張赟 連潔

相較于近些年國(guó)有企業(yè)在其改革發(fā)展中獲得的巨大成果，國(guó)有企業(yè)目前在法學(xué)研究理論上，仍然還有很大的進(jìn)步空間，具體表現(xiàn)為，國(guó)有企業(yè)目前在法律屬性上還未在研究領(lǐng)域達(dá)成真正的共識(shí)。國(guó)有企業(yè)的發(fā)展邏輯無法真正地對(duì)應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求，又和我國(guó)目前已有的法律法規(guī)制度存在脫節(jié)，尤其表現(xiàn)在于，我國(guó)目前已有的學(xué)說無法契合國(guó)有企業(yè)在深化改革發(fā)展過程中的現(xiàn)實(shí)需求。

一、作為私法組織的國(guó)有企業(yè)

近些年在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制越發(fā)完善的社會(huì)背景下，國(guó)有企業(yè)也不斷獲得了一系列的改革發(fā)展成果，承擔(dān)起了公司重建的重要發(fā)展任務(wù)，需要承擔(dān)起私營(yíng)企業(yè)具有的一定商業(yè)功能。但是回顧國(guó)有企業(yè)近些年的改革發(fā)展歷程，卻可以發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)中占有的戰(zhàn)略地位和其實(shí)際功能，并未真正地實(shí)現(xiàn)純商事企業(yè)發(fā)展。

一是國(guó)有企業(yè)的組織私法化。組織私法化主要是指國(guó)有企業(yè)在組織形式上，要求領(lǐng)導(dǎo)人變?yōu)楣痉ㄈ耍趪?guó)有企業(yè)法律屬性的立法層次來看，這個(gè)重要的轉(zhuǎn)接節(jié)點(diǎn)在于我國(guó)首次頒布公司法。1993 年，我國(guó)通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，同時(shí)其中指出了建立現(xiàn)代企業(yè)制度這一發(fā)展目標(biāo)。1994 年，《公司法》正式實(shí)施，同時(shí)明確了兩種公司形式，分別為股份有限公司和有限責(zé)任公司。同年，我國(guó)經(jīng)貿(mào)委確定了國(guó)有企業(yè)的改革試點(diǎn)，共計(jì)100 家。2017 年，我國(guó)正式頒布《關(guān)于印發(fā)中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案的通知》明確指出，2017 年結(jié)束時(shí)，我國(guó)的央企需要全部轉(zhuǎn)變?yōu)楣拘问?。自此，?guó)有企業(yè)在組織形式上已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，成為了從私法人向公司法人的轉(zhuǎn)變，組織變化形式所帶來的便是國(guó)有企業(yè)發(fā)展行為模式的變化。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，壓根不存在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，企業(yè)也就無法參與到各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。伴隨著新時(shí)期我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的越發(fā)完善，雖然仍然存在一定的政府干預(yù)行為，例如政府參與定價(jià)干預(yù)，與此同時(shí)，個(gè)別國(guó)有企業(yè)的壟斷現(xiàn)象仍然存在，但是國(guó)有企業(yè)已經(jīng)基本形成了行為市場(chǎng)化特征、私法化的國(guó)有企業(yè)組織形式以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制化的行為發(fā)展模式，讓國(guó)有企業(yè)在內(nèi)部管理工作上，具有更強(qiáng)的獨(dú)立性。例如人事、財(cái)務(wù)和內(nèi)部組織更為靈活，因此其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率相對(duì)更高[1]。

二是功能性維持。除了運(yùn)用公司法人制，國(guó)有企業(yè)在近些年的改革過程中，其最大的特征便在于其本身具有的功能維持機(jī)制。雖然國(guó)有企業(yè)在組織形式上，已經(jīng)從傳統(tǒng)的私法人轉(zhuǎn)變?yōu)榱斯痉ㄈ?，但是仍然需要承?dān)一定的公共性任務(wù)，只是和過去的生產(chǎn)任務(wù)有所不同，國(guó)有企業(yè)目前承擔(dān)的工作任務(wù)及內(nèi)涵出現(xiàn)了顛覆性轉(zhuǎn)變。伴隨著我國(guó)政企分開進(jìn)程的日益加速，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的個(gè)別任務(wù)已經(jīng)開始轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本。與此同時(shí)，國(guó)有企業(yè)可以將其重點(diǎn)放置在了自然壟斷以及為社會(huì)提供公共服務(wù)等層面上，大批量的中小型國(guó)有企業(yè)開始退出了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，需要由國(guó)有企業(yè)來承擔(dān)的公共保障任務(wù)也漸漸交給了社會(huì)私營(yíng)企業(yè)來承擔(dān)，例如紡織和日用品。具體來說，國(guó)有企業(yè)可以在我國(guó)公共事業(yè)的發(fā)展過程中，為人們提供一定的可以滿足基礎(chǔ)生存需求的產(chǎn)品，例如供水服務(wù)、供電服務(wù)以及供熱服務(wù)。目前國(guó)有企業(yè)既不是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政組織組成部分，也無法說國(guó)有企業(yè)真正成為了市場(chǎng)主體。也正是因?yàn)檫@樣，國(guó)有企業(yè)在法律屬性上，需要進(jìn)行進(jìn)一步的探討和研究[2]。

二、基于行政組織私法化視域下的國(guó)有企業(yè)法律規(guī)制

（一）國(guó)企私法形式行政組織的范圍

結(jié)合近些年國(guó)有企業(yè)的實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀，私法形式的行政組織以及具有一定行政盈利行為的國(guó)有企業(yè)，二者之間的區(qū)分并不明顯。國(guó)有企業(yè)其業(yè)務(wù)范圍較為龐大，其內(nèi)部管理情況也較為復(fù)雜，結(jié)合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)觀點(diǎn)，私法形式的行政組織需要限定于私人企業(yè)不愿意進(jìn)入或是難以進(jìn)入的經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域。舉例來說，可以提供一定的公共物品服務(wù)，但是在這一領(lǐng)域中，又有著較強(qiáng)的義務(wù)性，收益較為分散，可以獲得的盈利空間，很容易受到政府部門的管制和影響，與此同時(shí)消費(fèi)過程不具有排他性，難以從根源上規(guī)避企業(yè)“搭便車”的問題。因此，私人企業(yè)在經(jīng)過一系列的成本衡量和戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)考量之后，很難介入其中。因此需要彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的不足之處。私法形式的行政組織大多數(shù)只存在在非競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域，比較具有代表性的如公用事業(yè)和戰(zhàn)略性壟斷領(lǐng)域。

（二）國(guó)企私法形式行政組織的設(shè)立、存續(xù)和退出

利用我國(guó)公民法，對(duì)私法形式行政組織建立、程序以及退出進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范性管理。私法形式行政組織其存在于社會(huì)的基礎(chǔ)條件在于，需要獲得來自我國(guó)法律法規(guī)的認(rèn)可，同時(shí)可以進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展及運(yùn)營(yíng)。由于不具有競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)是通過我國(guó)政府部門出資建設(shè)，需要承擔(dān)一定的公共職能，為一種較為特殊的私法組織形式，因此在該類國(guó)有企業(yè)的建立、運(yùn)營(yíng)和退出機(jī)制上，相較于普通企業(yè)需要有所差別，其中包括公權(quán)力介入等相關(guān)因素。因此在進(jìn)行設(shè)立、變更和退出時(shí)，除了需要獲得來自我國(guó)有關(guān)政府部門的介入，還需要結(jié)合民主正當(dāng)性有關(guān)要求，獲得來自立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)和認(rèn)可[3]。

（三）國(guó)企私法形式行政組織資源的取得與管理

在國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展過程中，需要將經(jīng)營(yíng)獲得的資源作為后續(xù)發(fā)展的物質(zhì)保障，才可以獲得可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的普通企業(yè)，多是在市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的影響之下，借助于各種合同和交易來獲得發(fā)展資源。但是對(duì)于私法形式的行政組織，由于其所屬地位和行業(yè)性質(zhì)較為特殊，大多數(shù)的資源都并不是通過市場(chǎng)交易所獲取的，而是借助于政府的行政力量來進(jìn)行資源的配置，或是為該類組織賦予一定的壟斷地位、政府部門頒布政策和補(bǔ)貼所獲，因此相較于普通企業(yè)，私法形式行政組織不管是在資源獲取還是在資源獲取范圍，亦或是在資源供給的穩(wěn)定性上，都具有著非常突出的地位。因此需要通過公法來對(duì)其予以規(guī)制，以保障政府賦予國(guó)有企業(yè)有關(guān)資源行為的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，有效避免對(duì)市場(chǎng)其他主體帶來利益損害。

（四）國(guó)企私法形式行政組織的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和監(jiān)控機(jī)制

公法在對(duì)私法形式行政組織進(jìn)行規(guī)制時(shí)，需要基于內(nèi)部結(jié)構(gòu)和監(jiān)控機(jī)制兩個(gè)層面來進(jìn)行規(guī)范化管理，具體來說表現(xiàn)在以下幾個(gè)層面：一是需要針對(duì)國(guó)有企業(yè)的董事會(huì)職能范圍、職能構(gòu)成以及人員選任等問題進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范處理，確保董事會(huì)的高度獨(dú)立。對(duì)于國(guó)有企業(yè)的職能范圍，需要具有人員任免和薪酬制定的決策權(quán)，而在設(shè)置下屬機(jī)構(gòu)時(shí)，需要配置針對(duì)性的專業(yè)委員會(huì)，其中包括審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)控制和薪酬決定委員會(huì)。在人員組成上，需要保證人員的專業(yè)性，同時(shí)具有人員專業(yè)的多元化背景。由政府任命的董事會(huì)則需要運(yùn)用公務(wù)員來進(jìn)行管理，薪酬也需要綜合我國(guó)的公務(wù)員平均薪酬來進(jìn)行合理確定。二是需要建立健全信息報(bào)告和公開制度，并明確信息公開的具體范圍、執(zhí)行方式和公開程序。

（五）國(guó)企私法形式行政組織的社會(huì)責(zé)任或公共服務(wù)義務(wù)

目前非競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)需要承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任較為豐富，很多是具有一定危機(jī)性和政策性的公共類任務(wù)，因此大多數(shù)情況下，法律只能為其給予一定的原則性要求。但是總的來說，仍然需要確定其行為限度的具體標(biāo)準(zhǔn)。舉例來說，對(duì)于需要提供社會(huì)公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)的企業(yè)，在公共服務(wù)義務(wù)上，至少需要踐行以下幾點(diǎn)內(nèi)容：一是需要對(duì)全體國(guó)民實(shí)行無差別的公共服務(wù)，確保無歧視；二是在未獲得我國(guó)有關(guān)政府部門批準(zhǔn)的情況下，不可以結(jié)合自己的經(jīng)驗(yàn)和意志，隨便停止對(duì)社會(huì)大眾的服務(wù)，以避免出現(xiàn)重大損失；三是對(duì)于社會(huì)提供的公共服務(wù)及產(chǎn)品，需要具有安全和質(zhì)量上的保障，并符合我國(guó)有關(guān)要求；四是針對(duì)給社會(huì)大眾提供的公共服務(wù)及產(chǎn)品，需要限制其價(jià)格，要求必須在社會(huì)群眾可以承受的范圍之內(nèi)。

三、結(jié)論

綜上所述，我國(guó)設(shè)置國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)在于，保障社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)最大化發(fā)展。但由于國(guó)有企業(yè)其性質(zhì)較為特殊，既具有公共屬性又具有經(jīng)濟(jì)屬性，因此在國(guó)有企業(yè)的改革發(fā)展過程中。政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的干預(yù)和調(diào)整，與傳統(tǒng)的行政秩序有所不同。因此需要基于行政組織私法化這一視角，針對(duì)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展行為進(jìn)行法律層面上的規(guī)制。