劉昊

摘要：環(huán)境服務(wù)業(yè)具有公共利益和經(jīng)濟(jì)利益的雙重利益屬性，其法治化邏輯是以高水平行業(yè)法治推動(dòng)行業(yè)自身的高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而提升人民群眾的生活質(zhì)量和水平。上述邏輯的生成基礎(chǔ)是以“兩山論”為核心的綠色發(fā)展觀，以“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”為綱領(lǐng)的政策觀以及以《黃河保護(hù)法》為彰顯的法制觀。當(dāng)前黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)的法治化發(fā)展面臨規(guī)范體系缺乏系統(tǒng)性、環(huán)境行政法律專業(yè)性不足以及區(qū)域針對性闕如的問題。要通過提升環(huán)境服務(wù)業(yè)法律體系構(gòu)建的系統(tǒng)化程度，強(qiáng)化環(huán)境行政法律與其他部門法之間的協(xié)同，發(fā)揮地方性法規(guī)和規(guī)章的“小快靈”優(yōu)勢，為高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造良好法治環(huán)境，助力提升黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的能力和水平。

關(guān)鍵詞：黃河流域；環(huán)境服務(wù)業(yè)；高質(zhì)量發(fā)展；法治化

中圖分類號(hào)：F719? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1672-6359（2024）01-0090-07

黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展需要在法治的軌道上運(yùn)行。2022年10月30日，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議通過《中華人民共和國黃河保護(hù)法》（下稱《黃河保護(hù)法》），并于2023年4月1日正式施行?！饵S河保護(hù)法》是國家“1+N+4”環(huán)境保護(hù)法律體系中極為重要的一環(huán)，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供了根本遵循和行動(dòng)指南。值得注意的是，新頒布的《黃河保護(hù)法》在設(shè)置大量限制性規(guī)范的同時(shí)，也制定了許多與環(huán)境服務(wù)業(yè)相關(guān)的鼓勵(lì)性條款，第16條“國家鼓勵(lì)、支持開展黃河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙運(yùn)動(dòng)與調(diào)控、防沙治沙、泥沙綜合利用、河流動(dòng)力與河床演變、水土保持、水文、氣候、污染防治等方面的重大科技問題研究”；第101條“國家實(shí)行有利于節(jié)水、節(jié)能、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源綜合利用的稅收政策，鼓勵(lì)發(fā)展綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供支持”等等。環(huán)境服務(wù)業(yè)是環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，《黃河保護(hù)法》鼓勵(lì)公私主體投身環(huán)境服務(wù)業(yè)的做法值得稱贊。但從實(shí)際情況來看，黃河流域的自然條件存在難以克服的先天不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的突出矛盾頗多，其環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的潛力和支撐相較于長江流域而言存在較為明顯的劣勢，《黃河保護(hù)法》作為重要流域法的保障能力和管理效能面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

一、黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治化認(rèn)識(shí)

隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，環(huán)境服務(wù)業(yè)在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中所占比重不斷得到提高，已成為實(shí)現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型的重要途徑。[1]根據(jù)《2022中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，2021年沿黃九?。▍^(qū)）環(huán)境服務(wù)業(yè)企業(yè)已達(dá)5459家，業(yè)務(wù)營收已逾2000億元人民幣，企業(yè)經(jīng)營狀況總體向好，高質(zhì)量發(fā)展的良好趨勢初顯。法治作為治理能力和治理體系的重要依托，勢必要在黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中承擔(dān)保駕護(hù)航的重任，為黃河流域綜合治理能力的提升和治理體系的完善貢獻(xiàn)力量。

（一）黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治化概念解構(gòu)

黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的概念包括黃河流域、環(huán)境服務(wù)業(yè)以及高質(zhì)量發(fā)展三個(gè)重要方面?！饵S河保護(hù)法》第2條規(guī)定，黃河流域是指黃河干流、支流和湖泊的集水區(qū)域所涉及的青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山西省、陜西省、河南省、山東省的相關(guān)縣級行政區(qū)域?！饵S河保護(hù)法》并未就環(huán)境服務(wù)業(yè)作出明確定義和體系化的規(guī)定，但也已基本涵蓋了政策層面對環(huán)境服務(wù)業(yè)界定的范疇。政策層面的環(huán)境服務(wù)業(yè)由環(huán)保總局（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）在2000年印發(fā)的《全國環(huán)境保護(hù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)狀況公報(bào)》中被首次定義為與環(huán)境相關(guān)的服務(wù)貿(mào)易活動(dòng)，具體分為環(huán)境技術(shù)服務(wù)、環(huán)境咨詢服務(wù)、污染治理設(shè)施運(yùn)營管理、廢舊資源回收處置、環(huán)境貿(mào)易與金融服務(wù)、環(huán)境功能及其他環(huán)境服務(wù)六類，而這六類服務(wù)的類目在《黃河保護(hù)法》中均有所涉及。高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵包括高質(zhì)量的供給、高質(zhì)量的需求、高質(zhì)量的配置、高質(zhì)量的投入產(chǎn)出、高質(zhì)量的收入分配以及高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)循環(huán)六個(gè)方面的內(nèi)容。[2]具體到環(huán)境服務(wù)業(yè)而言，高質(zhì)量發(fā)展就是要進(jìn)一步挖掘和激發(fā)環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展?jié)摿褪袌龌盍?，不斷?yōu)化服務(wù)模式，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，增加服務(wù)供給，著力提升服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和水平。而所謂法治化建設(shè)則是指在特定領(lǐng)域內(nèi)構(gòu)建以法律為基礎(chǔ)的綜合治理方案，并由該治理方案負(fù)責(zé)引導(dǎo)該特定領(lǐng)域的未來發(fā)展既能夠合法合規(guī)，也實(shí)現(xiàn)繁榮穩(wěn)定。結(jié)合上述論述可知，黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治化建設(shè)就是要讓黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展進(jìn)入到科學(xué)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的法治軌道當(dāng)中，并基于行業(yè)發(fā)展的需求、特點(diǎn)以及規(guī)律，營造適合其實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的法治化營商環(huán)境。

（二）黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治化范疇界定

法治視野下的黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是有所側(cè)重的概念體系，該概念體系的范圍并不與政策層面的環(huán)境服務(wù)業(yè)概念相一致，而是具有法治層面的特殊考量。首先，《黃河保護(hù)法》的規(guī)制重點(diǎn)是黃河流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，而政策視野下的環(huán)境服務(wù)業(yè)更多的還是屬于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，因而在《黃河保護(hù)法》中常見一些對環(huán)境服務(wù)業(yè)的鼓勵(lì)性法條，卻罕見嚴(yán)格規(guī)制環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)制性規(guī)定。其次，《黃河保護(hù)法》對環(huán)境服務(wù)業(yè)的規(guī)定更多的是強(qiáng)調(diào)行政主體的參與，并對這些行政主體作出了相對細(xì)致的工作安排及責(zé)任劃分，而社會(huì)力量參與黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)的規(guī)定則相對模糊，缺乏明確的行為引導(dǎo)。最后，《黃河保護(hù)法》對環(huán)境服務(wù)業(yè)的規(guī)定相對較為松散，并未采取專章專節(jié)的方式對環(huán)境服務(wù)業(yè)予以系統(tǒng)化的規(guī)制，而是根據(jù)各項(xiàng)環(huán)保工作的門類予以補(bǔ)充規(guī)定，且并未形成可以歸納和總結(jié)的常態(tài)規(guī)律。通過以上可以看出，法治視野下的黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展強(qiáng)調(diào)的是環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵性和基礎(chǔ)性，即環(huán)境服務(wù)業(yè)必須是以行政主體參與的環(huán)境行政管制為核心，由黃河流域生態(tài)保護(hù)的行政工作和責(zé)任來決定環(huán)境服務(wù)業(yè)開展的目的、內(nèi)容以及運(yùn)行機(jī)制。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的主要原因一方面在于黃河流域的環(huán)境服務(wù)業(yè)在法治層面具有顯著的公共利益屬性，并且顯著強(qiáng)于其經(jīng)濟(jì)利益的屬性，而法律對高位階的公共利益必須要優(yōu)先和重點(diǎn)保護(hù)；另一方面在于法律對于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用主要體現(xiàn)為引導(dǎo)和監(jiān)管等輔助性的作用，環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心動(dòng)力主要依賴的還是市場自身的機(jī)制和體系。[3]因此，環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治化范疇并不是強(qiáng)調(diào)通過法律來強(qiáng)行干預(yù)行業(yè)的發(fā)展，而是基于法律規(guī)則、邏輯以及機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以政府為主導(dǎo)、各經(jīng)營主體廣泛參與的行業(yè)“共治”格局。

（三）黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治化邏輯

高水平法治是高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要以高質(zhì)量的法治建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)保障，將黃河打造為流域人民的“幸福河”?！饵S河保護(hù)法》作為專門性的流域治理法，對黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治化建設(shè)具有統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，該法的保障作用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)邏輯層面。第一個(gè)層面是保障流域內(nèi)的生態(tài)安全。這也為流域內(nèi)環(huán)境服務(wù)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供了兩項(xiàng)最基本要求：絕對不能以破壞流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境為代價(jià)；必須服務(wù)于流域內(nèi)的生態(tài)保護(hù)。第二個(gè)層面是保障行業(yè)發(fā)展。環(huán)境服務(wù)業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益屬性乃是該行業(yè)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)屬性，行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展離不開政策和資金的支持，而《黃河保護(hù)法》明確了環(huán)境服務(wù)業(yè)資金技術(shù)扶持的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策，為行業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供了積極的發(fā)展預(yù)期。第三個(gè)層面是提升流域內(nèi)人民群眾的生活質(zhì)量。一方面，環(huán)境服務(wù)業(yè)內(nèi)部門類齊全，既有智慧密集型服務(wù)產(chǎn)業(yè)，也有勞動(dòng)密集型服務(wù)產(chǎn)業(yè)，可以為流域內(nèi)人民群眾提供大量高質(zhì)量的就業(yè)機(jī)會(huì)；另一方面，環(huán)境服務(wù)業(yè)解決的是流域內(nèi)的各類生態(tài)環(huán)境問題，改善流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境是其產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然伴生效果。由此可知，黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治化邏輯是以高水平行業(yè)法治推動(dòng)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，再以行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提升流域內(nèi)人民群眾的生活質(zhì)量和水平。

二、黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治化基礎(chǔ)

充分發(fā)揮法治在黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中的功能和作用，能夠?yàn)樵撔袠I(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展提供重要的法治支撐，進(jìn)而有效提升黃河流域依法綜合治理的能力和水平。

（一）黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的理論基礎(chǔ)

2005年，習(xí)近平同志第一次提出了“綠水青山就是金山銀山”的論斷。[4]“綠水青山就是金山銀山”的完整表述為：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！盵5]“兩山論”是生態(tài)文明建設(shè)的重要指導(dǎo)原則，是協(xié)調(diào)平衡生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間緊張關(guān)系的處斷規(guī)則，是統(tǒng)籌推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的核心理論。黃河流域的環(huán)境服務(wù)業(yè)既服務(wù)于流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)的工作大局，也是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分，因而其法治化的進(jìn)程也應(yīng)嚴(yán)格恪守“兩山論”指導(dǎo)下的綠色發(fā)展觀。“兩山論”視域下的環(huán)境服務(wù)業(yè)屬于優(yōu)質(zhì)的綠色產(chǎn)業(yè)，既能服務(wù)于流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作，又能推動(dòng)流域內(nèi)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的綠色升級，當(dāng)然成為“兩山論”付諸實(shí)踐的重要行業(yè)樣板。因此，黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治化應(yīng)當(dāng)秉持生態(tài)優(yōu)先的前提不動(dòng)搖，在保障黃河流域生態(tài)環(huán)境絕對安全（底線安全）的情況下，同時(shí)也要對其行業(yè)的政策、法律以及制度予以鼓勵(lì)性或保障性的扶持，充分激活該行業(yè)的市場發(fā)展活力，激發(fā)社會(huì)資本參與的熱情。

（二）黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策基礎(chǔ)

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是一項(xiàng)重大國家戰(zhàn)略。2019年9月18日，習(xí)近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)時(shí)發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理、保障黃河長治久安、促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。[6]根據(jù)上述重要講話的精神，2021年10月8日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（下稱《綱要》），要求以此作為當(dāng)前和今后一段時(shí)期黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的綱領(lǐng)性文件?！毒V要》要求各級政府要在黃河流域內(nèi)環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展中積極提供基礎(chǔ)設(shè)施、政策制度以及法律法規(guī)方面的支持與保障，既要主動(dòng)參與該行業(yè)的發(fā)展進(jìn)程，也要履行好對該行業(yè)的引導(dǎo)、服務(wù)以及監(jiān)管責(zé)任。從政策類型來看，推動(dòng)黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策可以分為生態(tài)保護(hù)政策和產(chǎn)業(yè)扶持政策兩種類型。生態(tài)保護(hù)政策意在踐行“生態(tài)保護(hù)”之重任，產(chǎn)業(yè)扶持政策意在實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)量”發(fā)展的目標(biāo)，兩類政策協(xié)同并進(jìn)，共同服務(wù)于流域內(nèi)環(huán)境服務(wù)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展工作。從參與主體來看，黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)是政社合作的重要場域，行政主體和社會(huì)主體在行業(yè)的發(fā)展中分別發(fā)揮各自的功能，履行各自的責(zé)任，共同推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。所以，政策基礎(chǔ)是法治化建設(shè)的重要依據(jù)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治化建設(shè)勢必要依托上述生態(tài)保護(hù)政策和產(chǎn)業(yè)扶持政策，也必須在統(tǒng)籌推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的工作中具體展開。

（三）黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法制基礎(chǔ)

《黃河保護(hù)法》的出臺(tái)為黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了更加專業(yè)的法制保障。環(huán)境服務(wù)業(yè)在基礎(chǔ)性、綜合性的環(huán)境法律《環(huán)境保護(hù)法》中已有所涉及，而作為重點(diǎn)流域法的《黃河保護(hù)法》又對其中的部分內(nèi)容予以了針對性的細(xì)化，勾勒出了黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的法治化藍(lán)圖。在刑法領(lǐng)域，2020年頒布的《刑法修正案（十一）》在原《刑法》第338條的基礎(chǔ)上新增了“向國家確定的重要江河、湖泊水域排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)，情節(jié)特別嚴(yán)重的”，作為處七年以上有期徒刑，并處罰金的情形，明確了包括黃河在內(nèi)的重點(diǎn)流域在我國生態(tài)環(huán)境體系中的重要地位。除此之外，污染環(huán)境罪的司法解釋還就環(huán)境污染的第三方治理、環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的刑事責(zé)任予以明確。在民商法領(lǐng)域，《民法典》的頒布明確了有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的綠色原則，就環(huán)境領(lǐng)域的確權(quán)、侵權(quán)以及合同所涉及的環(huán)境服務(wù)事項(xiàng)予以詳細(xì)規(guī)定，而《公司法》《保險(xiǎn)法》《合伙企業(yè)法》《海商法》《破產(chǎn)法》《票據(jù)法》等商事法律法規(guī)也為黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供了基本的制度運(yùn)行規(guī)范。

除了上述國家法律之外，黃河流域各省區(qū)的地方立法工作也為環(huán)境服務(wù)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供了法律保障。比如河南省《黃河管理?xiàng)l例》第7條第一款規(guī)定：“黃河河道保護(hù)治理費(fèi)用按照政府投入和受益者合理承擔(dān)相結(jié)合的原則籌集?！钡诙钜?guī)定：“鼓勵(lì)和倡導(dǎo)社會(huì)組織、個(gè)人等社會(huì)力量以慈善捐贈(zèng)、志愿服務(wù)等方式開展河道保護(hù)治理公益活動(dòng)?！庇秩缟綎|省《黃河三角洲生態(tài)保護(hù)條例》第44條規(guī)定：“黃河三角洲所在地縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立社會(huì)資本參與的多元化投資融資機(jī)制，支持社會(huì)資本參與黃河三角洲生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程。”從目前來看，各省區(qū)均已依照《黃河保護(hù)法》制定或計(jì)劃制定與之相配套的地方性法規(guī)和規(guī)章，這為黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治化建設(shè)提供了重要法制基礎(chǔ)。

三、黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治化困境

當(dāng)前我國環(huán)境服務(wù)業(yè)已經(jīng)發(fā)展到了相當(dāng)龐大的規(guī)模，尤其是地處黃河流域的山東省、河南省以及四川省的環(huán)境服務(wù)業(yè)已經(jīng)成為各自區(qū)域的重要支柱性產(chǎn)業(yè)，部分頭部企業(yè)的服務(wù)范圍甚至覆蓋到流域以外的其他省份。不過，黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)雖然發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大，但由于與其配套的法治化建設(shè)并未能夠及時(shí)地跟進(jìn)和完善，導(dǎo)致其發(fā)展的質(zhì)量和水平難以得到充分的保障。

（一）系統(tǒng)性缺失限制法律體系整體效能的發(fā)揮

法治建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，包含多方面的工作、任務(wù)、要素和環(huán)節(jié)，這些部分相互關(guān)聯(lián)、相互影響，構(gòu)成一個(gè)復(fù)雜變動(dòng)又系統(tǒng)完備的統(tǒng)一整體，因而必須從系統(tǒng)整體的觀念上綜合考慮法治建設(shè)各個(gè)部分之間的普遍聯(lián)系，做好整體謀劃、統(tǒng)籌部署、協(xié)調(diào)推進(jìn)，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。[7]環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展在政策領(lǐng)域已經(jīng)較為成熟，尤其是《綱要》中對環(huán)境服務(wù)業(yè)的布局和規(guī)劃已相當(dāng)細(xì)致和完善。但從當(dāng)前的環(huán)境行政法律框架來看，雖然諸多法律法規(guī)在文本中已經(jīng)提及了環(huán)境服務(wù)業(yè)的相關(guān)內(nèi)容，但從其各自規(guī)范的內(nèi)部體例上來看，更多的還是表現(xiàn)為一個(gè)松散且缺乏邏輯的概念體系而非規(guī)制體系，各自規(guī)范之間也沒有明顯的統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)或者并列的邏輯關(guān)系，而環(huán)境行政法律之外的其他法律規(guī)范也面臨著與之相同的尷尬局面。

（二）專業(yè)性不足掣肘環(huán)境行政法律的監(jiān)管參與

黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要環(huán)境行政法律的深度參與，但環(huán)境行政法律是生態(tài)環(huán)境治理的專業(yè)法律，在規(guī)制具有產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的環(huán)境服務(wù)業(yè)方面卻并非專業(yè)。《黃河保護(hù)法》試圖強(qiáng)化對流域內(nèi)環(huán)境服務(wù)業(yè)的制度創(chuàng)建和法律監(jiān)管，但并未就具體的相關(guān)細(xì)節(jié)進(jìn)行展開，而鼓勵(lì)性條款出現(xiàn)得過于頻繁。法律文本中的鼓勵(lì)性條款有其存在的積極意義，但同時(shí)也存在實(shí)施體系不完善、實(shí)踐適用性不足以及法律救濟(jì)困難等固有缺陷。包括《黃河保護(hù)法》在內(nèi)的環(huán)境行政法律在涉及到其他領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)的問題時(shí)，普遍存在“底氣不足”的情況，主要原因就在于生態(tài)環(huán)境治理的長期性、復(fù)雜性以及艱巨性的特質(zhì)，使環(huán)境行政法律的立法者在制定專業(yè)性較強(qiáng)的強(qiáng)制性法律規(guī)范時(shí)稍顯保守。環(huán)境行政法律的專業(yè)性不足會(huì)導(dǎo)致三個(gè)遞進(jìn)的矛盾產(chǎn)生：一是專業(yè)性不足將會(huì)導(dǎo)致環(huán)境行政法律在環(huán)境服務(wù)業(yè)治理中的地位和功能弱化，使其難以匹配作為執(zhí)法主體的行政機(jī)關(guān)對監(jiān)管法律資源的迫切需求；二是行政機(jī)關(guān)常以發(fā)布技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)指導(dǎo)規(guī)范的方式彌補(bǔ)環(huán)境行政法律的專業(yè)性不足問題，但技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)指導(dǎo)規(guī)范的變動(dòng)性較大，也不具備法律法規(guī)的強(qiáng)制力；三是在環(huán)境行政法律資源不充足、變動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范頻出的情形下，行政權(quán)的行使存在一定的濫用風(fēng)險(xiǎn)。所以，行政機(jī)關(guān)對黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)監(jiān)管需要基于較強(qiáng)專業(yè)性的環(huán)境行政法律。

（三）針對性闕如妨礙行業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型

環(huán)境服務(wù)業(yè)具有產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)屬性，對流域內(nèi)各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有著較高的要求。山東省、河南省以及四川省的環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展就明顯好于流域內(nèi)的其他省份，這得益于這幾個(gè)省份在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的基礎(chǔ)性優(yōu)勢。《黃河保護(hù)法》作為黃河流域治理的專門性法律，在環(huán)境服務(wù)業(yè)如何高質(zhì)量發(fā)展層面并未提出基于流域特色的針對性規(guī)定，尚未考慮不同流域之間、不同區(qū)域之間的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)方面的差異，難以發(fā)揮法制建設(shè)對行業(yè)發(fā)展的導(dǎo)引、規(guī)范以及保障作用。所以，黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展需要基于流域內(nèi)的基礎(chǔ)自然和經(jīng)濟(jì)條件制定具有流域、區(qū)域特色的法治化建設(shè)方案，引導(dǎo)推動(dòng)該行業(yè)由低質(zhì)量發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。

四、黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治化路徑

黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)需要完善的法治來保駕護(hù)航。以《黃河保護(hù)法》為核心的流域治理規(guī)范體系已經(jīng)基本建立，在環(huán)境污染綜合治理、自然資源集約利用以及生物多樣性保護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用，但該規(guī)范體系在環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域依然還處于“摸著石頭過河”的初步階段，所以有必要就環(huán)境服務(wù)業(yè)法治化面臨的困境探求解決方案，推動(dòng)該行業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

（一）努力提升環(huán)境服務(wù)業(yè)法律體系構(gòu)建的系統(tǒng)化程度

《黃河保護(hù)法》是黃河流域綜合治理的基本法，流域內(nèi)環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治化建設(shè)勢必要在該法所預(yù)設(shè)的法律框架之下開展。建議在近期立法規(guī)劃中增加《環(huán)境產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的編纂，并將環(huán)境服務(wù)業(yè)作為環(huán)境產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容予以系統(tǒng)性規(guī)定。在《環(huán)境產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》中系統(tǒng)規(guī)定環(huán)境服務(wù)業(yè)的規(guī)制目的、主體、程序以及責(zé)任能更好地幫助行政和司法人員識(shí)別《黃河保護(hù)法》中關(guān)于環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的對應(yīng)內(nèi)容，進(jìn)而激活因體系性不足而受到限制的法律條款，形成體系化的法律規(guī)范體系。在遠(yuǎn)期立法規(guī)劃中，建議將《黃河保護(hù)法》中關(guān)于推動(dòng)環(huán)境服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的各項(xiàng)鼓勵(lì)性和確認(rèn)性的規(guī)定統(tǒng)一納入到第七章“促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展”之中，而將保障性和干預(yù)性的規(guī)定整合到第九章“保障與監(jiān)督”之中?？梢灶A(yù)見的是，隨著我國生態(tài)文明建設(shè)逐漸走向成熟和完善，綠色發(fā)展的理念深入人心，類似于《環(huán)境產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》這類推動(dòng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的法律規(guī)范將會(huì)陸續(xù)進(jìn)入立法規(guī)劃當(dāng)中，而《黃河保護(hù)法》也將會(huì)在不斷的理論和實(shí)踐考驗(yàn)中逐漸完善，進(jìn)而提升黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)法律體系的系統(tǒng)性程度。

（二）著力強(qiáng)化環(huán)境行政法律與其他部門法之間的協(xié)同

《黃河保護(hù)法》屬于環(huán)境行政法律，要考慮增強(qiáng)其與經(jīng)濟(jì)行政法律、刑事法律以及民事法律之間的協(xié)同合作。首先，《黃河保護(hù)法》在下一階段的修訂中可以嘗試在環(huán)境服務(wù)業(yè)的鼓勵(lì)性條款之外，逐漸增加強(qiáng)制性規(guī)范的規(guī)模和比重，給予其他部門法介入的理論空間。其次，經(jīng)濟(jì)行政法律需要適當(dāng)考慮就環(huán)境服務(wù)業(yè)制定專門的經(jīng)濟(jì)行政規(guī)范，與環(huán)境行政法律一道形成行政法層面的規(guī)范合力，以提升對包括黃河流域在內(nèi)的重要河湖水域環(huán)境服務(wù)業(yè)的監(jiān)管能力和水平。復(fù)次，刑事法律中關(guān)于對“國家確定的重要江河”的污染認(rèn)定可以參照《黃河保護(hù)法》對黃河流域生態(tài)保護(hù)的規(guī)定，而與環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的職務(wù)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪的刑法規(guī)制，也應(yīng)然可以成為《黃河保護(hù)法》參與環(huán)境服務(wù)業(yè)治理的有力保障。最后，《民法典》綠色原則和條款既明確了環(huán)境服務(wù)業(yè)社會(huì)參與主體參與民商事活動(dòng)的行為導(dǎo)向，增強(qiáng)了社會(huì)主體參與環(huán)境服務(wù)業(yè)的積極性和規(guī)范性，同時(shí)也賦予民眾對環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中產(chǎn)生的侵權(quán)行為的民事救濟(jì)權(quán)利，有力彌補(bǔ)環(huán)境行政法律在私益救濟(jì)中的劣勢。綜上所述，提升環(huán)境行政法律的監(jiān)管參與程度需要其自身不斷增加針對黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)監(jiān)管的強(qiáng)制性法律規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)行政法律、刑法以及民法之間的聯(lián)系，協(xié)力形成各負(fù)其職、各自履責(zé)的專業(yè)化法律監(jiān)管體系。

（三）充分發(fā)揮地方性法規(guī)和規(guī)章的“小快靈”優(yōu)勢

《黃河保護(hù)法》對流域內(nèi)的重點(diǎn)生態(tài)樞紐予以了重點(diǎn)關(guān)注，比如三門峽、小浪底、故縣、陸渾、河口村水庫庫區(qū)等特殊區(qū)域，均基于區(qū)域生態(tài)條件的差異性制定了針對性的生態(tài)保護(hù)方案，體現(xiàn)了全面且有重點(diǎn)的流域生態(tài)綜合治理思路。黃河流域環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展也因?yàn)閰^(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大的現(xiàn)實(shí)情況而存在不夠均衡的問題，急需配置基于區(qū)域差異性而制定的針對性的行業(yè)法治化方案，但借由《黃河保護(hù)法》來對每一個(gè)地方行政區(qū)域作針對性的制度設(shè)計(jì)顯然又是不現(xiàn)實(shí)的。因此，建議圍繞《黃河保護(hù)法》構(gòu)建高質(zhì)量的地方立法配套體系，充分發(fā)揮地方性法規(guī)和規(guī)章“小快靈”的優(yōu)勢。地方性法規(guī)和規(guī)章的優(yōu)勢體現(xiàn)在：一方面地方立法能夠根據(jù)地方實(shí)際情況制定符合地方環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的法規(guī)規(guī)章，既提升地方政府職能部門的規(guī)范性，也利于社會(huì)參與主體自身的合規(guī)建設(shè)；另一方面地方立法能夠積極貫徹落實(shí)國家政策和上位法律關(guān)于環(huán)境服務(wù)業(yè)的各項(xiàng)重要部署和要求，將具有較強(qiáng)普遍性和指導(dǎo)性的政策與上位法律在各地方充分激活。

在地方立法的過程中，立法主體還需要對以下三個(gè)遵循予以重視：第一，嚴(yán)格遵循國家政策和上位法對環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展所作的基礎(chǔ)性規(guī)定，地方法規(guī)和規(guī)章不得與國家政策和上位法發(fā)生沖突；第二，嚴(yán)格遵循黃河流域綜合治理的系統(tǒng)治理觀，各區(qū)域之間相互學(xué)習(xí)共同進(jìn)步；第三，嚴(yán)格遵循科學(xué)立法的基本原則，拓寬社會(huì)力量參與立法的渠道，讓更多的專業(yè)人士參與到環(huán)境服務(wù)業(yè)的法治建設(shè)之中，以高質(zhì)量地方立法推進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：胡愛敏）

Legal Construction of High-Quality Development of Environmental Service Industry in Yellow

River Basin

LIU Hao

（Henan Academy of Social Sciences，Zhengzhou 451464）

Abstract： Environmental service industry has dual attribute of public interest and economic interest， and its rule of law logic is to promote the high-quality development of the industry itself with high-level industry rule of law， and then improve the quality and level of life of the people. The above logic is based on the green development concept with the “Two Mountains Theory” as the core， the policy concept with the “ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin” as the program， and the legal concept with the Yellow River Protection Law as the highlight. At present， the legal development of environmental service industry in the Yellow River Basin is faced with the problems of lack of systematic regulation system， lack of professional environmental administrative law and lack of regional specificity. It is suggested to enhance the systemization of the construction of the legal system of environmental service industry， strengthen the coordination between environmental administrative laws and other departmental laws， give full play to the advantages of local laws and regulations， create a good legal environment and improve the ability and level of ecological protection and high-quality development in the Yellow River Basin.

Key words： Yellow River Basin; Environmental Services; High-Quality Development; Legalization