王曉燕?周風濤?金靈巧?鄧廉博

PPP（政府和社會資本合作）模式的推廣和應(yīng)用是進行現(xiàn)代化建設(shè)不可或缺的方式之一，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和資源整合與重新配置的重要方式之一。本文針對海南省PPP項目推廣和應(yīng)用情況及海南自由貿(mào)易港建設(shè)情況，分析了PPP模式在運行過程中存在的主要問題，明確了海南省在完善PPP機制時，應(yīng)結(jié)合其獨有的地理位置與建設(shè)自由貿(mào)易港質(zhì)量與進度要求，選擇與其匹配的PPP項目，提出了利用PPP機制提升海南自由貿(mào)易港建設(shè)水平的有效策略。

2018年4月13日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在海南省人大會堂出席慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會講話中鄭重宣布，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系。這是黨中央著眼于國際國內(nèi)發(fā)展大局，深入研究、統(tǒng)籌考慮、科學謀劃作出的重大決策，是彰顯我國擴大對外開放、積極推動經(jīng)濟全球化決心的重大舉措。同時強調(diào)自由貿(mào)易港是當今世界最高水平的開放形態(tài)。

2018年4月11日中共中央國務(wù)院《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導意見》中提到“加快建立開放型生態(tài)型服務(wù)型產(chǎn)業(yè)體系，進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制，不斷增強海南的經(jīng)濟創(chuàng)新力和競爭力?！逼渲械谄唿c指出：“創(chuàng)新投融資方式，規(guī)范運用政府和社會資本合作（PPP）模式，引導社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和民生事業(yè)。”海南省全島封關(guān)運作工作是海南自貿(mào)港建設(shè)具有里程碑意義的系統(tǒng)工程，根據(jù)海南省省委、省政府部署要求，2022年7月29日，海南自由貿(mào)易港全島封關(guān)運作第一批項目集中開工活動在海口舉行。

PPP模式的推廣與運行已多年，海南也不例外。隨著已運行ppp項目的深入推進和將要實施的ppp項目的具體籌劃，及一些ppp項目的入庫和計劃入庫，其都將在海南自由貿(mào)易港建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的、不可忽視的作用。本文將根據(jù)海南省PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀，梳理出存在的問題，并結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)實際，指出符合自由貿(mào)易港建設(shè)實際和要求的PPP運行模式，從完善PPP運行模式方面，助推海南自由貿(mào)易港建設(shè)。

一、研究背景與意義

（一）研究背景

自黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營以來，財政部和發(fā)改委在2014年陸續(xù)出臺了大量的政策文件，PPP模式由此在全國各地得以推廣。海南省也不例外，在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域已立項并推進的PPP項目，不僅為海南經(jīng)濟的發(fā)展拓寬了融資渠道，同時也減輕了政府融資的壓力。當前海南省封關(guān)運作工作正在如火如荼、穩(wěn)步推進過程中，海南省自由貿(mào)易港建設(shè)中PPP項目已然成為海南省經(jīng)濟建設(shè)中不可或缺的一部分。海南省封關(guān)運作工作已進入新常態(tài)，這一過程中政府不僅優(yōu)化PPP融資模式，同時也推進體制機制的變革，涉及行政體制、財政體制和投融資體制三種體制的改革，完善PPP模式以推動海南自由貿(mào)易港建設(shè)。海南省人民政府辦公廳《關(guān)于加快推進政府和社會資本合作模式高質(zhì)量發(fā)展的通知》（瓊府辦函〔2021〕492號）中提出國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要明確，要規(guī)范有序推進政府和社會資本合作（PPP）模式。中央經(jīng)濟工作會議指出適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。作為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手，PPP模式通過引導社會資本投向，激發(fā)民間投資活力，在助力落實國家重大戰(zhàn)略方面發(fā)揮了重要作用。當前，海南自由貿(mào)易港建設(shè)順利開局、蓬勃發(fā)展，已進入全面深化改革的重要關(guān)口和關(guān)鍵時期，在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升公共服務(wù)供給效率、高效放大財政資金杠桿效應(yīng)等方面有迫切需求。海南省人民政府在推進PPP模式高質(zhì)量發(fā)展及拓寬其入庫行業(yè)等助推海南自貿(mào)港建設(shè)方面，要做到積極引導，深度挖掘，放大杠桿效應(yīng)，提升公共服務(wù)水平；強化宣傳，加大推介力度，擴展實施區(qū)域等。

（二）研究意義

PPP模式是政府方和社會資本方在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。當前海南省正在實施自由貿(mào)易港建設(shè)，立足國內(nèi)實踐，借鑒國際成功經(jīng)驗，推廣運用PPP模式，對海南省完成重大經(jīng)濟改革任務(wù)，加快自由貿(mào)易港建設(shè)，提升政府治理能力，構(gòu)建現(xiàn)代財政制度具有重要意義。一是PPP模式的推廣運用是推動海南經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、支持海南自由貿(mào)易港建設(shè)的必然要求。二是鑒于當前海南自由貿(mào)易港建設(shè)的實際，PPP模式的推廣和運用能加快轉(zhuǎn)變政府職能、加快政府治理能力的體制機制變革。三是推進和深化海南省財稅體制改革與現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建，PPP模式是不可或缺的一項內(nèi)容。本文結(jié)合PPP模式在海南自由貿(mào)易港建設(shè)中的作用與實施意義進行深入比較剖析，發(fā)現(xiàn)問題，為完善PPP機制、推動海南自由貿(mào)易港建設(shè)提出建設(shè)性意見和建議。

二、完善PPP機制推動海南自貿(mào)港建設(shè)中存在的主要問題

通過對現(xiàn)階段海南省ppp機制進行分析發(fā)現(xiàn)，PPP項目實施流程存在不規(guī)范的情況，對組織項目入庫、項目名錄管理及社會資本采購等缺乏重視，未做到結(jié)合實際情況對PPP項目實施流程進行調(diào)整及優(yōu)化，給海南省自由貿(mào)易港建設(shè)工作的推進帶來阻礙。同時，部分項目的審批手續(xù)過于復雜，主要因為政府投資項目與企業(yè)投資項目間存在明顯差異，缺少一致的管理標準和管理程序，導致項目審批流程變得繁瑣。并且，PPP項目運作模式具有一定的滯后性，相關(guān)部門缺乏創(chuàng)新發(fā)展意識，PPP項目運作方式推廣力度不大，不利于項目的順利實施。此外，在海南省自由貿(mào)易港建設(shè)中，還存在著ppp機制不健全的情況，主要因為缺少完善的ppp項目管理體制，且相關(guān)政策的銜接性不強，針對PPP項目前期管理、招標管理及合同管理等缺少嚴格監(jiān)督，不利于公眾利益劃分，增加了違約概率。在PPP項目運作機制不完善的情況下，很多工作因缺少合理依據(jù)而無法得到規(guī)范化落實，不利于政府與社會資本的合作。

三、完善PPP機制推動海南自貿(mào)港建設(shè)的有效路徑

為了讓海南自由貿(mào)易港建設(shè)擁有更強動力，應(yīng)重點解決現(xiàn)階段相關(guān)工作中存在的主要問題，確保PPP項目能夠得到高質(zhì)量實施。

（一）合理調(diào)整及優(yōu)化PPP項目實施流程

為了強化PPP項目實施的規(guī)范性，應(yīng)增強PPP項目實施流程調(diào)整及優(yōu)化意識。首先，重點組織項目入庫。政府等職能部門應(yīng)向上級PPP管理辦公室提交申請，針對現(xiàn)有PPP項目做好申報工作，嚴格按照規(guī)范要求及相關(guān)程序進行評估篩選，確保項目順利通過審核后建立專門的PPP項目庫；其次，加大項目名錄管理力度。組織相關(guān)部門及工作人員完成入庫項目方案的初步設(shè)計，配合開展項目方案編制工作，通過與項目實施機構(gòu)的溝通合作，完善項目實施方案，編制評價報告，在此基礎(chǔ)上，有序組織開展專家論證工作；再次，重點落實實施方案的評審工作，組織規(guī)劃部門、環(huán)保部門、國土部門及物價部門等與PPP中心共同進行實施方案評審，構(gòu)建健全的聯(lián)合評審體系，同時，結(jié)合實際情況及方案內(nèi)容，進行社會資本項目相關(guān)方簽署PPP項目合同；最后，進入項目運營實施階段。相關(guān)機構(gòu)和部門應(yīng)做好對PPP項目的全流程監(jiān)管，嚴格按照合同約定的期限和其他要求移交PPP項目，保證項目的順利實施，使后續(xù)各項工作的落實擁有堅實基礎(chǔ)。

（二）加大PPP運作模式的推進力度

1.重點明確組織領(lǐng)導職能與責任

對于海南自由貿(mào)易港建設(shè)來說，為了充分發(fā)揮PPP機制的實際效用，應(yīng)重點加強組織領(lǐng)導，即各地區(qū)應(yīng)結(jié)合實際情況，成立專門的PPP工作領(lǐng)導小組，圍繞本地PPP模式進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)與部署，強化對PPP模式的合理運用。如果當?shù)鼐邆鋱詫嵒A(chǔ)，則可交由項目編制部門批準設(shè)立PPP管理辦公室，組織成立專門的PPP中心。而對于PPP工作日常機構(gòu)來說，需認真履行相關(guān)職責，包含業(yè)務(wù)指導、財政補貼、政策制定及信息管理等，還涉及宣傳培訓及項目儲備等關(guān)鍵內(nèi)容。要求各部門認真履行自身責任與義務(wù)，重點明確相應(yīng)的分管領(lǐng)導，安排專門的工作人員負責完成相關(guān)工作，保證PPP模式的穩(wěn)定運行。

2.有序落實PPP模式的推廣工作

海南省內(nèi)各地及相關(guān)部門應(yīng)重點分析行業(yè)發(fā)展特點，依據(jù)行業(yè)實際發(fā)展情況做好PPP項目相關(guān)政策的完善工作，編制科學可行的實施方案，做好PPP模式的宣傳推廣工作。充分利用當?shù)刎斦块TPPP綜合信息平臺，及時動態(tài)化公布市政、農(nóng)業(yè)、水利、交通運輸及城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等方面的信息，拓展信息覆蓋范圍，實現(xiàn)對政府基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等層面的信息全覆蓋，從而構(gòu)建起健全的PPP模式推廣體系。此外，政府等職能部門應(yīng)做好牽頭工作，認真梳理主體責任，重點關(guān)注申報項目入庫等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做好全流程監(jiān)管工作。

3.強化PPP項目實施環(huán)節(jié)的規(guī)范性

為了進一步提升海南自由貿(mào)易港建設(shè)水平，當?shù)馗鞑块T應(yīng)深度解讀PPP相關(guān)的政策規(guī)定，確保PPP項目的規(guī)范實施，加大履約管理及合同審核力度，建立完善的工作機制，如利益共享風險分擔機制、PPP項目績效評價機制等，減少明股實債、回購安排等問題，避免出現(xiàn)過度支出，防止政府部門承擔相關(guān)責任。此外，政府部門還需發(fā)揮自身的主觀能動性，做好相應(yīng)的督查指導工作，重點跟蹤項目實施機構(gòu)的工作進展，全面掌握項目實施成效，進一步強化PPP項目實施的規(guī)范性。

（三）加強PPP運作機制的有效創(chuàng)新

海南省內(nèi)的各級財政部門應(yīng)加強與相關(guān)單位的溝通，做好PPP項目合作周期、投資收益水平、政府補貼等方面的論證，完善風險分配框架，建立收費定價機制，科學有效地設(shè)計PPP項目實施方案，讓項目實施的“收益共享、風險分擔”等特點得到體現(xiàn)。同時，重點開展PPP培訓，配合政策落實指導，按照財政承受能力及項目周期等嚴格進行PPP項目規(guī)范管理，積極構(gòu)建稅收籌劃、持續(xù)經(jīng)營等工作模式，逐步形成社會公眾、政府及社會資本合作共贏的發(fā)展體系。此外，政府應(yīng)發(fā)揮良好的引領(lǐng)帶頭作用，組織社會資本成立專門的項目公司或者項目機構(gòu)，給予本地企業(yè)更多支持，使其能夠積極參與社會資本投標、競標，在此基礎(chǔ)上，爭取各種類型的PPP基金，為相關(guān)項目的規(guī)范化落實提供充足經(jīng)費支持。

結(jié)語：

綜上，在當前海南自由貿(mào)易港建設(shè)過程中，PPP項目機制的完善、發(fā)展和與時俱進是不可或缺的一部分。海南省人民政府辦公廳《關(guān)于加快推進政府和社會資本合作模式高質(zhì)量發(fā)展的通知》（瓊府辦函〔2021〕492號）中提出國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要明確，要規(guī)范有序推進政府和社會資本合作（PPP）模式。中央經(jīng)濟工作會議指出適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。作為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手，PPP模式通過引導社會資本投向，激發(fā)民間投資活力，在助力落實國家重大戰(zhàn)略方面發(fā)揮了重要作用。當前，海南自由貿(mào)易港建設(shè)順利開局，蓬勃發(fā)展，已進入全面深化改革的重要關(guān)口和關(guān)鍵時期，在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升公共服務(wù)供給效率、高效放大財政資金杠桿效應(yīng)等方面有迫切需求。由于PPP模式在中國尚未成熟，海南PPP項目運作也普遍存在很多亟待解決的問題，如相關(guān)法律法規(guī)體系不完善、工作機制不科學、部門間的監(jiān)督協(xié)調(diào)不到位、推廣進度不平衡、項目實施方案有待優(yōu)化提升等。針對以上問題，此研究將從海南省PPP項目實際情況出發(fā)，與海南自由貿(mào)易港建設(shè)相關(guān)政策相結(jié)合，從優(yōu)化項目實施流程、完善項目運行機制等多角度出發(fā)，對完善政府和社會資本合作（PPP）機制推動海南自由貿(mào)易港建設(shè)進行課題研究，為海南自由貿(mào)易港建設(shè)建言獻策。