◎ 李振華，楊 芳

（1.漢壽縣市場監(jiān)督管理局，湖南 漢壽 415900；2.常德市食品檢驗所，湖南 常德 415000）

食品安全不僅是發(fā)展問題，也是民生問題，更是政治問題，其關(guān)系到人們的身體健康和生命安全，關(guān)系到社會的穩(wěn)定和諧，關(guān)系到黨的治理體系和執(zhí)政能力。以落實“兩個責(zé)任”機制為契機，加快推進食品安全社會共治，其中兩個責(zé)任是指食品安全屬地管理責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任。食品安全的社會共治是指調(diào)動社會各方力量，包括政府監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會乃至公民個人，共同參與食品安全工作，形成食品安全社會共管共治的格局[1-4]。本文通過分析安全監(jiān)管模式的歷史變遷、“兩個責(zé)任”機制提出的歷史背景，并采取一系列的實施路徑，以期加快推進食品安全社會共治的美好愿景。

1 我國食品安全監(jiān)管模式的歷史變遷

我國的食品安全監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了4 個階段，詳見表1[5-8]。

表1 食品安全監(jiān)管模式的歷史變遷階段表

從表1 可以看出，我國食品安全監(jiān)管體制伴隨著經(jīng)濟體制改革的進程，經(jīng)歷了從行業(yè)主管到衛(wèi)生部門統(tǒng)管、分段監(jiān)管、市場監(jiān)管部門統(tǒng)管的歷程。監(jiān)管模式也經(jīng)歷了從分散到集中的過程。每一次監(jiān)管體制的調(diào)整，都有其當(dāng)時的時代背景。2016 年各級地方政府按照大部制改革的要求，紛紛將原工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)部門職能整合，組建市場監(jiān)督管理局。2018 年國務(wù)院機構(gòu)改革，組建國家市場監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一行使國家食品安全監(jiān)管職責(zé)，這意味著我國食品安全監(jiān)管領(lǐng)域“分段監(jiān)管”模式在法律層面結(jié)束。

2 “兩個責(zé)任”機制提出的歷史背景

2.1 社會共治模式的法律地位及“兩個責(zé)任”提出的歷史背景

2015 年首次修訂的《中華人民共和國食品安全法》第三條：“食品安全工作實行預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會共治?！笔状翁岢隽耸称钒踩鐣仓危⒚鞔_了各責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)，詳見表2[9-10]。

表2 《中華人民共和國食品安全法》中各責(zé)任主體權(quán)利義務(wù)對照表

食品安全社會共治是一次治理理念的重大轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著我國食品安全監(jiān)管模式從過去單一部門監(jiān)管走向責(zé)任主體多元、協(xié)商合作共治新模式。2022 年，國務(wù)院食品安全委員會《關(guān)于建立健全分層分級精準(zhǔn)防控末端發(fā)力終端見效工作機制推動食品安全屬地管理責(zé)任落地落實的意見》（食安委發(fā)〔2022〕7 號）[11]、市場監(jiān)管總局《企業(yè)落實食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》（總局令第60 號）[12]正式頒布實施。兩個文件的出臺，以法規(guī)的形式明確了食品安全地方政府屬地管理責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任。兩個文件的出臺和《中華人民共和國食品安全法》都是推動食品安全監(jiān)管向協(xié)商共治模式轉(zhuǎn)變的創(chuàng)新舉措。

2.2 “兩個責(zé)任”機制與社會共治的辯證關(guān)系

食品安全社會共治目標(biāo)的實現(xiàn)是檢驗法治國家、法治政府、法制社會基本建成的試金石，食品安全風(fēng)險的技術(shù)性、社會性和公共性相互影響，決定了食品安全治理的艱巨性和復(fù)雜性。食品安全問題成因復(fù)雜，主體多元，利益相互影響等特點決定了其只靠政府部門單一的行政力量，很難達到監(jiān)管預(yù)期效果。從我國食品安全監(jiān)管歷史來看，無論是過去衛(wèi)生部門主管、其他部門配合，還是后來的分段監(jiān)管，都過于強調(diào)政府部門的職責(zé)，而忽視了食品利益主體相關(guān)方的責(zé)任。食品安全人人有責(zé)，不僅需要政府部門、食品經(jīng)營主體、行業(yè)協(xié)會、媒體及消費者等利益責(zé)任相關(guān)方合作共治，還需要每個人的積極參與。

“兩個責(zé)任”機制是推動食品安全社會共治的創(chuàng)新舉措，是關(guān)鍵。從《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定的各方責(zé)任主體來看，突出強調(diào)地方政府的屬地管理責(zé)任和食品經(jīng)營者的主體責(zé)任，不是弱化或逃避部門監(jiān)管責(zé)任！而是要在繼續(xù)加強部門監(jiān)管責(zé)任的基礎(chǔ)上，推動政府、監(jiān)管部門、食品經(jīng)營者三方主要責(zé)任主體齊抓共管，形成合力！推動形成合作共治新局面。食品安全責(zé)任主體除了政府、部門、食品經(jīng)營者三方，還包括媒體、行業(yè)協(xié)會、消費者等利益相關(guān)方，但“兩個責(zé)任”是關(guān)鍵。

2.3 當(dāng)前我國食品安全社會共治面臨的現(xiàn)實困境

2.3.1 主體責(zé)任不清晰

2015 年修訂的《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定了地方政府、相關(guān)監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會、媒體及消費者的相關(guān)權(quán)利義務(wù)，在具體實踐層面的可操作管理辦法或相關(guān)規(guī)定還不完善，主要表現(xiàn)在以下兩方面。①地方政府屬地管理責(zé)任的具體內(nèi)容不清，部門職責(zé)與地方政府職責(zé)互相混淆，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級尤為明顯。②部門之間職責(zé)不清。食品安全產(chǎn)業(yè)鏈長，涉及部門多，有環(huán)保、農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管、衛(wèi)生等部門，且食品安全問題成因復(fù)雜，如有些食品安全事件原因在農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境污染的源頭，但事件結(jié)果往往發(fā)生在食品流通消費環(huán)節(jié)，誰是主要責(zé)任，誰是次要責(zé)任容易混淆。

2.3.2 媒體監(jiān)督制約機制不健全

①正面宣傳引導(dǎo)不夠，食品安全科學(xué)知識普及率不高，公眾的恐慌情緒大部分來自對食品安全知識的匱乏和信息了解不全面造成。②極個別自媒體為吸引公眾眼球，增加流量，或受利益驅(qū)使選擇性報道，在一定程度上對食品安全負(fù)面輿情起到了推波助瀾的作用。③在制度層面缺乏規(guī)范引導(dǎo)媒體輿論監(jiān)督的工作機制。

2.3.3 信息共享不足

當(dāng)前食品安全信息還分散在政府各部門，處于條塊分割狀態(tài)，各部門之間缺乏有效的信息交流渠道，也沒有建立信息共享機制，地方政府層面沒有建立統(tǒng)一的食品安全信息平臺。

2.3.4 公眾參與度不高

影響公眾參與度的因素主要有以下幾個方面。①人們認(rèn)識有偏差，認(rèn)為食品安全是政府的事情，只要不發(fā)生在自己身上，就與自己無關(guān)，這也是大多數(shù)人的普遍心理。②舉報獎勵制度不健全，各級地方財政未能有效落實相關(guān)舉報獎勵政策。③食品安全宣傳力度不夠，沒有形成食品安全人人有責(zé)的濃厚氛圍。

2.3.5 食品監(jiān)管隊伍職業(yè)化、專業(yè)化水平有待提高

一個職業(yè)化的監(jiān)管人員，除了需要自身的專業(yè)素養(yǎng)和知識結(jié)構(gòu)，還需要多年實踐經(jīng)驗的積累。但隨著監(jiān)管體制由垂直管理下放到地方政府管理，人員交流調(diào)動較為頻繁，許多專業(yè)人員交流到其他工作崗位或其他系統(tǒng)，導(dǎo)致人員老齡化嚴(yán)重，隊伍專業(yè)水平不夠。

2.4 食品安全社會共治的長期愿景

①食品安全社會共治社會應(yīng)是責(zé)任主體多元的社會。各責(zé)任主體權(quán)責(zé)清晰、分工明確、各司其職、不推諉扯皮和井然有序。②食品安全社會共治社會應(yīng)是協(xié)商合作共治的社會。各成員主體在地方政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，既分工，又合作，共商共享。③食品安全社會共治社會應(yīng)是信息共享的社會。各成員主體之間信息化程度高，在地方政府統(tǒng)一構(gòu)建的信息平臺上實現(xiàn)信息共享，不再是信息孤島。④食品安全社會共治社會應(yīng)是考核問責(zé)嚴(yán)明的社會?？己四繕?biāo)明確，考核方式科學(xué)，措施有力，獎罰分明。問責(zé)機制健全，導(dǎo)向分明，失職追責(zé)，盡職免責(zé)。⑤食品安全社會共治社會應(yīng)是公眾積極參與的社會。消費者維權(quán)意識和識別能力較強，維權(quán)渠道暢通，舉報獎勵及時。

2.5 食品安全社會共治的實現(xiàn)路徑

2.5.1 樹立食品安全共治理念

食品安全已邁入社會共治時代，因此監(jiān)管部門需要先轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，樹立共治理念；同時要多向當(dāng)?shù)攸h委政府主要領(lǐng)導(dǎo)匯報，宣傳共治理念，爭取領(lǐng)導(dǎo)支持；還要加強媒體的宣傳和法律知識的普及工作，讓共治理念深入人心，形成社會共識。

2.5.2 按照食品安全全過程監(jiān)管的原則，明確各責(zé)任主體職責(zé)分工

食品產(chǎn)業(yè)鏈長涉及土壤水質(zhì)環(huán)境、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品加工、食品運輸儲存、食品流通和食品消費等諸多環(huán)節(jié)，且食品安全成因復(fù)雜，有些食品安全事件原因在土壤環(huán)境、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭，但結(jié)果卻發(fā)生在食品流通、消費環(huán)節(jié)。因此如何依法合理劃分各監(jiān)管部門的職責(zé)就顯得尤為重要。①要明確地方政府屬地管理責(zé)任的具體內(nèi)涵，厘清地方政府和監(jiān)管部門的職責(zé)邊界。②要按照全過程監(jiān)管的原則，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，合理劃分各個監(jiān)管部門的事權(quán)職責(zé)清單，照單履職，照單追責(zé)。③要明確新聞媒體輿論監(jiān)督具體職責(zé)，強化輿論監(jiān)督正面宣傳與導(dǎo)向作用。④要細(xì)化行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會的具體責(zé)任。

2.5.3 加強部門之間的協(xié)商合作，信息共享

要充分發(fā)揮地方黨委總攬全局協(xié)調(diào)各方的作用；要充分發(fā)揮地方政府食安辦的作用，科學(xué)設(shè)計考核細(xì)則；需要各級地方政府探索搭建統(tǒng)一的食品安全云平臺，整合各部門食品安全信息，實現(xiàn)信息共享。

2.5.4 建立健全考核問責(zé)機制

充分發(fā)揮考核問責(zé)的導(dǎo)向作用。考核目標(biāo)明確，考核指標(biāo)科學(xué)，考核方式多樣，結(jié)果運用得當(dāng)；探索建立失職追責(zé)，盡職免責(zé)的追責(zé)機制，嚴(yán)格依法合理劃分各責(zé)任主體的法定職責(zé)，細(xì)化責(zé)任清單，分清主次，照單追責(zé)。

2.5.5 建立一支相對穩(wěn)定的專業(yè)化、職業(yè)化檢查員隊伍

食品監(jiān)管本身的專業(yè)性、食品風(fēng)險的技術(shù)性和食品安全問題的復(fù)雜性，決定了沒有一支過硬的專業(yè)水平高的檢查員隊伍，一切都無從談起。需要建立合理的人才交流機制，確保專業(yè)人員的相對穩(wěn)定；要加大隊伍的培訓(xùn)力度；要加大專業(yè)人才引進力度和合理的選人用人機制；要探索建立職業(yè)化的檢查員隊伍建設(shè)。

2.5.6 引導(dǎo)公眾積極參與

要加強食品安全知識的科普與宣傳，充分運用手機短視頻、電視講座等方式進行廣泛宣傳；針對每一起食品安全社會輿情，都要從科學(xué)角度及時進行跟蹤回復(fù)和科普宣傳；依法依規(guī)及時處理消費者的每一起投訴，讓消費者在每一起投訴案件中感受到公平正義；暢通維權(quán)渠道，降低維權(quán)成本；嚴(yán)格落實舉報獎勵制度，探索建立食品行業(yè)潛規(guī)則“內(nèi)幕爆料人”制度。

2.5.7 充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會的作用

引導(dǎo)各行業(yè)協(xié)會制定科學(xué)合理的行業(yè)協(xié)會章程，體現(xiàn)食品安全，加強行業(yè)自律；充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會的橋梁與紐帶作用；發(fā)揮各行業(yè)協(xié)會在標(biāo)準(zhǔn)制定、政策意見收集、政策宣傳貫徹等環(huán)節(jié)的作用。

2.5.8 充分調(diào)動企業(yè)的積極性

以落實“兩個責(zé)任”機制為契機，扎實推進食品安全屬地管理責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任落地落細(xì)落實。要深刻領(lǐng)會和全面貫徹落實國務(wù)院食品安全委員會《關(guān)于建立健全分層分級精準(zhǔn)防控末端發(fā)力終端見效工作機制推動食品安全屬地管理責(zé)任落地落實的意見》（食安委發(fā)〔2022〕7 號）[11]文件精神，在摸清市場主體底數(shù)的基礎(chǔ)上，按照企業(yè)主體規(guī)模進行分等分級，再按照企業(yè)等級層層包保到人，實施精準(zhǔn)防控。同時，要加大對包保干部的督導(dǎo)和培訓(xùn)，打通食品安全屬地管理責(zé)任的最后一公里，將屬地管理責(zé)任落實在每一位包保干部肩上。此外，要全面貫徹落實市場監(jiān)管總局《企業(yè)落實食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》（總局令第60 號）[12]精神，充分發(fā)揮企業(yè)負(fù)責(zé)人、食品安全總監(jiān)和食品安全員的作用，按照企業(yè)自身實際科學(xué)制訂風(fēng)險防控清單，扎實開展日管控、周排查、月調(diào)度工作。

2.5.9 充分發(fā)揮地方黨委的作用

以創(chuàng)建食品安全示范城為抓手，推動形成食品安全社會共治新局面。要以創(chuàng)建食品安全示范城/縣為契機，充分發(fā)揮地方黨委統(tǒng)攬全局協(xié)調(diào)各方的作用，調(diào)配各種資源，促進食品安全各項工作落細(xì)落實，形成長效機制。

3 結(jié)語

2015 年《中華人民共和國食品安全法》首次提出食品安全社會共治，確立了食品安全社會共治的法律地位。但在實踐層面，食品安全社會共治還存在責(zé)任主體不清晰、部門協(xié)同程度低、公眾參與度低、信息共享不足、隊伍職業(yè)化專業(yè)化水平不高等問題。食品安全社會共治的愿景應(yīng)包括責(zé)任主體多元，責(zé)任分工明確，信息互通共享，公眾參與程度高，考核問責(zé)嚴(yán)明，協(xié)調(diào)機制健全，部門協(xié)作有序。具體而言，應(yīng)進一步增強社會共治觀念，明確政府、部門、市場主體法定職責(zé)；增強政府食安辦統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力，強化社會共治主體相互協(xié)同，推進“兩個責(zé)任”機制走深走實；暢通公眾參與監(jiān)督渠道，創(chuàng)新智慧監(jiān)管技術(shù)手段；進一步優(yōu)化監(jiān)管績效評價，建立健全失職追責(zé)盡職免責(zé)問責(zé)機制，推進食品安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化。