黃春毅 馬力

摘 要：自2018年開始，廣東將建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大抓手進行推進，先后啟動了兩輪現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，取得了良好效果。隨著“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”的不斷推進，廣東在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)上采取了“補改投”方式進行探索。本文對其項目的推出背景進行介紹，對其與前兩輪現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項目在支持方向、功能定位、績效目標、實施方案上的異同進行分析，并從投入方式、資產(chǎn)管理、資產(chǎn)權(quán)屬、項目收益及退出、監(jiān)督管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行總結(jié)，據(jù)此提出了完善項目管理制度建設(shè)、規(guī)范財政資金使用與管理等對策建議。

關(guān)鍵詞：全過程設(shè)計；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園；“補改投”

中圖分類號：F307??文獻標識碼：A??文章編號：1008-2697（2023）06-0019-04

自2018年開始，廣東將建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大抓手進行推進，先后啟動了兩輪現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，先后創(chuàng)建了18個國家級、288個省級、73個地市級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，實現(xiàn)了主要農(nóng)業(yè)縣、主導產(chǎn)業(yè)和主要特色品種的全覆蓋，在全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)、創(chuàng)新能力提升、品牌建設(shè)、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)方面進行了補強，有效地解決了規(guī)模大而不強、鏈條散而不聚、主體多而不強、品牌多而不響、效益普遍偏低等問題[1-3]。2023年，廣東省委印發(fā)《關(guān)于實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的決定》，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面，重點圍繞縣域農(nóng)業(yè)發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)，通過創(chuàng)新財政資金投入方式，一方面促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，整體提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，另一方面，推動財政資金規(guī)范管理，有效積累公共財產(chǎn)，以財政經(jīng)濟手段壯大基層財政實力、增強發(fā)展活力和后勁。在此基礎(chǔ)上，廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、廣東省財政廳印發(fā)了《2023年省級財政資金“補改投”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園試點項目申報指南》（以下簡稱“補改投”），省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建模式發(fā)生了重大變化。因此，面對“補改投”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，迫切需要從制度設(shè)計、項目立項、管理實施、驗收等方面進行全過程設(shè)計，以便更好地推進產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，更好地發(fā)揮財政資金作用。

一、廣東省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園資金“補改投”項目的推出背景

（一）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)已取得階段性成果

據(jù)公開數(shù)據(jù)報道，截至2022年4月底，粵東西北191個省級產(chǎn)業(yè)園實際總投資399億元，省級財政資金撬動地方、社會資金的比例為1：5.06；主導產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值3144億元，二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超過一半。同時，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)初步補齊了廣東農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)加工、流通的短板，一二三產(chǎn)業(yè)融合出現(xiàn)良好態(tài)勢。截至2021年末，粵東西北產(chǎn)業(yè)園共吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員4.78萬人，吸納農(nóng)民就業(yè)70.46萬人，輻射帶動農(nóng)戶99.06萬戶。園內(nèi)農(nóng)民年人均可支配收入達2.38萬元，比建設(shè)前增長27.41%。全省范圍內(nèi)，2021年廣東省城鄉(xiāng)居民的收入比歷史性地下降到2.46：1[4-6]。

（二）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)進入到新階段

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園所聚集的生產(chǎn)要素，需要大量資金投入作支撐，因此，2018以來，廣東累計撥付資金114.6億元，支持全省創(chuàng)建288個省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。在目前已經(jīng)取得階段性成果的基礎(chǔ)上，2023年對新建省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項目實施“補改投”改革試點，重點探索優(yōu)化財政資金分配管理，創(chuàng)新財政資金投入方式，將部分支持經(jīng)營性領(lǐng)域和準公益性領(lǐng)域發(fā)展的無償補助資金探索改為股權(quán)投入，有效積累公共資產(chǎn)，規(guī)范財政資金管理，增強可持續(xù)發(fā)展能力。

二、“補改投”項目與前兩輪現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項目的異同

（一）支持方向

在支持方向上，前兩輪現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園重點圍繞糧食、生豬、家禽、嶺南水果、蔬菜、南藥、茶葉、花卉、油茶、水產(chǎn)、橡膠、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流、預(yù)制菜等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以跨縣集群產(chǎn)業(yè)園、特色產(chǎn)業(yè)園、功能性產(chǎn)業(yè)園三種不同的類別進行建設(shè)。

在“補改投”項目中，對具體方向進行了簡化，表述為：有利于推動農(nóng)業(yè)重點產(chǎn)業(yè)項目做大做強，提升種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)發(fā)展水平，推進現(xiàn)代化海洋牧場全產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）功能定位

在功能定位上，前兩輪現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園主要實現(xiàn)六大功能：突出優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、突出現(xiàn)代技術(shù)與設(shè)施裝備集成、突出農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、突出農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新孵化、突出農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展核心示范、突出城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

在“補改投”項目中，除提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平外，還包括了有利于促進生產(chǎn)要素集聚、有利于推進農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈、有利于促進適度規(guī)模經(jīng)營、有利于增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品有效供給，提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、生產(chǎn)體系、產(chǎn)業(yè)體系轉(zhuǎn)型升級。

（三）績效目標

在績效目標上，前兩輪現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園重點從產(chǎn)值、一二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比、利益聯(lián)結(jié)機制、園內(nèi)農(nóng)民人均可支配收入方面進行評價。如跨縣集群產(chǎn)業(yè)園要求種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)類主導產(chǎn)業(yè)綜合產(chǎn)值分別達到20億元、40億元以上等。

在“補改投”項目中，重點從4個方面進行績效評價：一是推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展：綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模占比逐年穩(wěn)步提升，主導產(chǎn)業(yè)進一步做大做強，主導產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值比重均有所提升。二是促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收：通過項目帶動，統(tǒng)籌推進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。通過發(fā)展合作制、股份制、訂單農(nóng)業(yè)等聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)多種利益聯(lián)接方式，帶動農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)和就業(yè)增收。三是吸引撬動社會資本：通過項目建設(shè)，以投帶引、以投促招，吸引撬動一定的社會資本投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。四是形成項目收益：通過財政資金“補改投”積累形成權(quán)屬明確、管理有效的經(jīng)營性項目資產(chǎn)或權(quán)益，為縣鎮(zhèn)村基層增加項目收益來源，增強基層可持續(xù)發(fā)展能力。

（四）實施方案

在實施方案上，前兩輪現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)規(guī)劃方案主要包括建設(shè)規(guī)劃、資金使用方案和聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)實施方案，其中建設(shè)規(guī)劃包含主導產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃目標、規(guī)劃布局、建設(shè)任務(wù)、建設(shè)現(xiàn)狀（特色產(chǎn)業(yè)園——生產(chǎn)+加工+科技+流通、功能性產(chǎn)業(yè)園——核心技術(shù)+產(chǎn)業(yè)融合+場景實踐+示范推廣）、綠色發(fā)展、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)、扶持政策、運行管理機制等；資金使用方案包含產(chǎn)業(yè)園總體情況介紹（含產(chǎn)業(yè)園建設(shè)現(xiàn)狀、新建項目內(nèi)容、建設(shè)地點、投資概算等）、產(chǎn)業(yè)園建設(shè)資金使用方案計劃表、產(chǎn)業(yè)園績效、所有實施主體基本情況；聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)實施方案鼓勵將省級財政資金用于聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)、數(shù)字農(nóng)業(yè)和科技支撐等方面，以財政投入折算村集體資產(chǎn)、入股產(chǎn)業(yè)化項目并參與分紅（簡稱資產(chǎn)折股量化）等方式安排的財政資金，占省級補助資金的比例不低于15%；安排省級財政補助資金用于數(shù)字農(nóng)業(yè)、科技研發(fā)及成果轉(zhuǎn)化比例原則上分別6%、2.5%左右。

“補改投”實施方案包括“補改投”資金額度、投資項目、“補改投”的方式、計劃合作對象、形成“補改投”資產(chǎn)的權(quán)屬、預(yù)期收益、利益分配方式等事項。

三、“補改投”項目建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

（一）投入方式

投入方式方面，由市縣政府、省有關(guān)單位（或所屬平臺企業(yè)）與相關(guān)企業(yè)合資設(shè)立項目公司，通過項目公司實施項目并分享股權(quán)分紅；也可由市縣政府、省有關(guān)單位投資建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的經(jīng)營性資產(chǎn)（如標準廠房、設(shè)施設(shè)備等），再與相關(guān)企業(yè)通過設(shè)備租賃、付費使用、“保底+分紅”等形式取得收益?！把a改投”資金可分類采取增資擴股、優(yōu)先股或合作發(fā)起設(shè)立項目企業(yè)等方式投入到具體項目。涉及資產(chǎn)購置或建設(shè)的，也可以采取注入資本金或直接投資等方式實施。采取增資擴股、優(yōu)先股或合作發(fā)起設(shè)立項目企業(yè)等方式投入的，可根據(jù)經(jīng)確認的各方出資（含資產(chǎn)、技術(shù)等折價入股）情況合理確定“補改投”資金占股比例，財政出資部分占被投企業(yè)的股份比例原則上不超過30%，且不能為第一大股東。

（二）資產(chǎn)管理

資產(chǎn)管理方面，市縣政府、省有關(guān)單位可將一定比例的“補改投”資金資產(chǎn)通過折股量化、收益分紅等方式讓村集體或農(nóng)民直接受益；“補改投”形成的相關(guān)資產(chǎn)可對應(yīng)委托省屬國企、市縣國企管理，其中歸屬市縣政府的部分，也可采取注入市縣國企的方式。除上述方式外，鼓勵市縣政府、省有關(guān)單位創(chuàng)新探索更加安全、有效、便捷的“補改投”實施模式。

（三）資產(chǎn)權(quán)屬

“補改投”項目（含省供銷社、省農(nóng)墾集團公司等省有關(guān)單位聯(lián)合申報項目）形成的資產(chǎn)原則上歸屬地方政府所有，資產(chǎn)登記及管理單位可委托項目同級國有企事業(yè)單位代為持有或管理。具備條件的，可進一步探索將“補改投”項目相關(guān)資產(chǎn)和權(quán)益折股量化到有關(guān)鎮(zhèn)、村集體。

（四）項目收益及退出

市縣政府、省有關(guān)單位可結(jié)合項目性質(zhì)、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)作用等實際情況，“一事一議”確定各個“補改投”項目的收益目標、讓利機制等，具體讓利方式和幅度由縣級人民政府確定。市縣政府或省有關(guān)單位通過“補改投”形成的經(jīng)營性資產(chǎn)或股權(quán)一般應(yīng)長期持有，在不影響產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和項目聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)作用的前提下，也可選擇適時退出。市縣政府、省有關(guān)單位和村集體通過“補改投”項目取得的收益，應(yīng)優(yōu)先用于鄉(xiāng)村振興滾動投入。

（五）監(jiān)督管理

省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、財政廳根據(jù)項目建設(shè)方案、“補改投”實施方案及有關(guān)規(guī)定，對“補改投”項目建設(shè)實施、資產(chǎn)管理、項目運營等情況加強跟蹤監(jiān)督，對違反相關(guān)規(guī)定和嚴重偏離績效目標的，及時停止后續(xù)省級資金投入并督促落實整改到位；對實施效果較好的，在后續(xù)項目中優(yōu)先安排。

四、推進“補改投”項目建設(shè)的建議

（一）完善項目管理制度建設(shè)

1.完善產(chǎn)業(yè)園“補改投”項目管理制度建設(shè)

一是建議省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳盡快制定“補改投”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)指引、中期評估辦法、績效評價管理辦法、驗收指導意見、資產(chǎn)管理、項目收益及退出等產(chǎn)業(yè)園管理制度，以確保相關(guān)制度的完整性，確保項目實施有據(jù)可依、有章可循，提升項目實施管理的規(guī)范性。

二是建議對項目建設(shè)方案、“補改投”實施方案進行細化，避免過多的建設(shè)內(nèi)容或資金分配變更，以避免項目實施與原立項評審內(nèi)容產(chǎn)生嚴重的偏離。

2.完善各項工作指引

一是在制定“補改投”產(chǎn)業(yè)園建設(shè)指引時，建議對于財政資金使用主要用途與產(chǎn)業(yè)園主導產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性予以明確，例如財政資金的使用是否應(yīng)全部應(yīng)用于或?qū)Ｓ糜谥鲗Мa(chǎn)業(yè)，應(yīng)予以明確，避免財政資金使用偏離于主導產(chǎn)業(yè)；同時對于一些嚴重偏離主導產(chǎn)業(yè)的項目應(yīng)予以制止，避免財政資金的無效投入。

二是建議完善自籌資金投入的規(guī)范性指引，對自籌資金的使用應(yīng)參考省級財政資金的使用管理，例如實施主體應(yīng)設(shè)立銀行專戶投入自籌資金進行核算，以確保自籌資金核算的準確性及到位性，避免自籌資金的隨意填報問題；同時明確自籌資金的使用用途、支出范圍等應(yīng)與資金使用方案自籌資金建設(shè)內(nèi)容相匹配等，以確保自籌資金到位的準確性及合規(guī)性[7-9]。

（二）規(guī)范財政資金使用與管理

一是建議對于產(chǎn)業(yè)園申報的必要材料及實施主體遴選結(jié)果等及時在網(wǎng)上公開，接受社會監(jiān)督，以確保項目立項的公開透明。二是建議主管部門完善及健全產(chǎn)業(yè)園重大調(diào)整申報機制，嚴格按照產(chǎn)業(yè)園財政資金管理辦法要求對各項重大調(diào)整組織專家評估后予以確定；同時要求各責任主體在申請調(diào)整函中應(yīng)明確各項調(diào)整內(nèi)容，清晰反映調(diào)整信息，并按照要求上報重大調(diào)整事項，待批準后執(zhí)行實施，確保項目實施程序的規(guī)范性。三是建議省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳在簽署相關(guān)合同時，應(yīng)合理確定付款進度、細化合同內(nèi)容以及增加分項驗收條款等，按照項目實施進度合理匹配各階段付款進度，確保資金與合同內(nèi)容的匹配性；同時完善項目分項分階段成果的驗收流程，確保成果完成的有效性。

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Construction of Guangdong Provincial Modern Agricultural Industrial Park Fund"Supplementary to Investment" Project Based on Whole Process Design

HUANG Chun-yi1，MA Li2

（1.Guangdong Comprehensive Development Consulting Services Co.， Ltd.， Guangzhou 510405;

2.Division of Science and Technology and Industrial Cooperation，Guangdong Polytechnic of Science and Trade， Guangzhou 510430）

Abstract：Since 2018， Guangdong has been promoting the construction of modern agricultural industrial parks as a major lever for implementing the rural revitalization strategy， and has launched two rounds of modern agricultural industrial park construction， achieving good results. With the "High quality Development Project of Hundred Counties， Thousand Towns， and Ten Thousand Villages"， Guangdong has adopted the approach of "supplementary investment" to explore the construction of modern agricultural industrial parks. This article analyzes the background of its project launch， compares its support direction， functional positioning， performance goals， and implementation plans with the previous two rounds of modern agricultural industrial park projects， and analyzes key links such as investment methods， asset management， asset ownership， project returns and exits， and supervision and management. Based on this， countermeasures and suggestions are proposed to improve the construction of project management systems， standardize the use and management of financial funds.

Key words：Full process design; Modern Agricultural Industrial Park; Supplement to investment