摘要 隨著高速公路PPP項目和資產(chǎn)證券化的快速發(fā)展，高速公路委托運營管理的需求不斷增加，文章通過分析目前高速公路委托運營管理常用模式的優(yōu)劣勢，從高速公路項目業(yè)主管理角度出發(fā)，分析了影響業(yè)主單位選取委托運營管理模式的影響因素，結(jié)合實際經(jīng)驗為業(yè)主單位選取高速公路運營的管理模式和委托運營管理合同內(nèi)容的設(shè)置提供了思路與建議。

關(guān)鍵詞 高速公路；委托運營；管理模式

中圖分類號 U495 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 2096-8949（2024）24-0147-03

0 引言

截至2023年底，全國高速公路運營里程突破18萬公里。隨著2015年我國政府和社會資本合作（PPP）高速公路項目的陸續(xù)建設(shè)和投入運營，以及近年來我國大力推動公募REITs市場的發(fā)展[1]，越來越多的高速公路走上資產(chǎn)證券化道路，導(dǎo)致我國高速公路投資主體越發(fā)呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢，特別是高速公路資產(chǎn)證券化對高速公路運營管理的專業(yè)性水平提出了更高要求。高速公路運營管理模式也在不斷創(chuàng)新，從傳統(tǒng)的投資主體自營逐步向委托運營和資產(chǎn)托管模式發(fā)展。很多高速公路運營單位逐步從投建營一體化管理發(fā)展到成立專業(yè)的高速公路運營管理公司，承接集團內(nèi)外部的高速公路運營業(yè)務(wù)，實行輕資產(chǎn)運營管理。從現(xiàn)階段的發(fā)展來看，高速管理走向市場化運營也是一種必然趨勢。該文結(jié)合目前高速公路委托運營管理現(xiàn)狀，對高速公路委托運營管理的不同模式進(jìn)行優(yōu)劣勢分析，以項目業(yè)主角度出發(fā)，從業(yè)主單位性質(zhì)、運營管理能力、項目區(qū)位分布和業(yè)主單位發(fā)展規(guī)劃等方面探討影響委托運營管理模式選取的各種因素，提出高速公路運營管理模式選取的方案建議。

1 目前高速公路既有委托運營管理模式

目前，我國高速公路委托運營管理的模式根據(jù)業(yè)主單位委托授權(quán)范圍不同，主要劃分為全權(quán)委托管理、專項委托管理、顧問管理等三種模式[2]。

1.1 全權(quán)委托管理模式

全權(quán)委托管理模式是指具有獨立民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的高速公路專業(yè)運營管理單位，在高速公路運營期內(nèi)為高速公路業(yè)主方提供收費、機電維護(hù)、道路養(yǎng)護(hù)、路產(chǎn)安全等實際運營管理工作，并對運營項目高速所轄道路附屬土地及服務(wù)區(qū)的綜合開發(fā)利用管理等提供全方位的高速公路經(jīng)營代管事宜。在這種模式下，項目業(yè)主方只需負(fù)責(zé)年度運營預(yù)算及重大事項的決策，以及對運營管理單位年度運營服務(wù)效果進(jìn)行評價考核等工作，所有運營具體事務(wù)均由受托方全權(quán)管理。

1.2 專項委托管理模式

專項委托管理也稱部分委托管理，是指高速公路項目業(yè)主方自身參與項目的運營工作，只是為了彌補自身經(jīng)營條件的不足，將部分業(yè)務(wù)對外委托的管理模式。通常情況下，部分委托的業(yè)務(wù)包括運營轉(zhuǎn)序服務(wù)、運營收費服務(wù)、巡查檢查服務(wù)、監(jiān)控指揮、救援管理、日常養(yǎng)護(hù)、機電維護(hù)、資產(chǎn)管理等核心運營業(yè)務(wù)，可根據(jù)項目業(yè)主方的需求進(jìn)行一項或多項的專項委托。

1.3 顧問管理模式

顧問管理模式主要是高速公路項目業(yè)主參與高速公路運營管理各項業(yè)務(wù)，僅通過聘請專業(yè)高速公路運營管理單位對全部或部分運營管理業(yè)務(wù)提供咨詢管理的模式，該模式下聘請的顧問人員可在運營項目擔(dān)任職務(wù)參與具體管理，也可僅作為專家團隊負(fù)責(zé)具體管理事務(wù)的方案策劃和咨詢服務(wù)，不直接參與項目運營的具體管理。

2 不同委托運管管理模式的優(yōu)劣勢分析

2.1 全權(quán)委托管理優(yōu)劣勢

全權(quán)委托管理的優(yōu)勢如下[3]：

（1）管理機制體系建設(shè)方面?？沙浞掷脤I(yè)運營單位已經(jīng)形成的成熟的運作機制，快速建立高速公路運營管理工作體系，降低項目公司運營管理難度。

（2）人員及資源配置方面。專業(yè)運營管理單位具有隊伍及專業(yè)人才儲備的優(yōu)勢，可快速組建運營隊伍，規(guī)范化管理程度高，人員和資源配置更合理，在有限條件下保證項目安全、如期、高效地投入運營。

（3）外部協(xié)調(diào)方面。運營管理專業(yè)單位在高速公路相關(guān)法律法規(guī)、政策研究、先進(jìn)技術(shù)研究、行業(yè)主管部門溝通協(xié)作等方面具有豐富經(jīng)驗，可全面加強信息共享和形勢研判，全面提升項目聯(lián)合風(fēng)險的防控效能。同時，專業(yè)運營單位經(jīng)過長時間運作和積累，具有較高的行業(yè)知名度、美譽度和品牌影響力，更易得到地方政府和行業(yè)主管部門的認(rèn)可和支持。

（4）高速公路業(yè)主只需負(fù)責(zé)行使股東管理權(quán)益，不參與生產(chǎn)經(jīng)營具體事項的管理，只需與相應(yīng)的委托運營單位進(jìn)行對接，接口協(xié)調(diào)及管理難度較低[4]。

（5）因運營管理單位被充分授權(quán)，整個管理層級較少，管理鏈條較短，工作效率高。

（6）服務(wù)質(zhì)量方面。全權(quán)委托運營管理有利于統(tǒng)一服務(wù)質(zhì)量，為司乘人員提供良好的駕駛環(huán)境。

全權(quán)委托管理的劣勢如下：

（1）合規(guī)性方面。項目委托運營可能不符合特許經(jīng)營協(xié)議的相關(guān)要求，面臨合規(guī)性風(fēng)險。

（2）成本費用方面。聘請運營管理單位會產(chǎn)生額外的服務(wù)費及增值稅費等。

（3）項目業(yè)主在運營管理上基本處于架空狀態(tài)，缺乏對項目的有效控制權(quán)，將進(jìn)一步增大項目運營的管理實施風(fēng)險。

（4）項目業(yè)主對項目運營期間的實際成本費用的掌握力度不夠，可能出現(xiàn)運營成本高于自營的情形。

2.2 專項委托管理優(yōu)劣勢

專項委托管理的優(yōu)勢如下：

（1）項目業(yè)主對項目運營的掌控方面。項目業(yè)主參與項目運營管理，對項目運營管理具有有效的控制權(quán)。

（2）人員及資源配置方面?？梢圆糠掷脤I(yè)運營管理單位的人員和資源管理。

（3）成本費用方面。較全委托管理的服務(wù)費用較低。

（4）可部分借助運營管理專業(yè)單位對行業(yè)法律法規(guī)、政策的研究和先進(jìn)技術(shù)成果的運用[5]。

（5）專項委托的專業(yè)化程度高，專業(yè)單位負(fù)責(zé)事項單一，管理效果較好。

專項委托管理的劣勢如下：

（1）管理機制體系建設(shè)方面。項目業(yè)主初期存在建設(shè)轉(zhuǎn)運營的混亂期，建設(shè)與運營管理的職責(zé)界面難以劃分，導(dǎo)致運營初期管理混亂。

（2）運營管理效率方面。項目機構(gòu)重疊、管理層級較多，項目管理效率有所降低。

（3）項目業(yè)主運營管理經(jīng)驗缺乏，對高速公路行業(yè)運營管理了解程度不高，參與生產(chǎn)經(jīng)營具體事項管理時，面臨的內(nèi)外部協(xié)調(diào)管理難度較大。

2.3 顧問管理模式

顧問管理的優(yōu)勢如下：

（1）項目業(yè)主對項目運營的掌控方面。項目業(yè)主全權(quán)負(fù)責(zé)項目運營，對項目運營管理具有絕對的控制權(quán)力。

（2）可以借助專業(yè)運營單位的運營管理經(jīng)驗開展項目的運營管理。

（3）成本費用方面。相較全委托、專項委托管理，顧問管理服務(wù)費用最低。

（4）可以部分借助運營管理專業(yè)單位對行業(yè)法律法規(guī)、政策的研究和先進(jìn)技術(shù)成果的運用。

顧問管理的劣勢如下：

（1）管理機制體系建設(shè)方面。項目業(yè)主初期存在建設(shè)轉(zhuǎn)運營的混亂期，建設(shè)與運營管理的職責(zé)界面難以劃分，導(dǎo)致運營初期管理混亂。

（2）顧問管理權(quán)限有限，不能充分體現(xiàn)專業(yè)運營單位的管控效果。

（3）項目業(yè)主缺乏運營管理經(jīng)驗，對高速公路行業(yè)營運管理的了解程度不高，全權(quán)負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營具體事項管理時，面臨的內(nèi)外部協(xié)調(diào)管理難度大。

3 高速公路委托運營管理模式選取影響因素

影響高速公路委托運營管理模式選取的因素較多，該文主要從項目業(yè)主單位角度進(jìn)行分析考慮，影響業(yè)主單位選取委托運營管理模式的因素主要包括業(yè)主單位性質(zhì)、運營管理能力、項目區(qū)位分布和業(yè)主單位發(fā)展規(guī)劃等四個方面。

（1）業(yè)主單位性質(zhì)。目前隨著高速公路投資主體的多元化發(fā)展，高速公路項目經(jīng)營業(yè)主主要包括金融機構(gòu)、政府或其代表、企業(yè)等三類；業(yè)主單位性質(zhì)主要影響項目資金狀況及風(fēng)險承受能力，從而影響委托運營的管理模式；若業(yè)主單位擁有充裕的資金，可能更傾向于顧問管理或?qū)ｍ椢泄芾砟Ｊ?，以保持對運營的控制權(quán)；若業(yè)主方的風(fēng)險承受能力較低，可能更愿意選擇顧問管理或?qū)ｍ椢泄芾砟Ｊ剑员３謱︼L(fēng)險的控制[6]。

（2）運營管理能力。業(yè)主方的運營管理能力將直接影響所選擇的委托運營管理模式。業(yè)主方自身運營管理能力越強，更可能傾向于選擇顧問管理模式，以充分發(fā)揮其自身優(yōu)勢。若業(yè)主方在運營管理方面存在短板，更可能愿意將運營管理交由專業(yè)管理單位負(fù)責(zé)。

（3）項目區(qū)位分布。高速公路運營目前存在各省行業(yè)管理要求不一致的情形，業(yè)主投資運營項目越是集中在某一省域，更容易產(chǎn)生規(guī)模管理效應(yīng)，整體管理難度相對較低，則業(yè)主更傾向于自營管理；若是項目區(qū)位分布較散，對運營管理的專業(yè)化、信息化水平要求越高，其管理難度越大，自營管理成本也就越高，則業(yè)主更傾向于就近委托運營。

（4）業(yè)主單位發(fā)展規(guī)劃。若業(yè)主單位業(yè)務(wù)發(fā)展定位是專業(yè)化的運營管理公司，則會注重運營管理經(jīng)驗的積累、運營管理人才的鍛煉與培養(yǎng)，參與項目運營管理的程度也就越高；若業(yè)主單位對于運營管理只是作為投資項目獲取收益的一個管理環(huán)節(jié)，不致力于發(fā)展成為專業(yè)化的運營管理公司，則自身參與項目運營管理的意愿就不強，參與程度相對較弱，業(yè)主單位主要注重項目運營效益的考核。

4 高速公路委托運營管理模式方案建議

4.1 委托管理模式的選取建議

通過對目前常采用的三種委托運營管理模式的優(yōu)劣性，以及影響項目業(yè)主單位委托運營管理的因素分析，按照各種因素的條件組合，給出高速公路委托運營管理模式選取的方案建議如表1所示[4]：

總體來說，運營管理能力越弱，管理區(qū)位分布越散、業(yè)主單位發(fā)展規(guī)劃需求越少的業(yè)主單位，選擇全權(quán)委托運營管理模式越適合；自身管理能力越強、管理項目越集中，自身可以向?qū)I(yè)化運營管理公司發(fā)展的單位，對于委托運營管理主要是針對某些特殊情形進(jìn)行顧問咨詢管理，自主運營程度越高；介于兩者之間的情形，原則上推薦采取專項委托的管理模式，但也可按優(yōu)先考慮公司發(fā)展需求、其次運營管理能力、最后項目區(qū)位分布的排列順序綜合考慮項目委托運營管理的模式。

4.2 委托運營管理合同相關(guān)內(nèi)容的建議

4.2.1 委托運營管理合同內(nèi)容

委托運營管理合同除了常規(guī)合同包含的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)期限、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、費用的核定與支付方式、雙方的權(quán)利與義務(wù)等內(nèi)容外，為了使管理鏈條順暢，還需約定委托運營管理時公司作為法人管理相應(yīng)的運行管理機制流程、運營管理考核評價指標(biāo)要求，以及評價考核結(jié)果的應(yīng)用方式等，且考核評價體系中應(yīng)建立有效的激勵機制。

4.2.2 合同期限

委托運營管理期限在政府確定的收費期限內(nèi)可靈活處理，宜長則長，宜短則短，一般建議運營轉(zhuǎn)讓服務(wù)期限為兩年，委托運營業(yè)務(wù)定為三年一簽。因為年度委托項目的管理費用，可能受行業(yè)政策管理要求或項目自身運營特點的變化有所差異，委托管理費和服務(wù)費用的核定可在合同簽訂初期只確定原則，具體費用則可根據(jù)經(jīng)營情況每年做出調(diào)整，采取簽署年度補充協(xié)議的方式進(jìn)行明確。

4.2.3 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

因高速公路運營管理具有強烈的行業(yè)管理特殊性，委托運營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定首先應(yīng)遵守國家有關(guān)收費公路管理的相關(guān)要求，符合國家與行業(yè)技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。其次需滿足特許經(jīng)營協(xié)議或《PPP項目合同》中約定的運營標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定時應(yīng)遵循客觀規(guī)律，特別是關(guān)于公路技術(shù)狀況指數(shù)等參數(shù)的制定不宜盲目過高，應(yīng)根據(jù)上一年度項目公路技術(shù)狀況的檢測結(jié)果合理確定。

4.2.4 管理機制設(shè)定

按照公司法的要求，項目公司需保留完整的治理體系與決策體系。在委托運營協(xié)議中，項目公司可根據(jù)運營授權(quán)范圍決定項目公司的決策事項與委托運營團隊的決策事項范圍。一般情況下，委托運營團隊作為項目會議決策與領(lǐng)導(dǎo)簽批事項的發(fā)起端，按照項目公司治理體系進(jìn)行決策審批，并以項目公司名義留存資料、發(fā)布的文件。

4.2.5 委托運營費用支付的建議

委托運營費用支付可采取全費用委托或“成本＋酬金”兩種方式。

全費用委托是除必須由項目公司直接支付的保險、聯(lián)網(wǎng)管理費、清分服務(wù)費外，其他費用原則上應(yīng)按照運營項目業(yè)主方與受托方雙方共同核定的年度計劃費用，采用收取委托項目運營管理費和據(jù)實代收代付的運營項目公司專項費用（包括緊急搶險工程費、道路日常養(yǎng)護(hù)費、機電日常維護(hù)費、機電設(shè)備改造費等）的模式進(jìn)行支付。

“成本+酬金”模式包括兩種，一種是所有費用開支由受托運營管理單位在項目公司據(jù)實列支，受托運營單位按年度核定收取固定委托服務(wù)費用的模式；另一種是受托運營單位據(jù)實收取專項承接業(yè)務(wù)管理費用和固定委托服務(wù)費用的模式[7]。

5 結(jié)語

高速公路委托運營管理是將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，以期通過專業(yè)化、規(guī)?；⒓s化、信息化管理手段降低項目管理費用、控制運營成本、提升高速公路通行效率、提高高速公路運營項目的經(jīng)營效益和社會效益。在委托運營管理模式的選取上，應(yīng)立足項目業(yè)主需求，根據(jù)業(yè)主單位性質(zhì)、自身運營管理水平，結(jié)合運營管理項目區(qū)位特點綜合考慮委托運營管理的模式。該文僅對常用的三種委托運營管理模式進(jìn)行探討，選取主要影響因素進(jìn)行分析，提出各方案的優(yōu)缺點和選取建議，對委托運營合同中的重要條款給出建議，供各業(yè)主單位在開展委托運營管理時作為參考，但實際工作中決定委托運營管理模式的影響因素眾多，委托運營合同條款根據(jù)需求側(cè)重各不相同，對相關(guān)問題需要進(jìn)一步研究。

參考文獻(xiàn)

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