劉韜，夏鏈

（內(nèi)江市科學(xué)技術(shù)情報(bào)和新技術(shù)開發(fā)研究所，四川內(nèi)江 641000）

2021年8月13日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）公布，從7方面提出25條“硬核”舉措，為科研經(jīng)費(fèi)“松綁”，賦予科研人員更大的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)，加大科研人員激勵(lì)力度，減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)。一系列公眾關(guān)切、期盼已久的政策措施、制度安排落地，引發(fā)科技界的強(qiáng)烈反響?！兑庖姟芬矠樾聲r(shí)期財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)改革指明了方向，提出了新要求。[1]

如何做好財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理改革？這要求科技管理工作者必須在改革過程中，回答好三個(gè)問題：一是財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)性質(zhì)和科研項(xiàng)目是什么（即財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的保障目標(biāo)、激勵(lì)目標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)）？二是財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理改革存在的矛盾和問題產(chǎn)生的原因（即財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)分配權(quán)和控制權(quán)之間的矛盾）？三是科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理改革怎么改（如何處理矛盾實(shí)現(xiàn)效益）？

一、財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)性質(zhì)及特征

（一）財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)分析框架構(gòu)建

財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管存在四個(gè)主體，分別是科研經(jīng)費(fèi)資助委托方（財(cái)政部門）、科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部管理方（科技部門及授權(quán)第三方中介機(jī)構(gòu)）、科研經(jīng)費(fèi)外部監(jiān)督方（紀(jì)檢、巡察、審計(jì)部門）、科研經(jīng)費(fèi)資助對(duì)象（項(xiàng)目實(shí)施方）。四者構(gòu)成“委托方-管理方（監(jiān)督方）-代理方”經(jīng)濟(jì)活動(dòng)模型。與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，四川省科技項(xiàng)目管理主要以科技部門及其下屬事業(yè)單位管理為主。據(jù)此，我們可將模型簡(jiǎn)化為以政府機(jī)關(guān)單位為代表的委托方（監(jiān)管方），以科研經(jīng)費(fèi)資助對(duì)象為代表的項(xiàng)目實(shí)施方，二者構(gòu)成關(guān)系復(fù)雜的“委托-代理”模型。財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管活動(dòng)這一特征，恰好與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的不完全契約理論相似，即委托方和代理方之間存在著目標(biāo)不一致、信息不對(duì)稱的情況，需通過激勵(lì)和約束來推動(dòng)二者達(dá)成一致目標(biāo)[2]。因此，我們可選用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“剩余控制權(quán)”“剩余索取權(quán)”構(gòu)建分析框架，對(duì)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)性質(zhì)及特征進(jìn)行分析。

（二）財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)性質(zhì)分類

課題組根據(jù)“剩余控制權(quán)-剩余索取權(quán)”分析框架，將2015—2022年間，內(nèi)江市范圍內(nèi)國(guó)、省、市科技領(lǐng)域財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行歸類整理，具體分類如下：

據(jù)內(nèi)江市科學(xué)技術(shù)局統(tǒng)計(jì)，2015—2022年間，內(nèi)江市范圍內(nèi)共計(jì)投入國(guó)、省、市財(cái)政科技專項(xiàng)資金41 897.1萬元。其中，純科技計(jì)劃項(xiàng)目554項(xiàng)，投入資金28 209.4萬元，主要用于技術(shù)攻關(guān)、成果轉(zhuǎn)化等項(xiàng)目實(shí)施；政府購(gòu)買科技服務(wù)70項(xiàng)，投入資金7 620萬元，主要用于市校合作、創(chuàng)新載體建設(shè)等政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)；獎(jiǎng)勵(lì)性科研經(jīng)費(fèi)事項(xiàng)59項(xiàng)，投入資金2 687.95萬元，主要用于高企認(rèn)定獎(jiǎng)勵(lì)、研發(fā)獎(jiǎng)補(bǔ)等；科研機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)費(fèi)事項(xiàng)42項(xiàng)，投入資金3 379.75萬元，主要用于支持孵化載體、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等機(jī)構(gòu)開展科研活動(dòng)。

類型1：政府購(gòu)買科技服務(wù)，主要用于政府為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，向科研人員購(gòu)買腦力和勞力服務(wù)，如市校合作、創(chuàng)新載體建設(shè)等。政府目標(biāo)性強(qiáng)、約束力強(qiáng)，但在完成目標(biāo)前提下，科研人員對(duì)經(jīng)費(fèi)使用具有較大索取分配權(quán)。

類型2：純科技計(jì)劃項(xiàng)目，主要用于開展技術(shù)攻關(guān)、成果轉(zhuǎn)化等科技項(xiàng)目實(shí)施，政府約束力強(qiáng)，需嚴(yán)格按照預(yù)算科目執(zhí)行，科研人員索取分配權(quán)小。

類型3：獎(jiǎng)勵(lì)性科研經(jīng)費(fèi)，主要用于對(duì)科研人員前期開展的科技創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，如高企認(rèn)定獎(jiǎng)勵(lì)、研發(fā)獎(jiǎng)補(bǔ)等。因目標(biāo)已完成，政府約束力弱，科研人員對(duì)經(jīng)費(fèi)使用具有較大索取分配權(quán)。

類型4：科研機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)費(fèi)，主要用于對(duì)科研人員日常創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行資助，如重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、科技資源共享平臺(tái)等機(jī)構(gòu)科研業(yè)務(wù)費(fèi)。政府約束力弱，但科研人員需在所在單位約束下進(jìn)行科研活動(dòng)。因此，科研人員對(duì)經(jīng)費(fèi)使用索取分配權(quán)小。

需注意的是，類型1、3、4均具備公益性屬性，三者在經(jīng)費(fèi)承擔(dān)單位與科研人員之間存在剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)之間的矛盾。如類型1是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人牽頭對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分配，經(jīng)費(fèi)承擔(dān)單位參與較少，故科研人員索取分配權(quán)大；類型3是對(duì)科研人員獎(jiǎng)勵(lì)，經(jīng)費(fèi)承擔(dān)單位對(duì)前期活動(dòng)形成的物力和人力成本進(jìn)行補(bǔ)償，故科研人員索取分配權(quán)大；類型4是針對(duì)科研機(jī)構(gòu)的資助，由科研機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行二次分配，故科研人員索取分配權(quán)小。

二、財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）內(nèi)江市科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制改革創(chuàng)新舉措

圍繞財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理改革的三個(gè)問題，內(nèi)江市通過采取三項(xiàng)措施，促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理創(chuàng)新。

1.完善財(cái)政科研資助體系，明確財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)性質(zhì)和功能

內(nèi)江市明確財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)對(duì)本市科技創(chuàng)新工作的保障功能，圍繞成渝重大科技成果轉(zhuǎn)化中心建設(shè)要求，完善資助體系。一是完善科技計(jì)劃體系，構(gòu)建涵蓋科技支撐、科技孵化、科技成果轉(zhuǎn)化、軟科學(xué)及創(chuàng)新能力載體建設(shè)5個(gè)類別的科技計(jì)劃體系。二是深化政產(chǎn)學(xué)研用，強(qiáng)化與國(guó)內(nèi)外高校和科研院所合作，形成以市校合作為主的政府購(gòu)買科技服務(wù)體系。三是發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)激勵(lì)作用，構(gòu)建以高企認(rèn)定獎(jiǎng)勵(lì)、研發(fā)獎(jiǎng)補(bǔ)為主的獎(jiǎng)勵(lì)體系，激勵(lì)全社會(huì)開展創(chuàng)新活動(dòng)。四是建立穩(wěn)定科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)投入，加大對(duì)市屬高校和科研院所、科研機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)費(fèi)投入。2015—2022年，內(nèi)江市本級(jí)共計(jì)投入財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)14 242.65萬元。其中，科技計(jì)劃體系投入10 977萬元，市校合作投入2 240萬元，獎(jiǎng)勵(lì)事項(xiàng)投入723.65萬元，科研機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)費(fèi)投入302萬元。

2.改革項(xiàng)目管理機(jī)制，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管方“剩余控制權(quán)”，優(yōu)化重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管

一是改革項(xiàng)目指南制定機(jī)制，采取“政府+社會(huì)”編制，避免純社會(huì)化征集而難以實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展目標(biāo)，純政府化編制而脫離市場(chǎng)技術(shù)現(xiàn)狀等問題。二是完善項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制，建立評(píng)審專家回避制度、信用記錄制度，規(guī)范專家行為，提高評(píng)審質(zhì)量。三是規(guī)范立項(xiàng)決策機(jī)制，建立公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目遴選機(jī)制，以專家評(píng)審意見為立項(xiàng)重要依據(jù)，充分考慮產(chǎn)業(yè)、行業(yè)重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域等實(shí)際情況，解決立項(xiàng)決策自由裁量權(quán)問題，同時(shí)實(shí)行痕跡管理，做到立項(xiàng)過程“可查詢、可追溯”。四是強(qiáng)化項(xiàng)目過程監(jiān)管，明確各方監(jiān)管職責(zé)，建立預(yù)算及事項(xiàng)調(diào)整機(jī)制，確立項(xiàng)目實(shí)施重大事項(xiàng)報(bào)告制度，形成“立項(xiàng)培訓(xùn)—中期檢查—驗(yàn)收培訓(xùn)—結(jié)題檢查—項(xiàng)目驗(yàn)收”監(jiān)管模式，加大對(duì)項(xiàng)目實(shí)施和經(jīng)費(fèi)使用中違規(guī)違紀(jì)違法行為的懲處力度。

3.改進(jìn)財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理，提高科研人員“剩余索取權(quán)”，發(fā)揮經(jīng)費(fèi)激勵(lì)作用

一是簡(jiǎn)化預(yù)算編制，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限，合并預(yù)算科目，由科研人員結(jié)合工作實(shí)際編制預(yù)算并按規(guī)定統(tǒng)籌使用。除設(shè)備費(fèi)、間接費(fèi)調(diào)增需報(bào)批外，其他科目的預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放給承擔(dān)單位。二是提高間接費(fèi)用比重，加大績(jī)效激勵(lì)力度。為加大對(duì)科研人員績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)力度，市本級(jí)科技項(xiàng)目均設(shè)立間接費(fèi)用，取消間接費(fèi)中績(jī)效比例限制，間接費(fèi)按照總經(jīng)費(fèi)減去設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后乘以比例系數(shù)計(jì)算，500萬元以下的部分為20%，軟科學(xué)類和軟件開發(fā)類項(xiàng)目最高可提到40%。三是改進(jìn)市屬高校、科研院所和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等會(huì)議、差旅、政府采購(gòu)事項(xiàng)管理，簡(jiǎn)化差旅費(fèi)預(yù)算編制要求，引導(dǎo)其自行制定會(huì)議差旅費(fèi)管理辦法。內(nèi)江市放寬科研項(xiàng)目政府采購(gòu)限制，對(duì)具備自行組織采購(gòu)條件的市屬高校、科研院所及醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，允許其自行采購(gòu)科研儀器設(shè)備及耗材；對(duì)科研急需的設(shè)備和耗材，采用特事特辦原則，由經(jīng)費(fèi)承擔(dān)單位或團(tuán)隊(duì)自行采購(gòu)，做到全程公開、透明、可追溯。

（二）內(nèi)江市財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中存在的問題

通過對(duì)內(nèi)江市2015—2022年間國(guó)、省、市科技項(xiàng)目的監(jiān)管、巡察、審計(jì)和對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位的走訪調(diào)研，課題組發(fā)現(xiàn)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中主要存在以下三類問題。

1.科研管理與財(cái)務(wù)管理“不匹配”，經(jīng)費(fèi)代理方內(nèi)部索取權(quán)和控制權(quán)不平衡

一是科研周期與預(yù)算周期錯(cuò)位。這一問題主要體現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)到位緩慢。2015—2018年，市級(jí)財(cái)政科技資金主要采用“市財(cái)政-市科技-經(jīng)費(fèi)承擔(dān)單位”路徑撥付；2019—2022年，市級(jí)財(cái)政科技資金主要采用“市財(cái)政-縣（市、區(qū)）財(cái)政-縣（市、區(qū)）科技-經(jīng)費(fèi)承擔(dān)單位”路徑撥付。資金撥付節(jié)點(diǎn)增加后，資金撥付鏈條延長(zhǎng)，資金到位時(shí)間進(jìn)一步延長(zhǎng)。2019—2022年資金到位時(shí)間明顯長(zhǎng)于2015—2018年。資金到位時(shí)間受各財(cái)政撥付節(jié)點(diǎn)財(cái)力影響更加明顯。在各級(jí)財(cái)政財(cái)力不足情況下，財(cái)政科技資金延遲撥付現(xiàn)象大面積出現(xiàn)，如存在項(xiàng)目當(dāng)年立項(xiàng)，資金年底到位或次年到位，或項(xiàng)目已完成，項(xiàng)目資金仍未到位的情況。二是財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行率低。2015—2022年間，內(nèi)江市在按照項(xiàng)目約定周期進(jìn)行中期評(píng)估、驗(yàn)收評(píng)價(jià)、績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)發(fā)現(xiàn)，因財(cái)政資金撥付延遲，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行周期晚于約定周期，項(xiàng)目進(jìn)度滯后，財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行率低。三是監(jiān)督檢查過于頻繁。為強(qiáng)化政府對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)控制監(jiān)管，2015—2022年間，內(nèi)江市經(jīng)費(fèi)承擔(dān)單位在項(xiàng)目?jī)赡陥?zhí)行周期中需接受6次專項(xiàng)檢查，其中項(xiàng)目中期檢查1次、財(cái)政年度績(jī)效評(píng)價(jià)1次、專項(xiàng)巡察1次、專項(xiàng)審計(jì)1次、結(jié)題檢查1次、結(jié)題驗(yàn)收1次。雖然頻繁的檢查提高了財(cái)政資金使用效益，但對(duì)科研人員科研活動(dòng)干擾過多，科研人員疲于應(yīng)對(duì)，嚴(yán)重挫傷其開展科研活動(dòng)積極性。四是績(jī)效評(píng)估體系脫節(jié)。目前，科技系統(tǒng)執(zhí)行的驗(yàn)收績(jī)效評(píng)價(jià)體系與財(cái)政執(zhí)行的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系還存在評(píng)估內(nèi)容脫節(jié)問題，主要體現(xiàn)在投入產(chǎn)出比等經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益指標(biāo)上?；A(chǔ)研究、軟科學(xué)、研發(fā)類項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不顯，社會(huì)效益難以印證，導(dǎo)致此類科技項(xiàng)目難以在財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系中得到合理評(píng)價(jià)。

上述問題反映出財(cái)政經(jīng)費(fèi)資助和管理方內(nèi)部依然存在控制權(quán)分配不均問題。財(cái)政經(jīng)費(fèi)資助方出于提高財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用效益目的，過于強(qiáng)化自身控制權(quán)。雖然從結(jié)果上看，提高了財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用效益，但降低了科研活動(dòng)效率，財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)對(duì)科研活動(dòng)的保障作用和激勵(lì)作用受到抑制。如何優(yōu)化財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)資助和評(píng)價(jià)體系，讓科研周期與預(yù)算周期匹配，將成為財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)改革的重點(diǎn)。

2.科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管方內(nèi)部控制權(quán)不平衡

一是科技系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)管問題。其核心實(shí)質(zhì)是科技系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)控制權(quán)和索取權(quán)權(quán)利與義務(wù)設(shè)定與執(zhí)行的問題。主要表現(xiàn)為立項(xiàng)審核把關(guān)不嚴(yán)，缺乏全過程監(jiān)管，項(xiàng)目監(jiān)管內(nèi)控制度不完善，缺乏信息化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)手段等[3]。二是科技系統(tǒng)與巡察、審計(jì)、財(cái)政等監(jiān)管方控制權(quán)分配不均。財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理是系統(tǒng)工作，單靠任何一方都是無法完成的，需要各級(jí)科技部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、巡察部門及項(xiàng)目承擔(dān)單位多方合作，才能做好監(jiān)管，發(fā)揮好財(cái)政資金作用。然而，各監(jiān)管部門對(duì)經(jīng)費(fèi)管理的側(cè)重點(diǎn)不同，造成其對(duì)經(jīng)費(fèi)控制權(quán)需求不同?？萍疾块T側(cè)重科研項(xiàng)目數(shù)量的增長(zhǎng)和科研成果的獲取，造成重立項(xiàng)、輕管理，重成果、輕轉(zhuǎn)化的客觀事實(shí)。財(cái)政部門側(cè)重經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)出比，會(huì)更加重視經(jīng)費(fèi)投資的合理性和經(jīng)濟(jì)效益的取得。巡察、審計(jì)部門更加側(cè)重財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)制度建設(shè)、流程合理、經(jīng)費(fèi)去向等問題。上述兩個(gè)問題是三者對(duì)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)全過程管理的目標(biāo)不一致、信息不對(duì)稱造成的。因此，相關(guān)各方需進(jìn)一步做好內(nèi)部控制權(quán)分配，完善監(jiān)督體系，形成監(jiān)管合力。

3.財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)“重物輕人”，科研人員剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)不足

一是財(cái)政供養(yǎng)人員人力成本得不到正常體現(xiàn)?？蒲薪?jīng)費(fèi)大多投入“設(shè)備費(fèi)”“材料費(fèi)”等物力成本上，對(duì)科研事業(yè)單位、醫(yī)院等財(cái)政供養(yǎng)人員在工作外開展的科研活動(dòng)的人力成本體現(xiàn)較少。按照四川省范圍內(nèi)現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算科目編制要求，財(cái)政供養(yǎng)人員原則上不得列支勞務(wù)費(fèi)，此條款嚴(yán)重挫傷財(cái)政供養(yǎng)科研人員開展工作外科研活動(dòng)的積極性。二是財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)分配權(quán)不足?？蒲袡C(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)費(fèi)，通常作為對(duì)科研機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定資助，對(duì)科研事業(yè)單位的科研活動(dòng)開展起到了較好的保障作用。然而，科研人員對(duì)此類經(jīng)費(fèi)的分配索取權(quán)不足。在內(nèi)江市范圍內(nèi)投入的302萬科研業(yè)務(wù)費(fèi)，多數(shù)用于基地建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室改造等，用于科研人員勞務(wù)績(jī)效的比例不足10%。三是績(jī)效工資總量限制科研人員收入，造成科研人員流失。績(jī)效工資總量是指“各單位在一定時(shí)期內(nèi)直接支付給本單位全部職工的勞動(dòng)報(bào)酬和績(jī)效總量”。財(cái)政供養(yǎng)的事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)等均存在人員編制和績(jī)效工資總量限制。但是，公立科研機(jī)構(gòu)，如高校、科研院所、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等科研人員的人力成本被嚴(yán)重壓低。同地區(qū)非公科研單位科研人員收入遠(yuǎn)高于公立科研單位科研人員收入。受限于績(jī)效工資總量，公立科研機(jī)構(gòu)無法補(bǔ)足正常人力成本，挫傷了科研人員積極性，造成公立科研機(jī)構(gòu)人員外流。上述問題主要是科研人員對(duì)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)不足，財(cái)政經(jīng)費(fèi)資助方和監(jiān)管方對(duì)科研經(jīng)費(fèi)控制權(quán)過強(qiáng)造成的。因此，我們需強(qiáng)化科研人員對(duì)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的索取權(quán)和分配權(quán)。

綜上所述，優(yōu)化財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)資助和評(píng)價(jià)體系，做好內(nèi)部控制權(quán)分配并完善監(jiān)督體系，強(qiáng)化科研人員對(duì)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)索取權(quán)和分配權(quán)等是財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)改革的三個(gè)重點(diǎn)。

三、強(qiáng)化財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的對(duì)策建議

（一）優(yōu)化財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)配置方式

一是構(gòu)建分級(jí)財(cái)政科研資助體系，針對(duì)國(guó)、省、市、縣四級(jí)技術(shù)與市場(chǎng)需求差異，構(gòu)建分級(jí)財(cái)政科研資助體系，著力解決財(cái)政科技投入分散、重復(fù)交叉等突出問題。比如，國(guó)家層面重點(diǎn)解決“卡脖子”領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)前沿領(lǐng)域科學(xué)研究，提高科研尖端水平；省級(jí)層面重點(diǎn)解決重點(diǎn)研發(fā)、重大科技成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用，提升自主創(chuàng)新能力；市、縣層面重點(diǎn)解決科技成果轉(zhuǎn)化、科技成果孵化，增加地方財(cái)政科研收益。二是優(yōu)化資金撥付方式，參照國(guó)家重大科技計(jì)劃項(xiàng)目、重大專項(xiàng)資金撥付方式，由“逐級(jí)撥付”改為“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)撥付”，減少財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)撥付節(jié)點(diǎn)，縮短資金撥付流程，提高資金到位效率。三是改進(jìn)財(cái)政科技資金資助方式，積極探索完善競(jìng)爭(zhēng)式資助與機(jī)構(gòu)式資助相結(jié)合、前補(bǔ)助與后補(bǔ)助相結(jié)合等投入方式：加大對(duì)科技創(chuàng)新基地、科技資源共享平臺(tái)等機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定投入，建立穩(wěn)定資金支持，在科研業(yè)務(wù)費(fèi)中設(shè)定比例，用于支持科研人員開展自由探索式科學(xué)研究，賦予科研人員對(duì)科研業(yè)務(wù)費(fèi)的更大分配權(quán)；逐步將對(duì)企業(yè)前補(bǔ)助支持方式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒把a(bǔ)助+后補(bǔ)助”方式，降低財(cái)政資金使用風(fēng)險(xiǎn)，提高科研周期與預(yù)算周期匹配度，提高財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行率。四是改革財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向，從重過程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)分類績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究、科技成果轉(zhuǎn)化、科技孵化等不同類型科研項(xiàng)目，采用差異化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，同時(shí)強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目調(diào)整、后續(xù)支持的重要依據(jù)。

（二）完善財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制

一是嚴(yán)把“四道關(guān)”，優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)管流程。相關(guān)部門要完善科技計(jì)劃管理制度，及時(shí)修定相關(guān)政策文件，確保制度與監(jiān)管相匹配。1.嚴(yán)把“立項(xiàng)關(guān)”，實(shí)行行政審核與專家評(píng)審相結(jié)合的決策機(jī)制，組織相關(guān)業(yè)務(wù)人員深入實(shí)地考察項(xiàng)目，核實(shí)項(xiàng)目申報(bào)單位承擔(dān)能力和項(xiàng)目真實(shí)性；嚴(yán)格按照專家評(píng)分從高到低確定擬立項(xiàng)項(xiàng)目，事先分類設(shè)定資助額度，降低行政單位與專家自由裁量權(quán)。2.嚴(yán)把“審核關(guān)”，在項(xiàng)目立項(xiàng)后，要及時(shí)組織項(xiàng)目承擔(dān)單位認(rèn)真填寫任務(wù)書，并審核相關(guān)內(nèi)容前后一致性、相關(guān)性、合理性。3.嚴(yán)把“檢查關(guān)”，引入第三方監(jiān)管機(jī)制、信息化監(jiān)測(cè)工具，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過程的監(jiān)督檢查，實(shí)時(shí)了解項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取相應(yīng)措施解決或處置[4]。4.嚴(yán)把“驗(yàn)收關(guān)”，強(qiáng)化實(shí)地驗(yàn)收，嚴(yán)查項(xiàng)目實(shí)施真實(shí)性、資金使用合規(guī)性、資金流向真實(shí)性，及時(shí)完成驗(yàn)收流程、做好項(xiàng)目處置。二是加快出臺(tái)“負(fù)面清單”，強(qiáng)化權(quán)力制約。相關(guān)部門應(yīng)加快出臺(tái)財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理“負(fù)面清單”，優(yōu)化科研誠(chéng)信管理內(nèi)容，加大違規(guī)行為處置力度，推進(jìn)財(cái)政、科技、審計(jì)、巡察共同監(jiān)督、結(jié)果互認(rèn)，形成監(jiān)管合力，指導(dǎo)科研人員更好使用科技資金[5]。

（三）減輕科研人員負(fù)擔(dān)，提高經(jīng)費(fèi)自主分配權(quán)

一是減少科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)，推行關(guān)鍵環(huán)節(jié)重點(diǎn)監(jiān)督指導(dǎo)，減少非必要監(jiān)督檢查，允許財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)用于經(jīng)費(fèi)承擔(dān)單位設(shè)立科研助理崗。科研助理崗主要幫助科研人員開展科研活動(dòng)。二是提高科研人員經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)，下放項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑權(quán)。設(shè)備費(fèi)預(yù)算調(diào)劑權(quán)全部下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位，除設(shè)備費(fèi)外的其他費(fèi)用調(diào)劑權(quán)全部由項(xiàng)目承擔(dān)單位下放給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。公立科研企事業(yè)單位可按照實(shí)事求是、厲行節(jié)約原則，自行制定差旅、會(huì)議、采購(gòu)等管理制度，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門批復(fù)同意后執(zhí)行。三是提高科研人員收益，正視財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)“重物輕人”現(xiàn)狀，補(bǔ)足人力成本，擴(kuò)大勞務(wù)費(fèi)開支范圍，允許財(cái)政供養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人員從科研經(jīng)費(fèi)中列支勞務(wù)費(fèi)用，允許公立科研企事業(yè)單位自主制定專業(yè)技術(shù)人員科研活動(dòng)津貼和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放方案，報(bào)同級(jí)人力資源和社會(huì)保障、財(cái)政部門批復(fù)同意后執(zhí)行，分配績(jī)效工資時(shí)，重點(diǎn)向承擔(dān)科研任務(wù)較多、成效突出的科研人員傾斜。