李壽初 劉匡潔

（上海交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海，200240）

2018年，在中央全面依法治國委員會(huì)第一次會(huì)議上習(xí)近平指出：“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)。”[1]從此，習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化。其中,黨對國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)法治化是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的晴雨表，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵所在。

一、黨對國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)法治化是國家治理現(xiàn)代化的根本要求

從黨的十一屆三中全會(huì)開始，我國實(shí)行改革開放，進(jìn)行中國特色社會(huì)主義建設(shè)。在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，黨也在認(rèn)真改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，憲法明確規(guī)定任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，黨章也明確規(guī)定黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，最終形成了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一的基本政治形態(tài)。從黨的十八大開始，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨積極推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更加強(qiáng)調(diào)法治思維和法治方式。

黨與國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，不是國家權(quán)力系統(tǒng)中的上下級(jí)服從關(guān)系，也不是黨的組織體系中的上下級(jí)隸屬關(guān)系，而是政治上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。黨是我國最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，但是黨沒有超越于法律之外或凌駕于法律之上的特權(quán)，過去沒有，現(xiàn)在沒有，將來更不會(huì)有。依法規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)，必然會(huì)對黨的各級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行適當(dāng)約束。有些人看不清法治是社會(huì)發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的方向，還在迷戀過去的習(xí)慣做法而不情愿依法領(lǐng)導(dǎo)，甚至公開流露出依法領(lǐng)導(dǎo)就是限制黨的領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)面情緒，將黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治人為地對立起來。實(shí)踐已經(jīng)證明，依法規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，非但沒有削弱反而加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威。

黨的政策和國家法律都是人民意志的反映，在本質(zhì)上是一致的。由于法律的制定要比黨的政策出臺(tái)復(fù)雜得多，一般先通過黨的政策來指導(dǎo)社會(huì)實(shí)踐，待條件成熟時(shí)再將黨的政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉?。黨的政策是法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)。黨的政策成為法律后，實(shí)施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執(zhí)行黨的政策，并不得以任何借口使黨的新政策違背既有法律規(guī)定。黨要帶頭守法，維護(hù)法律權(quán)威就是維護(hù)黨的權(quán)威，確保黨的政策和國家法律得到統(tǒng)一正確實(shí)施，不能將二者對立起來或割裂開來，更不能厚此薄彼。

習(xí)近平指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部心中無法、以言代法、以權(quán)壓法是法治建設(shè)的大敵。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須強(qiáng)化法治意識(shí)，帶頭尊法學(xué)法守法用法，做制度執(zhí)行的表率。”[2]各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻意識(shí)到，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化順應(yīng)了世界民主政治發(fā)展的總趨勢和市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀規(guī)律，是治國理政方式的革命性變革。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部一定要與時(shí)俱進(jìn)，摒棄不合時(shí)宜的領(lǐng)導(dǎo)方式。一方面，要遵循現(xiàn)代民主政治的一般原則，正視人民利益與執(zhí)政黨利益的主體屬性，厘清執(zhí)政黨與國家政權(quán)的職權(quán)范圍。另一方面，要一切從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，有計(jì)劃有步驟地將黨的一切領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)納入法治軌道。

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的執(zhí)政是有區(qū)別的兩種行為

中國共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨又是領(lǐng)導(dǎo)黨，執(zhí)政是領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)是執(zhí)政的保障。領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政是兩個(gè)不同的行為，但是實(shí)踐中時(shí)常糾結(jié)在一起。領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政之間的關(guān)系從政權(quán)初創(chuàng)時(shí)就是難題，貫穿于從新民主主義革命、社會(huì)主義革命和建設(shè)、改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)到中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的全過程。

在革命戰(zhàn)爭時(shí)期，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)來自黨的權(quán)威。毛澤東說：“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號(hào)去高喊，也不是盛氣凌人地要大家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議?！盵3]但是，新中國成立后，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)來自執(zhí)政黨地位，人民必須服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，正如習(xí)近平所說，“中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位是緊密聯(lián)系在一起的”[4]。2018年十三屆全國人大一次會(huì)議通過憲法修正案將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”載入憲法成為憲法規(guī)范，更使得黨的領(lǐng)導(dǎo)有了明確的憲法依據(jù)。

執(zhí)政就是執(zhí)政黨掌控國家權(quán)力。當(dāng)下各國執(zhí)政黨運(yùn)行國家權(quán)力大體歸為三種方式：黨政不分、以黨代政和依法執(zhí)政。黨政不分是指執(zhí)政黨凌駕于國家機(jī)關(guān)之上，執(zhí)政黨決策，國家機(jī)關(guān)執(zhí)行，共同履行國家職能。以黨代政是指執(zhí)政黨不是通過國家機(jī)關(guān)而是直接行使國家權(quán)力，國家機(jī)關(guān)形同虛設(shè)。依法執(zhí)政就是承認(rèn)執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)職能有所不同，雖然國家權(quán)力都會(huì)在執(zhí)政黨的掌控之中，但是執(zhí)政黨畢竟不是立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或其他國家機(jī)關(guān)，不能直接行使只能由這些國家機(jī)關(guān)行使的國家權(quán)力。只有依法執(zhí)政才真正符合社會(huì)主義民主政治的基本原則，切實(shí)反映人類社會(huì)政治文明發(fā)展的普遍規(guī)律。

中國共產(chǎn)黨同時(shí)是領(lǐng)導(dǎo)主體和執(zhí)政主體。作為領(lǐng)導(dǎo)主體要執(zhí)行黨的指示，作為執(zhí)政主體要通過國家機(jī)關(guān)依法執(zhí)政。眾所周知，國家機(jī)關(guān)的重要事項(xiàng)即使依法實(shí)施一般也得事先征得同級(jí)黨組織或本機(jī)關(guān)黨組織的同意，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)。當(dāng)黨的意見與法律規(guī)定一致時(shí)，大家不會(huì)在意領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政之分，但是一旦遇到法律規(guī)定與黨的指示不一致時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政之間就會(huì)出現(xiàn)張力。由于歷史原因，黨在全社會(huì)具有最高權(quán)威，這就必定會(huì)以黨的指示為準(zhǔn)，而將法律規(guī)定擱置一邊。黨作為領(lǐng)導(dǎo)主體附帶執(zhí)政主體的特性，作為執(zhí)政主體附帶領(lǐng)導(dǎo)主體的特性，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政本來不是一回事，結(jié)果在實(shí)際運(yùn)行中就變成了一回事。

要改變黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政不分的狀況涉及太多因素，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能一蹴而就。首先，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要深入領(lǐng)會(huì)習(xí)近平法治思想的精髓，持續(xù)強(qiáng)化依法領(lǐng)導(dǎo)和依法執(zhí)政的觀念。其次，黨對國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容方式必須合法，要保證國家機(jī)關(guān)正確行使法定職權(quán)。最后，社會(huì)各界要自覺監(jiān)督黨對國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，促使黨對國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)法治化落到實(shí)處。

三、構(gòu)建新時(shí)代權(quán)責(zé)法定的黨政體制

新時(shí)代黨和國家機(jī)關(guān)呈現(xiàn)何種關(guān)系狀態(tài)備受社會(huì)關(guān)注。要以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，將黨對國家機(jī)關(guān)的依法領(lǐng)導(dǎo)具體化，構(gòu)建權(quán)責(zé)法定的黨政體制。

黨支持和組織人民群眾通過人民代表大會(huì)這種形式當(dāng)家作主，支持各級(jí)人大及其常委會(huì)的工作，保證他們積極主動(dòng)、獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使法定職權(quán)。黨要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家機(jī)關(guān)實(shí)施黨對國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。人大及其常委會(huì)通過的法律與決議實(shí)際上也是黨的意志的體現(xiàn)，黨尊重人大及其常委會(huì)、遵守各項(xiàng)法律和決議，也就是維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、遵守黨的紀(jì)律。

黨對行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是管原則、管方向，監(jiān)督大政方針的執(zhí)行，不能像過去那樣直接介入具體行政事務(wù)。無論同級(jí)黨委還是本機(jī)關(guān)黨組織對重大行政事務(wù)的決策，都只能作為行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)意見，而不能作為依法行政的公開依據(jù)。依法行政的公開依據(jù)必須是國家法律，這是依法行政的形式要求。黨組織不能用黨的決策來代替行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，行政機(jī)關(guān)也不得借口黨組織決策來推卸自己應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，要不斷探索完善黨對重大行政事務(wù)決策的范圍和程序。

黨對監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，主要通過黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與國家的監(jiān)察委員會(huì)合署辦公來實(shí)現(xiàn)。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)必須在同級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)指導(dǎo)下工作，不能撇開黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)單獨(dú)行動(dòng)。同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)作為一個(gè)獨(dú)立的國家機(jī)構(gòu)，又擁有法定職權(quán)，必須對同級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)指導(dǎo)下工作只是工作方式而已，不能認(rèn)為它是黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)。黨的紀(jì)檢權(quán)和國家監(jiān)察權(quán)是性質(zhì)不同的兩種權(quán)力。黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和國家監(jiān)察機(jī)關(guān)不能相互否定或相互替代，而是要相輔相成，共同依法開展工作。

法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)、安全機(jī)關(guān)以及司法行政機(jī)關(guān)等，由于它們之間的業(yè)務(wù)相關(guān)性強(qiáng)，因此統(tǒng)稱為政法系統(tǒng)。習(xí)近平指出：“黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)是管方向、管政策、管原則、管干部，不是包辦具體事務(wù)，不要越俎代庖，領(lǐng)導(dǎo)干部更不能借黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)之名對司法機(jī)關(guān)工作進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)?！盵5]法律是審判和檢察活動(dòng)的唯一依據(jù)，各級(jí)黨委、黨委政法委及其領(lǐng)導(dǎo)干部不得以任何理由干涉司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)，他們在法定的自由裁量權(quán)內(nèi)處理具體案件的司法活動(dòng)受憲法和法律保護(hù)。

黨在處理黨和國家機(jī)關(guān)之間關(guān)系的原則，也適應(yīng)于處理黨和人民團(tuán)體（如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)）、黨和各民主黨派以及黨和其他社會(huì)組織之間的關(guān)系。