張衛(wèi)

2023年底，自然資源部辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村振興用地政策指南（2023年）》。這是我國(guó)首部鄉(xiāng)村振興用地政策指南，也是第一個(gè)針對(duì)鄉(xiāng)村振興用地政策的“工具包”，旨在通過優(yōu)化國(guó)土空間格局、強(qiáng)化用途管制、積極盤活存量等系列舉措，切實(shí)提升自然資源領(lǐng)域服務(wù)保障鄉(xiāng)村振興用地的能力，提高基層用地管理水平，更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

《鄉(xiāng)村振興用地政策指南（2023年）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）共包括11章45條，附錄包括鄉(xiāng)村振興用地負(fù)面清單和引用的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和文件清單兩部分。據(jù)了解，這是鄉(xiāng)村振興首個(gè)系統(tǒng)性用地政策，對(duì)于后續(xù)在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的土地制度創(chuàng)新和用地支持等都將帶來積極的作用。

遵循三大原則

全面梳理鄉(xiāng)村振興用地政策

2023年中央一號(hào)文件明確提出，積極盤活存量集體建設(shè)用地，優(yōu)先保障農(nóng)民居住、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)空間和產(chǎn)業(yè)用地需求，出臺(tái)鄉(xiāng)村振興用地政策指南。針對(duì)基層反映鄉(xiāng)村用地方面的政策文件繁多、條文分散，實(shí)踐中存在政策不會(huì)用、不敢用等問題，自然資源部編制了《指南》，在系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)村振興用地政策的基礎(chǔ)上指導(dǎo)地方用足用好土地政策，切實(shí)提升自然資源領(lǐng)域服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力。

《指南》在編制過程中，堅(jiān)持三個(gè)原則：一是遵循現(xiàn)有政策。對(duì)現(xiàn)有政策整合集成，不調(diào)整、不引申、不擴(kuò)大或者縮小解釋；涉及對(duì)不同文件的整合，充分考慮不同文件的效力級(jí)別、政策銜接等因素作出適用判斷。二是堅(jiān)持存量挖潛。落實(shí)積極盤活存量集體建設(shè)用地的要求，重點(diǎn)考慮統(tǒng)籌利用存量和新增建設(shè)用地，激發(fā)存量建設(shè)用地利用潛力，提高資源開發(fā)利用效率。三是堅(jiān)持底線思維。落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，在側(cè)重用地保障的同時(shí)兼顧嚴(yán)守底線要求，逐條列舉了農(nóng)村地區(qū)違法占地和破壞耕地的常見情形及處罰規(guī)定，明確了鄉(xiāng)村振興用地負(fù)面清單。

據(jù)了解，《指南》在編制過程中征求了中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和各省自然資源部門的意見建議，與省級(jí)和縣級(jí)相關(guān)部門開展座談交流，實(shí)地走訪農(nóng)業(yè)合作社、智慧生態(tài)綜合體、民宿文旅等鄉(xiāng)村用地案例。同時(shí)，充分結(jié)合主題教育廣泛收集大興調(diào)查研究過程中反饋的鄉(xiāng)村用地保障方面問題和建議，會(huì)同相關(guān)司局系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)村振興用地方面政策文件，做到用地環(huán)節(jié)全覆蓋、引用文件規(guī)定準(zhǔn)確規(guī)范。

堅(jiān)持需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向

積極回應(yīng)鄉(xiāng)村振興用地難題

在鄉(xiāng)村振興用地方面，普遍存在內(nèi)涵不清楚、用地規(guī)劃編制覆蓋率低、鄉(xiāng)村振興用地結(jié)構(gòu)性矛盾突出、鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目用地審批復(fù)雜等問題，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)。為此，《指南》堅(jiān)持需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，聚焦地方關(guān)注和政策熱點(diǎn)，對(duì)鄉(xiāng)村振興用地難點(diǎn)問題進(jìn)行了一一回應(yīng)。

針對(duì)地方普遍反映的“鄉(xiāng)村振興用地內(nèi)涵不夠明確”問題，《指南》在適用范圍中將鄉(xiāng)村振興用地類型分為村民住宅、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地四大類，并依據(jù)《全國(guó)鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2021年版）》《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃的通知》等文件，分別明確了具體的項(xiàng)目類型，增強(qiáng)了《指南》的針對(duì)性。

其中，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地包括現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品流通業(yè)，鄉(xiāng)村制造、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和手工藝品業(yè)，鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)，鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)，鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)等；鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施用地包括農(nóng)村道路、農(nóng)村供水保障、鄉(xiāng)村清潔能源、農(nóng)村物流體系、農(nóng)村人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施等；公益事業(yè)用地包括國(guó)家生態(tài)安全屏障保護(hù)與修復(fù)，草原保護(hù)與修復(fù)，濕地保護(hù)與修復(fù)，重點(diǎn)流域環(huán)境綜合治理，荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，農(nóng)村土地綜合整治，重大地質(zhì)災(zāi)害隱患治理等鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)與修復(fù)用地。

針對(duì)地方反映的“村莊規(guī)劃編制覆蓋率低，規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌兼顧現(xiàn)實(shí)與未來的需求”問題，《指南》梳理了鄉(xiāng)村用地中規(guī)劃管理方面相關(guān)要求。2019年中央一號(hào)文件明確提出，“把加強(qiáng)規(guī)劃管理作為鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理全覆蓋”?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃的通知》要求，“完善縣鎮(zhèn)村規(guī)劃布局”“統(tǒng)籌縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃建設(shè)，明確村莊分類布局”。自然資源部圍繞鄉(xiāng)村振興用地保障，統(tǒng)籌謀劃、規(guī)劃先行，先后出臺(tái)《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規(guī)劃工作的意見》《自然資源部關(guān)于深化規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》等文件，明確規(guī)劃定位、給予政策支持、統(tǒng)籌鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展空間、保障鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)空間和鄉(xiāng)村居民點(diǎn)建設(shè)等舉措。

在優(yōu)化完善村莊規(guī)劃方面，各地已經(jīng)總結(jié)出不少可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。比如，廣東在省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中設(shè)立“營(yíng)造興旺和美麗農(nóng)業(yè)空間”專章，將各地提出的一批鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目作為重點(diǎn)項(xiàng)目予以保障，明確在市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施前，繼續(xù)使用土地利用總體規(guī)劃剩余的建設(shè)用地規(guī)模，按照20%的比例預(yù)支使用國(guó)土空間規(guī)劃新增建設(shè)用地規(guī)模。同時(shí)，允許地級(jí)以上市按照城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)非現(xiàn)狀建設(shè)用地10%的比例，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和村莊范圍外布局新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展預(yù)留用地空間。

廣西先后出臺(tái)村莊規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則、數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)和審查要點(diǎn)等系列規(guī)程規(guī)范，全區(qū)111個(gè)縣（市、區(qū)）已有107個(gè)出臺(tái)農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃管控辦法，為過渡期農(nóng)民建房和鄉(xiāng)村振興急需落地項(xiàng)目提供了規(guī)劃保障；協(xié)調(diào)落實(shí)資金用于支持各市縣完成了3400個(gè)村“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制，正在開展1930個(gè)村莊規(guī)劃編制，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供規(guī)劃指引和空間保障。

針對(duì)“鄉(xiāng)村振興用地結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出”問題，《指南》明確兩項(xiàng)要求：一是全面支持。新編縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10％的建設(shè)用地指標(biāo)，重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。省級(jí)制定土地利用年度計(jì)劃時(shí)，應(yīng)安排至少5％新增建設(shè)用地指標(biāo)，保障鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目用地。二是精準(zhǔn)發(fā)力。對(duì)脫貧縣每年安排新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)600畝，“戴帽”專項(xiàng)下達(dá)；對(duì)農(nóng)村村民住宅建設(shè)實(shí)行計(jì)劃單列，符合“一戶一宅”和國(guó)土空間規(guī)劃要求的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，單獨(dú)組卷報(bào)批，實(shí)行實(shí)報(bào)實(shí)銷；對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目，要求市縣優(yōu)先安排新增建設(shè)用地計(jì)劃，不足的由省（區(qū)、市）統(tǒng)籌解決；對(duì)鄉(xiāng)村旅游、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等合理用地需求，加大傾斜支持力度。

針對(duì)“鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目用地審批復(fù)雜”問題，《指南》按照不同情形，以合并、同步、豁免、承諾等方式，推動(dòng)規(guī)劃用地審批許可提質(zhì)增效。一是自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書，不再單獨(dú)核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見。二是在村莊建設(shè)邊界外，具備必要的基礎(chǔ)設(shè)施條件、使用規(guī)劃預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目，在不占用永久基本農(nóng)田、嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、不破壞歷史風(fēng)貌和影響自然環(huán)境安全的前提下，辦理用地審批手續(xù)時(shí)，可不辦理用地預(yù)審與選址意見書。三是對(duì)于適用簡(jiǎn)易審批的村莊建設(shè)項(xiàng)目，使用集體建設(shè)用地開展建設(shè)的，項(xiàng)目單位無(wú)須辦理建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書。四是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，依據(jù)依法批準(zhǔn)的村莊規(guī)劃核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證；未編制村莊規(guī)劃的，可依據(jù)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)“通則式”的國(guó)土空間規(guī)劃管理規(guī)定，核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。農(nóng)村村民住宅用地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核批準(zhǔn)，鼓勵(lì)地方將鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放，并以適當(dāng)方式公開。在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進(jìn)行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的，可按照省（區(qū)、市）有關(guān)規(guī)定辦理規(guī)劃許可。在尊重鄉(xiāng)村地域風(fēng)貌特色的前提下，鼓勵(lì)各地提供村民住宅、污水處理設(shè)施、垃圾儲(chǔ)運(yùn)、公廁等簡(jiǎn)易的通用設(shè)計(jì)方案，并簡(jiǎn)化鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的審批流程。

明確鄉(xiāng)村振興用地負(fù)面清單

嚴(yán)守耕地和生態(tài)保護(hù)底線要求

《指南》在附錄里列明了12項(xiàng)鄉(xiāng)村振興用地負(fù)面清單。

1.永久基本農(nóng)田嚴(yán)禁占用情形：永久基本農(nóng)田不得轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚；嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物；嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田挖湖造景、建設(shè)綠化帶；嚴(yán)禁新增占用永久基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施；嚴(yán)禁任何單位和個(gè)人在永久基本農(nóng)田上建窯、建房、建墳、挖砂、采石、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他破壞永久基本農(nóng)田的活動(dòng)。

2.一般耕地“五不得”：不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮；不得在國(guó)家批準(zhǔn)的生態(tài)退耕規(guī)劃和計(jì)劃外擅自擴(kuò)大退耕還林還草還濕還湖規(guī)模；不得違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)在鐵路、公路等用地紅線外，以及河渠兩側(cè)、水庫(kù)周邊占用一般耕地種樹建設(shè)綠化帶；未經(jīng)批準(zhǔn)不得占用一般耕地實(shí)施國(guó)土綠化；未經(jīng)批準(zhǔn)工商企業(yè)等社會(huì)資本不得將通過流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一般耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地。

3.禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。

4.嚴(yán)禁以設(shè)施農(nóng)業(yè)為名占用耕地違法違規(guī)建設(shè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展無(wú)關(guān)的設(shè)施；嚴(yán)禁在農(nóng)業(yè)大棚內(nèi)違法違規(guī)占用耕地建設(shè)住宅、餐飲、娛樂等非農(nóng)設(shè)施。

5.農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”：不準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田建房；不準(zhǔn)強(qiáng)占多占耕地建房；不準(zhǔn)買賣、流轉(zhuǎn)耕地違法建房；不準(zhǔn)在承包耕地上違法建房；不準(zhǔn)巧立名目違法占用耕地建房；不準(zhǔn)違反“一戶一宅”規(guī)定占用耕地建房；不準(zhǔn)非法出售占用耕地建的房屋；不準(zhǔn)違法審批占用耕地建房。

6.農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地不得用于商品住宅、別墅、酒店、公寓等房地產(chǎn)開發(fā)，不得擅自改變用途或分割轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租。

7.嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。嚴(yán)禁借流轉(zhuǎn)之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地。嚴(yán)禁隨意撤并村莊搞大社區(qū)、違背農(nóng)民意愿大拆大建。

8.禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件，不得強(qiáng)制農(nóng)民搬遷和上樓居住。

9.禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。

10.嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地和違背自然規(guī)律綠化造林、挖湖造景，嚴(yán)格限制林區(qū)耕地濕地等占用和過度開發(fā)。

11.嚴(yán)禁在城鄉(xiāng)建設(shè)中以單個(gè)項(xiàng)目占用為目的擅自調(diào)整永久基本農(nóng)田。嚴(yán)禁以土地綜合整治名義調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線。嚴(yán)禁破壞生態(tài)環(huán)境砍樹挖山填湖，嚴(yán)禁違法占用林地、濕地、草地，不得采伐古樹名木，不得以整治名義擅自毀林開墾。嚴(yán)禁違背群眾意愿搞大拆大建，不得強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”。

12.國(guó)家明令淘汰的落后產(chǎn)能、列入國(guó)家禁止類產(chǎn)業(yè)目錄、污染環(huán)境的項(xiàng)目，不得進(jìn)入鄉(xiāng)村。

自然資源部國(guó)土空間用途管制司司長(zhǎng)趙毓芳表示，自然資源部出臺(tái)了一系列文件和一攬子政策舉措，做好鄉(xiāng)村振興土地要素保障，明確了科學(xué)推進(jìn)村莊規(guī)劃編制管理、加強(qiáng)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)保障、改進(jìn)耕地保護(hù)措施、完善增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策、盤活利用集體建設(shè)用地等支持政策。但在落地的過程中，基層反映鄉(xiāng)村用地方面政策文件繁多、條文分散，實(shí)踐中存在政策不會(huì)用、不敢用等問題。浙江大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院常務(wù)副院長(zhǎng)王珂表示，《指南》以條目加清單的形式，梳理了包括規(guī)劃管理、計(jì)劃指標(biāo)、用地審批、土地供應(yīng)、農(nóng)村集體建設(shè)用地盤活利用、產(chǎn)權(quán)登記、資源保護(hù)、土地整治等從前端到后端的一系列用地政策保障和要求，形成了一本完整易懂的鄉(xiāng)村振興用地手冊(cè)，有利于指導(dǎo)地方用足用好政策。