吳勛 任軼男

【摘 要】 基于國(guó)家審計(jì)監(jiān)督助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展政策背景，選擇審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告為樣本，考察財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)趨勢(shì)演變、違規(guī)行為與問(wèn)責(zé)整改情況。研究發(fā)現(xiàn)：（1）審計(jì)重點(diǎn)由專(zhuān)項(xiàng)資金使用逐漸轉(zhuǎn)向政策落實(shí)，審計(jì)內(nèi)容形成“資金審查——問(wèn)題分析——整改追責(zé)”的結(jié)構(gòu)體系，審計(jì)類(lèi)型由財(cái)務(wù)審計(jì)逐漸轉(zhuǎn)向合規(guī)審計(jì)，而績(jī)效審計(jì)存在缺失。（2）審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題主要集中于財(cái)政涉農(nóng)資金不規(guī)范使用、資金實(shí)際使用效率不高、項(xiàng)目建設(shè)緩慢、項(xiàng)目實(shí)施效益不足、政策落實(shí)監(jiān)管不到位等方面。（3）審計(jì)整改環(huán)節(jié)存在審計(jì)反饋和落實(shí)不到位、審計(jì)問(wèn)責(zé)缺失、審計(jì)威懾力不強(qiáng)等現(xiàn)象。針對(duì)以上問(wèn)題，提出完善事前監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制、及時(shí)發(fā)揮審計(jì)預(yù)警功能，加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)力度、全面發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，重視審計(jì)結(jié)果運(yùn)用、優(yōu)化審計(jì)問(wèn)責(zé)整改機(jī)制的政策建議。

【關(guān)鍵詞】 財(cái)政涉農(nóng)資金； 國(guó)家審計(jì)； 審計(jì)結(jié)果公告； 趨勢(shì)演變； 問(wèn)責(zé)整改

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F239.44；F323? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2024）06-0147-07

一、研究背景

黨的二十大報(bào)告闡述了全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的歷史任務(wù)。始終堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，以高質(zhì)量農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)助力全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，是新時(shí)代國(guó)家審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的重要使命?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要把“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”作為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)之一。2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記在湖南考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”觀點(diǎn)。2014年1月，黨中央、國(guó)務(wù)院就“精準(zhǔn)扶貧”理念出臺(tái)新政策，印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》，明確提出建立精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制[ 1 ]。隨著惠農(nóng)政策和精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)，涉農(nóng)工作重心由脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興。國(guó)家審計(jì)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系，應(yīng)當(dāng)切實(shí)發(fā)揮國(guó)家審計(jì)監(jiān)督和保障的治理功能，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展，推進(jìn)落實(shí)黨和國(guó)家戰(zhàn)略方針[ 2 ]，積極促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接。2018年，審計(jì)署印發(fā)《關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的意見(jiàn)》，指出審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)和政策跟蹤審計(jì)等方式發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興審計(jì)工作，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)到位。2021年6月，審計(jì)署印發(fā)《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)新時(shí)期加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)工作的重要意義與具體舉措。財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)通過(guò)提升財(cái)政涉農(nóng)資金使用效率，統(tǒng)籌整合績(jī)效審計(jì)，保障資金安全與使用績(jī)效，在促進(jìn)惠農(nóng)政策落實(shí)、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，審計(jì)署貫徹落實(shí)黨中央“三農(nóng)”工作決策部署，高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)工作，充分借鑒惠農(nóng)政策和精準(zhǔn)扶貧政策的審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)，將推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)作為現(xiàn)階段財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)工作重點(diǎn)，著力推動(dòng)扶貧審計(jì)和鄉(xiāng)村振興審計(jì)全國(guó)“一盤(pán)棋”，穩(wěn)步提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)工作質(zhì)量和成效，助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。

財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)涉及農(nóng)村農(nóng)業(yè)資金的相關(guān)活動(dòng)以及相應(yīng)部門(mén)的內(nèi)部控制進(jìn)行獨(dú)立審查和評(píng)價(jià)，確定相關(guān)財(cái)政涉農(nóng)資金及項(xiàng)目的真實(shí)性、合法性、效益性和有效性，最終形成審計(jì)結(jié)論和建議的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)工作中，審計(jì)人員根據(jù)審計(jì)任務(wù)的需要，有針對(duì)性地選擇適當(dāng)?shù)膶徲?jì)方法[ 3 ]。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新審計(jì)方法，堅(jiān)持科技強(qiáng)審。財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)應(yīng)當(dāng)充分利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)[ 4 ]，使用嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理體制明確審計(jì)核算程序[ 5 ]。然而，目前審計(jì)技術(shù)缺少項(xiàng)目針對(duì)性，審計(jì)方法的更新滯后于項(xiàng)目創(chuàng)新[ 6 ]。有學(xué)者指出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)缺少明確程序，鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)存在滯后性，注重事后審計(jì)，缺少事前、事中審計(jì)。

自2006年起，審計(jì)署開(kāi)始發(fā)布財(cái)政涉農(nóng)資金相關(guān)審計(jì)結(jié)果公告，本文根據(jù)涉農(nóng)政策提出時(shí)間，將財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)劃分為惠農(nóng)政策、精準(zhǔn)扶貧政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略三個(gè)落實(shí)階段。隨著審計(jì)主題的變遷，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督持續(xù)發(fā)力，那么財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)邏輯演變具有什么特征？審計(jì)發(fā)現(xiàn)主要揭示何種違規(guī)行為？審計(jì)問(wèn)責(zé)效果如何？能否有效推動(dòng)財(cái)政涉農(nóng)資金相關(guān)政策落實(shí)？值得關(guān)注。現(xiàn)有研究主要集中在單一財(cái)政涉農(nóng)政策落實(shí)期間財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)現(xiàn)實(shí)考察，缺乏財(cái)政涉農(nóng)資金主題變遷視角下財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)實(shí)踐情況的研究，不利于全面考察財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)趨勢(shì)演變的現(xiàn)實(shí)狀況。

二、財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)趨勢(shì)演變

（一）財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)主題變遷

21世紀(jì)以來(lái)，黨和國(guó)家把“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”作為新時(shí)代目標(biāo)寫(xiě)進(jìn)規(guī)劃，明確指出要“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”“改善農(nóng)村面貌”“增加農(nóng)村和農(nóng)業(yè)收入”，深化農(nóng)村改革，推動(dòng)“三農(nóng)”發(fā)展。2014年1月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》，對(duì)扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作提出明確要求。審計(jì)署緊跟政策部署，重點(diǎn)審計(jì)農(nóng)村住房、醫(yī)療及扶貧等財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目。黨的十九大報(bào)告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題。在《審計(jì)署關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的意見(jiàn)》中，明確指出要突出規(guī)劃引領(lǐng)作用，圍繞國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃提出的目標(biāo)任務(wù)、工作重點(diǎn)和政策措施開(kāi)展審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注主要指標(biāo)和重大工程、重大計(jì)劃、重大行動(dòng)的推進(jìn)落實(shí)情況?；蒉r(nóng)政策落實(shí)階段，為進(jìn)一步改善農(nóng)村交通出行、提高生活質(zhì)量和基礎(chǔ)教育普及度，國(guó)家加大農(nóng)村基建資金投入力度，審計(jì)重點(diǎn)側(cè)重于財(cái)政涉農(nóng)資金的使用和落實(shí)。精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)階段，審計(jì)側(cè)重點(diǎn)偏向于項(xiàng)目實(shí)施情況與效益。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)期間，審計(jì)側(cè)重點(diǎn)則偏向于政策落實(shí)情況與效益。具體審計(jì)情況如表1所示。

惠農(nóng)政策實(shí)施階段，主要采用財(cái)政涉農(nóng)資金專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)的方法監(jiān)督涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用情況。財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)更多注重財(cái)政涉農(nóng)資金使用情況及項(xiàng)目建設(shè)情況。在財(cái)政涉農(nóng)資金使用方面，審計(jì)工作更側(cè)重于劃分資金來(lái)源、資金使用比率，極少追究資金撥付過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題；在政策落實(shí)方面，審計(jì)工作較為薄弱，未及時(shí)發(fā)揮效用的支農(nóng)資金后續(xù)處理沒(méi)有進(jìn)行跟蹤審計(jì)，整改和追責(zé)問(wèn)題未提出具體改進(jìn)措施。精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)階段，財(cái)政涉農(nóng)資金實(shí)際使用率顯著提升，說(shuō)明財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)有助于提高財(cái)政涉農(nóng)資金使用效率、減少違規(guī)舞弊行為。此外，被抽查單位數(shù)量大幅度增加，財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)不斷全面深化，審計(jì)覆蓋面逐漸增強(qiáng)。在此期間，財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)以政策落實(shí)跟蹤審計(jì)為主，詳細(xì)披露財(cái)政涉農(nóng)資金使用效益、資金使用存在的問(wèn)題及相關(guān)政策落實(shí)情況，而政策落實(shí)整改方面的問(wèn)責(zé)機(jī)制仍有待完善。相較于惠農(nóng)政策落實(shí)階段，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)期間審計(jì)更注重財(cái)務(wù)審計(jì)與合規(guī)審計(jì)同時(shí)發(fā)揮作用，財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)進(jìn)入逐漸完善階段，但違規(guī)人員和違規(guī)問(wèn)題的問(wèn)責(zé)整改仍存在缺失。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)，財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)主要以相關(guān)政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)為主，結(jié)合政策和資金審計(jì)，按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求在財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目審計(jì)中把資金分配管理使用的效率性、安全性、經(jīng)濟(jì)性和財(cái)政涉農(nóng)政策目標(biāo)的效果性作為審計(jì)重點(diǎn)。主要關(guān)注績(jī)效評(píng)價(jià)制度建立落實(shí)情況，增強(qiáng)腐敗懲處力度；關(guān)注影響財(cái)政涉農(nóng)資金使用績(jī)效的體制機(jī)制性問(wèn)題，推動(dòng)相關(guān)部門(mén)財(cái)政涉農(nóng)資金管理績(jī)效評(píng)價(jià)，促進(jìn)改革完善財(cái)政涉農(nóng)資金使用制度，提高財(cái)政資金使用績(jī)效。

（二）財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)結(jié)果公告基本內(nèi)容

財(cái)政涉農(nóng)資金的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)逐漸形成完整審計(jì)體系，審計(jì)涉及內(nèi)容也不斷增加完善。財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)已經(jīng)形成以審計(jì)對(duì)象、審計(jì)發(fā)現(xiàn)、審計(jì)處理整改情況為基本要素的審計(jì)結(jié)果公告結(jié)構(gòu)。從財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)結(jié)果公告整體內(nèi)容上看，“審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”是審計(jì)結(jié)果公告重點(diǎn)內(nèi)容，涵蓋資金使用、項(xiàng)目建設(shè)、實(shí)際效益及政策落實(shí)等方面存在的問(wèn)題?；蒉r(nóng)政策落實(shí)階段，審計(jì)偏向于資金使用效益的審查，但未明確資金違規(guī)使用原因；發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的處理整改情況披露較少，涉事人員行政處分詳情未明確，審計(jì)問(wèn)責(zé)存在缺失，尚未最大程度發(fā)揮審計(jì)威懾力；政策落實(shí)方面未能進(jìn)行跟蹤審計(jì)，僅披露部分問(wèn)責(zé)整改信息，后續(xù)整改情況未跟蹤調(diào)查，審計(jì)監(jiān)督未能落到實(shí)處。精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)階段，財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)進(jìn)一步披露資金違規(guī)使用原因，層層審查，加大資金追回復(fù)盤(pán)力度，在審計(jì)公告中進(jìn)行公示，同時(shí)針對(duì)問(wèn)責(zé)整改情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，持續(xù)關(guān)注后續(xù)整改情況。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)將財(cái)政資金實(shí)際使用效率和項(xiàng)目效益也列入審計(jì)范圍，同時(shí)審計(jì)整改更加關(guān)注問(wèn)題項(xiàng)目推進(jìn)情況和政策制度完善情況。綜上所述，財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)結(jié)果公告內(nèi)容形成較為完整的“資金審查——問(wèn)題分析——整改追責(zé)”審計(jì)體系，審計(jì)內(nèi)容含量和質(zhì)量有所提升，問(wèn)題整改跟蹤審計(jì)更加全面，有利于審計(jì)監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn)。

（三）財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)類(lèi)型

財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)主要關(guān)注事項(xiàng)涉及項(xiàng)目資金使用及管理、政策執(zhí)行及落實(shí)、項(xiàng)目實(shí)施及成效三個(gè)方面，并分別進(jìn)行不同類(lèi)型的針對(duì)性審計(jì)，如表2所示。

財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)主要分財(cái)務(wù)審計(jì)、合規(guī)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)三種類(lèi)型，并就資金使用管理、政策執(zhí)行落實(shí)和專(zhuān)項(xiàng)工程實(shí)施進(jìn)行針對(duì)性審計(jì)。以財(cái)務(wù)審計(jì)為主導(dǎo)，綜合運(yùn)用合規(guī)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)，但績(jī)效審計(jì)未能得到充分利用。惠農(nóng)政策落實(shí)階段，財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)大多為財(cái)務(wù)審計(jì)，監(jiān)督審查中央下批到地方的財(cái)政資金的使用及管理。審計(jì)結(jié)果公告主要披露資金的撥付、使用及違規(guī)情況，較少反映政策執(zhí)行力度以及項(xiàng)目建設(shè)情況，合規(guī)審計(jì)并未規(guī)范。2010年后，審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)始專(zhuān)項(xiàng)工程建設(shè)情況審查，合規(guī)審計(jì)逐步運(yùn)用到財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)工作。精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)階段，合規(guī)審計(jì)在財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)工作中得到廣泛使用，審計(jì)層面也不斷擴(kuò)大規(guī)范，監(jiān)督資金用途及政策執(zhí)行和落實(shí)情況，審查項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程合規(guī)性，形成以財(cái)務(wù)審計(jì)與合規(guī)審計(jì)為主的實(shí)踐現(xiàn)狀，但績(jī)效審計(jì)相對(duì)缺失。2017年財(cái)政部出臺(tái)《財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》，針對(duì)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)提出具體要求。可見(jiàn)國(guó)家十分重視扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作[ 7 ]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)期間，財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)開(kāi)始重視績(jī)效審計(jì)，結(jié)合財(cái)務(wù)審計(jì)及合規(guī)審計(jì)監(jiān)督財(cái)政涉農(nóng)資金使用情況、項(xiàng)目建設(shè)情況和政策落實(shí)情況，以切實(shí)提升審計(jì)質(zhì)量，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的整體性和宏觀性作用。

三、財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為

根據(jù)審計(jì)結(jié)果公告內(nèi)容，財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)主要圍繞涉農(nóng)資金使用、項(xiàng)目建設(shè)及政策落實(shí)三個(gè)方面進(jìn)行審計(jì)并披露相關(guān)問(wèn)題。具體如下：

（一）財(cái)政涉農(nóng)資金使用問(wèn)題

黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)“三農(nóng)”的重視程度逐年加大，先后出臺(tái)一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，財(cái)政涉農(nóng)資金下批總量呈現(xiàn)逐年大幅增長(zhǎng)趨勢(shì)，而財(cái)政涉農(nóng)資金管理使用違法違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生。從審計(jì)結(jié)果公告可以看出，財(cái)政涉農(nóng)資金在管理使用過(guò)程中長(zhǎng)期普遍存在財(cái)政涉農(nóng)資金閑置、違規(guī)使用、專(zhuān)款他用、擠占挪用、重復(fù)申報(bào)、虛報(bào)及騙取套取等問(wèn)題，如表3所示。

財(cái)政涉農(nóng)資金使用首要問(wèn)題是資金閑置，其次是違規(guī)使用和專(zhuān)款他用。隨著精準(zhǔn)扶貧政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)，財(cái)政涉農(nóng)資金閑置占比有所下降，涉農(nóng)資金閑置問(wèn)題得到緩解，但仍存在資金違規(guī)使用等情況。資金大量閑置不利于財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施，很大程度上影響了相關(guān)政策的有效落實(shí)，導(dǎo)致不法人員借此違規(guī)使用資金、浪費(fèi)公共資源，造成不良影響，挫傷政府公信力。財(cái)政涉農(nóng)資金使用過(guò)程中問(wèn)題頻發(fā)，主要原因是財(cái)政涉農(nóng)資金下批后沒(méi)有進(jìn)行有效跟蹤，無(wú)法清晰掌握資金流動(dòng)情況，沒(méi)有相應(yīng)資金使用反饋和管護(hù)機(jī)制，還有各級(jí)干部法制觀念淡薄，內(nèi)部監(jiān)督審計(jì)無(wú)效。因此需要財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)加大追究問(wèn)責(zé)力度，建立有效的資金使用反饋體系，保障財(cái)政涉農(nóng)資金安全高效使用。

（二）財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)問(wèn)題

財(cái)政涉農(nóng)資金撥付以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目最大化為主要目標(biāo)。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中存在項(xiàng)目管理不規(guī)范，實(shí)施效益不佳，項(xiàng)目閑置、建設(shè)進(jìn)度緩慢，損失浪費(fèi)和拖欠工程款等違法違規(guī)問(wèn)題，如表4所示。

財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)在項(xiàng)目建設(shè)方面主要存在項(xiàng)目管理不規(guī)范與項(xiàng)目效益不佳等問(wèn)題。精準(zhǔn)扶貧階段，涉農(nóng)審計(jì)重視合規(guī)審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)相結(jié)合，項(xiàng)目管理不規(guī)范涉及金額占比大幅下降。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，國(guó)家審計(jì)逐漸重視績(jī)效審計(jì)，涉農(nóng)項(xiàng)目效益不佳和損失浪費(fèi)等問(wèn)題得到一定控制。項(xiàng)目管理不規(guī)范包括未按規(guī)定立項(xiàng)、未依法依規(guī)進(jìn)行招標(biāo)、項(xiàng)目合同不正規(guī)造成資金損失等問(wèn)題。表現(xiàn)在基層政府缺乏涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金合理預(yù)算管理，資金投放缺乏重點(diǎn)；盲目下達(dá)財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，導(dǎo)致項(xiàng)目資金未真正惠農(nóng)利農(nóng)，財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目無(wú)法取得預(yù)期效益。財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目資金數(shù)額大，撥付過(guò)程涉及層級(jí)多，部分資金不能及時(shí)投入財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程緩慢。隨著“全面效益審計(jì)”的推進(jìn)，財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施效益成為財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)重點(diǎn)，需要嚴(yán)格把關(guān)財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目資金審批，加強(qiáng)地方財(cái)政涉農(nóng)資金預(yù)算管理，協(xié)調(diào)財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，完善財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系，保障財(cái)政涉農(nóng)資金切實(shí)發(fā)揮作用。

（三）財(cái)政涉農(nóng)政策落實(shí)問(wèn)題

財(cái)政涉農(nóng)資金使用問(wèn)題不斷、財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)效益不佳，是由于財(cái)政涉農(nóng)政策落實(shí)不到位使中央地方、上下級(jí)機(jī)關(guān)之間指導(dǎo)意見(jiàn)傳達(dá)產(chǎn)生偏差。中央支農(nóng)項(xiàng)目政策下達(dá)后，地方機(jī)關(guān)、上下級(jí)不能協(xié)調(diào)配合、統(tǒng)籌兼顧，造成財(cái)政涉農(nóng)資金及項(xiàng)目問(wèn)題頻出。財(cái)政涉農(nóng)政策落實(shí)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題主要包括政策落實(shí)不到位、政策執(zhí)行緩慢、監(jiān)管不到位和規(guī)章制度未完善四個(gè)方面，如表5所示。

財(cái)政涉農(nóng)政策落實(shí)的主要問(wèn)題是政策落實(shí)不到位和政策執(zhí)行緩慢?；蒉r(nóng)政策落實(shí)階段，審計(jì)重點(diǎn)主要集中在資金使用，政策落實(shí)審計(jì)投入較少。精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)后，國(guó)家審計(jì)重點(diǎn)逐漸偏向于重點(diǎn)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政涉農(nóng)政策落實(shí)執(zhí)行情況，審計(jì)結(jié)果公告增加了政策落實(shí)問(wèn)題部分。2016年第11號(hào)公告和2017年第8號(hào)公告都詳細(xì)列明由于政策傳達(dá)有誤造成農(nóng)田水利設(shè)施推遲，財(cái)政涉農(nóng)資金因此浪費(fèi)，未發(fā)揮助農(nóng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)的本質(zhì)效益。政策落實(shí)情況是財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)的重要關(guān)注對(duì)象，政策的落實(shí)、實(shí)施一定程度上決定了財(cái)政涉農(nóng)資金能否最大程度發(fā)揮其本質(zhì)效用。

四、財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)問(wèn)責(zé)整改

涉農(nóng)審計(jì)問(wèn)責(zé)與整改情況與國(guó)家政策落實(shí)、資金使用績(jī)效和項(xiàng)目建設(shè)管理密切相關(guān)。國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性、強(qiáng)制性、權(quán)威性和綜合性使得財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)結(jié)果公告為反映問(wèn)題、提出建議及完善制度等提供了依據(jù)。

（一）財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)建議

財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)建議指在審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，針對(duì)查出的違規(guī)行為、問(wèn)題產(chǎn)生的原因進(jìn)行總結(jié)，提出告誡和改進(jìn)措施，引起被審單位思想上重視并以此為依據(jù)及時(shí)糾正，避免類(lèi)似情況再次發(fā)生。在審計(jì)署公布的44份財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)結(jié)果公告中，15份公告提出審計(jì)建議，其中僅6份公告列出具體建議內(nèi)容，如表6所示。

財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)結(jié)果公告審計(jì)建議部分重視程度逐漸降低。惠農(nóng)政策推進(jìn)階段，針對(duì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出審計(jì)建議和具體改進(jìn)措施，針對(duì)性較強(qiáng)。精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)后部分公告僅以“根據(jù)審計(jì)建議”帶過(guò)，未具體列出建議內(nèi)容，審計(jì)建議整體較為簡(jiǎn)略，缺乏針對(duì)性，導(dǎo)致財(cái)政涉農(nóng)資金違規(guī)問(wèn)題重復(fù)發(fā)生頻次較高，“屢審屢犯”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，側(cè)面反映出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)建議重視程度不足，存在表面化、形式化問(wèn)題。財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)應(yīng)當(dāng)提出有效的針對(duì)性建議，從根本上杜絕“屢審屢犯”現(xiàn)象，促進(jìn)財(cái)政涉農(nóng)資金的有效落實(shí)。

（二）財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)問(wèn)責(zé)方式

國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成部分，在國(guó)家治理中發(fā)揮著重要作用。作為審計(jì)重要組成部分的審計(jì)問(wèn)責(zé)制以受托責(zé)任為理論基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督職能。審計(jì)問(wèn)責(zé)分為直接問(wèn)責(zé)與間接移送問(wèn)責(zé)兩種類(lèi)型。間接移送問(wèn)責(zé)主要分為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行黨紀(jì)處分、司法部門(mén)追究刑事責(zé)任和各級(jí)政府主管單位監(jiān)督問(wèn)責(zé)三種方式。在審計(jì)署公布的44份財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)結(jié)果公告中，12份公告涉及審計(jì)問(wèn)責(zé)情況，如表7所示。

財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)基本形成以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)為主導(dǎo)，審計(jì)機(jī)關(guān)和相關(guān)政府部門(mén)問(wèn)責(zé)為補(bǔ)充的問(wèn)責(zé)機(jī)制。審計(jì)結(jié)果公告大部分僅公示問(wèn)責(zé)人數(shù)，未公示涉事人員具體行政處分、刑事責(zé)任等詳細(xì)信息，使審計(jì)問(wèn)責(zé)信息透明度缺失，公開(kāi)程度不夠。財(cái)政涉農(nóng)資金使用管理、項(xiàng)目建設(shè)和政策落實(shí)方面的問(wèn)題依舊存在同質(zhì)性、重復(fù)性等情況，側(cè)面反映出審計(jì)問(wèn)責(zé)整改力度不夠，存在表面化、形式化現(xiàn)象。審計(jì)問(wèn)責(zé)情況較差，根本原因是審計(jì)問(wèn)責(zé)主體缺失，問(wèn)責(zé)范圍未能明確，相關(guān)行政處罰、責(zé)任追究較輕。就目前而言，審計(jì)問(wèn)責(zé)結(jié)果不夠公開(kāi)透明、問(wèn)責(zé)機(jī)制不夠健全、審計(jì)問(wèn)責(zé)有失成效，嚴(yán)重影響受托責(zé)任執(zhí)行效率。

（三）財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)整改效果

跟蹤被審計(jì)單位后續(xù)整改情況是審計(jì)發(fā)揮監(jiān)督作用的重要體現(xiàn)。審計(jì)署發(fā)布的44份有關(guān)財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)結(jié)果公告中，有29份涉及被審計(jì)單位整改處理結(jié)果。其中22份明確追繳或盤(pán)活金額，多數(shù)報(bào)告中關(guān)于后續(xù)整改及處理結(jié)果都未明確公示；13份公告中有制定和完善規(guī)章制度的具體數(shù)字，但具體內(nèi)容均未詳細(xì)說(shuō)明。如表8所示。

財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)整改情況逐步完善，公示整改落實(shí)情況公告比例逐漸上升。然而，整改過(guò)程中缺乏有效監(jiān)督，整改結(jié)果缺乏合理評(píng)價(jià)，導(dǎo)致后續(xù)整改效果不佳；部分整改單位忽視整改工作，導(dǎo)致整改質(zhì)量較差；多地在制定和完善制度方面缺乏重視，近年出臺(tái)或完善的財(cái)政涉農(nóng)政策少之又少。推動(dòng)審計(jì)整改是審計(jì)調(diào)查的最終目的，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)關(guān)注各地審計(jì)整改結(jié)果，規(guī)范審計(jì)整改流程、定期追蹤調(diào)查審計(jì)整改情況，加強(qiáng)整改過(guò)程指導(dǎo)和整改結(jié)果評(píng)價(jià)，與被審計(jì)單位共同參與整改過(guò)程、共同關(guān)注整改效果，確保財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)作用發(fā)揮到實(shí)處。

五、研究結(jié)論與政策建議

本文以審計(jì)署2006—2021年44份財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)結(jié)果公告為樣本，總結(jié)財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)趨勢(shì)演變，分析財(cái)政涉農(nóng)資金實(shí)踐現(xiàn)狀，研究發(fā)現(xiàn)：（1）從財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)發(fā)展歷程來(lái)看，審計(jì)工作不斷進(jìn)步完善，具有財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)特點(diǎn)的審計(jì)體系及審計(jì)公告結(jié)構(gòu)已基本形成，但審計(jì)公告數(shù)量較少，各時(shí)期審計(jì)側(cè)重點(diǎn)也有所不同，尚未形成審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。另外，涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)公告涉及范圍廣、時(shí)間間隔長(zhǎng)，財(cái)政涉農(nóng)資金未達(dá)到全面審計(jì)。（2）從審計(jì)公告具體內(nèi)容來(lái)看，財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)結(jié)果公告形成審計(jì)對(duì)象、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和審計(jì)問(wèn)責(zé)整改三個(gè)主要部分組成的基本結(jié)構(gòu)，但各部分內(nèi)容詳解程度不同，以審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題為主，審計(jì)后續(xù)整改和落實(shí)部分涉及內(nèi)容較少，披露相對(duì)薄弱。（3）從審計(jì)類(lèi)型來(lái)看，財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)從重資金輕合規(guī)、抓合規(guī)忽績(jī)效，到推進(jìn)“績(jī)效審計(jì)”在財(cái)政涉農(nóng)資金監(jiān)督中的運(yùn)用，審計(jì)類(lèi)型不斷發(fā)展變化，然而始終未形成綜合審計(jì)的局面，單一的資金審計(jì)不能充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，影響財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)成效。（4）從審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題來(lái)看，地方各級(jí)政府缺乏有效溝通，中央財(cái)政涉農(nóng)政策宣傳力度不夠，相關(guān)政策未能落到實(shí)處；地方基層政府缺乏對(duì)財(cái)政涉農(nóng)資金的重視，徇私舞弊違規(guī)亂用資金情況時(shí)有發(fā)生；專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目由于申報(bào)程序繁雜，涉及層級(jí)多，未能在最佳時(shí)間建設(shè)實(shí)施，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施效益與預(yù)期不符，造成資金損失浪費(fèi)。（5）從審計(jì)整改與落實(shí)來(lái)看，審計(jì)問(wèn)責(zé)主體不明確，審計(jì)范圍過(guò)窄，問(wèn)責(zé)不夠透明；審計(jì)后續(xù)整改缺乏有效跟蹤機(jī)制，制度制定和完善方面缺乏重視，嚴(yán)重影響審計(jì)受托責(zé)任執(zhí)行效率，阻礙了國(guó)家審計(jì)監(jiān)督、治理和預(yù)警功能的實(shí)現(xiàn)。

基于以上分析，提出如下建議：

第一，完善事前監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，及時(shí)發(fā)揮審計(jì)預(yù)警功能。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和相關(guān)政策的頒布，國(guó)家財(cái)政涉農(nóng)資金撥付逐漸增多，必須加大財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)頻率，拓寬財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目審計(jì)覆蓋范圍，完善事前監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，從源頭審核被審計(jì)單位資金預(yù)算、項(xiàng)目規(guī)劃及政策制定的科學(xué)性和合理性，及時(shí)發(fā)揮審計(jì)預(yù)警功能，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)督促被審計(jì)單位修正，避免造成更大的損失浪費(fèi)，推動(dòng)財(cái)政涉農(nóng)資金、項(xiàng)目和政策落實(shí)到位。

第二，加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)力度，全面發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。建立健全財(cái)政涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，科學(xué)全面評(píng)價(jià)審計(jì)結(jié)果、準(zhǔn)確分析財(cái)政涉農(nóng)資金落實(shí)情況、提升財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)質(zhì)量、提高財(cái)政涉農(nóng)資金使用效率。在現(xiàn)有資金和項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)上，增加政策績(jī)效審計(jì)，披露政策落實(shí)不到位的具體發(fā)生時(shí)間、表現(xiàn)、原因以及如何問(wèn)責(zé)整改等詳細(xì)信息，提高審計(jì)公告的信息含量。同時(shí)，結(jié)合預(yù)算管理審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等其他方法，整合審計(jì)資源，全面發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。

第三，重視審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，優(yōu)化審計(jì)問(wèn)責(zé)整改機(jī)制。審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的典型性問(wèn)題，不只披露問(wèn)題數(shù)量和金額，還要提出優(yōu)化制度的政策性建議，從根本上避免財(cái)政涉農(nóng)審計(jì)“屢審屢犯”情況的發(fā)生。應(yīng)明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)整改問(wèn)責(zé)程序，完善整改過(guò)程中問(wèn)詢、調(diào)查、整改完成的判斷標(biāo)準(zhǔn)等具體規(guī)范性程序，優(yōu)化審計(jì)整改問(wèn)責(zé)報(bào)告與公告制度，強(qiáng)制審計(jì)結(jié)果通報(bào)公開(kāi)，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，促使審計(jì)整改及時(shí)有效。

【參考文獻(xiàn)】

［1］ 鄭小榮，韓雨肅.精準(zhǔn)脫貧政策跟蹤審計(jì)研究［J］.會(huì)計(jì)之友，2020（24）：13-19.

［2］ 謝柳芳，曹亞娟，秦瀟瀟.政府審計(jì)、農(nóng)村金融發(fā)展與鄉(xiāng)村振興［J］.審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2023，38（1）：1-10.

［3］ 徐英杰.鄉(xiāng)村振興審計(jì)質(zhì)量提升研究［J］.會(huì)計(jì)之友，2022（11）：76-81.

［4］ “國(guó)家審計(jì)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用研究”課題組，趙保林.鄉(xiāng)村振興審計(jì)的意義、重點(diǎn)和舉措［J］.審計(jì)研究，2021（3）：3-10.

［5］ 吳顯芝.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下基層財(cái)務(wù)審計(jì)的困境與對(duì)策［J］.核農(nóng)學(xué)報(bào)，2022（4）：879-880.

［6］ 許莉，胡鈞歌.高質(zhì)量政府審計(jì)實(shí)施方案編制及實(shí)現(xiàn)路徑研究［J］.財(cái)會(huì)通訊，2021（5）：112-117.

［7］ 吳勛，姚卜丹.財(cái)政扶貧審計(jì)實(shí)踐現(xiàn)狀與改進(jìn)建議：基于審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告的分析［J］.地方財(cái)政研究，2020（11）：80-89.