劉春艷 孫明陽

關(guān)鍵詞：TOE框架；公共數(shù)據(jù)；開放利用：影響因素；提升路徑

公共數(shù)據(jù)開放是政府信息公開下產(chǎn)生的新概念，其高附加值屬性要在“用”中才能在數(shù)字化背景下發(fā)揮數(shù)據(jù)社會價值，提高社會治理能力。2020年，中共中央國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》指出，應(yīng)從市場化配置角度優(yōu)化公共數(shù)據(jù)開放共享管理體系，嘗試開展數(shù)據(jù)授權(quán)運營。2021年，我國進(jìn)一步在“十四五”規(guī)劃中提出要大力推動公共數(shù)據(jù)開放和利用端口開發(fā)工作，加快產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，充分釋放數(shù)據(jù)紅利。長期以來，我國注重拓寬公共數(shù)據(jù)獲取渠道和降低數(shù)據(jù)利用門檻并行，至2022年10月已上線21個省級開放平臺，同時在中央制度支撐下鼓勵各地自主出臺各種規(guī)范政策。自此，我國公共數(shù)據(jù)開放已經(jīng)呈現(xiàn)出以國家指導(dǎo)和地區(qū)試點雙向并行的驅(qū)動模式，在符合上層開放邏輯和中央一定程度的容許范圍內(nèi)，地方層面結(jié)合實踐情境對公共數(shù)據(jù)開放進(jìn)行持續(xù)探索。因此，地方公共數(shù)據(jù)開放利用水平狀況是國家整體利用數(shù)據(jù)產(chǎn)生直接效益的關(guān)鍵。

有別于政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用，公共數(shù)據(jù)開放利用除了重視開放過程中政府機關(guān)以外的其他公共服務(wù)運營機構(gòu)的充分參與，還有著對應(yīng)用多源異構(gòu)數(shù)據(jù)集更高的技能需求，需要各地以更加完善的規(guī)章制度，達(dá)到公共數(shù)據(jù)開放與利用行為規(guī)范化發(fā)展，以促進(jìn)利用主體多元化和利用成果質(zhì)量提升，共創(chuàng)公共數(shù)據(jù)供需側(cè)高效、信賴且持續(xù)的價值生態(tài)。然而在數(shù)據(jù)實際使用過程中，由于數(shù)據(jù)處理技術(shù)機制不健全和供給主體權(quán)責(zé)界定不清等原因，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)價值未得到最大限度發(fā)揮：同時存在省域間公共數(shù)據(jù)利用制度完善進(jìn)程和外部環(huán)境差異等因素的影響，導(dǎo)致各地的公共數(shù)據(jù)利用水平參差不齊?；诖?，如何在多種因素影響下因地制宜地提升各地公共數(shù)據(jù)開放利用水平，充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)開放利用價值，是目前公共數(shù)據(jù)管理機構(gòu)和政府亟需解決的重要問題。

1文獻(xiàn)綜述

基于公共數(shù)據(jù)開放原則，國外現(xiàn)有研究大多從社會政治問題為出發(fā)點，最終落實到提升公共數(shù)據(jù)利用的具體舉措上。在公共數(shù)據(jù)開放利用影響因素的視角下，其研究可歸類為關(guān)注利用群體、開放媒介和內(nèi)部管理中具體因素對數(shù)據(jù)利用的影響，多采用訪談法、案例分析等現(xiàn)實操作意義較突出的研究方式。在利用群體影響因素研究中，Zuiderwijk A等認(rèn)為，公民作為公共數(shù)據(jù)使用人數(shù)最多的一類人群，在公共數(shù)據(jù)系統(tǒng)開放過程中獲取了大部分的利益和便利：公眾市民成為推動公共數(shù)據(jù)開放利用的重要力量，F(xiàn)rancisco A等致力于評估開放城市能源公共數(shù)據(jù)對公眾價值體現(xiàn)，調(diào)查了公民對開放數(shù)據(jù)的意見和反饋，基于反饋信息開發(fā)出社區(qū)能源反饋系統(tǒng)，依靠反饋來促進(jìn)公眾參與到公共數(shù)據(jù)開放中去。在開放媒介影響因素研究中，Bertot J C等通過研究發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)的交換和利用只有經(jīng)過平臺，才能使數(shù)據(jù)利用者的技術(shù)需求得以實現(xiàn)；ChuaUC等對21位公民進(jìn)行了操作性測試和半結(jié)構(gòu)化訪談，發(fā)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開放平臺中先進(jìn)的搜索引擎和可視化內(nèi)容能夠增強用戶獲取數(shù)據(jù)效率，開放平臺在公共數(shù)據(jù)利用中起到了舉足輕重的影響作用。在內(nèi)部管理影響因素研究中，由于主數(shù)據(jù)管理（MDM）是一種被廣泛認(rèn)可的、利于跨組織間進(jìn)行高效公共數(shù)據(jù)管理的有效方式，因此，Haneem F等對數(shù)據(jù)管理部門問卷調(diào)查后，認(rèn)為除數(shù)據(jù)自身質(zhì)量外，組織內(nèi)部的數(shù)據(jù)治理措施和高層管理支持均對該方法有著顯著影響；Killough B等認(rèn)為，開放數(shù)據(jù)質(zhì)量是影響利用效率的重要因素，質(zhì)量的高低直接關(guān)系到開放數(shù)據(jù)所能生成的利用價值。

國內(nèi)文獻(xiàn)選取中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫（CNKI），設(shè)置檢索條件以“公共數(shù)據(jù)AND開放AND利用”進(jìn)行主題檢索，檢索限制為“CSSCI”和“核心期刊”。研讀梳理后可見，國內(nèi)現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)開放利用水平研究多在理論搭建、利用價值、機制優(yōu)化方面展開，且部分重點成果圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)開放主題，為后續(xù)延展至公共數(shù)據(jù)開放利用領(lǐng)域研究奠定了理論實踐基礎(chǔ)。在理論搭建方面．黃如花等為避免過于關(guān)注個別問題造成數(shù)據(jù)開放發(fā)展的局限性，針對政府?dāng)?shù)據(jù)及元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)安全隱私、數(shù)據(jù)權(quán)益及用戶參與的多問題進(jìn)行探討，建立起政策問題內(nèi)部的關(guān)系框架；夏義堃在綜合作用對象、技術(shù)輻射、業(yè)務(wù)活動、主題參與、風(fēng)險應(yīng)對和組織文化多角度下，構(gòu)建起開放數(shù)據(jù)治理的概念框架。在利用價值方面，王晶等應(yīng)用系統(tǒng)動力學(xué)，發(fā)現(xiàn)提供良好的環(huán)境保障、技術(shù)保障和組織保障，均對開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值生成的數(shù)量、質(zhì)量起著明顯正向促進(jìn)作用；高爭志從我國制度實踐出發(fā)，剖析了導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)公開內(nèi)涵模糊的深層原因，認(rèn)為公共數(shù)據(jù)要以公共服務(wù)和數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為不同價值目標(biāo)，分別進(jìn)行開放運轉(zhuǎn)；馬海群等認(rèn)為，關(guān)注用戶感知價值變化并對其進(jìn)行識別和測量，是促進(jìn)公共數(shù)據(jù)利用和價值實現(xiàn)的重要保障，在大量調(diào)查和檢驗后制定了公共數(shù)據(jù)用戶感知價值測量量表。在機制優(yōu)化方面，童楠楠在管理、組織和技術(shù)、方法3個層次構(gòu)建了開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量控制機制，認(rèn)為若想實現(xiàn)開放數(shù)據(jù)的高價值利用，就必須需要標(biāo)準(zhǔn)下高質(zhì)數(shù)據(jù)集：王翔等根據(jù)對“出行云”平臺案例的深度解讀，認(rèn)為公共數(shù)據(jù)開放利用的阻礙因素包括法律政策界定不清晰、未有明確的收益機制等方面，可以通過優(yōu)化收益、資金投入、考核監(jiān)督等體制機制保障來打破現(xiàn)有阻礙：徐珉川則從法律視域下闡述了公共數(shù)據(jù)在自身的信任保證和信任交互關(guān)系兩個層次下，公共數(shù)據(jù)開放可信治理可從內(nèi)在信用基礎(chǔ)和外在開放行為框架兩個角度雙向并行。

隨著研究的深入，學(xué)者們進(jìn)一步關(guān)注何種因素會對公共數(shù)據(jù)開放利用產(chǎn)生影響的問題。目前，學(xué)者們多采用定性研究方式對影響因素開展研究，并將目光主要集中在數(shù)據(jù)提供方、數(shù)據(jù)利用方和外部大環(huán)境3個方面，探究不同因素發(fā)揮的影響作用。在數(shù)據(jù)提供方影響因素研究中，由于政府和數(shù)據(jù)統(tǒng)籌機構(gòu)對公共數(shù)據(jù)利用成效起到了很大的推動作用，因此．儲節(jié)旺等把政府放到影響公共數(shù)據(jù)開放及開發(fā)利用成效的主體地位，政府要用制度法規(guī)消除內(nèi)部的數(shù)據(jù)流通阻礙，逐步建立起一個開放互聯(lián)的數(shù)據(jù)體系；鄭大慶等以上海市為例，對公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用相關(guān)政府人員進(jìn)行長期訪談?wù){(diào)查后，架構(gòu)了公共數(shù)據(jù)資源治理體系，以使數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理部門更好地推動公共數(shù)據(jù)利用：司林波等基于DP-SIR模型構(gòu)建了重點生態(tài)治理地區(qū)的環(huán)境數(shù)據(jù)開放利用水平指標(biāo)，找尋數(shù)據(jù)開放共享和安全利用上的平衡點，避免內(nèi)部技術(shù)因素造成開放平臺落后對公共數(shù)據(jù)利用的負(fù)面影響。在數(shù)據(jù)利用方影響因素研究中，鄭磊認(rèn)為數(shù)據(jù)開放的動態(tài)循環(huán)流程中，數(shù)據(jù)利用者的利用能力對創(chuàng)造成果、發(fā)揮社會價值產(chǎn)生正向關(guān)聯(lián)，且利用成果越優(yōu)質(zhì)，越能反饋給提供者積極信息，提升高質(zhì)數(shù)據(jù)的開放力度；由于公共數(shù)據(jù)開放利用的權(quán)利基礎(chǔ)不夠清晰，王錫鋅等在公共數(shù)據(jù)開放制度建構(gòu)中，從數(shù)據(jù)利用方視角提出了公平利用權(quán)，并指出貫徹該權(quán)利將影響公共數(shù)據(jù)利用的整體過程。在外部環(huán)境影響因素的研究中，王衛(wèi)等從平臺和用戶視角出發(fā)，認(rèn)為政府、企業(yè)和個人的數(shù)據(jù)期望與需求均對開放數(shù)據(jù)的開發(fā)利用價值的實現(xiàn)存在影響：劉佳靜等構(gòu)建了公共數(shù)據(jù)開放利用體系，認(rèn)為數(shù)據(jù)利用離不開經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政治等外部環(huán)境因素影響。也有學(xué)者涉及到公共數(shù)據(jù)開放利用路徑相關(guān)研究，如王法碩等利用扎根理論，發(fā)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)、政府表現(xiàn)、企業(yè)發(fā)展、資源互補與政企聯(lián)合都會對政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用存在影響，進(jìn)而為進(jìn)一步深化數(shù)據(jù)開放利用提供了實現(xiàn)路徑：劉陽陽提出在具體內(nèi)容上應(yīng)在治理主體、行為規(guī)范、監(jiān)管制度和利潤分配等方面根據(jù)運營模式差異制定不同的規(guī)范路徑，實現(xiàn)數(shù)據(jù)成果轉(zhuǎn)換。

經(jīng)過對相關(guān)研究的梳理和總結(jié)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前公共數(shù)據(jù)開放利用水平影響因素的研究側(cè)重各異，但值得注意的是，已有關(guān)于公共數(shù)據(jù)開放利用影響因素與提升路徑的研究多聚焦于單一因素下的定性研究，而缺少多元變量影響的聯(lián)動效應(yīng)路徑探究。因此，本文利用TOE框架構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開放利用影響因素框架模型。以27個省份為研究對象，采用fsQ-CA（模糊集定性比較分析）與NCA（必要條件分析）的方法，剖析公共數(shù)據(jù)開放利用條件變量的因果復(fù)雜關(guān)系。基于27個省份公共數(shù)據(jù)開放利用路徑的組態(tài)分析結(jié)論，吸取高公共數(shù)據(jù)開放利用水平組態(tài)路徑案例分析的經(jīng)驗，提出非高公共數(shù)據(jù)開放利用水平組態(tài)路徑的提升策略。

2公共數(shù)據(jù)開放利用影響因素框架構(gòu)建

2.1理論視角：TOE框架

TOE（技術(shù)一組織一環(huán)境）框架最早是在1990年由Fleischer等提出，由TAM模型和創(chuàng)新擴(kuò)散理論延伸而來，是企業(yè)管理領(lǐng)域探究產(chǎn)品創(chuàng)新技術(shù)影響因素的綜合性分析框架。其中，技術(shù)要素是各種數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)內(nèi)的技術(shù)手段，以及技術(shù)和組織相互適應(yīng)程度、技術(shù)可以創(chuàng)造的潛在收益；組織要素觸及了組織的各個方面，包含了機構(gòu)的組織架構(gòu)模式、內(nèi)部規(guī)模、政策制度和人力資源配備狀況等；環(huán)境要素則是指組織所處的外在社會文化、經(jīng)濟(jì)、人口等具體環(huán)境，也涵蓋了外在影響下的壓迫性，如外部需求等方面。

經(jīng)過多年來國內(nèi)外學(xué)者不斷的探索和改進(jìn)，當(dāng)前TOE框架在政務(wù)服務(wù)和政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效、利用水平等影響因素方面均有較為廣泛的使用，如劉淑妍等在TOE框架下研究了地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的影響因素：楊現(xiàn)民等則是在TOE框架下開展多次德爾菲法專家意見咨詢，架構(gòu)起教育數(shù)據(jù)開放的影響因素框架等。結(jié)合已有研究成果，TOE框架與本研究適用性主要體現(xiàn)在研究主題和研究目標(biāo)兩方面上。一方面，公共數(shù)據(jù)開放利用是大數(shù)據(jù)時代不同行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)公共數(shù)據(jù)主體通過信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將日常運行中產(chǎn)生或獲得的各種類型數(shù)據(jù)資源開放給外部社會后的創(chuàng)新利用行為，其具有技術(shù)應(yīng)用的創(chuàng)新行為特性，而TOE框架也正是用于分析采納和利用創(chuàng)新型技術(shù)影響因素的理論，因此兩者在研究主題上具有良好的適用性：另一方面，本文研究視角較為宏觀，需要將公共數(shù)據(jù)開放利用過程中的技術(shù)應(yīng)用能力、組織內(nèi)部驅(qū)力和外部環(huán)境推力等因素綜合考慮，而TOE框架則在宏觀層面從技術(shù)一組織一環(huán)境方面出發(fā)，為研究公共數(shù)據(jù)開放利用情境下選取影響因素提供了方向性指導(dǎo)，采用該框架有助于確定影響因素，更好地達(dá)到有效探析提升路徑的目標(biāo)?；诖耍疚囊M(jìn)TOE框架應(yīng)用于公共數(shù)據(jù)開放利用影響因素模型構(gòu)建，對進(jìn)一步在組態(tài)視角下探究不同影響因素的聯(lián)動關(guān)系有著現(xiàn)實意義。

2.2分析框架與變量選取

基于上述文獻(xiàn)梳理及分析，結(jié)合研究對象現(xiàn)狀和已有研究成果，構(gòu)建了公共數(shù)據(jù)開放利用影響因素TOE框架。

1）技術(shù)因素。技術(shù)因素包括技術(shù)應(yīng)用能力和開放平臺建設(shè)兩個條件變量。技術(shù)應(yīng)用能力以數(shù)字技術(shù)和公共數(shù)據(jù)開放應(yīng)用融合為導(dǎo)向，利用算力、云存儲等技術(shù)，為數(shù)據(jù)收集、存儲、加工和處理提供了便利，同時可以實現(xiàn)海量公共數(shù)據(jù)跨越多行業(yè)壁壘的高速流通和交換。研究表明，技術(shù)應(yīng)用能力作用于存儲公共數(shù)據(jù)資源時，可以使其轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)要素，而數(shù)據(jù)要素對經(jīng)濟(jì)增長有顯著影響和溢出效應(yīng)，進(jìn)一步為我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下堅實數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)。在總體國家安全觀背景下，公共數(shù)據(jù)開放利用存在一定的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險，但在技術(shù)支撐下，能極大程度上消除公共數(shù)據(jù)在開放過程中的利用阻礙，如區(qū)塊鏈技術(shù)的運用保障了公共數(shù)據(jù)在跨主體流通過程中的安全共享，隱私保護(hù)技術(shù)則協(xié)助人們實現(xiàn)了“數(shù)據(jù)可用不可見、使用可控可計量”的隱私安全保護(hù)目標(biāo)。因此，要契合國家安全觀并達(dá)到公共數(shù)據(jù)的有序開放和高效利用，充分釋放數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會價值，則必然要依賴于較高的技術(shù)應(yīng)用能力，才能在公共數(shù)據(jù)開放利用領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)深度應(yīng)用，達(dá)到?jīng)Q策最優(yōu)化和流程簡潔化的目標(biāo)。倘若技術(shù)應(yīng)用能力達(dá)不到相應(yīng)技術(shù)要求，就會直接影響到公共數(shù)據(jù)的開放和利用。

在國家推進(jìn)數(shù)據(jù)開放工作及“十四五”規(guī)劃以來，為創(chuàng)造信息數(shù)據(jù)開放價值，提升政府治理效能，公共數(shù)據(jù)開放平臺已成為了長期持續(xù)的重點建設(shè)對象。近年來，省市兩級加緊公共數(shù)據(jù)開放建設(shè)進(jìn)程，并要求開放數(shù)據(jù)活動應(yīng)通過平臺開展，以在遵守公共數(shù)據(jù)“應(yīng)開盡開”原則的同時，實現(xiàn)“平臺以外無數(shù)據(jù)”的目標(biāo)。公共數(shù)據(jù)開放平臺負(fù)責(zé)底層基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集、提供和傳播，它所提供的數(shù)據(jù)資源既是發(fā)揮數(shù)據(jù)價值的關(guān)鍵，又是數(shù)字創(chuàng)新的重要來源。從政府主體、用戶主體、政府與公眾互動的不同角度出發(fā)，數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)在構(gòu)成內(nèi)容和功能價值上受到了廣泛關(guān)注，也表明了公共數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)貫穿并鏈接了各個數(shù)據(jù)開放主體的事實。此外，研究表明，公共數(shù)據(jù)開放平臺作為數(shù)據(jù)開放工作中將數(shù)據(jù)資源向數(shù)據(jù)紅利轉(zhuǎn)化的平臺與載體，其建設(shè)水平直接影響到數(shù)據(jù)開放利用價值、使用績效和影響力的釋放程度。

2）組織因素。組織因素包括數(shù)據(jù)利用機制、組織注意力和財政支撐3個條件變量。公共數(shù)據(jù)開放體系的核心是數(shù)據(jù)利用機制?！笆奈濉币?guī)劃正式提出了引入第三方主體的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營制度，該制度和公共數(shù)據(jù)有條件開放和無條件開放共同構(gòu)成了當(dāng)前公共數(shù)據(jù)開放利用的三大主要機制。有條件開放和無條件開放兩種機制，存在數(shù)據(jù)安全隱患和原始數(shù)據(jù)開發(fā)能力不足等現(xiàn)實問題。為此，引入公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營制度，將原始高價值數(shù)據(jù)授權(quán)給具有專業(yè)處理能力的企業(yè)，加以處理后再向外部提供產(chǎn)品和服務(wù)，從而充分解決了當(dāng)前利用機制中技術(shù)能力和安全方面的不足。研究表明，有條件開放、無條件開放和授權(quán)運營三者在公共數(shù)據(jù)開放利用機制架構(gòu)中相輔相成，充分發(fā)揮各自職能。其中，授權(quán)運營是利用主要途徑，無條件開放為數(shù)據(jù)利用基礎(chǔ)，在特殊情況下，則使用有條件開放加以限制和補充，最終構(gòu)成了多層次的公共數(shù)據(jù)開放利用機制。進(jìn)一步通過公共數(shù)據(jù)開放利用機制對數(shù)據(jù)開發(fā)利用效率造成影響，充分挖掘其潛在的經(jīng)濟(jì)與社會價值。

組織注意力屬于一種有限的稀缺資源，注意力強度則由對某種事物的認(rèn)知集中狀態(tài)或注意程度來體現(xiàn)。公共數(shù)據(jù)開放利用水平和外部開發(fā)能力關(guān)聯(lián)，反之也會受到組織注意分配的影響。研究表明，在政策或項目向外界開放利用的運作過程中，領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和支持力度會直接影響到該項目的執(zhí)行狀態(tài)。組織注意力體現(xiàn)了對多種議題事項的優(yōu)先次序，其分配強度對公共數(shù)據(jù)開放利用相關(guān)項目的執(zhí)行起到了重要作用。因此，組織對公共數(shù)據(jù)開放利用相關(guān)工作分配的注意力強度會直接影響到數(shù)據(jù)利用水平的高低。在實際的執(zhí)行過程中，它能夠體現(xiàn)為組織對與公共數(shù)據(jù)開放利用有關(guān)的上層指導(dǎo)以及制度措施的落實的響應(yīng)速度，實施速度越快，則說明組織對此類項目的注意力越強，反之越弱。

公共數(shù)據(jù)開放在數(shù)據(jù)整合到將其上線至公共數(shù)據(jù)開放平臺，并實現(xiàn)外部獲取利用的每一步都需要投入大量的人力、財力支撐，以滿足開放平臺搭建、維護(hù)更新、接口架構(gòu)及智能化服務(wù)等需求。因此，財政資源配置較為合理豐富的地區(qū)，在開展數(shù)據(jù)利用促進(jìn)活動、專業(yè)人才引進(jìn)以及創(chuàng)新產(chǎn)品服務(wù)等方面更具優(yōu)勢，也更利于提升社會整體信息素養(yǎng)并培養(yǎng)數(shù)字能力，形成利用數(shù)據(jù)的意識氛圍。此外，研究表明，當(dāng)?shù)胤秸陂_放數(shù)據(jù)領(lǐng)域的收益不及預(yù)期并面臨財政不充足問題時，通常會削減對公共數(shù)據(jù)開放的財政投入，對數(shù)據(jù)開放產(chǎn)生負(fù)面影響，進(jìn)而降低了數(shù)據(jù)利用水平。同時，地方財政資源對政府線上服務(wù)能力建設(shè)起到舉足輕重的作用，并且在核心技術(shù)突破與進(jìn)行創(chuàng)新行為時，地區(qū)財政投入是必不可少的，而公共數(shù)據(jù)開放利用的實質(zhì)就是一種創(chuàng)新行為。因此，財政支撐是對公共數(shù)據(jù)開放利用產(chǎn)生影響的條件變量之一。

3）環(huán)境因素。環(huán)境因素包括區(qū)域數(shù)字化水平和外部利用能力兩個條件變量。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，數(shù)字產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平對公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展和利用具有明顯促進(jìn)作用。區(qū)域數(shù)字化水平程度直接關(guān)系到數(shù)據(jù)開放工作的成功與否，也是建設(shè)區(qū)域智慧化的基礎(chǔ)。通過數(shù)字化水平和智慧區(qū)域的有機結(jié)合，可以促進(jìn)地區(qū)公共數(shù)據(jù)利用行為的有效進(jìn)行，縮小公眾數(shù)字鴻溝，加快利用成果產(chǎn)出速度，并提高成果質(zhì)量。研究表明，高區(qū)域數(shù)字化水平為數(shù)據(jù)利用主體提供了良好的技術(shù)孵化環(huán)境，同時，較好的數(shù)字社會也有助于提升人們對其產(chǎn)品和服務(wù)的認(rèn)知度和利用率?？梢?，公共數(shù)據(jù)能否得到充分利用是數(shù)字化迅速發(fā)展的基礎(chǔ)，而區(qū)域數(shù)字化水平高低又與當(dāng)?shù)馗咄ㄟ_(dá)性的使用環(huán)境建立有著直接聯(lián)系，進(jìn)而影響了公共數(shù)據(jù)開放在實際利用中的價值創(chuàng)造。

外部利用能力研究，需要從數(shù)據(jù)需求方出發(fā)。由于數(shù)據(jù)利用者類型復(fù)雜多樣，其中包括企業(yè)、學(xué)者、非政府組織、公眾等不同用戶，他們在需求類型與需求動機上均具有差異，因此在利用方式和能力上也存在很大差別，而這些差別則導(dǎo)致了數(shù)據(jù)使用者的利用行為，利用成果質(zhì)量受到影響。研究表明，具有較高的利用能力，可以讓用戶在面對數(shù)據(jù)時變得更為敏感，迅速發(fā)掘并分析有價值數(shù)據(jù)，并以自身需求為依據(jù)，與數(shù)據(jù)供給方交流，進(jìn)一步明確利用目的和目標(biāo)，提高公共數(shù)據(jù)開放利用程度：而較低的外部利用能力則會導(dǎo)致利用成果數(shù)量和價值收益與長期高昂的數(shù)據(jù)開放成本投入相比嚴(yán)重失衡，造成公共數(shù)據(jù)開放工作難以維系，某些國家（地區(qū)）出于此類原因已經(jīng)開始削減向自身的公共數(shù)據(jù)開放力度。因此，外部利用能力是公共數(shù)據(jù)開放利用的重要影響因素，本文將其作為條件變量之一。

綜上所述，本文基于TOE框架，在技術(shù)、組織和環(huán)境3種因素相互協(xié)同關(guān)聯(lián)下，設(shè)定了包含技術(shù)應(yīng)用能力、開放平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)利用機制、組織注意力、財政支撐、區(qū)域數(shù)字化水平和外部利用能力7種二級變量的公共數(shù)據(jù)開放利用影響因素框架，如圖1所示。

3公共數(shù)據(jù)開放利用組態(tài)路徑分析

本文以TOE框架為基礎(chǔ)，在技術(shù)、組織、環(huán)境3個一級變量下又細(xì)化出技術(shù)應(yīng)用能力、開放平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)利用機制、組織注意力、財政支撐、區(qū)域數(shù)字化水平和外部利用能力7個二級變量，將中國內(nèi)地27個省域（不包括直轄市）公共數(shù)據(jù)開放利用水平作為結(jié)果變量。首先運用NCA方法檢驗7個條件變量是否是公共數(shù)據(jù)開放利用水平的必要條件，若存在則探究必要程度；其次進(jìn)一步運用fsQCA方法檢驗分析結(jié)果的穩(wěn)健性；最后在組態(tài)視角下分析7個條件變量的不同組合對公共數(shù)據(jù)開放利用水平的聯(lián)動影響，并探究什么樣的路徑可以提升公共數(shù)據(jù)利用水平。

3.1研究設(shè)計

3.1.1研究方法

本文運用fsQCA（模糊集定性比較分析）與NCA（必要條件分析）相結(jié)合的方法對影響因素變量進(jìn)行必要性和充分性檢驗，并進(jìn)一步進(jìn)行組態(tài)分析和穩(wěn)健性檢驗，探究多種因素下的數(shù)據(jù)利用聯(lián)動影響。技術(shù)、組織和環(huán)境影響變量間具有交叉協(xié)同、復(fù)雜混合等特性決定了公共數(shù)據(jù)開放利用并非是簡單的一因?qū)σ还P(guān)系，而應(yīng)在組態(tài)視角下關(guān)注“多因一果”才能真正說明多重因素并行下的復(fù)雜因果關(guān)系。QCA方法在1987年基于布爾運算、架構(gòu)理論和集合論等被提出，它通過協(xié)同效應(yīng)探析了解釋變量組合影響結(jié)果變量所蘊含的復(fù)雜因果作用。QCA方法著眼于條件變量間的聯(lián)合效應(yīng)，揭露了導(dǎo)致結(jié)果變量所顯現(xiàn)的相似和存在差異的條件變量組態(tài)。但QCA的局限性在于它僅能從定性角度來判定條件變量與結(jié)果間的必要關(guān)系是否存在。2020年，Dul J等提出的NCA方法則能從定量角度進(jìn)行條件變量必要性分析。因此，QCA和NCA相結(jié)合的模式可以從必要性和充分性兩方面出發(fā)，將NCA方法作為QCA實行基礎(chǔ)上的深化補充，能夠更加精確地識別必要條件，同時給定水平結(jié)果所需的瓶頸水平，使公共數(shù)據(jù)開放利用條件變量組態(tài)分析結(jié)果更具有邏輯性和科學(xué)性。由于模糊集定性比較分析可以很好地解決局部隸屬和程度變動問題，且本文某些變量無法進(jìn)行二分處理，故使用了fsQCA（模糊集定性比較分析）的方法。

3.1.2數(shù)據(jù)來源與變量測量

1）結(jié)果變量

本文以中國內(nèi)地27個省為研究對象，結(jié)果變量數(shù)據(jù)來源于由復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動治理實驗室發(fā)布的《中國公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展報告（2022）》藍(lán)皮書中所建立的“開放樹林指數(shù)”中的利用層指數(shù)。該報告包含了相關(guān)研究報告和論文，結(jié)合數(shù)據(jù)開放原則和國際經(jīng)驗，以我國公共數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀為基石，以及已有開放經(jīng)驗，在逐年實踐和“德爾菲法”修訂后，建立起一個與時俱進(jìn)、全面可行的評估指標(biāo)體系。

2）條件變量

①技術(shù)應(yīng)用能力。本文選取《中國公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展報告（2022）》中27個省的數(shù)據(jù)層指數(shù)作為數(shù)據(jù)來源。該指數(shù)包含數(shù)據(jù)數(shù)量、開放范圍、關(guān)鍵數(shù)據(jù)集安全保護(hù)、關(guān)鍵數(shù)據(jù)集質(zhì)量、關(guān)鍵數(shù)據(jù)集規(guī)范5個一級指標(biāo)和14個二級指標(biāo)構(gòu)成。

②開放平臺建設(shè)。當(dāng)前，我國已有近75%地區(qū)上線了省級公共數(shù)據(jù)開放平臺，平臺也逐步成為展示利用成果的核心。本文選取《中國公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展報告（2022）》中27個省的平臺層指數(shù)作為數(shù)據(jù)來源。該指數(shù)由平臺協(xié)議、開放協(xié)議、分析預(yù)覽、使用體驗、互動反饋、關(guān)鍵數(shù)據(jù)集獲取和社會數(shù)據(jù)集利用成果提交展示7個一級指標(biāo)組成，從平臺本身狀況到用戶使用情況均有涉及。

③數(shù)據(jù)利用機制。各地積極響應(yīng)國家“十四五”規(guī)劃，為擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)開放利用渠道和提升利用成果質(zhì)量，紛紛在大部分已經(jīng)建立起有條件利用和無條件利用機制的基礎(chǔ)上，再次用制度法規(guī)建立起授權(quán)運營機制。因此，本文依據(jù)各省已有公共數(shù)據(jù)利用機制進(jìn)行編碼：如果已有授權(quán)運營、無條件利用和有條件利用3種利用機制，則編碼為2；如果僅有無條件利用和有條件利用兩種基礎(chǔ)利用機制，則編碼為1；如果未有明確利用機制，則編碼為0。

④組織注意力。在中央指示文件下發(fā)后，各地政府通常通過制定落實政策來進(jìn)行上級意識的具體執(zhí)行動作。本文參考譚海波等的方法，2021年3月12日發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》文件，明確了該時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)和推動公共數(shù)據(jù)開放和利用工作的要求。因此，本文將以文件發(fā)布日期為開始，以2022年1月10日《2022年中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告》發(fā)布時間為截止日期，計算各地省級政府實施落實制度政策的時間天數(shù)間隔。若與《報告》間隔天數(shù)越長，則代表省級政府越重視公共數(shù)據(jù)利用議題：若并未出臺政策，則計為0。

⑤財政支撐。采用2022年省級政府一般公共服務(wù)支出占支出總額比例作為衡量公共數(shù)據(jù)開放利用水平的測量指標(biāo)，數(shù)據(jù)來源于各地《2022統(tǒng)計年鑒》。

⑥區(qū)域數(shù)字化水平。采用賽迪智庫信息化研究所發(fā)布的《中國大數(shù)據(jù)區(qū)域發(fā)展水平評估白皮書（2022年）》的省域綜合評估指數(shù)作為測量指標(biāo)。該指標(biāo)體系包括組織建設(shè)、信息基礎(chǔ)設(shè)施就緒度、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、企業(yè)數(shù)量等13個具體指標(biāo)，較為全面地呈現(xiàn)了各地的數(shù)字化水平。

⑦外部利用能力。提升社會主體的數(shù)字技能一直是數(shù)字化時代多個國家（地區(qū)）共同探討的關(guān)鍵問題。當(dāng)前我國還未正式開展大規(guī)模公民數(shù)據(jù)利用能力調(diào)研，并存在如歐盟數(shù)字能力評價框架的正式評價體系?！吨袊鴶?shù)字發(fā)展指數(shù)報告（2021）》指出，我國東部在數(shù)字人才儲備和科技利用成果等方面均處于領(lǐng)先地位，中、西部地區(qū)數(shù)字化水平略遜于東部，西部地區(qū)則處于暫時落后的狀態(tài)。大專及以上學(xué)歷人群作為我國最重要的數(shù)字化人才中堅力量，其互聯(lián)網(wǎng)使用率已接近100%，且學(xué)歷地區(qū)人數(shù)與地區(qū)數(shù)字化能力現(xiàn)狀基本吻合。因此，本文以省大學(xué)（大專及以上學(xué)歷）學(xué)歷人數(shù)（每10萬人）作為測量指標(biāo)，數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局第七次人口普查。

3.1.3標(biāo)準(zhǔn)化處理

采用fsQCA和NCA方法先對所有原始變量數(shù)據(jù)進(jìn)行校準(zhǔn)，在賦予集合隸屬關(guān)系后才能進(jìn)行分析，校準(zhǔn)完畢后所有數(shù)值的隸屬度都屬于[0，1]。校準(zhǔn)還需要根據(jù)實際情況和外部理論取值后設(shè)置完全隸屬、完全不隸屬和交叉點3個錨點。本文采取直接校準(zhǔn)法，根據(jù)結(jié)果的反復(fù)取值觀察和已有研究，將原始數(shù)據(jù)的75%分位數(shù)和25%分位數(shù)確定為“完全隸屬”和“完全不隸屬”錨點，將50%分位數(shù)界設(shè)定為交叉點。運用fsQCA軟件的Calibrate函數(shù)完成校準(zhǔn)，將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為符合要求的集合概念。

3.2結(jié)果分析

3.2.1必要條件分析

NCA通過對條件變量的必要性效應(yīng)量（EffectSize）和顯著性分析（p值）來檢驗必要條件是否存在，并運用瓶頸水平對條件變量的必要水平進(jìn)行評估。NCA采用蒙特卡仿真置換檢驗結(jié)果來判斷顯著性，效應(yīng)值的值域在0～1之間，數(shù)值越大代表效應(yīng)越顯著。本文利用NCA所提供的上限回歸（CR）和上限包絡(luò)分析（CR）法來計算7個條件變量的效應(yīng)量和P值。

最終計算結(jié)果如表2所示。要判斷單個條件是否為必要條件需同時符合兩個條件：①單個條件的效應(yīng)量（d）>0.1；②置換檢驗結(jié)果P值顯示效應(yīng)顯著（p<0.01）。根據(jù)表1中所顯示的檢驗結(jié)果，開放平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)利用機制和區(qū)域數(shù)字化水平的效應(yīng)量較大（d>0.1），但后兩者的P值顯示并不顯著（p>0.01），均不構(gòu)成公共數(shù)據(jù)開放利用水平的必要條件，僅有開放平臺建設(shè)的P值較為顯著（p<0.01）。因此，該條件為公共數(shù)據(jù)開放利用水平的必要條件。

表2為瓶頸水平分析結(jié)果，瓶頸水平表示了結(jié)果觀測值在某一程度（%）時，某個條件變量在觀測范圍內(nèi)需要滿足的水平值（%）。根據(jù)表2數(shù)據(jù)可知，要想達(dá)到90%的公共數(shù)據(jù)開放利用水平，除組織注意力不存在瓶頸水平外，技術(shù)應(yīng)用能力、開放平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)利用機制、財政支撐、區(qū)域數(shù)闕值設(shè)為1，原始一致性闕值設(shè)為0.80，PRI -致性闕值設(shè)置為0.80，可得到復(fù)雜解、簡約解和中間解3種解。把僅出現(xiàn)在中間解中的條件設(shè)定為輔助條件，既在中間解中又出現(xiàn)在簡約解中的條件為核心條件，分析結(jié)果如表4所示。

1）高公共數(shù)據(jù)開放利用組態(tài)路徑

高公共數(shù)據(jù)開放利用水平組態(tài)共得到4條組態(tài)路徑（a1、a2、aj、a4），如表4所示?？傮w一致性字化水平和外部利用能力6個條件變量水平值分別為80%、74%、47.5%、3.6%、63.2%、0.9%.

進(jìn)一步運用fsQCA對NCA單個條件必要性分析結(jié)果進(jìn)行檢驗。結(jié)果如表3所示，高開放平臺建設(shè)在高公共數(shù)據(jù)開放利用水平下的一致性大于0.9，表明此時開放平臺建設(shè)屬于必要條件，此結(jié)果和NCA分析結(jié)論一致。其余6個單個條件變量對高／非高公共數(shù)據(jù)開放利用的必要一致性普遍較低，數(shù)值均小于0.9，說明不存在某單個條件變量是公共數(shù)據(jù)開放利用的必要條件。

3.2.2組態(tài)路徑分析

本文將校準(zhǔn)后的數(shù)據(jù)導(dǎo)人到fsQCA軟件分別進(jìn)行高公共數(shù)據(jù)開放利用和非高公共數(shù)據(jù)開放利用的組態(tài)分析，所有組態(tài)都揭示了達(dá)到相同結(jié)果（高／非高公共數(shù)據(jù)開放利用水平）下受到了不同因素聯(lián)同影響。同時為了凸顯組態(tài)特征，還將在組態(tài)理論化過程中對組態(tài)命名。在軟件操作過程中，將頻率為0.963，說明滿足4種組態(tài)的數(shù)據(jù)利用案例中，有96.3%呈現(xiàn)較高的利用水平；總體覆蓋率為0.656，這意味著6類組態(tài)中可以接近66%的高公共數(shù)據(jù)開放利用案例?？傮w一致性和覆蓋率均高于規(guī)定臨界值，因此實證分析有效，可以繼續(xù)進(jìn)行識別條件組態(tài)路徑差異化分析。

①綜合驅(qū)動型。組態(tài)a1顯現(xiàn)了以高開放平臺建設(shè)、高組織注意力和高區(qū)域數(shù)字化水平為核心條件，技術(shù)應(yīng)用能力、組織注意力和數(shù)據(jù)利用機制為邊緣條件，可以充分形成高公共數(shù)據(jù)開放利用水平。此路徑反映出在財政支撐和社會主體利用能力不構(gòu)成影響的情況下，技術(shù)、組織和環(huán)境中較為均衡發(fā)展，且處在經(jīng)濟(jì)社會數(shù)字化水平較高環(huán)境中的地區(qū)，主要依靠完備的公共數(shù)據(jù)開放平臺，消除傳統(tǒng)公共數(shù)據(jù)在不同數(shù)據(jù)主體內(nèi)部和向社會傳遞的阻礙。同時，地區(qū)政府不放松對公共數(shù)據(jù)價值的重視程度，實現(xiàn)從“提升開放效率”到“提升利用價值”的轉(zhuǎn)變，在各方綜合驅(qū)動下實現(xiàn)高公共數(shù)據(jù)開放利用水平。

②技術(shù)一組織驅(qū)動型。組態(tài)a2指出了以高技術(shù)應(yīng)用能力、高開放平臺建設(shè)、高組織注意力、非高財政支撐和非高外部利用能力為核心條件，數(shù)據(jù)利用機制為邊緣條件，能夠充分形成高公共數(shù)據(jù)開放利用水平。這類路徑反映出在上級撥款和社會數(shù)字利用能力明顯缺位的狀況下，主要通過組織內(nèi)部對公共數(shù)據(jù)相關(guān)工作強烈的關(guān)注意識和快速的反應(yīng)速度，在利用機制的基礎(chǔ)上嚴(yán)格把控公共數(shù)據(jù)開放平臺質(zhì)量建設(shè)。運用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行原始公共數(shù)據(jù)的“獲取”“重構(gòu)再造”等流程，努力使數(shù)據(jù)在開放過程中實現(xiàn)供需側(cè)平衡，更易在社會層面形成多樣化的數(shù)字成果，最終實現(xiàn)技術(shù)和組織推動下的高公共數(shù)據(jù)開放利用水平。

③技術(shù)-環(huán)境驅(qū)動型。組態(tài)a3指出了高技術(shù)應(yīng)用能力、高開放平臺建設(shè)、高財政支撐、非高財政支撐和非高外部利用能力為核心條件，數(shù)據(jù)利用機制和區(qū)域數(shù)字化水平為邊緣條件，能夠充分形成高公共數(shù)據(jù)開放利用水平。這類路徑反映出，在組織和社會利用能力欠佳時，能夠憑借地區(qū)較好的數(shù)字化環(huán)境保障上級部門財力運轉(zhuǎn)通暢充足，在組織關(guān)注度不足的情況下推動數(shù)據(jù)利用機制制定的完善程度。同日寸，擁有較高的數(shù)字技術(shù)水平和數(shù)據(jù)開放平臺數(shù)質(zhì)量，實現(xiàn)技術(shù)和環(huán)境驅(qū)動下的高公共數(shù)據(jù)開放利用水平。

④數(shù)字化組織驅(qū)動型。組態(tài)a4指出了以高開放平臺建設(shè)、高組織注意力、高區(qū)域數(shù)字化、非高財政支撐和非高外部利用能力為核心條件，數(shù)據(jù)利用機制為邊緣條件，能夠充分形成高公共數(shù)據(jù)開放利用水平。此類路徑反映出，在政府機關(guān)對公共數(shù)據(jù)價值足夠重視的情況下，制定相應(yīng)的利用機制，并積極應(yīng)用社會較完善的數(shù)字基建和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型經(jīng)驗，助力社會和政府順利進(jìn)入數(shù)字化轉(zhuǎn)型階段，從而擁有更強的公共數(shù)據(jù)匯集和處理能力，進(jìn)一步使公共數(shù)據(jù)上線至平臺進(jìn)行開放。因此，在沒有充足的財政支撐和足夠的社會利用技能情況下，能夠達(dá)到高公共數(shù)據(jù)開放利用水平。

2）非高公共數(shù)據(jù)開放利用組態(tài)路徑

為了驗證因果非對稱性，有必要分析非高公共數(shù)據(jù)開放利用組態(tài)路徑。如表4所示，存在4個非高公共數(shù)據(jù)開放利用組態(tài)路徑，可見bcl和bc2的核心條件相同，因此，此類組態(tài)為二階等態(tài)組價。

①綜合缺陷型：bcl路徑。這一組態(tài)最大特點在于在技術(shù)、組織和環(huán)境3個方面均呈現(xiàn)出嚴(yán)重缺陷，該路徑表明在技術(shù)應(yīng)用能力、開放平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)利用機制、組織注意力、區(qū)域數(shù)字化發(fā)展水平和外部利用能力上均表現(xiàn)不佳時，無法形成高公共數(shù)據(jù)開放利用水平。

②技術(shù)一環(huán)境缺失型：組態(tài)bc2。該組態(tài)路徑顯示，盡管擁有組織內(nèi)對開拓公共數(shù)據(jù)價值的一定資金投入支持，但在數(shù)據(jù)利用機制和組織注意力的核心缺失下，伴隨著整體低技術(shù)能力和省內(nèi)數(shù)字化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的落后狀態(tài)，仍舊無法產(chǎn)生高公共數(shù)據(jù)開放利用水平。

③技術(shù)一組織缺失型：b3路徑。該路徑顯示出即便有足夠的社會主體利用能力，但在技術(shù)組織方面存在明顯疲軟時仍無法產(chǎn)生高利用水平。組態(tài)路徑表明，當(dāng)前社會主體可以對公共數(shù)據(jù)加以技術(shù)處理，但在技術(shù)應(yīng)用能力、開放平臺建設(shè)和組織注意力核心缺乏，以及數(shù)據(jù)利用機制和區(qū)域數(shù)字化水平為邊緣條件缺乏的情況下，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)利用水平不高。

④技術(shù)缺陷型：b4路徑。這一組態(tài)最突出的特點在于技術(shù)能力的明顯缺陷。此路徑說明，盡管存在一定的組織財政投入且社會主體數(shù)字技能尚可的狀態(tài)下，當(dāng)技術(shù)無法支撐公共數(shù)據(jù)匯集處理以及無法應(yīng)用到開放平臺建設(shè)中，且組織注意力核心缺失、區(qū)域數(shù)字化水平邊緣條件缺乏時，同樣無法形成公共數(shù)據(jù)的高水平利用。

3.2.3穩(wěn)健性檢驗

為了保障研究具有效度，本文對形成高公共數(shù)據(jù)開放利用水平的組態(tài)還展開了穩(wěn)健性檢驗。當(dāng)運用fsQCA方法過程中小幅改變操作，所得到結(jié)果間有子集關(guān)系，且不影響研究實質(zhì)解釋時認(rèn)為是穩(wěn)健的。本文通過改變一致性闕值開展穩(wěn)健性檢驗，首先把一致性闕值從0.80提升到0.85，將PRI一致性從0.75改至0.85，再次運用fsQCA進(jìn)行計算，產(chǎn)生的組態(tài)數(shù)目不變且基本包含了原有組態(tài)，總體覆蓋率下降至0.62，一致性提升至0.97。再采用調(diào)整校準(zhǔn)錨點方式進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗，將完全隸屬錨點調(diào)至85百分位數(shù)、完全不隸屬錨點15百分位數(shù)，交叉點不做變化，所得到的組態(tài)數(shù)目仍舊不變，且基本與原有結(jié)果一致。經(jīng)過以上穩(wěn)健性檢驗可以說明本文結(jié)果較為穩(wěn)健。

4基于組態(tài)路徑分析的我國公共數(shù)據(jù)開放利用路徑提升對策

我國各地區(qū)應(yīng)遵循國家公共數(shù)據(jù)開放利用指導(dǎo)思想，選擇科學(xué)路徑提升公共數(shù)據(jù)開放利用水平?？紤]到地區(qū)間資源稟賦、地理位置、政策人口、發(fā)展階段等方面顯著差異，使得現(xiàn)階段所有省域無差異采取同一路徑模式是不現(xiàn)實的，即便是相似的開放水平也極大概率會得到不同利用效果。因此，要支持存在差異序列的多元均衡發(fā)展路線，在不斷探索開放交流和實踐步調(diào)中尋求推動本地區(qū)公共數(shù)據(jù)高利用水平協(xié)同聯(lián)動的最優(yōu)路徑。

4.1高公共數(shù)據(jù)開放利用組態(tài)路徑的提升對策

1）綜合驅(qū)動型利用情境的典型省份有浙江、廣東、山東、福建、遼寧、江蘇、河北。以浙江省為例，根據(jù)相關(guān)變量資料，各條件變量排名均位于全國前列。此路徑在未受到財政支撐和外部利用能力影響下達(dá)到了高公共數(shù)據(jù)開放利用水平，但并不意味著在實際發(fā)展中可以將其完全忽略。該類地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)態(tài)勢表現(xiàn)較好，能夠積極響應(yīng)中央對拓展公共數(shù)據(jù)開放利用渠道要求，主動串聯(lián)起國家機關(guān)和公共服務(wù)運營單位?；诖?，該類地區(qū)可以適當(dāng)調(diào)整財政投入比例，在保持現(xiàn)有優(yōu)勢的同時，有目的性地運用資金資源，優(yōu)化現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)開放普遍存在的數(shù)據(jù)脫敏技術(shù)或明確數(shù)據(jù)主題權(quán)責(zé)邊界等問題。此類地區(qū)也已具備了從需求方視角出發(fā)解決問題的能力，可在注重非政府組織、企業(yè)、個體等多層次利用主體對公共數(shù)據(jù)需求的前提下，率先制定出先進(jìn)的試行政策，以創(chuàng)新思維來提升公共數(shù)據(jù)開放利用水平，并向國家提供有價值的實踐經(jīng)驗。最后，在解決外部利用能力缺位問題上，可以在內(nèi)外兩方面雙向驅(qū)動，一是由公共數(shù)據(jù)管理機構(gòu)帶頭，如大數(shù)據(jù)局等，從公職人員、學(xué)校等組織內(nèi)部開始，逐步向外界開展公共數(shù)據(jù)開放平臺利用方法說明和數(shù)據(jù)技能教育等實操培訓(xùn)，由內(nèi)向外地加強外部利用能力：二是大膽引進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放利用利益分配機制，建立容錯機制，在政府提供的技術(shù)輔助支持下，積極鼓勵利用者在穩(wěn)定、規(guī)范的數(shù)據(jù)市場中勇于創(chuàng)新，并獲取相應(yīng)的回報，由外向內(nèi)地增強數(shù)字技術(shù)學(xué)習(xí)動機，提升外部利用能力。

2）技術(shù)一組織驅(qū)動型利用情境的典型省份為海南省和安徽省。以海南省為例，根據(jù)條件變量統(tǒng)計資料，海南省在技術(shù)應(yīng)用能力、開放平臺建設(shè)、組織注意力方面處于中等偏高水平。但該組態(tài)路徑下存在財政支撐和外部利用能力不足的問題，為避免公共數(shù)據(jù)開放后續(xù)出現(xiàn)需求側(cè)與供給側(cè)脫節(jié)問題，造成數(shù)據(jù)利用的負(fù)面影響，管理者還需根據(jù)當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀，與時俱進(jìn)地調(diào)整制度規(guī)劃及財政投入。該類地區(qū)已經(jīng)具備較好的公共數(shù)據(jù)開放利用水平，如海南省已正式運營了全國首個“數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市”，建立起了符合地區(qū)自由貿(mào)易港特色的公共數(shù)據(jù)市場化探索道路。因此，此類地區(qū)可以基于已有經(jīng)驗，規(guī)范公共數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)要素市場。在健全收益機制的基礎(chǔ)上，推動公共數(shù)據(jù)應(yīng)用情境多元化發(fā)展，達(dá)到公共數(shù)據(jù)管理主體收益形態(tài)多樣化，同時，以收益回報提高用戶利用公共數(shù)據(jù)創(chuàng)造成果的積極性，進(jìn)一步拉動社會整體參與度提升，在實踐中使數(shù)字利用技術(shù)得到加強。此外，為實現(xiàn)供需側(cè)平衡，還可將官方社交賬號及公共數(shù)據(jù)開放平臺作為交互窗口，持續(xù)改進(jìn)自身反饋機制，加強與公共數(shù)據(jù)需求方的交流溝通，根據(jù)外部建議共同建設(shè)智慧、高效的公共數(shù)據(jù)開放平臺。最后，在多種因素的綜合考量下，對公共數(shù)據(jù)開放類型和財政投入比例進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，爭取將數(shù)字賦能融人到公共數(shù)據(jù)開放的各個環(huán)節(jié)，高質(zhì)推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放利用。

3）技術(shù)一環(huán)境驅(qū)動型利用情境的典型省份為四川、貴州、廣西。以四川省為例，根據(jù)條件變量統(tǒng)計資料，該省公共數(shù)據(jù)開放利用水平排名位于前列，但外部利用能力排名靠后。該組態(tài)路徑同時顯示出在財政支撐和外部利用能力缺位，且不受組織注意力影響。這類地區(qū)有著先進(jìn)的開放理念，也有能力依靠技術(shù)手段和數(shù)字設(shè)施推動區(qū)域協(xié)同工作。但由于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上并不屬于全國頭部區(qū)域，管理者還面臨著多方亟待解決的公共數(shù)據(jù)開放難題，因此可能造成數(shù)據(jù)利用意識向外輻射力度不足，組織的注意力也被其他項目所分散的現(xiàn)象。為解決以上問題，首先應(yīng)從公共數(shù)據(jù)管理方人手，將主要數(shù)據(jù)開放利用業(yè)務(wù)進(jìn)行細(xì)分，再將細(xì)分權(quán)責(zé)明確賦予對應(yīng)的部門，以減輕供給側(cè)整體管理負(fù)擔(dān)。還可以通過整合削減無用及重疊的地級以下開放自建系統(tǒng)，將省級到市級地區(qū)整合統(tǒng)一，并將資源整合到已有實踐成效的系統(tǒng)當(dāng)中，避免反復(fù)探索造成的人力、財力浪費，進(jìn)一步增強公共數(shù)據(jù)開放利用領(lǐng)域的注意力，加快相應(yīng)制度政策的落實和執(zhí)行速度與質(zhì)量。此外，還可以在優(yōu)待政策引進(jìn)高端技術(shù)人才的基礎(chǔ)上，以組織內(nèi)部和學(xué)校為主要陣地，開展信息類課程，培育專業(yè)化人才，全方位推動社會數(shù)字技能提升。充分落實公共數(shù)據(jù)開放利用機制，打通數(shù)據(jù)授權(quán)運營的新渠道，引入第三方的專業(yè)力量協(xié)同開發(fā)公共數(shù)據(jù)資源，最大限度發(fā)揮數(shù)據(jù)紅利，推動供需雙側(cè)驅(qū)動下的公共數(shù)據(jù)利用生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，讓更多的新業(yè)態(tài)、新模式得以誕生。

4）數(shù)字化組織驅(qū)動型利用環(huán)境的典型省份為江西。根據(jù)條件變量統(tǒng)計資料，江西省大部分條件變量都屬于整體中流位置，江西注重經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并始終堅持以技術(shù)創(chuàng)新為標(biāo)桿，推動企業(yè)“智改數(shù)轉(zhuǎn)”。但該組態(tài)路徑還存在組織層面和環(huán)境條件上的缺失象限，且未受技術(shù)應(yīng)用能力影響。當(dāng)前，該省已經(jīng)建成了省內(nèi)一體化大數(shù)據(jù)共享交換平臺，但還需要持續(xù)的技術(shù)和資金支撐，以保障開放平臺的功能運轉(zhuǎn)和數(shù)據(jù)更新等。為彌補在財政投入上的不足，公共數(shù)據(jù)開放的管理主體可對開發(fā)利用數(shù)據(jù)項目的輕重緩急進(jìn)行分類，并將資源向重點利用主體傾斜。在厘清先后次序后，積極向上級申請資金支持，與此同時，在創(chuàng)新角度開展資金投資活動，堅持“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、金融支持、各方參與”的原則，構(gòu)建規(guī)范化籌資機制，擴(kuò)寬社會投資來源，以高價值的公共數(shù)據(jù)吸引各類投資注意和社會資本的參與。后續(xù)工作重點在于，持續(xù)消減社會層面在公共數(shù)據(jù)開放利用中存在的思想意識、利益分配和空間效力等方面的局限。在外部利用能力提升過程中，培育公眾必須的數(shù)字素養(yǎng)，從需求側(cè)推動供給側(cè)技術(shù)變革，達(dá)到更加穩(wěn)固、可持續(xù)的高公共數(shù)據(jù)開放利用水平。

4.2非高公共數(shù)據(jù)開放利用組態(tài)路徑的提升對策

1）從綜合缺陷型路徑代表的青海、西藏這些省份來看，此路徑屬于公共數(shù)據(jù)開放基礎(chǔ)薄弱且處于開發(fā)利用初期的地區(qū)。在此類地區(qū)還處于公共數(shù)據(jù)開放利用的制度法律的建立階段，此時還需在政府主力驅(qū)動下，集中數(shù)據(jù)資源、制定執(zhí)行措施，使其成為推動公共數(shù)據(jù)開放利用的中堅力量。首先，在政府的帶頭下，逐步建立起公共數(shù)據(jù)開放體系和面向不同領(lǐng)域、對象的，形式更加多元的利用規(guī)范，為公共數(shù)據(jù)開放利用奠定堅實的制度基礎(chǔ)：其次，需要公共數(shù)據(jù)管理主體發(fā)揮維持組織和環(huán)境供需平衡的作用，與其他公共服務(wù)機構(gòu)建立起交流合作的數(shù)據(jù)流通系統(tǒng)和合作機制：第三，利用水平較低的省份必須要重視數(shù)據(jù)開放配套設(shè)施建設(shè)，揚長避短地在資源稟賦和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)推動下，短時間內(nèi)憑借現(xiàn)有技術(shù)上線公共數(shù)據(jù)開放平臺?？上刃懈鶕?jù)社會調(diào)查，將需求價值較高的公共數(shù)據(jù)優(yōu)先開放，并提供API接口以便利用戶獲取并利用數(shù)據(jù)。進(jìn)一步以政策引導(dǎo)為方向的開放過程中，逐步修正開放平臺功能，并提升公共數(shù)據(jù)開放質(zhì)量、數(shù)量，為公共數(shù)據(jù)開放利用提供良好的硬件支持。此外，可以向身為利用水平“領(lǐng)跑者”的省份申請協(xié)助，進(jìn)行數(shù)據(jù)技術(shù)、開放經(jīng)驗等方面人員的培訓(xùn)，如當(dāng)前浙江省持續(xù)多年投入財政資金并派出專業(yè)人才、企業(yè)幫扶青海數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)，并開展數(shù)字智能產(chǎn)業(yè)合作；江蘇省在結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)上幫扶西藏建設(shè)稅收數(shù)據(jù)平臺，促進(jìn)兩地人才溝通，并對西藏相關(guān)組織的干部進(jìn)行專項培訓(xùn)等：最后，此類地區(qū)還應(yīng)持續(xù)向社會公眾釋放公共數(shù)據(jù)開放利用的價值信號，激勵更多層次的人群參與到數(shù)據(jù)利用中去，形成公共數(shù)據(jù)利用供需雙側(cè)的暢通和互促，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放的利用價值釋放。

2）技術(shù)一環(huán)境缺失型（組織）和技術(shù)一組織缺失型（環(huán)境）路徑所代表的山西、吉林、內(nèi)蒙古、新疆，此類屬于有一定公共數(shù)據(jù)開放基礎(chǔ)但利用水平較低的地區(qū)，它們相同之處在于僅在某一方面有建設(shè)基礎(chǔ)，而缺乏多種因素下的協(xié)同共進(jìn)。首先，根據(jù)組態(tài)路徑可見，各類因素建設(shè)是相互聯(lián)動而非單一存在的。因此，地方可以調(diào)配現(xiàn)有優(yōu)勢資源加速要素流動配置，以達(dá)到短期內(nèi)的提升效果；其次，在組織方面有較好表現(xiàn)的省份，可依靠上級政府和公共數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的持續(xù)資源投入，如資金、人力、設(shè)備等，提升數(shù)字技術(shù)存儲、處理、分析等能力，并保障公共數(shù)據(jù)開放平臺的可利用性。組織內(nèi)部還可以通過完善制度法規(guī)的方式，將促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放利用的職責(zé)納入數(shù)據(jù)管理主體的考核范圍，并在職能描述中對日常具體的工作進(jìn)行明確。同時，鼓勵其他社會組織和個體的互動協(xié)作，建立起穩(wěn)定的、可持續(xù)的、互聯(lián)的公共數(shù)據(jù)開放利用模式；第三，僅在環(huán)境上有較好條件的省份，可從需求角度出發(fā)，增加需求價值較高的公共數(shù)據(jù)開放力度，如交通、醫(yī)療、教育數(shù)據(jù)等，在滿足社會需求的同時，使企業(yè)或個體能夠通過自身較好的數(shù)字利用能力，創(chuàng)造出具有價值的創(chuàng)新成果。進(jìn)而需求側(cè)倒逼供給側(cè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，拉動系統(tǒng)數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用能力提升，從而推動公共數(shù)據(jù)供需動態(tài)優(yōu)化，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效匹配。此外，還應(yīng)改進(jìn)開放平臺功能架構(gòu)，對現(xiàn)有平臺的交互功能進(jìn)行強化，構(gòu)建出能夠最大限度聚集和發(fā)揮群體智慧的，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)社會利用價值的網(wǎng)絡(luò)交流社區(qū)，逐步向高公共數(shù)據(jù)開放利用階段邁進(jìn)。

3）從技術(shù)缺陷型路徑所代表的湖北省、甘肅省來看，此路徑屬于具有一定財政資金支持且外部的數(shù)字能力較好，可進(jìn)一步通過技術(shù)、組織和環(huán)境方面的綜合性發(fā)展提升公共數(shù)據(jù)開放利用水平。其優(yōu)勢在于公共數(shù)據(jù)供給方財政投入較多，公眾也可以對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幚砝?。首先，該地區(qū)應(yīng)加大公共數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)力度，以點帶面，以省級開放平臺架構(gòu)為基礎(chǔ)，進(jìn)行分布式部署及分站式管理，統(tǒng)籌建立起市級公共數(shù)據(jù)開放平臺。平臺作為數(shù)據(jù)與外界交互的重要橋梁，能夠產(chǎn)生示范效應(yīng)，吸引更多樣化的用戶參與到公共數(shù)據(jù)開放利用中去；其次，還必須向技術(shù)方向投入更多精力，為數(shù)據(jù)開放端口的安全工作提供技術(shù)保障，如運用區(qū)塊鏈技術(shù)，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)計算與存儲分離”等新型數(shù)據(jù)處理形式。在降低風(fēng)險后，持續(xù)將重點放在開放平臺建設(shè)上，開展平臺互聯(lián)、用戶體驗優(yōu)化以及功能細(xì)化等工作，在提升用戶使用便捷性的同時，還可以利用網(wǎng)站的統(tǒng)計或數(shù)據(jù)圖譜功能，讓管理者快速抓取用戶對數(shù)據(jù)的獲取利用偏好，目標(biāo)明確地提高外部對公共開放數(shù)據(jù)的利用率；第三，還應(yīng)當(dāng)做好已有利用成果的維護(hù)和宣傳，特別是APP類應(yīng)用，還應(yīng)附上下載和瀏覽鏈接，以便其他用戶使用和了解。此外，應(yīng)與各科技品牌的應(yīng)用下載平臺進(jìn)行合作，將應(yīng)用在下載平臺中進(jìn)行專欄宣傳與展示，以吸引與公共數(shù)據(jù)開放接觸度較低的潛在用戶的參與；最后，組織應(yīng)對公共數(shù)據(jù)開放利用中所有利益主體的關(guān)鍵作用進(jìn)行分析，協(xié)調(diào)不同群體的利益訴求，使其在公共數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)中起到積極的正向作用，從而形成一個穩(wěn)定的、具有正向反饋的良性生態(tài)系統(tǒng)，以達(dá)到提高利用成果數(shù)量和質(zhì)量的目的，努力進(jìn)入公共數(shù)據(jù)開放利用的“領(lǐng)跑者”梯隊。

5結(jié)論與展望

5.1研究結(jié)論

本文主要以27個省份為研究對象，聚焦于公共數(shù)據(jù)開放利用水平的提升路徑，采用NCA和fsQ-CA方法，探討了基于TOE框架所建立包含技術(shù)、組織和環(huán)境3個方面下的技術(shù)應(yīng)用能力、開放平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)利用機制、組織注意力、財政支撐、區(qū)域數(shù)字化水平和外部利用能力7種條件變量對公共數(shù)據(jù)開放利用的聯(lián)動作用機制，得到以下結(jié)論：

1）除開放平臺建設(shè)為高公共數(shù)據(jù)開放利用水平的必要條件外，技術(shù)應(yīng)用能力、數(shù)據(jù)利用機制、組織注意力、財政支撐、區(qū)域數(shù)字化水平和外部利用能力中任何一個單獨變量均不是高公共數(shù)據(jù)開放利用水平和非高公共數(shù)據(jù)開放利用水平的必要條件，單一條件不能較好地解釋公共數(shù)據(jù)開放利用水平，條件變量間還需以協(xié)同形式生成最終組態(tài)。另根據(jù)組態(tài)結(jié)果顯示，開放平臺建設(shè)、組織注意力和區(qū)域數(shù)字化水平均在高公共數(shù)據(jù)開放利用水平中顯現(xiàn)出較強重要性。

2）根據(jù)不同省份資源稟賦條件差異所架構(gòu)高公共數(shù)據(jù)開放利用水平的不同模式，生成了綜合驅(qū)動型、技術(shù)一組織驅(qū)動型、技術(shù)一環(huán)境驅(qū)動型和數(shù)字化組織驅(qū)動型4類組態(tài)路徑：非高公共數(shù)據(jù)開放利用水平存在綜合缺陷型、技術(shù)組織缺失型、技術(shù)環(huán)境缺失型和技術(shù)缺陷型4類組態(tài)路徑。

3）根據(jù)組態(tài)路徑分析結(jié)果，現(xiàn)階段我國仍舊支持地方遵循國家公共數(shù)據(jù)開放指導(dǎo)思想，因地制宜結(jié)合地方優(yōu)勢和特點，選擇適宜的路徑以提升公共數(shù)據(jù)開放利用水平。

5.2不足與展望

本文研究也存在些許不足，可以在未來進(jìn)一步完善。首先，本文研究公共數(shù)據(jù)開放利用水平是基于TOE框架的“技術(shù)一組織一環(huán)境”3個維度出發(fā)，根據(jù)已有研究或?qū)嵺`成果提取了7個二級變量，在影響因素選取過程中受數(shù)據(jù)可獲取性和框架影響，未來可再結(jié)合其他相關(guān)理論增減和替換現(xiàn)有影響因素或改良框架結(jié)構(gòu)以對公共數(shù)據(jù)開放利用實施更全面的剖析；其次，影響因素確定和結(jié)論分析的部分可再結(jié)合實踐案例和德爾菲法或問卷調(diào)查法開展進(jìn)一步深入探究：最后，本文僅針對中國內(nèi)地27個省域開展研究，其代表性具有一定局限，未來可再增大樣本容量，選取更多城市作為研究對象，對公共數(shù)據(jù)開放利用問題進(jìn)行完善補充。