□文/趙文君 張建章

（1.杭州職業(yè)技術(shù)學(xué)院；2.杭州師范大學(xué) 浙江·杭州）

[提要］ 本文以財(cái)務(wù)治理為切入點(diǎn)，對(duì)高職院校“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行剖析，從健全預(yù)算管理體制、構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系、采用信息化手段、建立數(shù)據(jù)共享中心等方面，提出全面預(yù)算績(jī)效管理建議。

一、研究背景

高校財(cái)務(wù)治理是借鑒現(xiàn)代公司制度理論與公共管理理論而形成的，用以平衡高校利益相關(guān)者之間財(cái)務(wù)關(guān)系的安排，包括內(nèi)部的財(cái)務(wù)決策、財(cái)務(wù)執(zhí)行和財(cái)務(wù)監(jiān)督，也包括外部財(cái)務(wù)治理要素在內(nèi)部財(cái)務(wù)治理過(guò)程中的協(xié)同和嵌入。財(cái)務(wù)治理的核心是財(cái)權(quán)配置，而財(cái)權(quán)配置的核心是預(yù)算績(jī)效管理，要實(shí)現(xiàn)有效的預(yù)算績(jī)效管理，就要靠有效的信息化內(nèi)部控制。本課題研究不僅僅局限在財(cái)務(wù)治理表面，更是深入分析“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化，特別是研究高職院校的“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)高校財(cái)務(wù)治理的研究中，由于國(guó)家治理理念不同、根植的文化環(huán)境不同、高校本身的性質(zhì)（舉辦方）和運(yùn)行特點(diǎn)不同，存在兩個(gè)明顯的區(qū)別：一是研究歷史不同，國(guó)外的研究歷史較長(zhǎng)，基本是伴隨著大學(xué)的出現(xiàn)而出現(xiàn)，國(guó)內(nèi)的研究基本集中在近20 年，真正從財(cái)務(wù)治理的視角開(kāi)展研究更是近5年的事；二是研究重點(diǎn)不同，國(guó)外研究主要集中在預(yù)算績(jī)效管理，而且更側(cè)重于系統(tǒng)地從內(nèi)控角度研究預(yù)算績(jī)效管理。而國(guó)內(nèi)研究則更多偏向于研究某個(gè)視角，如專(zhuān)門(mén)研究預(yù)算績(jī)效管理、財(cái)務(wù)信息化等，系統(tǒng)化對(duì)“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化的研究甚少，具體有以下幾點(diǎn)不足：一是大部分研究主要集中在全面預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)同時(shí)納入“內(nèi)控”要素的研究甚少；二是對(duì)如何實(shí)現(xiàn)“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化中的“一體化”的相關(guān)研究幾乎沒(méi)有；三是針對(duì)職業(yè)高等教育特點(diǎn)的系統(tǒng)性研究，在已有的文獻(xiàn)中幾乎查閱不到。本文針對(duì)這三點(diǎn)不足，立足高職院校類(lèi)型特點(diǎn)，并結(jié)合“雙高”背景，根據(jù)現(xiàn)有資料考察“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化現(xiàn)狀，并探析其原因，最后給予政策性建議。

本文選題既具有理論意義，也具有現(xiàn)實(shí)意義。“國(guó)家治理-高校治理-財(cái)務(wù)治理-預(yù)算績(jī)效內(nèi)控一體化”層次明確，聯(lián)系緊密。首先，高校治理是國(guó)家治理的重要方面，高校的核心任務(wù)是人才培養(yǎng)，兼具科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承等重要職能，高質(zhì)量的學(xué)校治理能充分發(fā)揮職能的效用，為社會(huì)與國(guó)家輸送高質(zhì)量人才，提升學(xué)校價(jià)值，因此高校的治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平在一定程度上影響著整個(gè)國(guó)家的治理成效和治理格局。其次，在高校治理過(guò)程中，受上級(jí)部門(mén)監(jiān)督的重要領(lǐng)域就是高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而很多問(wèn)題均出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范性依賴(lài)高校財(cái)務(wù)治理水平，因此高校財(cái)務(wù)治理水平對(duì)高校治理作用明顯、影響重大。最后，高水平的財(cái)務(wù)治理表現(xiàn)為“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化，它是中央至地方近年來(lái)高度重視的全面預(yù)算績(jī)效管理的產(chǎn)物，是完善高校財(cái)務(wù)治理體系和提升治理能力現(xiàn)代化水平的重要舉措。因此，本文研究高校財(cái)務(wù)治理，尤其是“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化具有很強(qiáng)的理論意義。

根據(jù)上述分析，本文繪制了財(cái)務(wù)治理（“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化）、學(xué)校治理與學(xué)校價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)系圖，如圖1 所示。（圖1）

圖1 “財(cái)務(wù)治理-學(xué)校治理-學(xué)校價(jià)值”理論架構(gòu)圖

從“財(cái)務(wù)治理-學(xué)校治理-學(xué)校價(jià)值”理論架構(gòu)圖中，一方面可以看出財(cái)務(wù)治理、學(xué)校治理與學(xué)校價(jià)值相互作用的關(guān)系。即學(xué)校的價(jià)值實(shí)現(xiàn)取決于學(xué)校日常平穩(wěn)運(yùn)行，日常運(yùn)行的表面是教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)、文化交流等，背后所支撐的都是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，高質(zhì)量的財(cái)務(wù)治理體系是學(xué)校治理層和價(jià)值層的基礎(chǔ)和保障，財(cái)務(wù)治理是學(xué)校治理的基礎(chǔ)和重要支柱。同時(shí)，高校的價(jià)值實(shí)現(xiàn)與高校治理能力提升，也對(duì)財(cái)務(wù)治理提出更高質(zhì)量的要求。另一方面高質(zhì)量的財(cái)務(wù)治理體系，主要表現(xiàn)為“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化，即預(yù)算編制、執(zhí)行、決算的整個(gè)流程由績(jī)效作引導(dǎo)，同時(shí)完善的信息化內(nèi)控體系能為其保駕護(hù)航，降低風(fēng)險(xiǎn)。

二、“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化現(xiàn)狀剖析

本文從“預(yù)算、績(jī)效、內(nèi)控、一體化”這四個(gè)維度將高職院校財(cái)務(wù)治理中“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化現(xiàn)狀分為以下四大類(lèi)別：預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行、政策導(dǎo)向與績(jī)效管理、內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理、財(cái)務(wù)信息化。本文采用調(diào)研分析方法，結(jié)合高職院校特點(diǎn)和工作實(shí)際，制定調(diào)研工作方案和架構(gòu)，并將調(diào)研中所涉及的關(guān)鍵問(wèn)題整理成調(diào)研要點(diǎn)，具體如表1 所示。（表1）

表1 “預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化現(xiàn)狀調(diào)研要點(diǎn)一覽表

在預(yù)算績(jī)效調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，單位預(yù)算部門(mén)及相關(guān)財(cái)務(wù)人員雖對(duì)“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化有基本的認(rèn)識(shí)，但還未形成全面預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，在實(shí)際績(jī)效工作開(kāi)展過(guò)程中存在“應(yīng)付”和“畏難”心態(tài)。因此，必須正視當(dāng)前工作中存在的問(wèn)題和誤區(qū)，深入剖析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，對(duì)癥下藥，加強(qiáng)和改進(jìn)“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化管理。通過(guò)梳理，高職院?！邦A(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）預(yù)算編制與實(shí)際脫離，預(yù)算執(zhí)行缺乏控制

1、預(yù)算編制下達(dá)與實(shí)際情況沖突。首先，預(yù)算編制是全面預(yù)算績(jī)效管理的第一步，預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)以戰(zhàn)略規(guī)劃為指導(dǎo)，以長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)相結(jié)合為原則，根據(jù)學(xué)校實(shí)際情況進(jìn)行科學(xué)編制。如果預(yù)算編制脫離實(shí)際情況，數(shù)據(jù)來(lái)源不準(zhǔn)確，缺乏專(zhuān)業(yè)的必要性、合理性論證，則會(huì)導(dǎo)致最終預(yù)算的可靠性較差。同時(shí)，預(yù)算編制方法缺乏科學(xué)性與全面性，一般院校只是編制基本的收支預(yù)算，而未編制財(cái)務(wù)報(bào)表與資本賬目等預(yù)算。這樣使得學(xué)校的教學(xué)采購(gòu)計(jì)劃、固定資產(chǎn)更新情況得不到及時(shí)反映，無(wú)法確定經(jīng)費(fèi)是否充足，也不能給出相應(yīng)的準(zhǔn)備。其次，各級(jí)財(cái)政的要求、預(yù)算下達(dá)執(zhí)行與事業(yè)發(fā)展的實(shí)際也存在沖突。最后，在預(yù)算實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，通常需要預(yù)算調(diào)整，耗費(fèi)大量人力物力，如果預(yù)算調(diào)整的力度難以把握，或僅靠一兩個(gè)人拍板決定，則會(huì)出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整的片面性、缺乏嚴(yán)肅性情況，導(dǎo)致預(yù)算約束力較差。

2、預(yù)算缺乏控制力與執(zhí)行力。一方面高職院校普遍存在“重編制，輕執(zhí)行”的現(xiàn)象，年中預(yù)算調(diào)整追加，年底突擊花錢(qián)情況嚴(yán)重；另一方面預(yù)算支出控制不嚴(yán)，成本控制意識(shí)不足，經(jīng)濟(jì)責(zé)任落實(shí)不到位，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)落地過(guò)程困難較多，常態(tài)化巡視、審計(jì)背景下對(duì)支出合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)把握有難度。

（二）績(jī)效理念難深入，缺乏有效的績(jī)效評(píng)價(jià)

1、績(jī)效理念有待深入推進(jìn)。雖然中央至地方均出臺(tái)全面預(yù)算績(jī)效管理辦法，但落實(shí)到高職院校，績(jī)效理念的深入還需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，針對(duì)不同類(lèi)型資金、不同性質(zhì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建難、實(shí)施難。

2、績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏有效評(píng)價(jià)體系，且評(píng)價(jià)結(jié)果未能與部門(mén)考核有效結(jié)合。一方面績(jī)效指標(biāo)設(shè)定空泛，與支出內(nèi)容不能吻合，可操作性不強(qiáng)，缺乏系統(tǒng)性與科學(xué)性。目前，高職院校的績(jī)效評(píng)價(jià)工作僅局限于學(xué)校層次，僅著眼于學(xué)校整體的資金配置和使用效率，高校內(nèi)部尚未形成一套完整的對(duì)各業(yè)務(wù)部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并且績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程糾偏缺少好辦法，人為評(píng)價(jià)而非信息化系統(tǒng)評(píng)價(jià)存在太多主觀性。另一方面績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏有效的溝通反饋，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未能被有效應(yīng)用。評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法與部門(mén)考核相結(jié)合，評(píng)價(jià)過(guò)程的形式化過(guò)于明顯，預(yù)算目標(biāo)未能進(jìn)行分解，無(wú)法落實(shí)到具體實(shí)施過(guò)程中。因此，追責(zé)的難度比較大。

（三）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難控制，業(yè)財(cái)融合難實(shí)現(xiàn)。一方面高校內(nèi)控建設(shè)是高?？刂骑L(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范管理的重要任務(wù)。筆者發(fā)現(xiàn)，高職院校的內(nèi)控牽頭部門(mén)不明確，內(nèi)控體系沒(méi)有在業(yè)務(wù)部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)與審計(jì)部門(mén)之間形成鏈條，信息化的“流程再造”未能實(shí)現(xiàn)。并且內(nèi)控制度建立后未能堅(jiān)持執(zhí)行，未能實(shí)現(xiàn)常態(tài)化內(nèi)控。另一方面高校內(nèi)控建設(shè)也是實(shí)現(xiàn)“業(yè)財(cái)融合”的基礎(chǔ)?！皹I(yè)財(cái)融合”是通過(guò)學(xué)校信息化平臺(tái)，將各部門(mén)相關(guān)的業(yè)務(wù)流程點(diǎn)有機(jī)結(jié)合，在業(yè)務(wù)執(zhí)行前財(cái)務(wù)能夠協(xié)助預(yù)算成本與預(yù)期收益，在業(yè)務(wù)實(shí)施過(guò)程中財(cái)務(wù)能夠?qū)I(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范化約束并嚴(yán)格控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在業(yè)務(wù)結(jié)束時(shí)，對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行效益評(píng)價(jià)，考評(píng)“業(yè)財(cái)融合”的實(shí)施效果。當(dāng)內(nèi)控較為薄弱時(shí)，業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)信息難以有效銜接，導(dǎo)致“業(yè)財(cái)融合”難以實(shí)現(xiàn)。

（四）財(cái)務(wù)信息化程度低，未能實(shí)現(xiàn)信息共享。一方面高職院校的財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)不全面，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化。有的學(xué)校只有核算會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，如用友、金蝶，預(yù)算會(huì)計(jì)只是基于傳統(tǒng)的office 工具，數(shù)據(jù)的精確度差，工作效率低，而且預(yù)算編制過(guò)程未留痕，難以保留有效的預(yù)算編制依據(jù)，無(wú)法滿(mǎn)足科學(xué)決策的需求。同時(shí)，財(cái)務(wù)分析軟件的分析功能主要集中在核算上，預(yù)算分析僅停留在財(cái)政部要求必須提交的年度預(yù)算與決算上，而未能及時(shí)有效提供季度、月度分析報(bào)告，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行控制力差，年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象嚴(yán)重。另一方面高職院校缺乏信息共享平臺(tái)，財(cái)務(wù)內(nèi)部、外部均存在信息孤島現(xiàn)象。高職院校財(cái)務(wù)內(nèi)部信息未能有效整合，外部信息分散，重復(fù)度高，各部門(mén)信息系統(tǒng)自成體系，數(shù)據(jù)的兼容性差。由于無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息共享，預(yù)算管理過(guò)程中的信息流動(dòng)主要以人為媒介，信息獲取靠部門(mén)間協(xié)調(diào)，在造成人、財(cái)、力、時(shí)浪費(fèi)的同時(shí)，還可能會(huì)因?yàn)閿?shù)據(jù)更新不及時(shí)，降低預(yù)算編制和分析的準(zhǔn)確性。這樣，預(yù)算編制與執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)與應(yīng)用、內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理三者不能形成閉環(huán)，績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有助推預(yù)算更加完善，內(nèi)部控制也沒(méi)有嵌入預(yù)算編制執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用的各個(gè)環(huán)節(jié)，一體化程度較低。

三、研究結(jié)論及建議

（一）研究結(jié)論。（1）與本科院校相比，高職院校的財(cái)務(wù)治理基礎(chǔ)更差、問(wèn)題更復(fù)雜。這可能是由于高職院校普遍規(guī)模小、財(cái)務(wù)人員配備相對(duì)較少、財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)相比較低導(dǎo)致。（2）“雙高”院校相比普通高職院校現(xiàn)狀稍好，但“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化建設(shè)過(guò)程中仍存在很多問(wèn)題。這主要是由于“雙高”院校是國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，其“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化建設(shè)的推動(dòng)力更強(qiáng)，但在推動(dòng)過(guò)程中仍存在一定阻力。（3）預(yù)算編制與執(zhí)行的規(guī)范性、績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性與客觀性、內(nèi)控流程建設(shè)的系統(tǒng)性是目前亟待解決的問(wèn)題。很多高職院校在“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化建設(shè)過(guò)程中存在很多誤區(qū)，單純考慮預(yù)算、績(jī)效、內(nèi)控建設(shè)，未能充分利用信息化手段實(shí)現(xiàn)一體化的“流程再造”。

（二）政策建議。（1）健全高職院校預(yù)算管理體制。抓住財(cái)務(wù)治理的重點(diǎn)工作，即預(yù)算績(jī)效管理，這需要強(qiáng)化績(jī)效理念，不斷探索分級(jí)、分類(lèi)的“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理體系。首先，以上級(jí)部門(mén)政策為導(dǎo)向，制定與本校實(shí)際情況相符的預(yù)算管理制度；其次，成立預(yù)算管理委員會(huì)，成員中配有專(zhuān)業(yè)人員，研究制定科學(xué)有效的預(yù)算編制方法，完善預(yù)算編制內(nèi)容，能夠系統(tǒng)全面地反映下一年預(yù)算情況；最后，預(yù)算執(zhí)行要監(jiān)督，學(xué)校各預(yù)算部門(mén)要有專(zhuān)人負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，及時(shí)了解本部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況，并實(shí)時(shí)進(jìn)行分析匯報(bào)。（2）制定適當(dāng)?shù)念A(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與考核緊密結(jié)合?？茖W(xué)完善切實(shí)可行的績(jī)效評(píng)價(jià)體系是全面預(yù)算績(jī)效管理成果運(yùn)用的重要手段，高職院校不能盲目參考事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)體系，應(yīng)當(dāng)結(jié)合其自身特點(diǎn)設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)方法，如課程建設(shè)績(jī)效、實(shí)訓(xùn)教學(xué)績(jī)效、項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效等等，評(píng)價(jià)目標(biāo)要逐級(jí)分解，落實(shí)到各部門(mén)與責(zé)任人。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)避免人為評(píng)價(jià)帶來(lái)的主觀性，盡量使用信息化評(píng)價(jià)手段進(jìn)行客觀合理地評(píng)價(jià)。最后，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果需得到有效運(yùn)用，落實(shí)責(zé)任人制度，將預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果與業(yè)務(wù)部門(mén)、預(yù)算責(zé)任人的獎(jiǎng)懲措施掛鉤，以提高業(yè)務(wù)部門(mén)參與預(yù)算管理的主動(dòng)性、有效性和廣泛性。（3）利用信息化手段實(shí)現(xiàn)“預(yù)算-績(jī)效-內(nèi)控”一體化。想要打破各業(yè)務(wù)部門(mén)分散管理、各自為政現(xiàn)象，除了要有集中領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，還需借助有效的信息化管理手段，建立數(shù)據(jù)共享中心，使得各部門(mén)在建立新制度新規(guī)章時(shí)具有全局性觀念，避免不必要的人、財(cái)、物的浪費(fèi)。（4）完善財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)，建立信息共享平臺(tái)。啟動(dòng)必要保障，提供人財(cái)物的各方面支持，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息手段，集成各業(yè)務(wù)系統(tǒng)，以財(cái)務(wù)治理為主線(xiàn)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的“流程再造”。