一的咨詢組織，它具有很高的權威，成員選任過程非常嚴謹，：從具備優(yōu)秀專業(yè)知識的人群中挑選，且必須獲得兩廳的批準，然后由內(nèi)閣首相任命，可見其選拔條件之嚴格。

在處理信息公開問題的救濟機制中，關鍵的一環(huán)是設立信息公開審查委員會。作為一個第三方中立咨詢機構，它根據(jù)行政機關的咨詢請求提供建議報告，其中包括信息是否應公開的推薦與理由；雖然報告沒有法定約束力，但行政機關在實際操作中尊重報告的答復、可以自行決定是否接受，使得報告具有了實質(zhì)上的約束力；如果行政機關不接受報告的回應，必須給出充分的理由，否則不能做出不公開信息的決定；行政機關在決定是否公開特定信息后，如果當事人對此決定不滿，該部門必須征求信息公開審查委員會的意見，這種不滿的申述會觸發(fā)對信息不公開決定的行政流程。因此，盡管審查委并非裁判機構，卻在實踐中起到了與裁判機構相似的作用。

另外，日本的審核屏蔽制度其實是根據(jù)《信息公開法》的二十七條第一、二款與第三十二條的規(guī)章所制定的，這個制度并不是日本首創(chuàng)而是起源于美國，但已經(jīng)變成了日本政府在公開信息與保護個人信息領域中醒目的標志；該制度的內(nèi)涵為調(diào)查審議程序的過程不公開，避免提前泄露所申請公開的信息使公開申請成為虛設。審查會在信息公開問題上享有廣闊的調(diào)查權限，如有需要可以直接向不滿的申請者、參與者或咨詢廳索要意見書；能要求有權人呼吁相關人士對鑒定結果進行陳述，甚至可以強制咨詢廳以規(guī)定的流程對決定公開的信息進行整合。[9]屏蔽審查制度設立的目的在于避免本屬豁免公開的信息因進入行政不服程序中而被大眾所知，危害公眾的利益以及損害法律原本所保護的法益。

日本設置信息公開審查會，有利于解決政府信息公開與個人信息保護之間的爭端，由具有中立的獨立第三者作出公平公正的客觀咨詢報告，合理迅速的解決糾紛，減輕司法審判的負擔，在實踐中得到了顯著成效。

三、信息法治下知情權的重構——以個人信息保護為視角

（一）豁免條款的規(guī)范體系闡釋

有關政府部門的負責人對條例的修改給出了解釋：“我們制定了不公開政府信息的規(guī)定，以實行‘公開是規(guī)則、不公開是特例的理念?！边@個解釋顯現(xiàn)了公開與法定豁免之間的對立與平衡，公開作為基本原則，而法定豁免則是特殊情況。最高人民法院在2014年發(fā)布的政府信息公開十大案例中，“余穗珠訴海南省三亞市國土環(huán)境資源局案”堅持法定豁免，強調(diào)“政府信息不公開是例外，例外情形應由法律法規(guī)明確規(guī)定”，其實也是對這種立論邏輯的反映。在本次對條例的修改中，豁免條款集中于第十四、十五、十六條加以規(guī)定，本文將其概括為三個層次：

第一層次：絕對豁免事由。所謂“絕對豁免”，指一旦事由發(fā)生，則予以無條件豁免，具體包括國家秘密豁免、法定豁免、公共利益豁免。

第二層次：相對豁免事由。所謂“相對豁免”，指事由的發(fā)生并不必然導致信息的公開，而是需要經(jīng)過行政機關或利益第三方的權衡決定之后才可確認信息是否公開，又被稱為“待決豁免”，主要指商業(yè)秘密豁免與個人隱私豁免。

第三層次：酌定豁免事由。所謂“酌定豁免”，在《條例》中被清晰地定義為三種信息可能不需要公開，但如果有其他相關規(guī)定則會加以例外；這三類事由是《條例》修改前在對政府信息公開實務案例進行總結的基礎上歸納的，包括內(nèi)部事務豁免、過程性信息豁免與行政執(zhí)法案卷豁免。

三個層次的豁免條款有效地限制了政府信息公開范圍的無限擴大，尤其是相對豁免事由的設定為當事人的個人信息保護提供了規(guī)范依據(jù)，此處的“第三方同意”與《個人信息保護法》的知情同意原則形成了溝通與對接，有效地尊重了個人信息權人的意思自治，有利于公共利益的合理配置。

（二）濫用知情權的法律規(guī)制

《條例》修訂后在政府信息公開的申請條件上新增“身份證明”的要求，可以看出修訂后的條例否定了以往匿名申請的形式，更加注重申請人的身份真實性。強制實名制通過提高申請人的責任感與精神壓力，有益于防止申請者匿名提出不合理的申請，從一定程度上促進了這一情況的改變。將原《條例》中有關“申請公開政府信息的內(nèi)容描述”的部分進行修訂，改為“公開政府信息的名稱、文件編號，或者便于政府部門查找的其他特征描述”，修訂之后的規(guī)定對申請內(nèi)容的特性作出了更為詳細的規(guī)定，從而有助于消除模糊的申請。

此外，《條例》還增加了行政機關的指導義務。行政機關有權不處理申請人逾期未修正的申請，如此既能夠協(xié)助正當申請人獲取準確有效的行政信息，也能夠在一定程度上避免部分申請人通過提出大量信息不明確申請的方式濫用申請權。

（三）個人信息權人的法律救濟

按照《條例》第十五條與第三十二條的要求，面臨政府信息關乎個人隱私不宜公開的情況，應在處理公開信息的申請立場上盡量保護信息提供者合法權利不受侵犯；而在認定行為人存在濫用申請權并造成相對人損害的情形下，則可以根據(jù)損害的類型追究行為人的民事或刑事責任。

具體而言，在政府信息公開領域中應對行政機關對是否公開政府信息的個人裁量權進行合理限制，從而盡可能地明確其適用的空間與范圍，避免行政機關隨意擴張自由裁量的空間、造成權力的濫用。行政機關在接收申請的同時需對其是否屬于不合理申請做出判斷，為避免行政機關消極處理申請人的信息公開請求。

行政機關內(nèi)部有必要健全責任追查機制，嚴格追究有關部門未完全履行法定職責的法律責任。首先，應明確各部門、工作人員的分工合理分配崗位，保證責任的追責能夠具體到個人；對政府信息公開申請的回復，不論是紙質(zhì)版或電子版，都應準確記錄處理人的信息。其次，注重公眾的反饋與評價，申請人在申請過程中能夠直觀地感受到行政機關工作人員的工作態(tài)度與辦事效率，申請人的評價即是對工作人員的外部監(jiān)督；行政部門需要根據(jù)自身的職能或根據(jù)公眾的投訴、舉報信息，對涉及的人員展開調(diào)查和處理，并對那些玩忽職守的員工追究責任。

四、結語

在信息法治背景下，公民權利意識得到空前的重視，其中《政府信息公開條例》所體現(xiàn)的知情權與《個人信息保護法》所體現(xiàn)的個人信息保護一起，對于公民生活有著重大影響。在政府信息公開中，可以通過豁免條款、規(guī)制濫用申請權的方式，嚴格落實《政府信息公開條例》的相關要求的同時防止申請人權力濫用，在合理范圍內(nèi)政府公開申請人申請的政府信息以確保公民知情權得到最終保障。

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作者簡介：

許順福（1972.8-），女，朝鮮族，吉林延吉人，博士，研究方向：法學；

許惠然（2002.8-），女，朝鮮族，吉林延吉人，本科生，研究方向：工業(yè)設計；

溫彩婷（2003.6-），女，漢族，廣東揭陽人，本科生，研究方向：法學。