摘要：責(zé)任規(guī)劃師通過(guò)服務(wù)基層城鄉(xiāng)更新與規(guī)劃治理，在促進(jìn)人民城市建設(shè)、實(shí)現(xiàn)空間精細(xì)化提質(zhì)方面發(fā)揮著日趨重要的作用。論文對(duì)比分析當(dāng)前我國(guó)不同城市和地區(qū)的責(zé)任規(guī)劃師制度建設(shè)，探討責(zé)任規(guī)劃師制度在我國(guó)的發(fā)展?fàn)顩r、運(yùn)作特征和未來(lái)走向。研究將當(dāng)前典型的責(zé)任規(guī)劃師制度歸納為面向全域、面向社區(qū)、面向鄉(xiāng)村和面向重點(diǎn)地區(qū)四種類型，并以北京、深圳、成都、蘇州、上海為例，從角色定位、權(quán)責(zé)邊界、人員架構(gòu)和保障機(jī)制等方面揭示其機(jī)制異同。研究發(fā)現(xiàn)，存量更新時(shí)期的責(zé)任規(guī)劃師制度建設(shè)在角色定位上，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃師的多元屬性和獨(dú)立立場(chǎng)、在權(quán)責(zé)邊界上兼顧全過(guò)程服務(wù)和促進(jìn)公眾參與、在人員架構(gòu)上突出專業(yè)性和多元性、在保障機(jī)制上注重多維政策支持，未來(lái)需隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)訴求的變化進(jìn)一步發(fā)展完善。

關(guān)鍵詞：存量更新；責(zé)任規(guī)劃師；制度建設(shè)；規(guī)劃治理

Abstract： The Responsible Planner Policy plays an increasingly significant role in promoting urban renewal and governance at the grassroots level， contributing to the construction of livable cities and enhancing spatial precision and quality. This paper compares and analyzes the development status， operational characteristics， and future directions of the Responsible Planner Policy across different cities and regions in China. The study categorizes current representative models of the Responsible Planner Policy into four types： citywide， community-oriented， rural-oriented， and key area-focused. Through case studies of Beijing， Shenzhen， Chengdu， Suzhou， and Shanghai， the paper examines the similarities and differences in the mechanisms regarding role positioning， scope of responsibilities， personnel structure， and support systems. The findings reveal that in the context of urban renewal， the Responsible Planner Policy emphasizes the diverse roles and independent stance of planners in role positioning， balances full-process service provision with public participation in defining responsibilities， highlights professionalism and diversity in personnel structure， and focuses on multi-dimensional policy support in the guarantee mechanisms. Future development of the policy will need to evolve alongside changing socio-economic demands.

Keywords： Inventory Renewal; Responsible Planner; Policy Construction; Planning Governance

1.引言

隨著我國(guó)城市發(fā)展從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量更新”，城市的更新改造和轉(zhuǎn)型升級(jí)成為城鄉(xiāng)建設(shè)的重中之重。為應(yīng)對(duì)存量時(shí)代城市空間的精細(xì)化管控需求，推進(jìn)基層現(xiàn)代化治理，責(zé)任規(guī)劃師制度在我國(guó)不同城市和地區(qū)逐步興起，為基層空間建設(shè)提供陪伴式規(guī)劃服務(wù)的同時(shí)，也搭建起促進(jìn)政府、市場(chǎng)、居民多方力量參與協(xié)作的重要橋梁，使得基層規(guī)劃建設(shè)從傳統(tǒng)的“精英行動(dòng)”日益邁向漸進(jìn)式提質(zhì)的“多元共治”[1]。

責(zé)任規(guī)劃師的興起可追溯到20世紀(jì)60年代西方涌現(xiàn)出的社區(qū)規(guī)劃師制度，其工作聚焦于社區(qū)環(huán)境品質(zhì)改善和廣泛的公眾參與。在不同國(guó)家和地區(qū)，責(zé)任規(guī)劃師的名字稱謂、工作方式和任務(wù)重心不盡相同，并未形成統(tǒng)一的概念及外延。本文討論的責(zé)任規(guī)劃師制度是對(duì)“基層規(guī)劃師”制度的統(tǒng)稱[2]，涵蓋相關(guān)實(shí)踐中涌現(xiàn)的社區(qū)規(guī)劃師、社區(qū)建造師、總規(guī)劃師/建筑師、鄉(xiāng)村規(guī)劃師等各類稱謂對(duì)象。已有研究注重對(duì)責(zé)任規(guī)劃師制度典型案例、權(quán)責(zé)機(jī)制和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等的分析和總結(jié)，常常從頂層設(shè)計(jì)和挑戰(zhàn)應(yīng)對(duì)等維度提出優(yōu)化建議。但由于現(xiàn)有研究大多聚焦單個(gè)城市或個(gè)別類型的制度討論，缺少在統(tǒng)一框架下對(duì)不同責(zé)任規(guī)劃師制度進(jìn)行比較分析，無(wú)法系統(tǒng)揭示我國(guó)責(zé)任規(guī)劃師制度的多類型發(fā)展趨勢(shì)及差異化應(yīng)用場(chǎng)景。

因此，本文在梳理全國(guó)已經(jīng)建立責(zé)任規(guī)劃師制度的7個(gè)省份和118個(gè)城市（包括直轄市和地級(jí)市）相關(guān)做法的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)有制度劃分為“面向社區(qū)、面向全域、面向鄉(xiāng)村、面向重點(diǎn)地區(qū)”四種類型并開(kāi)展典型城市案例剖析，據(jù)此探討責(zé)任規(guī)劃師制度在我國(guó)的發(fā)展進(jìn)程、現(xiàn)狀特征和未來(lái)趨勢(shì)等，為我國(guó)責(zé)任規(guī)劃師制度的持續(xù)完善與優(yōu)化建設(shè)提供策略思考。

2.責(zé)任規(guī)劃師制度在我國(guó)的興起

隨著民權(quán)與社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)的興起，在上世紀(jì)60年代的美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家，一些公益組織或?qū)I(yè)規(guī)劃技術(shù)人員自發(fā)或由政府組織參與到社區(qū)規(guī)劃中，由此形成了為社區(qū)建設(shè)提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)的“社區(qū)規(guī)劃師”。1990年代，社區(qū)規(guī)劃師制度在我國(guó)臺(tái)灣得以引入和確立；進(jìn)入21世紀(jì)，這種專業(yè)規(guī)劃師服務(wù)基層建設(shè)的制度設(shè)計(jì)逐漸擴(kuò)散至內(nèi)地的廈門、深圳、上海、成都、北京等更多地方，并形成多種多樣的特色做法，如深圳和上海服務(wù)精細(xì)化空間建設(shè)的社區(qū)規(guī)劃師[3]，成都為統(tǒng)籌鄉(xiāng)村治理組建的責(zé)任鄉(xiāng)村規(guī)劃師[4]等。

概括起來(lái)，我國(guó)各地的責(zé)任規(guī)劃師制度實(shí)踐探索主要始于2010年前后。為促進(jìn)規(guī)劃政策的上傳下達(dá)，提高基層治理效率，廈門市在2009年初步建立責(zé)任規(guī)劃師制度，將城區(qū)劃分為若干責(zé)任片區(qū)實(shí)行分區(qū)治理。由于缺少相關(guān)參考經(jīng)驗(yàn)，這時(shí)期的制度探索主要服務(wù)于地方規(guī)劃的實(shí)踐需求。到2015年，深圳、成都、鎮(zhèn)江和遂寧等城市開(kāi)始嘗試自主建設(shè)責(zé)任規(guī)劃師制度，參考前一階段制度探索并結(jié)合地方實(shí)際進(jìn)行創(chuàng)新，出臺(tái)了特色不一的制度文件。2019年，北京首次在市域?qū)用嫱菩懈采w全市的責(zé)任規(guī)劃師制度[5]，成為我國(guó)責(zé)任規(guī)劃師制度“規(guī)范化”發(fā)展的重要標(biāo)志，此后全國(guó)多地學(xué)習(xí)北京，通過(guò)“先實(shí)踐、后發(fā)文”等方式逐步形成本地責(zé)任規(guī)劃師體系。2021年自然資源部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)建立責(zé)任（鄉(xiāng)村、社區(qū)）規(guī)劃師制度的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，引發(fā)更多城市和地區(qū)積極響應(yīng)（圖1），形成一大批有價(jià)值的實(shí)踐和制度創(chuàng)新[6]。

在省級(jí)層面，到2023年下半年，全國(guó)多個(gè)省份出臺(tái)責(zé)任規(guī)劃師制度相關(guān)指導(dǎo)文件，包括四川、江蘇、安徽、湖南、浙江、黑龍江和廣西壯族自治區(qū)等；部分省份（如河北等）雖未形成完整的官方制度文件，但已舉行了相關(guān)會(huì)議或發(fā)布過(guò)有關(guān)通知。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2023年9月，我國(guó)337個(gè)五線及以上級(jí)別城市1中有118個(gè)城市建立了責(zé)任規(guī)劃師相關(guān)制度（圖2）。其中，四個(gè)一線城市和大部分新一線、二線城市都出臺(tái)了責(zé)任規(guī)劃師制度；三線、四線城市中也有近半數(shù)進(jìn)行了責(zé)任規(guī)劃師制度的建設(shè)探索。從地理區(qū)位來(lái)看，建立責(zé)任規(guī)劃師制度的城市主要集中于我國(guó)東部地區(qū)和川渝地區(qū)，中部地區(qū)、西北地區(qū)和西南地區(qū)的城市大部分還未建立相關(guān)制度。

3.我國(guó)責(zé)任規(guī)劃師制度的多元類別

縱觀我國(guó)現(xiàn)行責(zé)任規(guī)劃師制度，各地因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方管理特色和實(shí)際需求的不同而有較大區(qū)別。無(wú)論是北京的責(zé)任規(guī)劃師，深圳、上海等地的社區(qū)規(guī)劃師，成都、重慶、江蘇等地的鄉(xiāng)村規(guī)劃師，還是廣州、深圳和蘇州等地的重點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃師/設(shè)計(jì)師，或者是重慶和上海的多師協(xié)同，都是在一定條件下為解決基層規(guī)劃的實(shí)際工作問(wèn)題而產(chǎn)生的技術(shù)支持舉措，其責(zé)任范圍和工作重點(diǎn)、工作內(nèi)容等不盡相同（表1）。

按照不同服務(wù)對(duì)象和責(zé)任范圍，可以將我國(guó)當(dāng)前主要責(zé)任規(guī)劃師制度劃分為面向社區(qū)、面向全域、面向鄉(xiāng)村、面向重點(diǎn)地區(qū)四種基本類型（表2），分別對(duì)應(yīng)城鄉(xiāng)治理中的不同場(chǎng)景和差異化規(guī)劃需求。

“面向社區(qū)”的責(zé)任規(guī)劃師制度在我國(guó)發(fā)展歷史相對(duì)較長(zhǎng)，2010年到現(xiàn)在已有超過(guò)30個(gè)城市頒布了相關(guān)制度文件。責(zé)任規(guī)劃師主要以社區(qū)或者街道作為基層服務(wù)單元來(lái)推動(dòng)規(guī)劃落地，注重將規(guī)劃師的專業(yè)技能與社區(qū)基層的自治力量相結(jié)合，讓規(guī)劃更好地服務(wù)城市居民生活。

北京于2019年在全國(guó)范圍內(nèi)首次正式推出面向全市域的責(zé)任規(guī)劃師制度，此后大連、泉州、煙臺(tái)、晉城等城市陸續(xù)跟進(jìn)，紛紛探索“面向全域”的責(zé)任規(guī)劃師制度創(chuàng)新。實(shí)際上，面向全域的責(zé)任規(guī)劃師制度是面向社區(qū)的責(zé)任規(guī)劃師制度在全市范圍的一種“全覆蓋式”推廣，是促進(jìn)規(guī)劃政策落實(shí)、滿足基層規(guī)劃需求的重要舉措。

“面向鄉(xiāng)村”的責(zé)任規(guī)劃師制度實(shí)踐在當(dāng)前也已經(jīng)相對(duì)普遍，從2010年成都首次在我國(guó)建立責(zé)任鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度以來(lái)，目前已有超過(guò)100個(gè)城市探索建立了相關(guān)制度。面向鄉(xiāng)村的責(zé)任規(guī)劃師制度充分考慮鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃實(shí)踐特征，讓規(guī)劃師作為鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的把控者和協(xié)調(diào)者，使之成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和鄉(xiāng)村治理的有力助手。

“面向重點(diǎn)地區(qū)”的責(zé)任規(guī)劃師制度主要致力于解決城市特殊片區(qū)的獨(dú)特問(wèn)題和規(guī)劃需求，是一種形式特殊且具有高度統(tǒng)籌賦權(quán)的基層規(guī)劃師制度，實(shí)踐開(kāi)展仍在興起階段，如蘇州國(guó)家歷史文化名城保護(hù)區(qū)（姑蘇區(qū)）的總顧問(wèn)規(guī)劃師、廣州越秀區(qū)的社區(qū)設(shè)計(jì)師和嘉興的城市總規(guī)劃師等。

4.我國(guó)責(zé)任規(guī)劃師制度的頂層設(shè)計(jì)

美國(guó)、新加坡、英國(guó)、日本、韓國(guó)等地區(qū)的責(zé)任規(guī)劃師制度發(fā)展表明，這類制度的存在能顯著增強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)于公共事務(wù)的參與度及其對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感[7～9]，同時(shí)在推進(jìn)民主政治進(jìn)程上也有著深刻影響[10～12]。我國(guó)經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，各地的責(zé)任規(guī)劃師制度建設(shè)不斷取得新的成就和進(jìn)展，但不足和挑戰(zhàn)也不容忽視。朱雷洲等以新制度主義視角，分析了責(zé)任規(guī)劃師制度在擴(kuò)散過(guò)程中的合法性困境，以及在落實(shí)過(guò)程中的嵌入性困境[13]，提出需要從頂層設(shè)計(jì)、多方參與、職責(zé)明確、考核體系建設(shè)等方面探索優(yōu)化路徑；唐燕等剖析了北京責(zé)任規(guī)劃師制度的運(yùn)作機(jī)制以及在城市更新中的介入方法，發(fā)現(xiàn)責(zé)任規(guī)劃師主要通過(guò)公眾參與和開(kāi)放式?jīng)Q策等吸引居民參與和促進(jìn)多方訴求的有效溝通，但不同責(zé)任規(guī)劃師受能力等因素限制，在項(xiàng)目實(shí)踐中實(shí)際發(fā)揮作用大小不同，認(rèn)為需要推動(dòng)將責(zé)任規(guī)劃師的工作延伸到方案設(shè)計(jì)、項(xiàng)目施工、維護(hù)運(yùn)作等更多維度[14]；熊雄和張佳分別就成都和重慶的責(zé)任鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度進(jìn)行剖析，發(fā)現(xiàn)其在基層規(guī)劃管理、治理模式創(chuàng)新等方面具有積極作用，但其實(shí)施效果高度依賴于基層政府意愿[15， 16]。

由此可見(jiàn)，責(zé)任規(guī)劃師制度是落實(shí)城市精細(xì)化治理、推動(dòng)以人為本的城市發(fā)展、促進(jìn)城市更新行動(dòng)全面開(kāi)展的重要力量。梳理現(xiàn)有責(zé)任規(guī)劃師相關(guān)政策文件可以發(fā)現(xiàn)，盡管各地責(zé)任規(guī)劃師制度呈現(xiàn)出不同的地方特色，但其核心邏輯卻具有一致性，關(guān)鍵的制度內(nèi)容設(shè)計(jì)主要涵蓋“角色定位-權(quán)責(zé)邊界-人員架構(gòu)-保障機(jī)制”四個(gè)方面（圖3）。其中，“角色定位”是制度設(shè)計(jì)的核心，通過(guò)明確責(zé)任規(guī)劃師的服務(wù)范圍和服務(wù)對(duì)象來(lái)確定其地位屬性，并為權(quán)責(zé)邊界的劃定提供依據(jù)；“責(zé)權(quán)邊界”涉及責(zé)任規(guī)劃師的權(quán)利、責(zé)任和主要職責(zé)界定；“人員架構(gòu)”重在明確隊(duì)伍建設(shè)要求，具體包括人員的準(zhǔn)入和任聘制度、組織方式，以及與之對(duì)應(yīng)的規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)架構(gòu)；“保障機(jī)制”主要包括資金保障、考核獎(jiǎng)懲、組織管理和其他相關(guān)機(jī)制等，為責(zé)任規(guī)劃師工作的開(kāi)展提供支持和保障。各地實(shí)踐存在保障機(jī)制不完善、責(zé)任規(guī)劃師工作內(nèi)容界定不清晰、過(guò)分依賴政府行政力量等問(wèn)題，則需要在未來(lái)發(fā)展中持續(xù)強(qiáng)化和完善制度建設(shè)。

4.1 "面向社區(qū)的責(zé)任規(guī)劃師制度：深圳

深圳是我國(guó)內(nèi)地最早探索面向社區(qū)的責(zé)任規(guī)劃師制度的城市之一。為解決傳統(tǒng)規(guī)劃工作和基層社區(qū)建設(shè)脫節(jié)等問(wèn)題，深圳龍崗區(qū)從2001年開(kāi)始試行“顧問(wèn)規(guī)劃師制度”，并通過(guò)不斷完善社區(qū)規(guī)劃?rùn)C(jī)制來(lái)明確社區(qū)規(guī)劃師的角色定位，使之成為規(guī)劃編制、管理和建設(shè)環(huán)節(jié)中的“設(shè)計(jì)者”“協(xié)調(diào)者”和“管理者”。2008年到2010年間，深圳大鵬半島、懷德社區(qū)試圖將社區(qū)規(guī)劃師制度與法定圖則編制、城市更新開(kāi)展等相關(guān)工作結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)規(guī)劃的可實(shí)施性，為正式推廣面向社區(qū)的責(zé)任規(guī)劃師制度奠定了基礎(chǔ)。2012年初，深圳正式出臺(tái)《社區(qū)規(guī)劃師制度實(shí)施方案（試行）》，提出由政府處級(jí)干部擔(dān)任社區(qū)規(guī)劃師，并兼具專業(yè)技術(shù)服務(wù)人員、領(lǐng)導(dǎo)干部雙重身份。此后，深圳自2014年開(kāi)始擴(kuò)大社區(qū)規(guī)劃師選任范圍，改進(jìn)社區(qū)服務(wù)方式，由處級(jí)干部擴(kuò)大到科級(jí)干部及新入職公務(wù)員，并將過(guò)去的“一對(duì)一”改為“組團(tuán)”方式。除市級(jí)層面的制度建構(gòu)，深圳一些區(qū)也根據(jù)實(shí)際需求出臺(tái)了一批區(qū)級(jí)工作指南和管理辦法，如龍華區(qū)2018年制定的《龍華街道社區(qū)規(guī)劃師管理辦法（試行）》等。

深圳的《社區(qū)規(guī)劃師制度實(shí)施方案（試行）》規(guī)定（圖4）：在角色定位上，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃師應(yīng)在社區(qū)不同場(chǎng)景中發(fā)揮不同作用，扮演好社區(qū)活動(dòng)的“技術(shù)咨詢師”、社區(qū)交流的“社會(huì)工作者”和社區(qū)建設(shè)的“更新實(shí)踐者”等多元角色；在權(quán)責(zé)邊界上，政策文件對(duì)責(zé)任規(guī)劃師的權(quán)利探討較少，但圍繞規(guī)劃工作相關(guān)的上傳下達(dá)和基層實(shí)施，明確了五大基本職能/責(zé)任——宣傳解釋規(guī)劃國(guó)土政策、聽(tīng)取社區(qū)的意見(jiàn)和建議、收集和整理社區(qū)反映的問(wèn)題、為社區(qū)提供規(guī)劃技術(shù)咨詢服務(wù)，推動(dòng)市重大項(xiàng)目和規(guī)劃國(guó)土重點(diǎn)工作在基層落實(shí)；在人員架構(gòu)上，注重責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)的職級(jí)多元性，采用“處級(jí)干部掛點(diǎn)+管理局科級(jí)干部+新入職公務(wù)員組團(tuán)”等方式選定社區(qū)規(guī)劃師，并保障“規(guī)劃類+土地類+其他類”的技術(shù)人員隊(duì)伍混合，以此提升責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性；針對(duì)保障機(jī)制，深圳建立了較完善的組織管理和考核獎(jiǎng)懲制度，明確由市委社區(qū)規(guī)劃師工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室具體實(shí)施社區(qū)規(guī)劃師的選派、管理、監(jiān)督、考核工作，同時(shí)各管理局設(shè)立相應(yīng)辦公室配合管理和提供支持。此外，深圳還提出了社區(qū)評(píng)價(jià)與內(nèi)部考核相結(jié)合的規(guī)劃師考評(píng)方式，并將考核結(jié)果作為規(guī)劃師個(gè)人職務(wù)晉升的重要依據(jù)，由此調(diào)動(dòng)規(guī)劃師履職的積極性和主動(dòng)性。

4.2 "面向全域的責(zé)任規(guī)劃師制度：北京

北京探索建立面向全域的責(zé)任規(guī)劃師制度，并將其作為推進(jìn)城市更新和完善基層治理的重要工具。北京在2004年左右首次形成了有關(guān)責(zé)任規(guī)劃師的構(gòu)想，圍繞老城保護(hù)、總規(guī)落實(shí)、控規(guī)維護(hù)等方面，陸續(xù)推出以推進(jìn)社區(qū)公共參與、規(guī)劃落地等為目標(biāo)的基層規(guī)劃師服務(wù)。2017年《北京城市總體規(guī)劃（2016年－2035年）》第66條正式明確：“建立責(zé)任規(guī)劃師和責(zé)任建筑師制度，完善建筑設(shè)計(jì)評(píng)估決策機(jī)制，提高規(guī)劃及建筑設(shè)計(jì)水平”，貫徹落實(shí)城市規(guī)劃工作向基層下沉。隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷積累和現(xiàn)實(shí)需求的日益增加，北京在2019年正式成為全國(guó)第一個(gè)在全市層面推行基層規(guī)劃師制度并全面開(kāi)展實(shí)踐行動(dòng)的城市。此后北京市不斷完善制度設(shè)計(jì)，于2024年3月正式印發(fā)《北京市責(zé)任規(guī)劃師制度實(shí)施辦法》，推動(dòng)責(zé)任規(guī)劃師制度建設(shè)進(jìn)入新階段（圖5）。北京各區(qū)基于本轄區(qū)的實(shí)際發(fā)展需求和資源情況，在市級(jí)要求基礎(chǔ)上紛紛出臺(tái)各具特色的區(qū)級(jí)責(zé)任規(guī)劃師工作方案，細(xì)化了責(zé)任規(guī)劃師的團(tuán)隊(duì)構(gòu)成要求、主要職責(zé)與工作內(nèi)容等，形成區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組和涵蓋多專業(yè)力量的工作統(tǒng)籌平臺(tái)。近些年來(lái)，北京已有301個(gè)責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)服務(wù)于全市333個(gè)街鄉(xiāng)地區(qū)，成為深入基層、銜接規(guī)劃實(shí)施最后一公里的重要橋梁，在首都規(guī)劃與治理體系中發(fā)揮著不可或缺的作用。

在角色定位上，北京強(qiáng)調(diào)責(zé)任規(guī)劃師的獨(dú)立屬性，明確其是為責(zé)任單元內(nèi)的規(guī)劃建設(shè)和管理提供陪伴式專業(yè)咨詢和技術(shù)服務(wù)的第三方，并要求公平、公正、獨(dú)立履職。在權(quán)責(zé)邊界上，北京規(guī)定了責(zé)任規(guī)劃師享有的七項(xiàng)權(quán)利和五條義務(wù)，明確其兩個(gè)主要職責(zé)：一是指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施，包括強(qiáng)化調(diào)查研究、提供專業(yè)意見(jiàn)和實(shí)施監(jiān)督反饋等；二是推進(jìn)公眾參與，包括廣泛聯(lián)系群眾、開(kāi)展宣教培訓(xùn)和促進(jìn)多方共治等工作。為適應(yīng)北京的首都功能核心區(qū)、中心城區(qū)、城市副中心、多點(diǎn)地區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等地區(qū)的差異化發(fā)展需求，北京提出了不同圈層和區(qū)域的責(zé)任規(guī)劃師工作重點(diǎn)，分類制定責(zé)任規(guī)劃師工作指引。在人員構(gòu)成上，北京重視不同人才來(lái)源，提出責(zé)任規(guī)劃師既可以來(lái)自高校、設(shè)計(jì)單位或基層政府，也可以是機(jī)構(gòu)或個(gè)人志愿者，并且可以通過(guò)定向委托、公開(kāi)招聘或社會(huì)招募等多渠道任聘。北京還鼓勵(lì)“雙師”和“多師”團(tuán)隊(duì)建設(shè)，鼓勵(lì)國(guó)土空間規(guī)劃等相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)團(tuán)體、社會(huì)組織和高等院校等通過(guò)開(kāi)展各類交流、培訓(xùn)活動(dòng)支持責(zé)任規(guī)劃師工作，以此豐富責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性和多元性。在保障機(jī)制上，北京提出責(zé)任規(guī)劃師工作由市區(qū)兩級(jí)財(cái)政提供資金保障，并明確各級(jí)政府及規(guī)劃部門、規(guī)劃自然資源委以及街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在責(zé)任規(guī)劃師工作體系中應(yīng)該具備的職能和作用。北京建立了市區(qū)兩級(jí)責(zé)任規(guī)劃師工作專班，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和管理全市與各區(qū)責(zé)任規(guī)劃師工作，不斷推進(jìn)責(zé)任規(guī)劃師制度化、規(guī)范化和職業(yè)化發(fā)展。

4.3 "面向鄉(xiāng)村的責(zé)任規(guī)劃師制度：成都

2003年，成都在建設(shè)全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)背景下，為解決鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，在國(guó)內(nèi)率先提出鄉(xiāng)村規(guī)劃師概念。2010年，成都市人民政府印發(fā)《成都市鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度實(shí)施方案》，率先形成面向鄉(xiāng)村的責(zé)任規(guī)劃師機(jī)制，建立了針對(duì)鄉(xiāng)村的責(zé)任規(guī)劃師招募、履職、聯(lián)審、培訓(xùn)、考核、監(jiān)督、交流和培養(yǎng)八項(xiàng)基本制度。到2012年底，成都全市除納入各級(jí)城市規(guī)劃區(qū)的27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，共計(jì)196個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了責(zé)任鄉(xiāng)村規(guī)劃師的全覆蓋。為鞏固責(zé)任規(guī)劃師制度建設(shè)成果，成都市于2017年2月修訂《成都市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，以地方性法規(guī)的形式將成都責(zé)任鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度加以法定化，具體明確駐村/駐鎮(zhèn)規(guī)劃師制度要求。成都根據(jù)實(shí)踐中產(chǎn)生的問(wèn)題和需求不斷優(yōu)化完善相關(guān)制度，并于2020年6月發(fā)布《成都市鄉(xiāng)村規(guī)劃師管理辦法》，標(biāo)志其面向鄉(xiāng)村的責(zé)任規(guī)劃師制度日趨成熟（圖6）。

成都面向鄉(xiāng)村的責(zé)任規(guī)劃師制度被概括為“1573”模式[16]。其中“1”明確了規(guī)劃師的角色定位，即責(zé)任鄉(xiāng)村規(guī)劃師是參照政府雇員的方式，由區(qū)（市）縣政府聘任并派駐各鎮(zhèn)的規(guī)劃和自然資源技術(shù)負(fù)責(zé)人；“5”在人員架構(gòu)上確立了責(zé)任鄉(xiāng)村規(guī)劃師的五個(gè)聘任渠道2，包括社會(huì)招聘、選調(diào)任職、選派掛職、機(jī)構(gòu)志愿者和個(gè)人志愿者，同時(shí)明確社會(huì)招聘的責(zé)任規(guī)劃師實(shí)行“一鎮(zhèn)一師”全覆蓋，其他類型的責(zé)任規(guī)劃師數(shù)量根據(jù)實(shí)際情況確定；“7”在權(quán)責(zé)邊界上規(guī)定了責(zé)任鄉(xiāng)村規(guī)劃師的七大職責(zé)，包括鄉(xiāng)村規(guī)劃決策、組織規(guī)劃編制、把關(guān)規(guī)劃初審、指導(dǎo)實(shí)施過(guò)程、提出規(guī)劃建議、協(xié)調(diào)基層矛盾和研究鄉(xiāng)村規(guī)劃，并界定了責(zé)任規(guī)劃師的三大權(quán)利，包括工作報(bào)酬、社會(huì)福利和保持行政待遇不變；“3”從運(yùn)行、管理和資金三個(gè)方面提供相應(yīng)保障，具體包括資金保障機(jī)制、管理機(jī)制以及考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制等。2010-2020年間，成都市責(zé)任鄉(xiāng)村規(guī)劃師參與的規(guī)劃審查項(xiàng)目共計(jì)約1800項(xiàng)，提出建議2000多份，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制規(guī)劃1565項(xiàng)，完成災(zāi)后重建、異地扶貧搬遷、土地整理等聚居點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目783個(gè)，參與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)217個(gè)，協(xié)調(diào)解決基層矛盾922項(xiàng)、協(xié)助編制規(guī)劃管理文件13項(xiàng)，形成了一批特色鮮明的村鎮(zhèn)規(guī)劃成果。

4.4 "面向重點(diǎn)地區(qū)的責(zé)任規(guī)劃師制度：蘇州

蘇州為進(jìn)一步促進(jìn)歷史文化保護(hù)利用，自2018年開(kāi)始起草并制定面向重點(diǎn)地區(qū)的責(zé)任規(guī)劃師制度。2018年7月發(fā)布的《姑蘇區(qū)、保護(hù)區(qū)關(guān)于貫徹落實(shí)lt;蘇州國(guó)家歷史文化名城保護(hù)條例gt;的情況匯報(bào)》首次提出“應(yīng)盡快落實(shí)片區(qū)規(guī)劃師制度”并完成實(shí)施方案的起草工作。2018年11月，姑蘇區(qū)古城保護(hù)委員會(huì)推進(jìn)蘇州國(guó)家歷史文化名城保護(hù)片區(qū)規(guī)劃師制度的組織建立，并于次年在平江、虎丘、滄浪等三個(gè)街道啟動(dòng)試點(diǎn)。2022年10月，姑蘇區(qū)古城保護(hù)委員會(huì)、自然資源和規(guī)劃局（姑蘇）分局聯(lián)合開(kāi)展社區(qū)規(guī)劃師制度的起草與責(zé)任范圍劃定工作，擬定了《蘇州國(guó)家歷史文化名城保護(hù)區(qū)社區(qū)規(guī)劃師制度實(shí)施辦法（試行）》。文件發(fā)布后，蘇州積極推動(dòng)制度實(shí)施，聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)近50位古城保護(hù)、城市規(guī)劃領(lǐng)域的專家擔(dān)任面向重點(diǎn)地區(qū)的責(zé)任規(guī)劃師。2023年4月，《姑蘇區(qū)加強(qiáng)基層服務(wù)能力建設(shè)“六支隊(duì)伍”矩陣的實(shí)施方案》發(fā)布，責(zé)任規(guī)劃師成為“六支隊(duì)伍”之一，是老百姓家門口的貼心人和守護(hù)者。

通過(guò)面向重點(diǎn)地區(qū)的責(zé)任規(guī)劃師制度設(shè)計(jì)，蘇州期望擇優(yōu)選任一批有能力、有素養(yǎng)、有情懷的專業(yè)規(guī)劃師，以專業(yè)力量引導(dǎo)重點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃中的民主參與（圖7）。在角色定位上，蘇州提出責(zé)任規(guī)劃師是古城保護(hù)的“引路者”、規(guī)劃設(shè)計(jì)的“參與者”、項(xiàng)目實(shí)施的“監(jiān)督者”、社情民意的“傾聽(tīng)者”和相關(guān)政策的“宣傳者”。在權(quán)責(zé)邊界上，蘇州圍繞古城保護(hù)這一核心工作，明確了責(zé)任規(guī)劃師的五個(gè)主要職能并對(duì)應(yīng)五個(gè)角色定位，即為責(zé)任范圍內(nèi)重大事項(xiàng)、重大工程和重要決策等提供專業(yè)咨詢服務(wù)（引路者）；參與技術(shù)導(dǎo)則和重要單體項(xiàng)目方案的設(shè)計(jì)把控相關(guān)工作（參與者）；跟蹤年度行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施，推動(dòng)規(guī)劃設(shè)計(jì)意圖最大程度落地落實(shí)（監(jiān)督者）；主動(dòng)深入一線調(diào)查，收集社情民意，引導(dǎo)公眾參與，反饋問(wèn)題（傾聽(tīng)者）；參與古城保護(hù)更新政策解讀宣傳等工作，提高居民認(rèn)知度和參與度（宣傳者）。在人員架構(gòu)上，蘇州注重多層級(jí)的責(zé)任規(guī)劃師體系搭建，設(shè)置了總顧問(wèn)規(guī)劃師、片區(qū)規(guī)劃師兩大類別，并以街坊為單元?jiǎng)澐止ぷ髌瑓^(qū)，匯聚公眾力量促進(jìn)存量資源活化利用，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施。在保障機(jī)制上，蘇州提出責(zé)任規(guī)劃師制度運(yùn)行的相關(guān)經(jīng)費(fèi)，在歷史城區(qū)內(nèi)由蘇州名城保護(hù)集團(tuán)落實(shí)保障，歷史城區(qū)外由區(qū)財(cái)政落實(shí)保障，創(chuàng)新構(gòu)建了國(guó)企和政府共同提供責(zé)任規(guī)劃師工作資金模式，為責(zé)任規(guī)劃師制度的優(yōu)化完善提供了新思路。

4.5“責(zé)任多師”的延伸探索：上海

上海積極探索具有地方特色的規(guī)劃創(chuàng)新模式，通過(guò)建立責(zé)任規(guī)劃師、責(zé)任建筑師、責(zé)任評(píng)估師的聯(lián)創(chuàng)工作機(jī)制（下文簡(jiǎn)稱“三師聯(lián)創(chuàng)工作機(jī)制”），帶動(dòng)城市更新區(qū)域的品質(zhì)提升、品牌塑造和價(jià)值彰顯，助力實(shí)現(xiàn)城市更新的綜合成本平衡、區(qū)域發(fā)展平衡和近遠(yuǎn)銜接平衡，推進(jìn)城市更新可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。2023年11月，上海市規(guī)劃和自然資源局印發(fā)《關(guān)于建立“三師”聯(lián)創(chuàng)工作機(jī)制，推進(jìn)城市更新高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，是我國(guó)“責(zé)任多師”機(jī)制建設(shè)的又一次延伸探索。

在角色定位上，“三師”主要圍繞城市更新單元范圍內(nèi)的更新改造項(xiàng)目，合力開(kāi)展整體性謀劃、專業(yè)性策劃、合理性評(píng)估和陪伴式服務(wù)。在人員架構(gòu)上，上海在責(zé)任規(guī)劃師、責(zé)任建筑師基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性納入責(zé)任評(píng)估師（“三師”包括領(lǐng)銜規(guī)劃師/建筑師/評(píng)估師及其技術(shù)團(tuán)隊(duì)）。上海城市更新“三師”聯(lián)創(chuàng)工作機(jī)制在權(quán)責(zé)邊界上劃定較為細(xì)致（圖8）：責(zé)任規(guī)劃師的主要職責(zé)涉及年度更新單元規(guī)劃實(shí)施方案編制等相關(guān)工作，并與責(zé)任建筑師協(xié)同開(kāi)展更新項(xiàng)目的建筑方案設(shè)計(jì)，并負(fù)責(zé)控制性詳細(xì)規(guī)劃的成果優(yōu)化。責(zé)任建筑師在配合、參與城市更新單元規(guī)劃實(shí)施方案研究的前提下，負(fù)責(zé)制定城市更新項(xiàng)目建筑設(shè)計(jì)方案，并與責(zé)任規(guī)劃師協(xié)同完善控制性詳細(xì)規(guī)劃；此外，其還負(fù)責(zé)開(kāi)展規(guī)劃技術(shù)文件審查以及參與項(xiàng)目施工管理、竣工驗(yàn)收等。責(zé)任評(píng)估師通過(guò)與責(zé)任規(guī)劃師、責(zé)任建筑師的會(huì)商，負(fù)責(zé)城市更新項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行性與多目標(biāo)的綜合評(píng)估工作，開(kāi)展空間資源綜合績(jī)效評(píng)估、參與制定低效用地分類處置方案等?？梢?jiàn)，責(zé)任“三師”在工作職責(zé)上實(shí)現(xiàn)了多方面聯(lián)動(dòng)，但又各自具有明確的專項(xiàng)職能。

責(zé)任“三師”均應(yīng)有嚴(yán)格遵守聘任合同和相關(guān)法律、法規(guī)的義務(wù)，責(zé)任建筑師同時(shí)還要遵守“告知承諾制”等相關(guān)規(guī)定。具體來(lái)說(shuō)，責(zé)任規(guī)劃師要做好技術(shù)支撐保障，開(kāi)展全流程跟進(jìn)、指導(dǎo)服務(wù)；責(zé)任建筑師就技術(shù)審查需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，負(fù)責(zé)行政復(fù)議、行政訴訟等過(guò)程的技術(shù)性應(yīng)答，核查工程施工質(zhì)量及歷史建筑保護(hù)情況，確保更新實(shí)施品質(zhì)；責(zé)任評(píng)估師要廣泛聽(tīng)取利益相關(guān)方、專家、公眾意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)相關(guān)更新產(chǎn)權(quán)主體的資源資產(chǎn)合法權(quán)益。“三師”制度沒(méi)有形成有關(guān)權(quán)利的詳盡表述，但推斷可知三師具有相關(guān)規(guī)劃/設(shè)計(jì)/評(píng)估的決策權(quán)、技術(shù)把關(guān)、審核與建議權(quán)、信息訪問(wèn)與獲取權(quán)等。此外，上海構(gòu)建了培訓(xùn)考核、經(jīng)費(fèi)保障、職業(yè)保險(xiǎn)三位一體的“三師”保障機(jī)制，落實(shí)職業(yè)化發(fā)展和推進(jìn)城市更新實(shí)踐的同時(shí)，加強(qiáng)“三師”尤其是責(zé)任建筑師的抗風(fēng)險(xiǎn)能力建設(shè)。

5. 結(jié)論

綜上所述，責(zé)任規(guī)劃師制度是促進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理、提升規(guī)劃政策在基層執(zhí)行效率的重要舉措。責(zé)任規(guī)劃師制度建設(shè)對(duì)助力上層規(guī)劃落地基層、推進(jìn)基層治理體系創(chuàng)新以及促進(jìn)公眾參與等具有重要意義。分析各地責(zé)任規(guī)劃師制度的“角色定位-人員架構(gòu)-權(quán)責(zé)邊界-保障機(jī)制”，可以發(fā)現(xiàn)各地做法具有以下共性：①在角色定位上“強(qiáng)調(diào)多元屬性和獨(dú)立立場(chǎng)”，從地方需求出發(fā)賦予責(zé)任規(guī)劃師多種角色定位，并要求其以獨(dú)立第三方身份開(kāi)展工作；②在人員構(gòu)成上“突出專業(yè)性和多元性”，強(qiáng)調(diào)責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)要具有應(yīng)對(duì)不同場(chǎng)景和基層需求的專業(yè)能力，同時(shí)也鼓勵(lì)責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)囊括多專業(yè)人才和跨領(lǐng)域參與主體；③在權(quán)責(zé)邊界上“兼顧全過(guò)程服務(wù)和促進(jìn)公眾參與”，責(zé)任規(guī)劃是的職責(zé)一般圍繞規(guī)劃政策的上傳下達(dá)這一核心進(jìn)行拓展，涉及專業(yè)咨詢、設(shè)計(jì)把控、實(shí)施協(xié)調(diào)、社情民意、規(guī)劃宣貫、公共參與等內(nèi)容，但現(xiàn)有政策對(duì)責(zé)任規(guī)劃師的權(quán)利維度關(guān)注不足；④在保障機(jī)制上“注重多維保障與動(dòng)態(tài)完善”，探索了“省級(jí)-市級(jí)-區(qū)縣級(jí)-街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)”的傳導(dǎo)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確了責(zé)任規(guī)劃師的組織、準(zhǔn)入、任聘、資金保障、考核培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲和退出等機(jī)制。

我國(guó)責(zé)任規(guī)劃師制度在解決基層問(wèn)題和應(yīng)對(duì)基層需求的過(guò)程中持續(xù)完善，未來(lái)還需繼續(xù)推進(jìn)分級(jí)分類細(xì)化管理，以更好地應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展和人居環(huán)境品質(zhì)提升新要求，具體措施包括：持續(xù)健全責(zé)任規(guī)劃師制度的頂層設(shè)計(jì)，完善配套保障機(jī)制，特別是責(zé)任規(guī)劃師的考評(píng)和培訓(xùn)機(jī)制；細(xì)化多級(jí)聯(lián)動(dòng)的責(zé)任規(guī)劃師工作路徑，強(qiáng)化多師協(xié)同服務(wù)，在明確各方工作責(zé)權(quán)范疇的同時(shí)加強(qiáng)規(guī)范化管理，切實(shí)提升基層專業(yè)技術(shù)力量的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)作用；完善聘用和標(biāo)準(zhǔn)化合同管理機(jī)制，落實(shí)責(zé)任規(guī)劃師激勵(lì)政策，深度推進(jìn)責(zé)任規(guī)劃師的職業(yè)化和專業(yè)化發(fā)展。

注釋：

1 "此處采用《第一財(cái)經(jīng)周刊》在2023年5月發(fā)布的《城市商業(yè)魅力排行榜》中對(duì)城市級(jí)別的劃分。

2 "2020年發(fā)布的《成都市鄉(xiāng)村規(guī)劃師管理辦法》中將面向鄉(xiāng)村的責(zé)任規(guī)劃師的任聘渠道改為四個(gè)，包括社會(huì)招聘、選派掛職、機(jī)構(gòu)志愿者和個(gè)人志愿者。

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