張斌 劉蕊

2023年4月，黨中央提出“在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造”。與此前主要在三四線城市開展的“棚改”和“舊改”不同，此輪城中村改造以保留、利用、提升為主，而非拆除重建，范圍聚焦在超大特大城市；改造資金鼓勵政府資金與民間資本共振，形成“財政+專項債+金融機(jī)構(gòu)融資+改造主體自籌+社會資本”一體化籌資方式。預(yù)計新一輪城中村改造大概率將成為下一階段我國加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤的重要發(fā)力點，同時也打開了金融服務(wù)增量空間。商業(yè)銀行需要緊跟國家政策導(dǎo)向，靠前發(fā)力，積極滿足超大特大城市城中村改造領(lǐng)域多元化金融服務(wù)需求。

央地積極探索城中村改造機(jī)制和模式

城中村是指農(nóng)村村落在城市化進(jìn)程中，由于全部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)。城中村土地歸村集體所有，但由于身處城市，具備城市和農(nóng)村的雙重屬性，通常會出現(xiàn)游離于現(xiàn)代城市管理之外、建設(shè)水平落后、與城市整體規(guī)劃割裂、缺乏公共服務(wù)等問題。2023年以來，城中村改造成為城市更新項目的重點，已經(jīng)形成中央加快部署、地方加速推進(jìn)的雙重建設(shè)格局。

中央不斷完善城中村改造制度建設(shè)。2023年4月，中共中央政治局會議明確提出在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造。7月21日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》，同時要求把城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好。各城市可能將利用本輪城中村改造推進(jìn)保障性租賃住房籌建。7月28日，超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造工作部署電視電話會議召開，進(jìn)一步明確要從實際出發(fā)采取拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合等不同方式分類改造，實行改造資金和規(guī)劃指標(biāo)全市統(tǒng)籌、土地資源區(qū)域統(tǒng)籌，實行凈地出讓。9月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》，以城中村和低效工業(yè)用地改造為重點，在北京等43個城市開展期限為4年的低效用地再開發(fā)試點，涉及收儲機(jī)制、征收補(bǔ)償辦法、容積率獎勵等方面。該通知同時指出要探索城中村改造地塊按一定比例建設(shè)保障性住房。

地方一城一策，廣州或為城改標(biāo)桿城市。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，目前我國共有7個超大城市（城區(qū)常住人口在1000萬以上）和15個特大城市（城區(qū)常住人口為500萬至1000萬，依據(jù)國務(wù)院2014年發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，其中城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市；500萬以上1000萬以下的為特大城市。目前全國共有7個超大城市：上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津；共有15個特大城市：武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟(jì)南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連、蘇州）。雖然目前城中村改造總體規(guī)劃還沒有推出，但部分城市已公布城改計劃。其中，廣州的政策推進(jìn)尤為迅速。廣州2023年計劃推進(jìn)127個城中村改造項目，預(yù)計完成固定投資額為983億元，全市城市更新固定資產(chǎn)投資額為2000億元。6月，廣州市住建局進(jìn)一步發(fā)布優(yōu)化城中村全面改造項目審批流程的通知，優(yōu)化審批和征拆環(huán)節(jié)，試行金融機(jī)構(gòu)或擔(dān)保機(jī)構(gòu)為城中村改造項目提供履約擔(dān)保。9月，廣州安居集團(tuán)成立，旨在構(gòu)建公共租賃住房、保障性租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房三方面同步發(fā)展的住房保障體系。11月，廣州市人大常委會官網(wǎng)公布了《廣州市城中村改造條例（草案修改稿·征求意見稿）》向社會各界公開征求意見。預(yù)計廣州將成為國內(nèi)第一個為城中村改造立法的城市。

其他城市的行動。北京在2022年5月份發(fā)布《北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部減量發(fā)展三年行動計劃（2021—2023年）》，梳理確定了近200個項目，其中朝陽區(qū)、豐臺區(qū)、海淀區(qū)、大興區(qū)等是重點區(qū)域。2023年3月底發(fā)布《北京市征收集體土地房屋補(bǔ)償管理辦法》（征求意見稿），明確以房屋安置方式為主，做到安置房先行，盡量縮短期房安置周期。上海在2023年4月規(guī)劃啟動10個城中村改造項目，計劃2032年年底完成62個城中村改造項目，擬引入優(yōu)質(zhì)大企業(yè)來解決城中村改造資金問題。深圳在2023年3月發(fā)布《深圳市城中村保障房規(guī)模化品質(zhì)化改造提升指引》，提出對城中村進(jìn)行品質(zhì)化改造并轉(zhuǎn)化為保障性住房的策略，計劃在2023年通過城中村規(guī)?；焚|(zhì)化改造提升，籌集保障性住房5.2萬套（間），是目前將城中村改造與保障性住房建設(shè)相結(jié)合的典型范例。

目前，全國范圍內(nèi)的超大特大城市城中村改造計劃已經(jīng)逐步形成，但還未到大規(guī)模啟動階段。2023年7月以后，各地政府開始積極摸底并逐步形成未來改造的計劃。同步進(jìn)行的還有和企業(yè)的溝通，以了解參與意向和可行性，其中部分項目已經(jīng)達(dá)成新的合作。預(yù)計2023年底各地政府有望形成更具操作性的工作計劃與指導(dǎo)綱領(lǐng)。

本輪城中村改造的模式分析

從以往案例來看，城中村改造流程長，項目周期可達(dá)10年左右。預(yù)計本輪城中村改造可能實施拆改結(jié)合、房票安置、商業(yè)開發(fā)和籌集保障房并舉的模式，政府統(tǒng)籌力度和國企參與度可能較高。

改造資金來源將重點突出市場化作用。上一輪棚戶區(qū)改造以財政撥款為主要資金來源，以商品住宅開發(fā)為主要改造方向。當(dāng)前地方政府賣地收入銳減，地方財政吃緊；企業(yè)資金鏈持續(xù)承壓，且城中村改造投資回收期長、利潤微薄。在此背景下，新一輪城中村改造的資金來源將更多強(qiáng)調(diào)多元化、市場化，社會資本將發(fā)揮重要作用。

具體改造資金來源可包括“財政出資+金融機(jī)構(gòu)融資+城市更新類基金+城投主體融資+社會資本”。其中，財政可通過直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等起到撬動作用；專項債資金成本低、?？顚Ｓ?，要求項目資金自平衡，支持規(guī)模取決于專項債總額度、發(fā)行節(jié)奏、城中村項目儲備情況；金融機(jī)構(gòu)方面，政策性銀行、商業(yè)銀行均可為城中村改造提供貸款支持；國企平臺或房企作為改造主體，也可通過自有資金、銀行貸款、債券、資產(chǎn)證券化等籌集資金；此外，社會資本可通過城市更新基金、PPP、“投資人+EPC”等模式參與。

各主體資金介入的可能方式具體如下。

一是央國企有望在此輪城中村改造中發(fā)揮重要作用，民間資本后續(xù)可通過產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、代建、城市更新基金等方式介入。由于城中村改造項目周期長規(guī)模大，且涉及拆除新建、拆遷、新項目運(yùn)作等，必須由具備市場化經(jīng)營開發(fā)能力的企業(yè)來完成。同時，考慮到房地產(chǎn)市場進(jìn)入下行周期，當(dāng)前多數(shù)相關(guān)民營企業(yè)的信用狀況仍待恢復(fù)，參與城市更新較多的民營企業(yè)大部分出現(xiàn)了債務(wù)展期甚至違約行為，初期民營企業(yè)大規(guī)模參與城中村改造的可能性較低。因此，資金充裕且擁有城市更新經(jīng)驗的央國企地產(chǎn)公司有望成為重要參與主體。

二是專項債支持城中村改造已基本明確，有助于填補(bǔ)資金短板。2019年之前，地方政府專項債主要用于土地儲備和棚戶區(qū)改造。近期對于專項債用途的表述進(jìn)一步出現(xiàn)松動，專項債支持城中村改造的趨勢已明確，符合條件的城中村改造項目納入專項債支持范圍，同時將納入保障性安居工程領(lǐng)域。部分地區(qū)已開始先行儲備2024年專項債項目，而城中村改造項目是儲備重點，2024年或發(fā)行首批城中村改造專項債。

三是城市更新基金將成為社會資本參與的重要抓手。近年來，由政府支持、國企牽頭，聯(lián)合社會資本成立城市更新基金成為一種新的探索模式。其通過非公開方式向特定投資者募集資金，由地方國企負(fù)責(zé)運(yùn)營，認(rèn)購方包括房企、建筑企業(yè)、銀行、保險機(jī)構(gòu)等，資金使用較靈活，能夠在項目前期提供資本金支持。除了

城市更新基金外，社會資本還可以通過PPP、“投資人+EPC”等模式參與城中村改造。PPP是政府通過公開招標(biāo)等采購程序確定社會資本方，簽訂合作協(xié)議；“投資人+EPC”則是由項目總承包方與改造主體合作成立項目公司，社會資本將同時負(fù)責(zé)項目建設(shè)和籌措資金。

四是監(jiān)管部門可能設(shè)立城中村改造專項借款給予同步支持，政策性銀行和商業(yè)銀行或?qū)l(fā)揮重要作用。除符合條件的城中村改造項目納入專項債支持范圍外，銀行融資方面也有支持措施，即設(shè)立城中村改造專項借款。對于政策性銀行，本輪城中村改造依然可以考慮結(jié)合PSL等非常規(guī)政策性金融工具的經(jīng)驗給予信貸支持；對于商業(yè)銀行，城中村改造以及相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將帶來較大的資金需求，但在提供城中村改造貸款的同時需要注重?？顚Ｓ?、封閉管理等。

改造模式兼顧拆改結(jié)合、統(tǒng)租和微改造等形式。與以往“棚改”和老舊小區(qū)改造的大拆大建模式不同，此輪城中村改造更強(qiáng)調(diào)綜合整治，是政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、企業(yè)實施，偏市場化。而“棚改”是政府主導(dǎo)、國企實施，偏政策化。在實施對象上，棚戶區(qū)改造主要針對城鎮(zhèn)國有土地，而城中村改造主要針對集體土地，產(chǎn)權(quán)關(guān)系更為復(fù)雜。

從土地開發(fā)模式看，此輪城改，中央明確提出必須實行凈地出讓，否定土地一二級聯(lián)動，對城市更新土地開發(fā)多年來的習(xí)慣做法進(jìn)行了根本改變。以往一二級聯(lián)動模式允許承擔(dān)拆遷和土地一級開發(fā)的市場主體不經(jīng)過招拍掛，通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓、補(bǔ)繳地價等方式獲得土地二級權(quán)利，優(yōu)勢在于一二級資源嫁接，節(jié)省成本，增厚綜合利潤空間；新政之下，將由政府認(rèn)定的國企介入前期做地服務(wù)，后續(xù)再通過政府收儲的方式進(jìn)行掛牌拍賣，更有利于把控舊改進(jìn)展和節(jié)奏。

從房屋拆改方式看，此輪城中村改造或更多采用以下形式。

一是拆改結(jié)合模式。目前城中村改造多為“拆除新建+綜合整治”，防止大拆大建。據(jù)住建部《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，原則上城中村改造拆舊比例不超過20%，拆建比不超過2，避免過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式。條件簡陋、違建眾多、安全隱患嚴(yán)重的城中村，拆除重建比例一般較高，而具有保護(hù)價值的歷史文化建筑和特色街區(qū)則鼓勵應(yīng)留盡留，在不改變建筑形態(tài)的基礎(chǔ)上優(yōu)化改造。

二是統(tǒng)租模式。統(tǒng)租模式是指不對城中村原建筑進(jìn)行拆除，而是統(tǒng)一收儲城中村房源進(jìn)行改造，并升級

周邊配套設(shè)施，再統(tǒng)一對外出租。改造后的房屋可作為商業(yè)長租公寓或者保障性租賃住房，租金漲幅的限制較為嚴(yán)格。在操作模式上，政府出資補(bǔ)貼鼓勵村民將房屋納入統(tǒng)租范圍，租金加上補(bǔ)貼一般高于市場價，銀行提供授信支持，統(tǒng)租企業(yè)負(fù)責(zé)實施改造。此次城中村改造將與保障性住房建設(shè)相結(jié)合，各地城中村改造土地除安置房外的住宅用地及其建筑規(guī)模，原則上應(yīng)當(dāng)按一定比例建設(shè)保障性住房。

三是微改造模式。微改造模式是指在維持建設(shè)格局基本不變的前提下，以建筑局部拆建、功能置換、保留修繕、完善基礎(chǔ)設(shè)施等方式對城中村進(jìn)行綜合整治。參考《廣州市城市更新辦法》的定義，微改造主要適用于建成區(qū)中對城市整體格局影響不大，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊。改造資金主要由合作企業(yè)承擔(dān)，少量整治資金由村集體籌集。

此次城中村改造的拆遷安置可能不同于此前的棚改貨幣化安置。本次城改“去地產(chǎn)化”特點較為明顯，以貨幣化補(bǔ)償?shù)谋壤赡茌^小，以房票結(jié)合一些優(yōu)惠補(bǔ)償和購房資格減免的組合方式可能性更大，即將貨幣補(bǔ)償以房票形式發(fā)放給被征收人，但房票期限、適用區(qū)域、房源等有一定限制。目前已有5個特大城市發(fā)布試點或已在執(zhí)行房票安置政策，分別是鄭州、南京、青島、哈爾濱、合肥，其中以鄭州和南京方案最為詳細(xì)。

房票安置有利于定向去庫存，緩解地方短期財政壓力。一方面，由于補(bǔ)償款用途限定在購買本地商品房，有利于消化當(dāng)?shù)貥鞘袔齑妫瑴p少購房需求跨區(qū)域單向流動導(dǎo)致區(qū)域間房地產(chǎn)市場波動的風(fēng)險；另一方面，與純貨幣補(bǔ)償相比，房票安置補(bǔ)償款實際發(fā)放的時間點推遲到購房之后，地方財政短期集中支出的壓力降低；另外，與實物安置相比，房票安置更加靈活，有利于滿足被征收人多樣化的住房需求，并減輕地方政府的安置房建設(shè)壓力。

商業(yè)銀行的對策建議

本輪城中村改造從以往城市更新的大范疇項下被重點提級單列，并出臺針對性政策，戰(zhàn)略高度與重要性明顯提升，商業(yè)銀行作為我國金融體系的中流砥柱以及金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的中堅力量，全方位做好相關(guān)金融服務(wù)責(zé)無旁貸。新一輪城中村改造涉及主體較多、改造方式多樣、資金需求規(guī)模龐大，需要商業(yè)銀行整合集團(tuán)力量、豐富產(chǎn)品服務(wù)供給，提供“商行+投行”一攬子綜合金融服務(wù)。

加大對城中村改造配套融資的支持力度

目前，城中村改造還在計劃醞釀階段，地方政府正在逐步形成各地城中村改造計劃并陸續(xù)摸底梳理城中村改造項目，這部分項目及相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將帶來大規(guī)模融資需求，給商業(yè)銀行帶來較大增量業(yè)務(wù)空間。

一方面，積極挖掘項目業(yè)務(wù)機(jī)遇。建議商業(yè)銀行積極對接本輪城中村改造相關(guān)城市政府主管部門、政府引導(dǎo)基金、地方平臺公司獲取城中村改造儲備項目名單，關(guān)注2024年城中村改造領(lǐng)域?qū)ｍ梻陥箜椖棵麊?，選取優(yōu)質(zhì)項目靠前營銷、積極服務(wù)。

另一方面，豐富產(chǎn)品工具滿足多元化金融需求。一是以城市更新改造專項貸款、銀團(tuán)貸款等產(chǎn)品加大對城中村改造項目的貸款支持力度；二是加大對城中村改造領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)地方政府專項債、優(yōu)質(zhì)市場主體信用債的投資支持與承銷服務(wù)；三是以資產(chǎn)證券化、REITs等手段幫助地方平臺公司盤活資產(chǎn)、回籠更多資金用于城中村改造；四是建議密切關(guān)注城市更新改造后期項目建設(shè)方與運(yùn)營管理方之間的資產(chǎn)收并購業(yè)務(wù)機(jī)遇，以并購貸款和并購重組顧問做好“融資+融智”金融服務(wù)；五是可探索通過綜合化經(jīng)營子公司與政府引導(dǎo)母基金合作成立城市更新基金，或直接認(rèn)購城市更新基金LP份額等方式為城市更新改造項目提供股權(quán)性資金；同時，還可通過搭建股權(quán)投資生態(tài)圈，發(fā)揮資源整合及資金撮合作用，全方位為城市更新基金賦能。

用好政策工具，嚴(yán)防新增隱性風(fēng)險

一方面，用好中央和地方的各類政策工具。根據(jù)近期陸續(xù)公布的政策，中央或?qū)⒃O(shè)立“城中村改造專項借款”政策工具，各地方政府將對城中村改造項目提供投資補(bǔ)助、貸款貼息等財政補(bǔ)助，商業(yè)銀行要積極用好上述政策工具，降低自身資金成本的同時，幫助融資主體降低融資成本。

另一方面，嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)。本輪城中村改造不采用土地一二級聯(lián)動方式，實行凈地出讓，在此背景下，前期做地服務(wù)以及一級土地開發(fā)大概率將由地方平臺公司或地方政府認(rèn)定的國企作為主要參與主體。與此同時，2023年下半年以來地方政府化債行動深入開展，平臺公司債務(wù)是地方政府隱性債務(wù)的重要來源。因此，需要商業(yè)銀行在積極滿足城中村改造項目融資需求的同時，切實把好金融閥門，嚴(yán)格落實監(jiān)管要求，強(qiáng)化合規(guī)管理、提高盡職調(diào)查水平，嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)。

前瞻布局保障性租賃住房相關(guān)業(yè)務(wù)

本輪城中村改造與以往的“棚改”“舊改”相比，區(qū)別之一是將與保障性租賃住房建設(shè)相結(jié)合，同時還大概率要配備消費(fèi)類基礎(chǔ)設(shè)施，住房租賃市場有望迎來快速增長期。當(dāng)前，我國保障性住房租賃市場仍處于起步階段，金融產(chǎn)品種類、金融服務(wù)模式也有待進(jìn)一步豐富完善。商業(yè)銀行應(yīng)前瞻布局、積極搶抓本輪城中村改造催生的保障性租賃住房領(lǐng)域的相關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)遇。

提升保障性租賃住房貸款產(chǎn)品的適配性。在現(xiàn)有租賃住房貸款產(chǎn)品基礎(chǔ)上，根據(jù)保障性租賃住房的建設(shè)和運(yùn)營主體的經(jīng)營和風(fēng)險特點，合理設(shè)計貸款用途、額度、期限、利率和還款方式，進(jìn)一步提升產(chǎn)品適配性，滿足客戶在項目開發(fā)、收購和運(yùn)營各環(huán)節(jié)的差異化融資需求。

探索設(shè)立保障性租賃住房基金。2022年10月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，建設(shè)銀行以自有資金出資，與建信信托的全資子公司合作設(shè)立建信住房租賃基金（有限合伙），用于對住房租賃行業(yè)的股權(quán)投資，主要投資模式是收購房企自持住宅、商辦物業(yè)、低成本租賃用地項目等存量資產(chǎn)，并將資產(chǎn)改造為租賃住房，增加市場化的長租房和保租房供給。后續(xù)，商業(yè)銀行可研究借鑒建信住房租賃基金模式，探索在監(jiān)管許可前提下以自有資金出資，或通過子公司出資等方式獨立或與租賃住房開發(fā)或運(yùn)營主體、其他金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)資本等合作設(shè)立保障性租賃住房基金，為保障性租賃住房項目增加股權(quán)性資金供給。

探索承銷發(fā)行保障性租賃住房擔(dān)保債務(wù)融資工具。目前，交易商協(xié)會已在資產(chǎn)擔(dān)保債務(wù)融資工具（CB）項下推出“保障性租賃住房”主題債券。商業(yè)銀行可積極營銷，探索為適格企業(yè)承銷發(fā)行保障性租賃住房擔(dān)保債券，豐富保障性租賃住房領(lǐng)域直接融資手段。

拓寬保障性租賃住房項目資產(chǎn)盤活渠道。城中村改造項目完成后，保障性租賃住房及配套消費(fèi)類基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)營性資產(chǎn)可通過發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、公募REITs等方式盤活、拓寬資金來源。建議商業(yè)銀行一方面為保障性租賃住房及相關(guān)配套消費(fèi)類基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營主體做好銀行間市場ABN、ABCP等資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的承銷服務(wù)和投資支持；另一方面，發(fā)揮集團(tuán)合力，圍繞公募REITs“募投管退”不同階段，加快形成涵蓋主動管理、配套貸款、戰(zhàn)略配售投資、產(chǎn)品托管、資金監(jiān)管、基金代銷、財務(wù)顧問等全流程、一體化服務(wù)方案。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)銀行博士后科研工作站、對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)博士后流動站，中國農(nóng)業(yè)銀行投資銀行部）

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