呂冰洋,李昭逸

一、財(cái)政體制推動(dòng)縱向政府合作的依據(jù)

我國(guó)政府具有多層級(jí)的結(jié)構(gòu),包括中央政府、31個(gè)省級(jí)政府、333個(gè)市級(jí)政府、2853個(gè)縣級(jí)政府,以及超過4萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。作為單一制國(guó)家,地方政府權(quán)力來自中央政府的授予,政府間關(guān)系的基本特征是“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),地方分級(jí)管理”。中央和地方關(guān)系決定了各級(jí)政府的權(quán)力分配格局,這種自上而下的領(lǐng)導(dǎo)制度迥異于以美國(guó)為代表的地方自治制度。中國(guó)上下級(jí)政府需要進(jìn)行廣泛的合作,包括公共產(chǎn)品提供、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和培植稅源等方面,這種合作型政府的理論基礎(chǔ)是以委托—代理為核心的委托人和代理人之間的激勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題。

政府間合作可以彌補(bǔ)信息差異,從而更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地區(qū)平衡和公共產(chǎn)品服務(wù)的目標(biāo)。我國(guó)擁有廣闊的國(guó)土和眾多的人口,各個(gè)地區(qū)之間存在著復(fù)雜的差異,包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生活習(xí)俗、文化傳統(tǒng)等方面。這導(dǎo)致上下級(jí)政府之間的信息不對(duì)稱性很強(qiáng),上級(jí)政府很難全面了解地方的情況。如果強(qiáng)行進(jìn)行管理可能會(huì)導(dǎo)致行政效率的損失和資源配置的錯(cuò)位。因此,上下級(jí)政府之間的合作變得十分重要,它可以彌補(bǔ)信息不對(duì)稱性帶來的困難,使政府部門能夠更好地了解和應(yīng)對(duì)各地實(shí)際情況。第一,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展需求存在差異。地方政府更加了解本地的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展?jié)摿?能夠提供更準(zhǔn)確的信息和具體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),而上級(jí)政府可發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的能力,為地方發(fā)展提供支持、指導(dǎo)和整體規(guī)劃,共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二,稅源決定著政府財(cái)力多寡和行動(dòng)方向,稅源的不同配置可以讓政府間產(chǎn)生合作或競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。例如,稅收共享制度就可讓上下級(jí)政府共同付出培植稅源的努力。第三,在提供公共產(chǎn)品服務(wù)方面,外部性和信息不對(duì)稱客觀上要求上級(jí)政府參與地方公共產(chǎn)品提供,對(duì)外部性強(qiáng)的公共產(chǎn)品,或上級(jí)政府更具有信息優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品,上下級(jí)政府聯(lián)合提供公共產(chǎn)品更為合理,上級(jí)政府可通過財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的分配,實(shí)現(xiàn)政府間公共產(chǎn)品提供方面的合作。

政府間關(guān)系包括政府間權(quán)力關(guān)系、政府間財(cái)政關(guān)系和政府間公共行政關(guān)系,從各國(guó)實(shí)踐看,它們處于動(dòng)態(tài)平衡過程中[1]。我國(guó)在分稅制改革后,確立了多級(jí)政府間合作的財(cái)政體制基礎(chǔ)。首先,分稅制改革明確了財(cái)政事權(quán)的劃分和責(zé)任。中央政府負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控和國(guó)家層面的財(cái)政事務(wù),而地方政府承擔(dān)了具體的實(shí)施和管理職責(zé)。通過這樣的劃分,各級(jí)政府可以在財(cái)政決策、預(yù)算編制和資金劃撥等方面實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作。不同級(jí)別的政府可以根據(jù)各自責(zé)任的不同,相互配合,共同推動(dòng)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。其次,在稅權(quán)方面,分稅制改革明確了中央和地方政府的稅收收入分配。中央政府通過一定的稅收收入分成和轉(zhuǎn)移支付,在維持地區(qū)間財(cái)力均衡、減弱經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響等方面起到重要作用;地方政府則能夠享受到發(fā)展經(jīng)濟(jì)所帶來的稅收收益,并在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和配置稅源方面付出努力。通過財(cái)政事權(quán)和稅權(quán)的明確劃分,各級(jí)政府可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供公共產(chǎn)品和配置稅源等方面實(shí)現(xiàn)合作,有助于提高財(cái)政資源的有效配置和利用,促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展,推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)階段向高質(zhì)量發(fā)展階段的變化,各級(jí)政府職能也要處于不斷調(diào)整過程中,為此財(cái)政體制要不斷深化改革,促進(jìn)各級(jí)政府間的合作共贏,實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

我國(guó)的合作型政府體現(xiàn)了中國(guó)特色,它們通過長(zhǎng)期實(shí)踐形成了與其他國(guó)家不同的政府間合作體系。財(cái)政體制是推動(dòng)政府間合作的基礎(chǔ)性制度,然而,目前很少有文獻(xiàn)從財(cái)政體制角度研究上下級(jí)政府間合作。在涉及政府間合作的理論基礎(chǔ)方面,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域有整體政府理論(Whole of Government)和多中心治理理論(Polycentric Governance)兩個(gè)重要視角。整體政府理論是在對(duì)過去強(qiáng)調(diào)政府間競(jìng)爭(zhēng)的官僚制度和新公共管理模式的反思中形成的,它強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)不同部門之間的協(xié)作、協(xié)調(diào)和整合[2]。該理論注重跨部門合作、政策整合、信息共享、資源整合以及公民參與,核心目標(biāo)是增強(qiáng)政府整體能力和協(xié)同效能[3]。該理論推動(dòng)了20世紀(jì)90年代中后期西方國(guó)家開始的第二輪政府改革運(yùn)動(dòng)。多中心治理理論則強(qiáng)調(diào)在處理公共事務(wù)時(shí)權(quán)力應(yīng)該分散到多個(gè)組織,包括政府、非政府組織、企業(yè)、社區(qū)以及公民等多種參與者[4]。在政府間合作方面,該理論強(qiáng)調(diào)分權(quán)協(xié)同,意味著不同級(jí)別的政府需要進(jìn)行合作來提供公共產(chǎn)品,以實(shí)現(xiàn)效率的最大化。在關(guān)于中國(guó)政府間合作研究方面,研究角度包括長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀地區(qū)合作[5][6][7]、區(qū)域政府合作治理[8][9]、行政管轄權(quán)讓渡[10]、官員考察學(xué)習(xí)[11]、跨區(qū)域生態(tài)治理[12][13]等角度。財(cái)政體制是政府間財(cái)政關(guān)系的代名詞,它是政府間關(guān)系最基礎(chǔ)和最核心的部分,要解釋中國(guó)政府間政府的合作行為,離不開對(duì)財(cái)政體制作用的解釋。為此,本文將從省以下財(cái)政體制的視角,探討它是如何推動(dòng)政府間合作的。這一方面有助于理解中國(guó)政府運(yùn)行邏輯,另一方面也有助于為下一步省以下財(cái)政體制改革提供參考。

二、事權(quán)合作:財(cái)政支出體制的作用

事權(quán)就是政府職責(zé),財(cái)政事權(quán)是政府職責(zé)在財(cái)政上的體現(xiàn)。財(cái)政事權(quán)可以分為決策權(quán)、支出權(quán)和監(jiān)督權(quán)三個(gè)部分。決策權(quán)是指對(duì)公共事務(wù)做出決策的權(quán)力;支出權(quán)指為履行公共事務(wù)而運(yùn)用財(cái)政資金的權(quán)力,也被稱為支出責(zé)任;監(jiān)督權(quán)是指監(jiān)督財(cái)政資金的使用和管理的權(quán)力。在共同事權(quán)中,不同政府根據(jù)公共事務(wù)的性質(zhì)來分配決策權(quán)和支出權(quán),而監(jiān)督權(quán)通常屬于上級(jí)政府,一般不存在分配的情況。在實(shí)踐中,每一項(xiàng)財(cái)政事權(quán)又可分為若干權(quán)力,例如,教育領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)的決策權(quán)又可分為教育預(yù)算規(guī)模和結(jié)構(gòu)的確定、教師工資標(biāo)準(zhǔn)確定、營(yíng)養(yǎng)午餐標(biāo)準(zhǔn)的確定等。財(cái)政事權(quán)關(guān)乎政府的行動(dòng)能力,而對(duì)外部性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品提供需要政府間合作,于是存在共同財(cái)政事權(quán)問題。

政府間的共同財(cái)政事權(quán)是政府間共同承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé),共同財(cái)政事權(quán)推動(dòng)了政府間合作。共同財(cái)政事權(quán)的存在基礎(chǔ)是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的外溢性以及上下級(jí)政府間的信息不對(duì)稱。當(dāng)公共事務(wù)的受益者不局限于一個(gè)地方,而涉及多個(gè)地區(qū)收益時(shí),如果單個(gè)地方政府承擔(dān)該事務(wù)的責(zé)任,但收益被其他地區(qū)享有,就會(huì)導(dǎo)致收益與付出不匹配,進(jìn)而導(dǎo)致公共事務(wù)供給不足。同時(shí),下級(jí)政府和上級(jí)政府分別具有局部和全局的信息優(yōu)勢(shì),上下級(jí)政府合作提供服務(wù)更為高效。

省以下財(cái)政體制中的公共事務(wù)的性質(zhì)可以根據(jù)其外溢性的程度劃分為跨省域、跨市域、跨縣域和縣域內(nèi)的事務(wù)。對(duì)于跨省域公共事務(wù),其收益范圍涉及多個(gè)省份,因此決策權(quán)屬于中央政府;支出責(zé)任根據(jù)具體情況由中央或各級(jí)政府承擔(dān)。例如,跨界河湖治理、跨界生態(tài)治理等地方負(fù)責(zé)支出更為有效時(shí),應(yīng)由地方政府承擔(dān)支出責(zé)任?？缡杏虻氖聞?wù)應(yīng)由省級(jí)政府承擔(dān)決策權(quán),而支出責(zé)任則根據(jù)具體情況由省級(jí)或市級(jí)政府承擔(dān)。跨縣域的公共事務(wù)的決策權(quán)和支出權(quán)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況由省、市或縣級(jí)政府來承擔(dān)。而縣域內(nèi)部的事務(wù),決策權(quán)和支出權(quán)應(yīng)由縣級(jí)政府承擔(dān)。省、市與縣級(jí)政府的財(cái)政共同事權(quán)分配參考呂冰洋(2014)[14]的框架,如表1所示。

表1 省以下共同事權(quán)各級(jí)政府分配框架

共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任推動(dòng)政府間合作已在實(shí)踐層面展開。2016年,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),旨在規(guī)范中央與省、市、縣政府之間的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。《意見》指出,我國(guó)現(xiàn)有的省以下共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任分配存在不規(guī)范、缺乏法律依據(jù)的問題,并且指出了中央與地方共同承擔(dān)義務(wù)教育、高等教育、跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,以及跨區(qū)域具有區(qū)域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)的事權(quán),并明確了各主體的支出責(zé)任。中央在確立改革框架后,各地方政府需要綜合考慮地方實(shí)際情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和管理能力等因素,在地方層面落實(shí)具體財(cái)政共同事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案。各省政府根據(jù)《意見》紛紛發(fā)布了關(guān)于省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的實(shí)施意見。例如,《江西省人民政府關(guān)于推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的實(shí)施意見》明確了共同事權(quán)的劃分原則,要體現(xiàn)基本公共服務(wù)的受益范圍。省級(jí)負(fù)責(zé)全省受益范圍的公共服務(wù),市縣負(fù)責(zé)地區(qū)性事務(wù),省與市縣共同負(fù)責(zé)跨市縣的基本公共服務(wù);在支出責(zé)任劃分中,對(duì)省內(nèi)具有外溢效應(yīng)的公共事務(wù)按比例和隸屬關(guān)系等方式劃分支出責(zé)任?！都质∪嗣裾P(guān)于印發(fā)吉林省推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》要求根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍和影響程度,按事權(quán)構(gòu)成要素和實(shí)施環(huán)節(jié),細(xì)化分解各級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé),以避免因職責(zé)不清而導(dǎo)致的互相推諉問題。

同時(shí),各地區(qū)都對(duì)各級(jí)政府的共同事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行了具體的劃分。例如,《山西省人民政府印發(fā)關(guān)于山西省推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革實(shí)施方案的通知》,山西省政府根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍和影響程度,對(duì)省與市、縣之間的共同財(cái)政事權(quán)進(jìn)行了劃分。根據(jù)該方案,山西省政府確定了一系列體現(xiàn)省級(jí)宏觀調(diào)控以及具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)作為共同事權(quán)的范圍,如義務(wù)教育、高中教育、職業(yè)教育、高等教育、學(xué)生資助、科技研發(fā)、基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本生活救助、基本住房保障、基本公共文化、扶貧、糧食安全、食品藥品安全、跨市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)境保護(hù)治理以及大型地質(zhì)災(zāi)害等,方案明確了各承擔(dān)主體的責(zé)任。

類似地,《江蘇省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市縣共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改方案的通知》對(duì)江蘇省省級(jí)與市縣級(jí)政府的共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行了明確的劃分。共同事權(quán)包括義務(wù)教育、學(xué)生資助、基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保障、基本衛(wèi)生計(jì)生、基本生活救助和基本住房保障。該方案還對(duì)各級(jí)政府的支出比例進(jìn)行了詳細(xì)劃分,根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行分檔確定,并遵循向經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)傾斜的原則。

在《意見》發(fā)布之前,我國(guó)存在省級(jí)與市縣間共同事權(quán)劃分不規(guī)范、不清晰的問題,導(dǎo)致出現(xiàn)了省級(jí)政府向市縣層層轉(zhuǎn)移財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)象。自2017年進(jìn)行了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革后,各級(jí)政府明確了事權(quán)的范圍,共同事權(quán)的劃分變得更加清晰。部分公共服務(wù)職能逐漸被上移至更高級(jí)別政府,從而在一定程度上減輕了縣級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。根據(jù)圖1所示,2000—2017年,一般公共預(yù)算中縣級(jí)支出在整體支出中的占比持續(xù)上升,而省本級(jí)和市本級(jí)支出占比不斷減少。這反映了縣級(jí)政府承擔(dān)了大部分的財(cái)政支出責(zé)任,并導(dǎo)致了基層政府面臨財(cái)政困難的局面。在2017年之后,省級(jí)和市級(jí)政府承擔(dān)了更多的支出責(zé)任,而縣級(jí)政府的支出比例逐漸下降。這表明明確了共同事權(quán)改革后,在一定程度上緩解了地方政府的財(cái)政支出壓力。

圖1 一般公共預(yù)算決算支出的省市縣分配情況數(shù)據(jù)來源:根據(jù)1994—2022年各省市政府預(yù)算工作報(bào)告測(cè)算。

但是,應(yīng)看到共同財(cái)政事權(quán)雖然有推動(dòng)政府間合作的一面,如果它不夠規(guī)范,也會(huì)存在降低政府合作效率的一面,這也是委托代理理論中所體現(xiàn)的一般規(guī)律。我國(guó)在分稅制改革后很長(zhǎng)一段時(shí)間,共同事權(quán)存在一系列問題,如責(zé)任模糊、協(xié)調(diào)困難、資源浪費(fèi)和地方治理能力下降等。這給政府的治理效能帶來了困難和挑戰(zhàn)。首先,共同事權(quán)導(dǎo)致不同級(jí)別政府在責(zé)任承擔(dān)方面可能推諉和模糊[15]。責(zé)任的不明確會(huì)導(dǎo)致事務(wù)處理不力和責(zé)任逃避,使公共事務(wù)無法得到有效管理和解決。其次,共同事權(quán)導(dǎo)致資源配置和決策協(xié)調(diào)困難,降低了政府的決策效率。不同部門和層級(jí)之間的協(xié)調(diào)不暢,增加了決策的時(shí)間成本和復(fù)雜性,影響了政府行政效率和服務(wù)水平。此外,共同事權(quán)劃分不清可能造成資源浪費(fèi)和錯(cuò)位配置,加劇地方政府的負(fù)擔(dān),削弱其治理能力。沒有明確的事權(quán)劃分,容易導(dǎo)致重復(fù)投資和資源浪費(fèi),同時(shí)也限制了地方政府在本地區(qū)的發(fā)展空間。因此,規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)具有重要意義。通過明確各級(jí)政府的責(zé)任范圍,可以提高政府的治理效能和服務(wù)水平?！兑庖姟返某雠_(tái)為進(jìn)一步推進(jìn)共同事權(quán)的規(guī)范提供了明確的指導(dǎo)和方向。

三、共同努力:財(cái)政收入體制的作用

1994年分稅制改革后,地方政府普遍通過稅收共享的辦法來解決地方政府財(cái)力問題,這使得地方財(cái)政收入體制顯現(xiàn)稅收“彈性分成”特點(diǎn)[16]。以增值稅和企業(yè)所得稅這兩大地方主體稅種為例,就中央與地方整體而言,兩大稅種的分成規(guī)則是全國(guó)統(tǒng)一的:中央與地方關(guān)于增值稅的分享比例為50:50;關(guān)于企業(yè)所得稅的分享比例為60:40。但是在省與市之間、市與縣之間,兩大稅種的分享比例卻不是固定的,它往往因地因時(shí)而變,呂冰洋等(2021)[17]通過數(shù)據(jù)測(cè)算呈現(xiàn)了這一事實(shí)。除了增值稅和企業(yè)所得稅外,其他地方稅種均呈現(xiàn)這種上下級(jí)政府稅收彈性分成特點(diǎn)。

在契約理論中,委托人和代理人采取分成契約可以讓雙方為擴(kuò)大產(chǎn)出而付出努力,其努力分擔(dān)大小與分成比例相關(guān)。我國(guó)地方稅的大部分稅種來自企業(yè),如增值稅的稅基是企業(yè)增加值,企業(yè)所得稅的稅基是企業(yè)利潤(rùn),當(dāng)上下級(jí)政府采取稅收分成契約時(shí),上下級(jí)政府的利益就會(huì)綁定在一起,由此會(huì)推動(dòng)政府間就發(fā)展生產(chǎn)、培植稅源、稅收管理等方面展開合作。

在實(shí)踐中,很多省份的政府改革文件都強(qiáng)調(diào)了稅收分成制度對(duì)于激發(fā)地方積極性的重要作用,并提出了利益共享的激勵(lì)原則。舉例來說,《黑龍江省人民政府關(guān)于印發(fā)黑龍江省稅收收入分享改革實(shí)施方案的通知》強(qiáng)調(diào)“建立利益共享機(jī)制,調(diào)動(dòng)各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植稅源的積極性”的原則。類似地,《中共湖南省委、湖南省人民政府關(guān)于完善財(cái)政體制推行“省直管縣”改革的通知》也提到了利益分享原則,強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的收益。這些文件明確反映了省以下財(cái)政體制改革中努力分擔(dān)和稅收共享的意圖。通過建立利益共享制度,各級(jí)政府能夠根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行合理的利益分配,實(shí)現(xiàn)各方互惠互利、共同發(fā)展和共享成果的目標(biāo)。這將促進(jìn)地方政府更加積極地參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展,增加稅收收入,從而推動(dòng)整體區(qū)域的繁榮和發(fā)展。

在各省份財(cái)政體制改革中,都非常重視通過讓下級(jí)政府分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果來激發(fā)地方積極性,這種關(guān)注表現(xiàn)在各級(jí)政府收入分配比例的變化上。為反映這種變化,我們收集了各省和各地級(jí)市政府預(yù)算工作報(bào)告,并測(cè)算了自1997年以來省市縣一般公共預(yù)算收入的分配比例,從圖2中看到,2003—2022年,縣級(jí)政府在整體收入中的占比逐漸上升,從略低于50%增長(zhǎng)至超過60%。而與此同時(shí),省級(jí)政府和市級(jí)政府的財(cái)政收入占比不斷下降,到2022年時(shí),省級(jí)政府的占比大約為15%,市級(jí)政府的占比大約為25%。這種趨勢(shì)變化反映了省以下財(cái)政體制改革對(duì)縣級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的重視。通過增加縣級(jí)政府在稅收分配中的份額,可以刺激縣級(jí)政府更加積極地發(fā)展經(jīng)濟(jì),培育稅源。同時(shí),這種財(cái)政分配的變化也有助于促進(jìn)資源向基層下沉,推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,將更多的財(cái)政資源用于縣級(jí)政府,能夠增強(qiáng)他們?cè)诘胤桨l(fā)展中的擔(dān)當(dāng)和能力。這種趨勢(shì)也體現(xiàn)在各省的財(cái)政體制改革文件中。例如,《山東省人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化省以下財(cái)政體制改革的意見》指出,通過采取下劃省級(jí)稅收和健全激勵(lì)約束機(jī)制等措施,更好地促進(jìn)各地加快轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的步伐,增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府財(cái)政保障能力。具體措施包括將部分省級(jí)收入下劃至市縣財(cái)政、取消市縣財(cái)政收入遞增的上解政策,以及對(duì)因體制改革而面臨財(cái)政困難的縣的收入全額返還等。這些政策在各個(gè)方面降低了省級(jí)財(cái)政的分享比例,同時(shí)加強(qiáng)了市縣財(cái)政的分享比例,有助于有效調(diào)動(dòng)基層政府壯大財(cái)源和組織收入的積極性。類似地,《河南省人民政府關(guān)于印發(fā)深化省與市縣財(cái)政體制改革方案的通知》提出,“健全省以下財(cái)政體制,增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力,進(jìn)一步放權(quán)賦能,激發(fā)新時(shí)代縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力活力”。

圖2 一般公共預(yù)算決算收入的省市縣分配情況數(shù)據(jù)來源:根據(jù)1994—2022年各省市政府預(yù)算工作報(bào)告測(cè)算。

雖然我國(guó)現(xiàn)行的省以下財(cái)政體制對(duì)地方政府具有很強(qiáng)的激勵(lì)性,推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但是這種稅收分成制度仍然存在一定問題。典型表現(xiàn)為地方主體稅種相對(duì)缺失,以企業(yè)所得稅和增值稅為主的稅收分成制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和政府職能的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生不利影響。一方面,主體稅種主要依靠生產(chǎn)環(huán)節(jié)課稅,導(dǎo)致地方政府過度追求工業(yè)企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張,致使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收增加與地方政府的工業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)張緊密相關(guān)。這種情況不符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求,我們需要更加注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和可持續(xù)發(fā)展等因素,而不僅僅依賴于工業(yè)產(chǎn)能的擴(kuò)大。

另一方面,在我國(guó)地方稅收體系中,大多數(shù)稅種的納稅人是企業(yè),這導(dǎo)致地方政府更傾向于為了保持GDP和稅收增長(zhǎng)而服務(wù)企業(yè),而相對(duì)忽視了居民的需求。地方政府的主要職能應(yīng)該是提供公共產(chǎn)品和服務(wù),而不僅僅是追求增長(zhǎng)率。因此,稅收體系需要更加平衡,以確保公共產(chǎn)品的供給和市民生活質(zhì)量的改善。

在中央和地方關(guān)系處理上,我們常說要激發(fā)“中央和地方兩個(gè)積極性”,根據(jù)以上分析,省以下財(cái)政收入體制常起到激發(fā)“省與市兩個(gè)積極性”,或“市與縣兩個(gè)積極性”作用。體制的變化影響“政府積極性”發(fā)揮的方向和力度。當(dāng)前,我們要根據(jù)各省情況和形勢(shì)變化,改革省以下財(cái)政收入體制,以引導(dǎo)地方政府職能轉(zhuǎn)變和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

四、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān):稅收分享和支出責(zé)任劃分的作用

地方政府行政事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)、公共產(chǎn)品的提供需要財(cái)政資金作保障,一般而言,財(cái)政支出具有剛性特點(diǎn),年度間波動(dòng)較小。為保持地方各項(xiàng)支出計(jì)劃落實(shí),地方財(cái)政收支要保持均衡。地方財(cái)政收入的主要來源是稅收,如果地方稅收分成比例較高,那么它在激發(fā)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的同時(shí),也會(huì)增加地方政府的財(cái)政收入波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。例如,像山西這樣的資源大省,稅收極易受到國(guó)際大宗能源商品價(jià)格的影響,如果地方政府稅收分成比例過高,那么地方財(cái)政收入就會(huì)有較高的不確定性,從而影響財(cái)政支出的預(yù)算執(zhí)行。

為緩解地方政府面臨的稅收波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn),各省份在制定稅收分成規(guī)則時(shí),會(huì)綜合考慮地方政府的激勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避需求,以及公共服務(wù)的提供和財(cái)政可持續(xù)性的要求,并建立相應(yīng)的財(cái)政調(diào)控機(jī)制,以應(yīng)對(duì)地方政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)和波動(dòng)。這樣可以平衡地方政府的激勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn),提高行政效率,并確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》提出參照稅種的屬性劃分收入,將區(qū)域流動(dòng)性強(qiáng)、年度間變化幅度大的稅收作為省級(jí)收入或者省級(jí)分享較高比例,其意圖也正是為了保持基層財(cái)政穩(wěn)定,讓省級(jí)政府分擔(dān)更多的稅收波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)印花稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅等小稅種,它們隨經(jīng)濟(jì)波動(dòng)變化較小、年度間較為穩(wěn)定,一般劃歸于縣級(jí)政府。筆者的一項(xiàng)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn),中國(guó)分稅制下政府間各稅種的稅收分成制度同時(shí)體現(xiàn)出激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則[18]。

不少省份的財(cái)政改革文件中體現(xiàn)出了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則。例如《山東省人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化省以下財(cái)政體制改革的意見》指出了改革要體現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則,各級(jí)政府共同承擔(dān)由經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策變化等因素導(dǎo)致稅收下降的風(fēng)險(xiǎn)。甘肅、河北、遼寧等省份的財(cái)政體制改革文件也都提出了類似的改革原則,并且提出了旨在降低縣級(jí)政府收入波動(dòng)的措施。如《山東省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問題的通知》強(qiáng)調(diào)注意降低縣級(jí)財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn),并且提出將年度間波動(dòng)性大、地區(qū)間流動(dòng)性強(qiáng)、分布懸殊的稅種作為市級(jí)收入或者由各級(jí)分享以保證縣級(jí)財(cái)政穩(wěn)定。《甘肅省人民政府辦公廳批轉(zhuǎn)省財(cái)政廳關(guān)于完善市州地以下財(cái)政管理體制的指導(dǎo)性意見的通知》也強(qiáng)調(diào)保障縣、鄉(xiāng)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行,降低縣級(jí)財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn),將年度間波動(dòng)幅度大的稅種作為市級(jí)財(cái)政收入。同時(shí),各省份的財(cái)政體制改革文件中也都強(qiáng)調(diào)了轉(zhuǎn)移支付對(duì)于財(cái)政困難地區(qū)的傾斜。例如,《山東省人民政府關(guān)于深化省以下財(cái)政管理體制改革的實(shí)施意見》指出,要健全省對(duì)市縣的轉(zhuǎn)移支付制度,完善對(duì)于財(cái)政困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,并提高縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的資金規(guī)模,加大對(duì)財(cái)政困難縣(市、區(qū))的補(bǔ)助力度。

如果說,稅收共享是從收入一端推動(dòng)政府間風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),那么,財(cái)政支出責(zé)任就是從支出一端推動(dòng)政府間風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般的基層政府,其面臨的財(cái)政支出往往壓力較大,此時(shí)省級(jí)政府會(huì)有傾向性地多承擔(dān)一些困難地區(qū)的財(cái)政支出責(zé)任,化解其面臨的“三保”——?；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)支出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。例如,《貴州省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)貴州省醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》強(qiáng)調(diào),要“強(qiáng)化在省級(jí)承擔(dān)支出責(zé)任部分適度向困難地區(qū)傾斜,逐步推動(dòng)區(qū)域平衡發(fā)展,確保各項(xiàng)醫(yī)療衛(wèi)生政策得到有效落實(shí)”。《云南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)云南省基本公共服務(wù)領(lǐng)域省以下共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革實(shí)施方案的通知》提出:“充分考慮全省各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、基本公共服務(wù)成本和財(cái)力差異較大實(shí)際,堅(jiān)持差別化分擔(dān),由省級(jí)承擔(dān)較高的分擔(dān)比例。各地承擔(dān)的支出責(zé)任有所區(qū)別,貧困地區(qū)承擔(dān)相對(duì)較低的支出責(zé)任,并按照中央要求規(guī)范簡(jiǎn)化基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任分擔(dān)方式。”

五、結(jié)論

本文以省以下財(cái)政體制為視角,從共同事權(quán)、稅收分享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)三個(gè)角度,分析了中國(guó)縱向政府間合作問題。主要結(jié)論為以下三點(diǎn)。

第一,政府間共同事權(quán)和支出責(zé)任的配置推動(dòng)了政府間公共事務(wù)的合作。共同事權(quán)是基于公共服務(wù)的外溢性和政府間信息不對(duì)稱的考慮,要求各級(jí)政府合作提供各種形式的公共產(chǎn)品。通過明確省以下共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任,可以提高公共產(chǎn)品提供的效率,并在一定程度上減輕下級(jí)政府的財(cái)政壓力。

第二,政府間稅收分享機(jī)制可推動(dòng)政府間就發(fā)展經(jīng)濟(jì)展開合作。稅收分享制度以利益共享為原則,鼓勵(lì)各級(jí)政府分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的收益,以激發(fā)他們共同培育稅源的積極性。在大量的省以下財(cái)政體制改革文件中,強(qiáng)調(diào)了通過提高下級(jí)政府稅收分享比例,來達(dá)到更強(qiáng)地調(diào)動(dòng)市縣級(jí)政府積極性和促進(jìn)政府間共同努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的作用。

第三,省以下財(cái)政體制安排可以分擔(dān)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,各省份在享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益的同時(shí)也面臨著經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。為解決地方政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)問題,各省份的財(cái)政體制改革文件從收入和支出兩方面著手:在收入方面,上級(jí)政府通過將風(fēng)險(xiǎn)較小的稅種分配給下級(jí)政府,以及增強(qiáng)對(duì)財(cái)政困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,可以平衡不同級(jí)別政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)程度;在支出方面,上級(jí)政府有傾向性地承擔(dān)一些困難地區(qū)的支出責(zé)任,為這些地區(qū)提供額外的支持,以促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展。

盡管在共同事權(quán)、稅收分享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)方面,我國(guó)上下級(jí)政府之間的合作取得了廣泛進(jìn)展,對(duì)于公共產(chǎn)品的提供和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用,但我們也必須正視當(dāng)前體制中存在的一些問題。首先,共同財(cái)政事權(quán)存在支出責(zé)任分配不清的狀況。在現(xiàn)行體制下,各級(jí)政府在某些領(lǐng)域的支出責(zé)任劃分并不清晰,這種模糊性可能導(dǎo)致責(zé)任交叉和重疊,進(jìn)而降低公共產(chǎn)品的提供效率。其次,在地方主體稅種的劃分上依然存在問題,而且共享稅種設(shè)置不合理。地方主體稅種相對(duì)匱乏,現(xiàn)行以企業(yè)所得稅和增值稅為主的稅收分成制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了不利影響。最后,各地區(qū)仍然面臨一系列財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題,尤其是在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期。這些風(fēng)險(xiǎn)包括稅收下降、財(cái)政支出增加以及經(jīng)濟(jì)衰退帶來的負(fù)面影響等,解決這些風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于保障財(cái)政穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

針對(duì)這些問題,我國(guó)需要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政體制。在下一步政府間事權(quán)關(guān)系的調(diào)整中,首先需要明確規(guī)定省、市、縣級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任范圍,并盡可能縮小共同事權(quán)。這將使各級(jí)政府的職責(zé)和權(quán)限更加明確,避免重疊和沖突,提高決策效率和責(zé)任落實(shí)。同時(shí),在稅權(quán)調(diào)整方面,應(yīng)合理劃分各級(jí)政府的主體稅種和調(diào)整稅收分享辦法。例如,可以將個(gè)人所得稅作為省級(jí)政府的主體稅種,以增加地方政府稅收的多元化和自主性;增值稅和企業(yè)所得稅分享辦法可以考慮部分從生產(chǎn)地原則向消費(fèi)地原則轉(zhuǎn)變。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面,上級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步降低下級(jí)政府所面臨的風(fēng)險(xiǎn),對(duì)財(cái)政困難地區(qū)提供更多支持。這些改革有助于推動(dòng)政府在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面的職能轉(zhuǎn)變和開展更好的合作,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更高質(zhì)量的發(fā)展。