黃平芳,李 勇,李梁平

(1.贛南師范大學(xué) 歷史文化與旅游學(xué)院,江西 贛州 341000;2.上饒師范學(xué)院 歷史地理與旅游學(xué)院,江西 上饒 334001)

0 引言

黨的二十大報(bào)告明確了以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的奮斗目標(biāo),提出“要堅(jiān)持以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題”,促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合[1],文化和旅游是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要支撐和體現(xiàn),以旅游電商為代表的數(shù)字賦能文化旅游融合發(fā)展模式是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式旅游現(xiàn)代化的重要途徑。自20世紀(jì)90年代末肇始以來(lái),中國(guó)旅游電商行業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn),據(jù)統(tǒng)計(jì),2019年在線(xiàn)旅游市場(chǎng)交易規(guī)模已破萬(wàn)億,在線(xiàn)旅游預(yù)訂用戶(hù)規(guī)模超4億[2]。依托良好的網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷(xiāo)和在線(xiàn)交易環(huán)境,越來(lái)越多的旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)者借助“上云用數(shù)賦智”等信息化手段實(shí)現(xiàn)供需雙方資源整合,搭建了旅游產(chǎn)品和服務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)銷(xiāo)售渠道。旅游電商新興業(yè)態(tài)和服務(wù)模式不斷涌現(xiàn),逐步躋身旅游產(chǎn)業(yè)鏈的核心陣列,促進(jìn)了旅游業(yè)發(fā)展。

新冠肺炎疫情發(fā)生后,旅游電商憑借無(wú)接觸的優(yōu)勢(shì),在旅游預(yù)訂、行前預(yù)報(bào)、流量監(jiān)測(cè)、宣傳引導(dǎo)等方面發(fā)揮了重要作用,某種程度上說(shuō)疫情加快了整個(gè)行業(yè)的在線(xiàn)化步伐。短視頻孵化出一批網(wǎng)紅城市與網(wǎng)紅景點(diǎn),OTA推出一批“放心游”“安全游”旅游產(chǎn)品,都為推動(dòng)旅游業(yè)復(fù)蘇進(jìn)行了有益嘗試。新的線(xiàn)上旅游消費(fèi)熱點(diǎn)和趨勢(shì)不斷涌現(xiàn),旅游直播、云演藝、云娛樂(lè)、云看展等新業(yè)態(tài)頗為吸引眼球。許多景區(qū)開(kāi)辟“云旅游”,一批VR旅游產(chǎn)品備受歡迎。在“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”的背景下,線(xiàn)上線(xiàn)下融合為旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了新的機(jī)遇。

自1998年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把旅游業(yè)明確為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn),藝龍旅行網(wǎng)及攜程旅行網(wǎng)于1999年應(yīng)運(yùn)而生,到2001年國(guó)家正式啟動(dòng)旅游信息化工程——金旅工程,國(guó)務(wù)院明確提出發(fā)展旅游電子商務(wù)[3]。毫無(wú)疑問(wèn),政府層面對(duì)旅游電商的認(rèn)識(shí)也在逐步深化,從早期簡(jiǎn)單的“鼠標(biāo)+水泥”模式即將旅游景區(qū)搬到網(wǎng)站上展示擴(kuò)大知名度招徠游客,再到后來(lái)的行前攻略、在線(xiàn)預(yù)訂、在線(xiàn)支付閉環(huán)實(shí)現(xiàn)方便快捷的在線(xiàn)旅游,到如今的網(wǎng)絡(luò)直播、網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷(xiāo)、智慧旅游、數(shù)字景區(qū)等新生事物疊出。旅游電商政策始終起著規(guī)范引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要作用,站在中國(guó)式旅游現(xiàn)代化的新起點(diǎn),需要“明來(lái)處、知去處”,本文將借助政策計(jì)量研究分析方法揭示中國(guó)旅游電商政策的演進(jìn)歷程及發(fā)展趨勢(shì),以期為中國(guó)旅游電商高質(zhì)量發(fā)展提供理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)。

1 文獻(xiàn)綜述

最早的電子商務(wù)可以追溯到20世紀(jì)60年代,主要指基于公用信息網(wǎng)絡(luò)的EDI(Electronic Data Interchange,電子數(shù)據(jù)交換)活動(dòng)[4],而今天的電子商務(wù)主要指基于因特網(wǎng)的商務(wù)活動(dòng),直到1997年電子商務(wù)(Electronic Business)一詞才首次被IBM公司提出[5]。在國(guó)外,學(xué)者們對(duì)電子商務(wù)政策進(jìn)行了深入的研究,包括電商政策體系、電商政策作用機(jī)制、電商政策目標(biāo)、電商政策實(shí)質(zhì)等。如Ahi等指出政府可以分配資源用于信息和通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以促進(jìn)電子商務(wù)發(fā)展,通過(guò)公共政策,政府還可以設(shè)計(jì)、實(shí)施和交流最新的法律和監(jiān)管框架,為電子商務(wù)提供支持性的商業(yè)環(huán)境,包括電子文件和電子簽名、電子支付、客戶(hù)保護(hù)措施以及隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)等法律法規(guī)[6];Gibbs等研究指出貿(mào)易和電信自由化等扶持政策相比電子商務(wù)立法可能對(duì)電子商務(wù)產(chǎn)生更大影響,因?yàn)樗梢允蛊髽I(yè)和消費(fèi)者負(fù)擔(dān)得起通信技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)接入,并增加企業(yè)采用電子商務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的壓力,一些國(guó)家對(duì)買(mǎi)賣(mài)雙方的保護(hù)不足表明需要制定機(jī)制以確保人們對(duì)在線(xiàn)開(kāi)展業(yè)務(wù)更有信心[7];Corbitt等研究發(fā)現(xiàn)許多國(guó)家所采取的電子商務(wù)政策是為了緩解從事電子商務(wù)的電子支付、貨物交付(物流問(wèn)題)以及海關(guān)、關(guān)稅方面的問(wèn)題,而實(shí)質(zhì)上,它被用來(lái)在互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)造的地緣政治環(huán)境中獲得經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的霸權(quán)[8];Bieron等指出美國(guó)通過(guò)自由貿(mào)易協(xié)定(FTA)制定了管理跨境電子商務(wù)交易的貿(mào)易政策,以應(yīng)對(duì)民族國(guó)家依靠對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的狹義解釋來(lái)限制電商產(chǎn)品和服務(wù)的跨境轉(zhuǎn)移[9]。

國(guó)內(nèi)電子商務(wù)的發(fā)展始于20世紀(jì)90年代末期,歷經(jīng)多年快速發(fā)展業(yè)已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要一環(huán)。在電商政策研究方面,學(xué)者們主要關(guān)注電商政策效應(yīng)研究、涉農(nóng)電商政策研究、跨境電商政策研究以及電商稅費(fèi)政策研究等四大類(lèi)。①電商政策效應(yīng)研究主要是探討電子商務(wù)政策效果及影響。如桑葉等用層次分析法構(gòu)建了中國(guó)電子商務(wù)政策執(zhí)行效果評(píng)估體系[10];唐躍桓等發(fā)現(xiàn)電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村綜合示范政策使得農(nóng)戶(hù)更加有效地參與市場(chǎng)活動(dòng),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收,信息通訊技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施、人口流動(dòng)和人力資本會(huì)影響政策增收效果,網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)和品牌培育是政策發(fā)揮增收效應(yīng)的主要渠道[11]。②涉農(nóng)電商政策研究則關(guān)注農(nóng)村電商政策領(lǐng)域相關(guān)問(wèn)題。鈕欽運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)中央層面農(nóng)村電商政策文本進(jìn)行編碼,顯示政府以“環(huán)境型”政策工具為主,政策的配套措施有待完善[12];肖開(kāi)紅等分析了中國(guó)涉農(nóng)電子商務(wù)政策的詞頻、社會(huì)語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)等,歸納了萌芽期、起步期、成長(zhǎng)期的演進(jìn)特征[13]。③跨境電商政策研究則主要是針對(duì)跨境電商的政策問(wèn)題進(jìn)行探討。趙崤含等對(duì)71份跨境電子商務(wù)政策樣本進(jìn)行量化分析,將中國(guó)跨境電子商務(wù)政策發(fā)展過(guò)程劃分為蓄勢(shì)期、紅利期、監(jiān)管過(guò)渡期、規(guī)范發(fā)展期4個(gè)階段[14];施寒瀟用文本挖掘的方法開(kāi)展跨境電商政策的量化分析和研究,聚類(lèi)分析了跨境電商政策關(guān)注和聚焦的重點(diǎn)內(nèi)容,主要包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)、稅收、產(chǎn)品等方面[15]。④電商稅費(fèi)政策研究則關(guān)注電子商務(wù)在稅收和財(cái)政方面的問(wèn)題,提出相應(yīng)的政策建議。如謝波峰以電子商務(wù)企業(yè)的稅負(fù)為切入點(diǎn),分析了電子商務(wù)稅收管理規(guī)范有待改進(jìn),以“費(fèi)”代稅、信息壟斷獲利等機(jī)制障礙問(wèn)題,并提出了相應(yīng)的政策建議[16];李恒等建立了征繳稅收博弈模型,總結(jié)了美國(guó)電子商務(wù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn),提出了建立中國(guó)電子商務(wù)稅制體系相關(guān)建議[17]。

旅游電商作為旅游產(chǎn)業(yè)的一部分,其政策并未得到旅游產(chǎn)業(yè)政策研究者的系統(tǒng)梳理。學(xué)術(shù)界對(duì)旅游政策的研究多集中于提高旅游消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)政策、促進(jìn)旅游投資等財(cái)政政策、規(guī)范旅游市場(chǎng)等社會(huì)政策、引導(dǎo)旅游方向等方針政策和促進(jìn)綠色旅游的生態(tài)政策[18]。僅有部分學(xué)者基于現(xiàn)狀問(wèn)題提出支持旅游電商發(fā)展的政策建議。如林德榮梳理學(xué)界建議包括政府完善宏觀(guān)環(huán)境,引導(dǎo)大眾網(wǎng)上消費(fèi)觀(guān)念,整合旅企共享信息資源,銀企合作解決網(wǎng)上支付及安全問(wèn)題,重視人才培養(yǎng)等[19];李云鵬等經(jīng)過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)主流旅游網(wǎng)站的調(diào)研,發(fā)現(xiàn)在線(xiàn)旅游監(jiān)管政策缺失[20];楊麗提出主管部門(mén)要加快制定、完善和修正旅游電商相關(guān)政策和法律,消除制約旅游電商發(fā)展的政策和制度瓶頸[21];王兆良建議政府加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)立法與安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施,為中國(guó)旅游電商的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境[22]。

綜上,國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)電子商務(wù)相關(guān)的行業(yè)扶持政策、監(jiān)管配套政策、關(guān)稅稅收政策已開(kāi)展大量研究,尤其是農(nóng)村電商、跨境電商受到較多關(guān)注,然而,針對(duì)旅游電商的政策梳理與量化研究仍為空白。從20世紀(jì)90年代中國(guó)旅游電商肇始至今已有20余年歷史,國(guó)家層面旅游電商政策經(jīng)歷了怎樣的轉(zhuǎn)變?又面臨怎樣的演進(jìn)趨勢(shì)?遂成為本文的核心研究問(wèn)題。鑒于此,本研究以政策文獻(xiàn)計(jì)量分析方法,對(duì)中國(guó)旅游電商領(lǐng)域的政策文件進(jìn)行多維綜合分析。

2 中國(guó)旅游電商政策文本量化分析

為保證本研究所采用的數(shù)據(jù)來(lái)源的真實(shí)可靠,政策文本均選取中國(guó)政府網(wǎng)、文化和旅游部官網(wǎng)以及商務(wù)部、工商總局等相關(guān)職能部門(mén)官方網(wǎng)站發(fā)布的政策文件,以“旅游電商”“智慧旅游”“電子商務(wù)+旅游”“在線(xiàn)旅游”“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”等詞條作為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索,將政策文本中與旅游電商無(wú)關(guān)的句子去除。經(jīng)過(guò)網(wǎng)站查找、人工篩選后,截止到2022年12月,共錄得186份政策文件作為本文的研究樣本。

對(duì)錄得的這186份樣本政策類(lèi)型進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn),通知類(lèi)占比高達(dá)50.27%,意見(jiàn)類(lèi)占比28.65%,規(guī)劃類(lèi)占比12.43%,涵蓋“十一五”至“十四五”期間電子商務(wù)規(guī)劃、“十二五”至“十四五”期間旅游業(yè)規(guī)劃以及其他旅游信息化規(guī)劃、脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃、服務(wù)業(yè)規(guī)劃、非遺保護(hù)規(guī)劃、數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃,其中標(biāo)準(zhǔn)類(lèi)10條,約占5.41%,法律類(lèi)3條,分別為旅游法、電子商務(wù)法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法。通過(guò)對(duì)這186份政策文本標(biāo)題詞頻及內(nèi)容文本涉及領(lǐng)域分析,大致可將其分為五大類(lèi):一是涉及在線(xiàn)旅游企業(yè)及平臺(tái)監(jiān)管、疫情防控等監(jiān)管職能的政策,約占24%;二是涉及旅游電商扶貧、非遺文創(chuàng)和旅游商品網(wǎng)銷(xiāo)等鄉(xiāng)村旅游類(lèi)政策,約占22%;三是涉及智慧旅游、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、電商促進(jìn)消費(fèi)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展類(lèi)政策,約占17%;四是西部大開(kāi)發(fā)、東北振興、巴蜀旅游走廊等地區(qū)性支持政策,約占4%;五是其他類(lèi),約占32%。

使用EXCEL軟件對(duì)研究樣本各年份發(fā)文數(shù)量進(jìn)一步分析(圖1)。從圖1可見(jiàn),2001—2014年旅游電商政策發(fā)布數(shù)量較少,2015年開(kāi)始密集推出并于2016年達(dá)到一個(gè)小高潮,其后2017—2019年稍有回落,并于2020年開(kāi)始新一輪密集關(guān)注。結(jié)合中國(guó)電子商務(wù)總體發(fā)展歷程和旅游電商重要發(fā)展節(jié)點(diǎn),將旅游電商政策分為4個(gè)階段,分別是2001—2008年萌芽期、2009—2014年起步期、2015—2019年上升期、2020年至今成長(zhǎng)期。第一階段,從2001年首份提及旅游電商的文件開(kāi)始,歷經(jīng)PC互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代興起,“非典”期間憑借無(wú)接觸優(yōu)勢(shì)電商迅速增長(zhǎng),到2008年金融危機(jī)資本寒冬電商行業(yè)暫時(shí)受挫,政策數(shù)量始終低徊在1條左右,視為萌芽期。第二階段,從2009年經(jīng)濟(jì)回暖,國(guó)辦出臺(tái)意見(jiàn)鼓勵(lì)旅游企業(yè)采用電商降本增效,2013年頒發(fā)國(guó)家頒發(fā)首張4G牌照移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)迅速崛起,到2013年OTA大戰(zhàn)引發(fā)行業(yè)大變革,旅游法出臺(tái),政策數(shù)量徘徊在4條左右,視為起步期。第三階段,2015年雙創(chuàng)背景下的“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”和智慧旅游興起,攜程與去哪兒兩大旅游電商巨頭合并引致市場(chǎng)重組,同年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略上升為國(guó)家戰(zhàn)略,鄉(xiāng)村旅游電商扶貧相關(guān)的政策文件急速增加,視為上升期。第四階段,新冠肺炎疫情使得旅游行業(yè)進(jìn)入三年搖擺期,在線(xiàn)旅游監(jiān)管政策反復(fù)縮放,同時(shí)云上直播和數(shù)字旅游等新業(yè)態(tài)也受到極大政策關(guān)注,視為成長(zhǎng)期。

圖1 中國(guó)旅游電商政策演進(jìn)階段

2.1 旅游電商政策演變歷程

萌芽期(2001—2008年)。一般認(rèn)為,中國(guó)旅游電商的發(fā)端以1997年由國(guó)旅總社參與投資的華夏旅游網(wǎng)上線(xiàn)和1999年攜程等代表性旅游網(wǎng)站成立為標(biāo)志[23]。但目前網(wǎng)絡(luò)上可檢索到的最早的涉旅電商政策為2001年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》明確提出“積極推進(jìn)旅游信息化建設(shè),發(fā)展旅游電子商務(wù)”。2000年中共十五屆五中全會(huì)提出“大力推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化”,2001年1月11日,國(guó)家旅游局正式啟動(dòng)“金旅工程”這一信息化建設(shè)工程?！靶畔⒒边@一高頻詞凸現(xiàn),表明這一時(shí)期的政策多以旅游信息化為主題貫徹“以信息化帶動(dòng)現(xiàn)代化建設(shè)”的發(fā)展理念。

2003年4月,商務(wù)部組建后,高度重視并加快推進(jìn)電子商務(wù)的發(fā)展,這一年攜程也迎來(lái)納斯達(dá)克上市備受資本市場(chǎng)追捧?！胺堑洹逼陂g,電子商務(wù)“非接觸”的優(yōu)勢(shì)凸現(xiàn),B2C電子商務(wù)迅速增長(zhǎng)[24]。2005年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快電子商務(wù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》被視為電子商務(wù)行業(yè)的綱領(lǐng)性文件,緊接著2007年6月1日,國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室聯(lián)合發(fā)布中國(guó)首部電子商務(wù)發(fā)展規(guī)劃——《電子商務(wù)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》,首次在國(guó)家政策層面確立了發(fā)展電子商務(wù)的戰(zhàn)略和任務(wù),其中“鼓勵(lì)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)探索電商平臺(tái)”“充分認(rèn)識(shí)促進(jìn)電子商務(wù)規(guī)范發(fā)展的重要意義”等表述展現(xiàn)出政府對(duì)電子商務(wù)行業(yè)的殷切期待,為旅游電商指明了發(fā)展方向。至2008年金融危機(jī),電子商務(wù)暫時(shí)受挫,部分電商企業(yè)面臨洗牌。

綜合而言,這一階段的旅游電商政策數(shù)量較少(共9條年均不足1.3條),且往往只是宏觀(guān)政策中的零星提及;“電子商務(wù)”“信息化”“企業(yè)”“市場(chǎng)”“規(guī)范化”“體系”等詞出現(xiàn)頻率高,圍繞“旅游信息化”建設(shè)和“電商規(guī)范化”發(fā)展,對(duì)旅游電商持開(kāi)放性包容姿態(tài)和鼓勵(lì)探索要求。

起步期(2009—2014年)。2009年中國(guó)率先擺脫金融危機(jī)陰影進(jìn)入調(diào)整階段,經(jīng)濟(jì)回升向好,這一年國(guó)務(wù)院發(fā)布了兩份文件涉及到旅游電商,分別是《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》,鼓勵(lì)旅游休閑等行業(yè)中小企業(yè)采用電子商務(wù)降低市場(chǎng)開(kāi)拓成本,積極開(kāi)展旅游在線(xiàn)服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷(xiāo)、預(yù)訂、支付來(lái)提高旅游服務(wù)效率。得益于2010年電子商務(wù)被國(guó)務(wù)院列為戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)[25],以及2011年作為“十二五”開(kāi)局之年雙重因素推動(dòng)下,國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、國(guó)家旅游局等部門(mén)相繼推出電子商務(wù)示范城市創(chuàng)建、第三方電商平臺(tái)服務(wù)規(guī)范、服務(wù)貿(mào)易“十二五”規(guī)劃、旅游業(yè)“十二五”規(guī)劃等政策,多層次全方位支持旅游電商發(fā)展,例如國(guó)家旅游局的用詞是“密切關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)旅游等新業(yè)態(tài)”,商務(wù)部的用詞是“積極推進(jìn)文化旅游等領(lǐng)域信息化建設(shè)”,“十二五”服務(wù)貿(mào)易發(fā)展規(guī)劃的用詞是“鼓勵(lì)發(fā)展旅游電子商務(wù)”,“十二五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃中以獨(dú)段明確了構(gòu)建電商誠(chéng)信體系、健全交易規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等要求促進(jìn)在線(xiàn)旅游企業(yè)發(fā)展。但均還屬于表態(tài)性支持政策,未涉及到詳細(xì)的財(cái)稅金融等方面具體政策扶持。

2012年明確了“鼓勵(lì)民間資本利用新技術(shù),發(fā)展旅游電子商務(wù)”。2013年國(guó)家旅游局發(fā)布了第一份旅游電商行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《旅游企業(yè)信息化服務(wù)指南》,明確了對(duì)客信息化服務(wù)的內(nèi)容、手段及標(biāo)準(zhǔn)。同年旅游法的頒布也對(duì)在線(xiàn)旅行社的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)作了明確要求,消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法強(qiáng)調(diào)了消費(fèi)者在網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)購(gòu)買(mǎi)商品或服務(wù)時(shí)權(quán)益受損的賠償原則。國(guó)家旅游局將2014年定為智慧旅游年,同年國(guó)家發(fā)改委印發(fā)促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn),提出積極培育電子商務(wù)服務(wù)業(yè),促進(jìn)電子商務(wù)向旅游等領(lǐng)域發(fā)展。

總結(jié)這一階段,6年間共發(fā)旅游電商政策26條,年均約4.3條,體現(xiàn)了旅游電商愈發(fā)受到高層關(guān)注,在上一階段“電子商務(wù)”“信息化”基礎(chǔ)之上,“旅行社”“飯店”“游客”“平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者”等旅游專(zhuān)業(yè)詞匯出現(xiàn)頻率明顯增高,6年間2部法律(旅游法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法)、2份規(guī)劃(“十二五”電子商務(wù)規(guī)劃和旅游業(yè)規(guī)劃)、2個(gè)標(biāo)準(zhǔn)(旅游企業(yè)信息化服務(wù)指南和旅行社產(chǎn)品第三方網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)要求)都是十分重要的政策文件,推動(dòng)著旅游電商邁上發(fā)展快車(chē)道。

上升期(2015—2019年)。這一時(shí)期旅游電商受到國(guó)家高度重視。一是智慧旅游方面。2015年初,國(guó)家旅游局發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)智慧旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》,全面推進(jìn)智慧管理、智慧服務(wù)、智慧營(yíng)銷(xiāo)的智慧旅游生態(tài)系統(tǒng),旅游電商發(fā)展迎來(lái)新的機(jī)遇。隨后《關(guān)于實(shí)施“旅游+互聯(lián)網(wǎng)”行動(dòng)計(jì)劃的通知》也明確了智慧旅游景區(qū)、智慧旅游鄉(xiāng)村建設(shè)等平臺(tái)搭建政策。

二是在線(xiàn)旅游監(jiān)管方面。在線(xiàn)旅游市場(chǎng)迅猛發(fā)展的同時(shí)也面臨“不合理低價(jià)游”等在線(xiàn)旅游亂象頻發(fā),針對(duì)這一情況,2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管的通知》,明確旅行社要堅(jiān)決抵制“不合理低價(jià)游”、強(qiáng)迫消費(fèi)等違法行為;工商總局發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn)明確在線(xiàn)旅游等網(wǎng)絡(luò)服務(wù)交易監(jiān)管重點(diǎn);在攜程去哪兒合并之際,旅游電商市場(chǎng)小企業(yè)逐漸淘汰,2016年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管的通知》也關(guān)注到了OTA價(jià)格大戰(zhàn)引發(fā)的市場(chǎng)格局變化,首次提到打擊壟斷行為;2018年國(guó)家旅游局《旅游市場(chǎng)監(jiān)督檢查操作指南》和電子商務(wù)法的頒布,進(jìn)一步明確了旅游電商平臺(tái)的行為準(zhǔn)則。

三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面。國(guó)辦相繼出臺(tái)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新指導(dǎo)意見(jiàn)、“互聯(lián)網(wǎng)+流通”行動(dòng)計(jì)劃、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)健康有序發(fā)展的意見(jiàn)、促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)、激發(fā)文化旅游消費(fèi)潛力的意見(jiàn)等系列文件,均有提及促進(jìn)旅游電商發(fā)展的筆墨;國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于大力發(fā)展電子商務(wù)加快培育經(jīng)濟(jì)新動(dòng)力的意見(jiàn)》提出“逐步將旅游電子商務(wù)、生活服務(wù)類(lèi)電子商務(wù)等相關(guān)行業(yè)納入‘營(yíng)改增’范圍”,非常具體的給予了旅游電商行業(yè)財(cái)稅政策,推動(dòng)在線(xiàn)旅游服務(wù)模式創(chuàng)新;2016年作為“十三五”開(kāi)局之年,也迎來(lái)了“十三五”電子商務(wù)規(guī)劃、旅游業(yè)規(guī)劃、全國(guó)旅游業(yè)信息化規(guī)劃等多部規(guī)劃涉及到旅游電商發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)。

四是鄉(xiāng)村旅游電商扶貧方面。國(guó)辦促進(jìn)農(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)、促進(jìn)農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)拉開(kāi)鄉(xiāng)村旅游與電商扶貧相結(jié)合的序幕,鄉(xiāng)村旅游扶貧工程行動(dòng)方案、振興貧困地區(qū)傳統(tǒng)工藝助力精準(zhǔn)扶貧、支持設(shè)立非遺扶貧就業(yè)工坊、深入開(kāi)展消費(fèi)扶貧助力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)等一系列政策強(qiáng)調(diào)農(nóng)旅商融合推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和精準(zhǔn)扶貧。

總結(jié)這一階段,5年間共有80條政策涉及到旅游電商,年均達(dá)到16條,“鄉(xiāng)村”“農(nóng)村”“農(nóng)產(chǎn)品”“農(nóng)業(yè)”“智慧”等詞匯頻繁出現(xiàn),與國(guó)家層面提出的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、大數(shù)據(jù)行動(dòng)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、智慧旅游息息相關(guān)。旅游電商政策更加清晰且針對(duì)性實(shí)操性更強(qiáng),構(gòu)建的政策體系從產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、產(chǎn)業(yè)監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)協(xié)同各個(gè)方面通盤(pán)考慮,旅游電商迎來(lái)巨大發(fā)展上升期。

成長(zhǎng)期(2020年至今)。這一階段旅游電商政策主要聚焦3個(gè)方面。一是疫情下的旅游行業(yè)監(jiān)管。2020年面對(duì)新冠肺炎疫情的反復(fù),文化和旅游部辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政策宣傳落實(shí)支持文化和旅游企業(yè)發(fā)展的通知》提出“鼓勵(lì)文化和旅游企業(yè)‘上線(xiàn)’‘上云’,與社交電商、網(wǎng)絡(luò)直播、短視頻等在線(xiàn)新經(jīng)濟(jì)結(jié)合,培育壯大文化和旅游消費(fèi)新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式”,為旅游行業(yè)指引了方向,充分展現(xiàn)出旅游電商的“壓艙石”作用。2020年8月《在線(xiàn)旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行規(guī)定》第六條明確“各級(jí)文化和旅游主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)在財(cái)政、稅收、金融、保險(xiǎn)等方面支持在線(xiàn)旅游行業(yè)發(fā)展,保障在線(xiàn)旅游經(jīng)營(yíng)者公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),充分發(fā)揮在線(xiàn)旅游經(jīng)營(yíng)者在旅游目的地推廣、旅游公共服務(wù)體系建設(shè)、旅游大數(shù)據(jù)應(yīng)用、景區(qū)門(mén)票預(yù)約和流量控制等方面的積極作用,推動(dòng)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”,也是對(duì)旅游電商給予支持寄予厚望。網(wǎng)信辦等聯(lián)合發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)直播營(yíng)銷(xiāo)管理辦法(試行)》、廣電總局發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)主播行為規(guī)范》、《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)秀場(chǎng)直播和電商直播管理的通知》,針對(duì)熱火朝天的網(wǎng)絡(luò)直播和直播帶貨新業(yè)態(tài)做出了規(guī)范性要求。

二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面。2021年相繼發(fā)布了“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃、電子商務(wù)發(fā)展規(guī)劃、文旅市場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃等三項(xiàng)規(guī)劃,提出“在線(xiàn)旅游行業(yè)數(shù)字化賦能行動(dòng)”“堅(jiān)決反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張,引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)良性競(jìng)爭(zhēng)”“支持網(wǎng)絡(luò)文化企業(yè)通過(guò)直播帶貨、短視頻旅游推廣等形式鞏固脫貧攻堅(jiān)成果,積極參與鄉(xiāng)村振興”“規(guī)范發(fā)展‘互聯(lián)網(wǎng)+民宿’”等重要指南。共享經(jīng)濟(jì)、直播帶貨、短視頻、小程序、數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)等新業(yè)態(tài)新模式也是備受關(guān)注,鼓勵(lì)發(fā)展。2022年11月,文化和旅游部發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)在線(xiàn)旅游市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》,是目前中國(guó)旅游電商領(lǐng)域最為重要的專(zhuān)題政策之一,充分肯定了在線(xiàn)旅游平臺(tái)企業(yè)在資源要素整合方面的積極作用,提出要深化在線(xiàn)旅游行業(yè)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化發(fā)展,推動(dòng)旅游行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展和智慧化水平。

三是旅游電商助力鄉(xiāng)村振興方面。隨著2021年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利,繼續(xù)發(fā)揮“鄉(xiāng)村旅游+電子商務(wù)+農(nóng)產(chǎn)品”這一模式鞏固脫貧成果助力鄉(xiāng)村振興被提上議程。推出了如推動(dòng)傳統(tǒng)工藝產(chǎn)品網(wǎng)上銷(xiāo)售、推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)賦能鄉(xiāng)村振興、持續(xù)推動(dòng)非遺工坊建設(shè)助力鄉(xiāng)村振興、鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)舉辦“非遺購(gòu)物節(jié)”活動(dòng)等系列政策。文化和旅游部等十部委出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出爭(zhēng)取電商平臺(tái)在宣傳營(yíng)銷(xiāo)、品牌推廣等方面給予民宿扶持,并圍繞鄉(xiāng)村民宿+文化體驗(yàn)、電商物流等構(gòu)建綜合業(yè)態(tài)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

總結(jié)這一階段,截至2022年12月的3年間共發(fā)布旅游電商政策71項(xiàng),其中與疫情相關(guān)的政策便有15條?！盎ヂ?lián)網(wǎng)”“智慧”“品牌”“疫情”“數(shù)字化”“大數(shù)據(jù)”“線(xiàn)上線(xiàn)下”等高頻詞體現(xiàn)了這一階段的突出特點(diǎn),疫情下旅游行業(yè)挖掘和把握危中之機(jī),“萬(wàn)物皆可直播”尋求互聯(lián)網(wǎng)+旅游的更深度融合,面對(duì)直播出現(xiàn)的部分亂象,相關(guān)的政策監(jiān)管也隨之出臺(tái)。

2.2 旅游電商政策演化特征

一是發(fā)文主體多方參與但合力不足。根據(jù)樣本分析,186條旅游電商政策發(fā)文主體涉及135個(gè)單位(部委或辦公廳),單部門(mén)獨(dú)立行文與多部門(mén)聯(lián)合行文比例接近7∶3。獨(dú)立行文以原國(guó)家旅游局和文化和旅游部辦公廳為主,分別為原國(guó)家旅游局23條、文化和旅游部辦公廳19條、國(guó)務(wù)院辦公廳17條、文化和旅游部15條、國(guó)務(wù)院13條、商務(wù)部9條。聯(lián)合行文政策類(lèi)型中,有旅游部門(mén)(含原國(guó)家旅游局及下屬辦公室等、文化和旅游部及下屬辦公廳等)參與出臺(tái)的政策共96條,占比超過(guò)半數(shù),有商務(wù)部門(mén)(商務(wù)部及下屬辦公廳)參與出臺(tái)的政策共36條,占比接近兩成,其他參與發(fā)文次數(shù)靠前的部門(mén)有發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、工信、銀行、國(guó)家鄉(xiāng)村振興局(含原扶貧辦)、網(wǎng)信、工商等(圖2)。186條政策中,未見(jiàn)旅游和商務(wù)兩部門(mén)聯(lián)合行文的文件,其中由國(guó)家發(fā)改委或其他部門(mén)牽頭、旅游和商務(wù)部門(mén)參與發(fā)布的政策僅13項(xiàng),側(cè)面顯示出此兩部門(mén)推動(dòng)旅游+電商合力不足。此外對(duì)“十一五”至“十四五”期間四部電子商務(wù)規(guī)劃的發(fā)布主體分析,亦可發(fā)現(xiàn)電子商務(wù)的發(fā)展頂層設(shè)計(jì)也在悄然變化,政府層面也在探索中前進(jìn):“十一五”規(guī)劃(2007)由國(guó)家發(fā)改委和國(guó)務(wù)院信息辦聯(lián)合發(fā)布;“十二五”規(guī)劃由工信部2012年發(fā)布,較2011“十二五”開(kāi)局之年已推后多時(shí),且2011年商務(wù)部發(fā)布了《商務(wù)部關(guān)于“十二五”電子商務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》;“十三五”規(guī)劃(2016)和“十四五”規(guī)劃(2021)由商務(wù)部聯(lián)合中央網(wǎng)信辦和發(fā)改委共同發(fā)布逐步成為慣例?！笆濉币?guī)劃的例子顯示出部門(mén)職能交叉易造成扯皮,影響政府決策的科學(xué)性并導(dǎo)致行政成本增加,行政效率低下[26]。同樣缺乏行政溝通的例子在2010年商務(wù)部和國(guó)家旅游局分別發(fā)布住宿業(yè)和旅游飯店業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)中體現(xiàn),商務(wù)部提到積極發(fā)展住宿業(yè)網(wǎng)絡(luò)預(yù)訂支付等相關(guān)電商服務(wù),國(guó)家旅游局則提到推進(jìn)飯店電子商務(wù)人才建設(shè),二者完全可以聯(lián)合行文,針對(duì)普通住宿與旅游飯店分級(jí)管理,既能加強(qiáng)跨部門(mén)協(xié)作,也能更好地節(jié)約行政資源、充分發(fā)揮行政職能。

圖2 中國(guó)旅游電商政策發(fā)文主體出臺(tái)政策數(shù)量

二是發(fā)文主題與時(shí)俱進(jìn)并不斷豐富。根據(jù)政策樣本對(duì)旅游電商片段及標(biāo)題內(nèi)容分析,發(fā)現(xiàn)近20年來(lái)官方關(guān)注的主題在與時(shí)俱進(jìn),因時(shí)因勢(shì)而變。在萌芽期和起步期這兩個(gè)階段,作為新生事物的旅游電商,國(guó)家層面給予鼓勵(lì)、包容、探索的總體基調(diào),主要關(guān)注旅游信息化建設(shè)和旅游電商所需要的平臺(tái)建設(shè)、支付環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、交易規(guī)范、誠(chéng)信保障等電商體系搭建,以及人才保障、監(jiān)管機(jī)制、信息共享等內(nèi)外驅(qū)因素。步入上升期,隨著信息技術(shù)的飛躍、市場(chǎng)的快速發(fā)展以及政治大環(huán)境的需要,一方面伴隨市場(chǎng)亂象叢生監(jiān)管政策趨嚴(yán),另一方面出于新業(yè)態(tài)、新模式的創(chuàng)新融合需要,智慧監(jiān)管、智慧旅游以及旅游電商扶貧逐漸成為這一時(shí)期的政策核心主題。進(jìn)入成長(zhǎng)期后,新冠疫情的反復(fù)牽動(dòng)著在線(xiàn)旅游監(jiān)管政策的頻繁緊縮與放開(kāi),疊加高質(zhì)量發(fā)展需要,疫情下的在線(xiàn)旅游監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+”、數(shù)字化、電商直播以及鄉(xiāng)村振興等成為熱門(mén)政策主題。中國(guó)政府“五年規(guī)劃”決策機(jī)制在戰(zhàn)略政策的協(xié)調(diào)、資源動(dòng)員,宏觀(guān)調(diào)控方面發(fā)揮著重要的功能[27],從2011年以來(lái)三份旅游業(yè)五年規(guī)劃用詞來(lái)看,“十二五”是“積極發(fā)展旅游電子商務(wù)”,“十三五”是“大力發(fā)展旅游電子商務(wù)”,“十四五”是“推動(dòng)旅游電子商務(wù)創(chuàng)新、發(fā)展智慧旅游”,體現(xiàn)出政策主題的更新遞進(jìn),顯示出國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的不斷深化與推陳出新。再如,商務(wù)部推出電子商務(wù)示范城市、示范企業(yè)試點(diǎn)工程,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)推出電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村試點(diǎn)示范,都是為整體改革提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法,體現(xiàn)務(wù)實(shí)負(fù)責(zé)的態(tài)度推進(jìn)改革進(jìn)程。政策主題的不斷豐富,傳導(dǎo)到地方各級(jí)政府引領(lǐng)旅游電商不斷探索前進(jìn)。

3 中國(guó)旅游電商政策發(fā)展趨勢(shì)

3.1 政策目標(biāo):監(jiān)管規(guī)范市場(chǎng)不可或缺

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能等領(lǐng)域,政策出臺(tái)常落后于技術(shù)進(jìn)步。隨著互聯(lián)網(wǎng)普及日趨飽和,平臺(tái)合規(guī)競(jìng)爭(zhēng)已成不可避免的趨勢(shì),給政府監(jiān)管提出了更高的要求。反壟斷、構(gòu)建電商統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系等促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展的政策將一如既往成為政策重點(diǎn)關(guān)注的目標(biāo)?！笆奈濉币?guī)劃綱要專(zhuān)篇擘畫(huà)數(shù)字中國(guó)藍(lán)圖愿景,其中“智慧文旅”專(zhuān)欄明確,要推動(dòng)景區(qū)、博物館等發(fā)展線(xiàn)上數(shù)字化體驗(yàn)產(chǎn)品,打造數(shù)字文旅應(yīng)用新場(chǎng)景,發(fā)展沉浸式體驗(yàn)、虛擬展廳、高清直播等新型文旅服務(wù)?？梢灶A(yù)見(jiàn)未來(lái)對(duì)諸如OTA盲盒、直播電商、元宇宙、區(qū)塊鏈等新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式的監(jiān)管將是官方政策的重要出發(fā)點(diǎn),大眾旅游背景下大數(shù)據(jù)殺熟、虛假宣傳、虛假預(yù)訂、“數(shù)字隱私”泄露等侵害游客權(quán)益行為將面臨更加嚴(yán)厲的監(jiān)管措施。此外,“區(qū)塊鏈+跨境電商+數(shù)字貨幣支付”模式“去中心化”的特點(diǎn)削弱了政府的監(jiān)管,沖擊到現(xiàn)行監(jiān)管模式,政府需要深入探究區(qū)塊鏈“泛中心化”的監(jiān)管模式[28]。

3.2 政策核心:創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍是重點(diǎn)

科技革命和產(chǎn)業(yè)變革日新月異,現(xiàn)代信息技術(shù)持續(xù)換代升級(jí),將推動(dòng)旅游電商在內(nèi)的旅游產(chǎn)業(yè)不斷創(chuàng)新,生成式人工智能等新技術(shù)將賦能旅游電商高質(zhì)量發(fā)展,催生更多的新業(yè)態(tài)新模式。以5G、智能硬件、AR/VR、數(shù)字媒體、短視頻等為代表的新一輪數(shù)字經(jīng)濟(jì)方興未艾,正在重構(gòu)文化和旅游產(chǎn)業(yè)新格局[29]。行業(yè)信息化、資源數(shù)字化、服務(wù)智慧化、營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)化、管理智能化、治理現(xiàn)代化勢(shì)不可擋,發(fā)揮好政策引領(lǐng)作用助推旅游電商產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展勢(shì)在必行。此外,助企紓困政策、創(chuàng)新項(xiàng)目試點(diǎn)、財(cái)稅金融支持、人才培育意見(jiàn)、產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、消費(fèi)市場(chǎng)培育等方面的舉措將更具針對(duì)性,推動(dòng)構(gòu)建和完善數(shù)字文旅、共享經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策法規(guī)體系。包容審慎接納新事物,清除行業(yè)發(fā)展壁壘,清理阻礙發(fā)展的行政許可、資質(zhì)資格無(wú)疑是持續(xù)推動(dòng)旅游電商高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)工作。

3.3 政策協(xié)同:融合部門(mén)協(xié)同必不可少

旅游行業(yè)包羅萬(wàn)象,需要多部門(mén)協(xié)作為旅游經(jīng)濟(jì)服務(wù)。在既往的政策中文旅部門(mén)與商務(wù)部門(mén)聯(lián)系尚不夠緊密,但不可否認(rèn)旅游電商在脫貧攻堅(jiān)、消費(fèi)拉動(dòng)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)等方面發(fā)揮的重要作用,為貫徹黨的二十大報(bào)告提出的文旅融合要求,在今后的政策制定中應(yīng)當(dāng)會(huì)更加注重部門(mén)之間的協(xié)作,促進(jìn)更多新型業(yè)態(tài)滿(mǎn)足人民大眾美好旅游需要。如在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興征程上電商與露營(yíng)、民宿、微度假、“反向旅行”等新業(yè)態(tài)、新模式的融合,文旅部門(mén)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)之間的合作發(fā)文數(shù)量或有所上升;在人類(lèi)命運(yùn)共同體理念下的“一帶一路”沿線(xiàn)人文交流及新冠肺炎疫情消散之后的出境游、入境游復(fù)蘇,將由文旅、外事、商務(wù)等多部門(mén)共同探索制定相關(guān)政策來(lái)保障由此帶動(dòng)的跨境旅游電商發(fā)展;老齡化背景下的康養(yǎng)旅游+電商發(fā)展模式,文旅和醫(yī)藥衛(wèi)生、民政等部門(mén)如何合力縮小數(shù)字鴻溝、破除老年人數(shù)字壁壘或?qū)⒊蔀檎邊f(xié)同熱點(diǎn)。旅游電商政策的頒布施行涉及較多交叉部門(mén),數(shù)字支付變革,數(shù)字金融支持等基礎(chǔ)設(shè)施方面的革新與支持,相信也將是政策協(xié)同的重要課題。

3.4 政策驅(qū)動(dòng):熱點(diǎn)事件驅(qū)動(dòng)仍是方向

結(jié)合各年份發(fā)文數(shù)量及主題可分析出熱點(diǎn)事件對(duì)政策出臺(tái)有十分明顯的驅(qū)動(dòng)作用。例如逢一、逢六年份出臺(tái)的五年規(guī)劃對(duì)旅游電商政策的宏觀(guān)定調(diào)作用明顯;2015年提出的“脫貧攻堅(jiān)”戰(zhàn)略與2017年提出的“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略對(duì)發(fā)揮鄉(xiāng)村旅游電商的扶貧、振興效應(yīng)寄予厚望,各部門(mén)紛紛推出相應(yīng)的政策要求;2019年末突發(fā)的新冠肺炎疫情深刻影響了此后數(shù)年的旅游電商政策環(huán)境;再如民宿、直播、露營(yíng)等新熱點(diǎn)出現(xiàn)后相應(yīng)的旅游電商政策也陸續(xù)跟進(jìn)。未來(lái),在數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能鄉(xiāng)村振興大背景下,農(nóng)文旅+電商融合發(fā)展是滿(mǎn)足農(nóng)民生產(chǎn)銷(xiāo)售新需求和市民休閑新需求的有益嘗試,在興產(chǎn)業(yè)、美生態(tài)、融文化、聚人才、強(qiáng)組織等方面意義重大。預(yù)計(jì)圍繞鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字人才隊(duì)伍培育、數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制、數(shù)字平臺(tái)拓展等多方面優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游電商體系的政策將不斷完善,提供制度、資金、教育、人才、行業(yè)組織等方面支持,釋放政策紅利以充分激活電商動(dòng)能[30]。

4 結(jié)論

本文以中國(guó)旅游電商政策的演變及其特征為研究問(wèn)題,以中國(guó)旅游電商相關(guān)政策文件為研究樣本,綜合使用政策計(jì)量、數(shù)據(jù)分析和人工判讀等方法,對(duì)中國(guó)旅游電商政策的主要內(nèi)容、發(fā)展歷程以及發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了分析。主要結(jié)論如下:

第一,從中國(guó)旅游電商發(fā)展歷程看,將中國(guó)旅游電商政策演進(jìn)歷程分為4個(gè)階段,分別是2001—2008年萌芽期,電商模式初入中國(guó),以旅游信息化為指導(dǎo),以包容開(kāi)放探索傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)+電商,政策關(guān)注低迷;2009—2014年起步期,PC互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代,關(guān)注電商對(duì)企業(yè)降本增效作用,鼓勵(lì)、規(guī)范在線(xiàn)旅行社等業(yè)態(tài),政策關(guān)注略有上升;2015—2019年上升期,移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代,電商市場(chǎng)劇烈變化,旅游電商扶貧效應(yīng)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)注度快速提升;2020年至今成長(zhǎng)期,數(shù)字時(shí)代新業(yè)態(tài)發(fā)展迅猛,政策關(guān)注旅游電商賦能文旅融合高質(zhì)量發(fā)展,發(fā)文數(shù)量攀升。總體來(lái)看,旅游電商政策主要內(nèi)容包括旅游電商企業(yè)及平臺(tái)監(jiān)管、鄉(xiāng)村旅游電商及扶貧要求、智慧旅游和電商促產(chǎn)業(yè)發(fā)展等三大類(lèi)。

第二,在部門(mén)協(xié)同和發(fā)文主題方面,整體呈現(xiàn)出獨(dú)立發(fā)文為主、部門(mén)合力不足,發(fā)文主題與時(shí)俱進(jìn)、熱點(diǎn)事件驅(qū)動(dòng)明顯等特征。旅游電商政策發(fā)文主體涉及135個(gè)單位,其中以文旅部門(mén)牽頭為主,商務(wù)、發(fā)改和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)參與為輔,但未見(jiàn)“旅游+商務(wù)”聯(lián)合行文,顯現(xiàn)合力不足,另外,銀行、稅務(wù)、財(cái)政等部門(mén)發(fā)文較少,顯示對(duì)行業(yè)政策支持力度還不夠。在萌芽期和起步期階段,政策主要關(guān)注旅游信息化建設(shè)和旅游電商所需要的平臺(tái)建設(shè)、支付環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、交易規(guī)范、誠(chéng)信保障等電商體系搭建。上升期以智慧監(jiān)管、智慧旅游以及旅游電商扶貧為這一時(shí)期的政策核心主題。成長(zhǎng)期則以新冠疫情下的在線(xiàn)旅游監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+”、數(shù)字化、電商直播以及鄉(xiāng)村振興等為熱門(mén)政策主題。

第三,旅游電商政策發(fā)展趨勢(shì)方面,隨著人工智能等技術(shù)飛速發(fā)展,直播電商、元宇宙、區(qū)塊鏈等旅游電商新業(yè)態(tài)、新模式的監(jiān)管仍將是官方政策的重要目標(biāo)。數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略背景下推動(dòng)構(gòu)建和完善數(shù)字文旅、共享經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策法規(guī)體系,為旅游電商創(chuàng)新發(fā)展掃清障礙,以數(shù)字賦能旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展無(wú)疑仍是政策關(guān)注核心。為貫徹黨的二十大報(bào)告提出的文旅融合要求,以推動(dòng)旅游電商服務(wù)產(chǎn)業(yè)融合,在今后的政策制定中應(yīng)當(dāng)會(huì)更加注重部門(mén)之間的政策協(xié)同。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為驅(qū)動(dòng),鄉(xiāng)村旅游電商體系的相關(guān)政策也將日臻完善。